Содержание к диссертации
Введение 4
Глава I. Теоретические основы парламентского контроля ...13
1.1. Понятие парламентского контроля 13
1.2. Классификация форм парламентского
контроля 21
1.3. Факторы действенности парламентского контроля 28
Глава II. Особенности парламентского контроля
в президентской республике (на примере США) 36
2.1. Общая характеристика 36
2.2. Формы контроля Конгресса США
по вопросам войны и мира, введения чрезвычайного
положения, осуществления внешней политики. 42
2.3. Бюджетно-финансовый контроль Конгресса США.... 52
2.4. Деятельность научно-информационных служб Конгресса США (Исследовательской службы, Бюджетного
и Главного ревизионного управлений) 56
2.5. Расследовательские и контрольные полномочия комитетов
и подкомитетов Конгресса США 60
2.6. Импичмент 68
Глава III. Особенности парламентского контроля в полупрезидентской республике (на примере
Франции) 75
3.1. Общая характеристика 75
3.2. Сообщения Правительства. Устные и письменные вопросы
депутатов Правительству. Подача петиций 81
3.3. Деятельность специальных постоянных и временных
комиссий. Комиссии по расследованию 89
3.4. Парламентские делегации (представительства) 103
3.5. Бюджетно-финансовый контроль французского
Парламента 112
3.6. Ответственность Правительства (Совета министров) по
инициативе депутатов. Принятие резолюции порицания.
Уголовная ответственность Президента Республики и членов
Правительства 116
Глава IV. Особенности парламентского контроля
в парламентарной республике (на примере ФРГ). 129
4.1. Общая характеристика. 129
4.2. Обращения к правительству («общие» и частные»
запросы, вопросы депутатов) 144
4.3. Контрольная деятельность комитетов и комиссий Бундестага 151
4.4. Уполномоченный Бундестага по обороне 160
4.5. Федеральная счетная палата и ее роль в осуществлении
парламентского контроля в ФРГ 167
4.6. Конструктивный вотум недоверия 170
Заключение...., 174
Сцисок литературы 181
Приложение 199
Введение к работе
Актуальность исследования. Контроль- над. правительством представляет собой одну из важнейших функций парламента. Во всех государствах, независимо от форм правления, исполнительную власть необходимо контролировать, так как она обладает огромными полномочиями, а следовательно, возможностями для совершения разного рода злоупотреблений. Значимость парламентского контроля заключается и в том, что он осуществляется с целью достижения более эффективной деятельности правительства, слаженности всего государственного механизма, предотвращения (пресечения) нарушения прав и свобод, анализа практики реализации действующего законодательства. Следует отметить, что за рубежом важность парламентского контроля признана давно. Более того, исторически контрольная функция парламента возникла первой. Так, еще в 1215 году в ходе политической борьбы бароны и высшее духовенство заставили английского короля Иоанна Безземельного подписать Великую хартию вольностей, согласно которой никакой налог не взимался без согласия Совета королевства (прототип Палаты лордов), установив, тем самым, контроль над королевскими расходами. Позже это было урегулировано в законах Англии.
Россия прошла долгий путь, прежде чем стать полупрезидентской республикой, в которой стало возможным осуществление пусть ограниченного, но все же парламентского контроля. На протяжении почти всей своей истории нашему государству присуща сильная исполнительная власть. "У России в целом если и имелась альтернатива нарождавшемуся самодержавию, то выглядела она, скорее всего, следующим образом: либо самодержавие с его деспотией и бесправием народа, либо невозможность контролировать огромную территорию страны и ее неизбежный распад. Сказанное следует рассматривать не как оправдание тирании и бесправия, но как простую
констатацию факта"1. В СССР парламентский контроль был, но на бумаге, а не на практике. Так, в Конституции РСФСР 1978 года в части 2 статьи 119 содержалось положение о том, что Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу. Однако он собирался на сессии всего несколько дней в году, поэтому самостоятельной роли в системе государственных органов не играл2.
Реформы, проводимые в течение последнего десятилетия, привели к серьезным изменениям системы высших органов государственной власти и, в частности, во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ветвей власти. Принятая в 1993 году Конституция РФ провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1, ч. 1). Кроме того, согласно статье 10 Конституции государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако действенного механизма парламентского контроля за деятельностью Правительства так и не было создано, в итоге образованная модель дала сбой - злоупотребления и правонарушения, совершаемые представителями исполнительной власти, стали повседневной реальностью. К тому же деятельность Правительства была не всегда эффективной. Еще совсем недавно Государственная Дума находилась в оппозиции Президенту и Правительству (однако это не мешало главе государства проводить политику, не считаясь с нижней палатой, что приводило к возникновению политических кризисов), а Совет Федерации, состоявший из глав органов законодательной и исполнительной властей субъектов, по существу, примирял Думу и федеральную исполнительную власть. В настоящее время нижняя палата подконтрольна главе государства и Правительству, а Совет Федерации утратил то влияние, которым ранее располагал, приобретя, тем самым, сходство с французским Сенатом. Следовательно, возросла
1 Дмитриева Т.Б. Характер: русский. М.: Коллекция «Совершенно секретно», 2001. С. 105.
См.: Автономов А.С. Парламентский контроль/ Парламентское право России: Учебное пособие. М.: Юристъ, 1999. С. 183 - 184.
6 вероятность совершения бесконтрольных действий исполнительной властью, поэтому в настоящем диссертационном исследовании рассматривается опыт трех известных в наше время видов демократической республики -президентской (США), полупрезидентской (Франция) и парламентарной (ФРГ) - и предлагаются рекомендации относительно повышения эффективности парламентского контроля в России, принимая во внимание форму правления нашей страны. В то же время автор учитывала тот факт, что парламентский контроль является эффективным инструментом лишь в том случае, если, с одной стороны, сможет заставить Правительство отвечать за свои действия, а с другой - не будет препятствовать высшему органу исполнительной власти в осуществлении его непосредственных функций и задач.
Степень разработанности проблемы. Новизна исследования. Нельзя сказать, что указанная проблематика не отражена в отечественной юридической литературе. Ряд исследований, посвященных не просто разделению властей, а именно институту парламентского контроля, появился совсем недавно. Однако в них не рассматривается эффективность контроля законодательного органа над деятельностью правительства в зависимости от исторических особенностей, формы правления, политических и государственных режимов, партийной и избирательной систем в сравнительном аспекте на примере президентской, полупрезидентской и парламентарной республик. Кроме того, в России практически отсутствует серьезная теоретико-методологическая и эмпирическая база данного института. Изучению указанных проблем и посвященао настоящее исследование.
Среди современных российских авторов, внесших наибольший вклад в разработку проблемы разделения властей, а также осуществления парламентского контроля в зарубежных странах и России, необходимо назвать: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастрову, М.В. Баглая, А.М.Барнашова, К.С. Вельского, ВВ. Бойцову, Л.В. Бойцову, Н.В. Варламову, В.А.Власихина, С.А. Егорова, Д.А. Керимова, В.А. Кикотя, Е.И. Козлову,
Б.С.Крылова, М.А. Крутоголова, О.Е. Кугафина, В.И. Лафитского, В.В. Лузина, В.В. Маклакова, М.Н. Марченко, Н.А. Михалеву, А.А. Мишина, М.А.Могунову, М.А. Никифорову, А.Н. Пилипенко, Б.А. Страшуна, Б.Н.Топорнина, Н.Ю. Трещетенкову, Ю.П. Урьяса, В.Е. Чиркина, М.Ф.Чудакова, Л.М. Энтина и многих других.
Из работ последних лет, на которые опирался автор в своем исследовании, особо следует отметить:
(I) посвященных взаимоотношению законодательной и исполнительной властей в Соединенных Штатах Америки: Ю.А. Иванов "Конгресс США и внешняя политика. Возможности и методы влияния (1970 - 1980 гг.)" (М., 1982); А.А. Мишин, В.Д. Вдасихин "Конституция США: Политико-правовой комментарий" (М, 19$5); С.А. Егоров "Конституционализм в США: политико-правовые аспекты" (М., 1993); "Разделенная демократия: сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом" под общей редакцией Дж. Гарбера (М., 1994); В.В. Лузин "Принцип разделения властей как основа конституционализма" (Н. Новгород, 1997); "США на рубеже веков" (ответственный редактор СМ. Рогов) (М., 2000); Дж. Уилсона "Американское правительство" (М., 1995);
(П) во Французской Республике: М.А. Крутоголов "Президент Французской Республики. Правовое положение" (М., 1980); М.А. Крутоголов "Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности" (М, 1988); В.В. Маклаков "Парламент Франции" в сборнике "Парламенты мира" (М., 1991); "Исполнительная Власть, Законодательная Власть, Судебная Власть во Франции". Российско-Французская Серия Информационные и Учебные Материалы - Новая Серия: №6. Посольство Франции в России. Министерство Иностранных Дел Франции. (1996); "Иностранное конституционное право" под редакцией проф. В.В .Маклакова (1996 г.); А. Д. Керимов "Парламентское право Франции" (М, 1998);
(ПІ) в Федеративной Республике Германии: К. Хессе "Основы
конституционного права ФРГ" (М,, 1981); Ю.П. Урьяс "Механизм государственной власти ФРГ" (М,, 1988); Р. Горгес "Так работают Правительство и Парламент" (М, 1993); "Государственное право Германии" (М., 1994); К. Зонтхаймер "Федеративная Республика Германия сегодня. Основные черты политической системы" (М., 1996);
(IV) в Российской Федерации: С.А. Авакьян "Федеральное Собрание -парламент России" (М., 1999); "Царламентское право России" под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой (М., 1999); С.А. Авакьян "Конституция России: природа, эволюция, современность", 2-е изд. (М., 2000).
Нельзя обойти вниманием комплексные исследования коллектива авторов под руководством Б.Н. Топорнина "Очерки парламентского права (зарубежный опыт)" (М, 1993), М.В Баглая* Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина "Конституционное право зарубежных стран" (М., 2000); Б.А. Стращуна "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" в 4 томах (М, 1997, 1999, 2001); а также труды Л.М. Энтина "Разделение властей: опыт современных государств" (М, 1995), В.В. Бойцовой "Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт" (М., 1996); М.Ф. Чудакова "Конституционное государственное право зарубежных стран" (Минск, 1998); М.А. Могуновой "Скандинавский парламентаризм: теория и практика" (М., 2001) и А. Шайо "Самоограничение власти (краткий курс конституционализма)" (М., 2001).
Конечно же, необходимо отметить вклад В.Е. Чиркина в развитие теории разделения властей (а именно - взаимоотношения высших государственных органов), контрольной власти и парламентского контроля в частности - как в России, так и за рубежом. В этой связи среди его последних работ, посвященных этой проблематике, следует выделить: "Основы сравнительного государствоведения" (М., 1997), "Конституционное право: Россия и зарубежный опыт" (М, 1998), "Государствоведение" (М., 1999), "Конституция: российская модель" (М., 2002), "Государственное управление. Элементарный
курс" (М., 2002), "Конституционное право в Российской Федерации" (М, 2002), "Конституционное право зарубежных стран" (М., 2002).
Среди работ зарубежных исследователей, рассматривавших вопросы, связанные с контрольными полномочиями законодательных органов, заслуживают внимание труды американских исследователей Л. Трайба "American Constitutional Law" (Mineola, New York, 1988), Л. Фишера "The Politics of Shared Power: Congress and. the Executiye" (Wash,, 1987); известных французских ученых - Ф. Ардана, Б. Щантебу, Д. Лавроффа и других -"Documents d'etudes. Droit constirationnel et institutions politiques. Le controle parlementaire" (№ 1.14 edition, 1998); немецких авторов под руководством Г.-П. Шнайдера и В. Цеє - "Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland" (Berlin - New York, 1989).
Определенный повод для размышлений дало изучение монографий ученых-историков и психологов, например: Н.С. Леонова "Крестный путь России. 1991 - 2000" (М., 2002) и Т.Б. Дмитриевой "Характер: русский" (М., 2001).
С учетом перечисленных трудов в данной диссертации впервые комплексно рассматриваются формы парламентского контроля в сравнительном аспекте (на примере президентской, полупрезидентской и парламентарной республик - США, Франции и ФРГ), степень их эффективности, и на основе полученных выводов предлагаются рекомендации относительно направлений развития указанного института в России.
Методология исследования, его основные цели и задача. Диссертационное исследование проведено с использованием таких методов, как исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический и статистический. Их применение позволило достигнуть следующих научных целей: 1. Сформулировать определение парламентского контроля.
2. Проанализировать его задачи и стадии, классифицировать формы.
3. Рассмотреть особенности форм парламентского контроля в
президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках.
4. Выявить эффективность парламентского контроля в зависимости от
исторических особенностей, формы правления, политического и
государственного режимов, а также избирательной и партийной систем
рассматриваемых стран.
Из названных целей вытекает задача исследования, которая заключается в рекомендации возможных путей развития указанного института для России с учетом ее исторических особенностей, формы правления, политического и государственного режимов, а также избирательной и партийной систем.
Положения, выносимые на защиту.
Главенствующая роль партий в политической системе общества в рассматриваемых странах привела к искажению конституционного принципа разделения властей.
В Германии, представляющей собой парламентарную республику, контроль Бундестага над Федеральным правительством оказался неэффективным из-за существующего в стране министериального режима.
В США, являющихся по форме правления президентской республикой, вследствие сформировавшегося дуалистического государственного режима парламентский контроль может быть действенен, однако, как правило, лишь в том случае, если Президент принадлежит одной партии, а большинство тойшш,инойпалаты-другой. Хотя следует учесть, что в Соединенных Штатах партийная система достаточно слаба, поскольку организационно неоформленные партии в большей мере являются избирательными движениями.
В полупрёзидентской Франции с преимущественно дуалистическим государственным режимом реализация механизма парламентского контроля может осуществляться двояко: при совпадении партийной принадлежности Президента, парламентского большинства и Правительства парламентский
11 контроль не эффективен; и, наоборот, в период так называемого "сосуществования" ("сожительства") степень эффективности контроля значительно возрастает.
5. С учетом мирового опыта представляется целесообразным усовершенствование механизма парламентского контроля в России (в частности, учредить комиссии по расследованию и должность Уполномоченного по вопросам обороны, а также изменить правила, регулирующие процедуры проведения вопросов, запросов, заседаний комитетов и комиссий).
Практическое значение настоящей диссертации состоит в том, что данное исследование может быть использовано для совершенствования взаимодействия Федерального Собрания и Правительства, а именно -осуществления более эффективного парламентского контроля. Кроме того, изложенные в диссертации предложения можно применить в качестве основы для разработки спецкурса с целью углубленного изучения теории государства и права, конституционного права Российской Федерации, а также конституционного права зарубежных стран. При этом практическую значимость имеет как вся работа, так и ее отдельные части.
Апробация диссертации и ее структура. Основные положения и выводы отражены в публикациях автора по теме диссертационного исследования. Проверка и пополнение данных научно-теоретического анализа были реализованы в ходе обсуждения указанной проблемы с профессором кафедры конституционного, публичного права, европейского права и сравнительного правоведения юридического факультета Университета Регенсбурга (Германия) Райнером Арнольдом, профессором Биллом Баурингом (Университет Северного Лондона; Великобритания), профессором права Алексом Бланкенагелем (Университет имени Гумбольдта, Берлин), а также профессором Университета Кента в Кентербери (Великобритания) Ричардом Саквой. Кроме того, в октябре 2000 года диссертантом по запросу депутата
Государственной думы РФ, заместителя председателя Комиссии по борьбе с коррупцией, председателя подкомитета по вопросам государственной безопасности А.И. Александрова была подготовлена справка "Парламентский контроль в зарубежных странах" (на нее получен положительный отзыв).
Диссертация состоит из введения, четырех глав и заключения. В конце работы приводится список использованной литературы.
