Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел 14
1. Понятие, принципы и особенности дисциплинарной ответственности 14
2. Основания дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел 35
3. Дисциплинарные взыскания и иные меры воздействия, применяемые к сотрудникам органов внутренних дел 61
Глава II. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел 83
1. Понятие, цели и задачи дисциплинарного производства в органах внутренних дел 83
2. Стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел 108
3. Основные направления развития законодательства о дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел 130
Заключение 148
Список использованной литературы 155
Приложения 176
- Понятие, принципы и особенности дисциплинарной ответственности
- Дисциплинарные взыскания и иные меры воздействия, применяемые к сотрудникам органов внутренних дел
- Понятие, цели и задачи дисциплинарного производства в органах внутренних дел
- Основные направления развития законодательства о дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Дисциплинарная ответственность государственных служащих является важным средством обеспечения законности и эффективности государственного управления. Не случайно, что в отечественной науке государственного управления и административного права вопросам дисциплинарного принуждения в системе государственной службы вообще и в органах внутренних дел в частности уделяется достаточно пристальное внимание.
В системе общественных отношений служебная дисциплина сотрудников органов внутренних дел занимает особое место. Она представляет собой разновидность нравственных и правовых отношений, характеризуется высокой категоричностью и жесткостью связей и, как указывается в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел, "состоит в соблюдении порядка и правил, установленных законодательством, присягой, уставами, а также приказами министра внутренних дел..." Вместе с тем приходится констатировать, что институт дисциплинарной ответственности в его существующем виде не в полной мере обеспечивает решение задачи поддержания в органах внутренних дел должной служебной дисциплины.
Подтверждением тому служит устойчивая тенденция роста числа нарушений служебной дисциплины и законности среди личного состава органов внутренних дел.
Отдельные нарушения служебной дисциплины, взятые сами по себе, могут и не казаться большим злом. Но суммируясь в масштабах России, они выливаются в очень ощутимые экономические и нравственные потери. Количество нарушений служебной дисциплины из года в год возрастает. Так, в 1991 г. их было зафиксировано 97 666, в 1992 г. - 118 712 (+51,5%), в 1993 г. 133 670 (+12,6%), в 1994 г. - 165 257 (+23,6%), в 1995 г. - 188 984 (+14,4%), в 1996 г. - 198 159 (+14,8%). Удельный вес нарушителей служебной дисциплины на 1000 личного состава составляет 160 сотрудников1. Ежегодно в органах внутренних дел к дисциплинарной ответственности привлекается в среднем 15% всего личного состава. Дисциплинарные взыскания налагаются гораздо чаще и в больших масштабах, нежели иные правовые санкции, применяемые к сотрудникам органов внутренних дел. Более того, можно утверждать, что в настоящее время проблема укрепления служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел обострилась, ибо произошло значительное увеличение численности личного состава при одновременном снижении его качественного уровня. Только в 1996 г. из органов внутренних дел Российской Федерации уволено по отрицательным мотивам 24 тыс. сотрудников, в то время как, скажем, в органах внутренних дел Омской области работает около 22 тыс. сотрудников.
К сожалению, следует отметить, что законодательство о дисциплине именно в органах внутренних дел несовершенно и противоречиво. Дисциплинарный устав органов внутренних дел, утвержденный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1984 г., после принятия в декабре 1992 г. Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации2 утратил, по мнению многих руководителей органов внутренних дел, свою юридическую силу и фактически предан забвению3.
Положение о службе детально не регламентирует механизма служебных взаимоотношений руководителя с подчиненными. В определенной степени данный пробел восполняется Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 25 июня 1993 г. № 300, с последующими дополнениями и изменениями. Однако Инструкция о порядке применения Положения о службе, являясь исключительно ведомственным нормативным документом, вторгается в сферу общественных отношений, которые традиционно были и, по нашему мнению, должны быть предметом законодательного регулирования.
Кроме того, как в Положении, так и в Инструкции решены далеко не все насущные вопросы служебной дисциплины и дисциплинарной ответственности. К тому же соответствующие нормативные предписания размыты в массе норм, регламентирующих иные стороны прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел. Так, например, понятие "грубый дисциплинарный проступок", можно отыскать в приложении к п.7.3. главы 2 "Прием на службу и перемещение по службе сотрудников ОВД", а ст. 17 Положения обязывает проводить аттестацию при увольнении по п. "К" ст.58 "за грубое либо систематическое нарушение служебной дисциплины".
Действующие административно-правовые нормы не содержат хотя бы примерного перечня деяний, признаваемых дисциплинарными проступками. Это создает определенные трудности в применении мер дисциплинарного воздействия, так как в каждом конкретном случае обязывает соответствующего начальника, наделенного дисциплинарной властью, самостоятельно, по одному лишь усмотрению, решать вопрос - совершен подчиненным дисциплинарный проступок или нет.
В законодательстве отсутствует также перечень грубых нарушений служебной дисциплины, что является одним из обстоятельств увольнения из органов внутренних дел "по отрицательным мотивам". В ведомственных формах отчетности нарушения служебной дисциплины классифицируются ШЖШТХШЮ по усмотрению того или иного руководителя. По причине (командиров подразделений) органов внутренних дел, за совершение одного и того же проступка. Например, если в одном органе внутренних дел утрата служебного удостоверения, влечет всего лишь замечание, то в другом - предупреждение о неполном служебном соответствии. В настоящее время к тому же нормативно не определен порядок контроля за правомерным применением дисциплинарного воздействия, что снижает правовые гарантии сотрудников от ведомственного произвола. Имеют место и другие пробелы в правовом регулировании дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
Сказанное свидетельствует об актуальности и сложности проблемы дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел и предопределяет выбор ее в качестве темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения материально-правового и процессуального характера, складывающиеся в сфере дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
Предмет исследования - нормативные правовые акты и правовые нормы, касающиеся дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, а также дисциплинарная практика органов и подразделений внутренних дел.
Цель и задачи исследования - обоснование и разработка логически взаимосвязанных теоретических выводов относительно особенностей правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел с формулированием на основе комплексного подхода предложений и рекомендаций по совершенствованию действующих нормативных актов о дисциплине и дисциплинарной практике в органах внутренних дел.
Для достижения указанной цели предполагается постановка и разрешение следующих задач:
1) обосновать и сформулировать понятие "дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел";
2) установить круг особенностей дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел;
3) сформулировать понятие "грубое нарушение служебной дисциплины", определив критерии "грубости";
4) выявить наиболее распространенные нарушения служебной дисциплины на основе реальной дисциплинарной практики и предложить примерный перечень составов дисциплинарных проступков;
5) исследовать специфику стадий дисциплинарного производства;
6) определить основные направления и условия совершенствования законодательства о дисциплине в органах внутренних дел.
Решение перечисленных задач, как представляется, позволит существенно улучшить уровень правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
Методология и методика исследования. Вопросы темы освещаются с учетом достижений теории управления, общей теории права, наук административного и трудового права, административного и гражданского процесса. Были использованы частные методы научного познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, а также методы конкретно-социологических исследований.
В ходе работы над диссертацией изучались труды А.А. Абрамовой, Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Д.А. Гавриленко, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, СИ. Котюрги-на, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.И. Марцева, А.Н. Роши, Н.Г. Салищевой, В.Н. Скобелкина, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старило-ва, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольскои, других ученых, публикации по вопросам укрепления служебной дисциплины и дисциплинарной ответственности рабочих и служащих.
Основной информационной базой исследования стали действующее дисциплинарное законодательство, нормативные акты МВД России, касающиеся темы диссертационного исследования, эмпирический материал: итоги анкетного опроса 300 руководителей подразделений органов внутренних дел, 300 сотрудников управления по работе с личным составом; результаты изучения 97 судебных дел о восстановлении сотрудников на службе в органах внутренних дел; более 2500 дисциплинарных дел и материалов служебных проверок органов внутренних дел Алтайского края, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской, Тюменской областей; статистические данные Главного управления кадров МВД России о практике дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел страны за последние пять лет.
Научная новизна диссертационного исследования. В силу своей актуальности проблема дисциплинарной ответственности уже становилась объектом научного анализа. Различные ее аспекты отражены в трудах российских теоретиков права С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, Ю.А. Денисова, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко, А.И. Щербака. Среди литературных источников по общим вопросам государственного управления и трудового права применительно к теме исследования выделяются работы А.А. Абрамовой, К.С. Вельского, Н.Н. Бородина, В.А. Воробьева, Л.М. Колодки-на, В.Н. Кудрявцева, В.М. Кукушина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Н. Роши, В.Н. Скобелкина.
В науке административного права проблема дисциплинарной ответственности в той или иной мере привлекала внимание Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Д.А. Гавриленко, Б.И. Жерлицына, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, СИ. Котюргина, А.Н. Позднякова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, В.Н. Ширяева, С.С. Студе-никина.
Следовательно, саму проблему дисциплинарной ответственности нельзя считать новой.
Поскольку данное исследование имеет своим объектом общественные отношения материально-правового и процессуального характера, складывающиеся в сфере дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, автор не стал подробно рассматривать вопросы истории института дисциплинарной ответственности, тем более, что это уже сделано А.И. Елистратовым, А.Н. Поздняковым, М.В. Турецким, B.C. Утевским, В.Н. Ширяевым и другими учеными.
В настоящей работе анализу подвергаются принципиальные особенности дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел в связи с принятием нового Положения о службе в органах внутренних дел.
Начало их изучению положено исследованиями К.С. Вельского, Л.М. Ведерникова, М.В. Парасюка, Ю.Н. Старилова, в которых показана роль дисциплинарной ответственности как фактора, способствующего полному воплощению принципа законности, выяснено ее содержание, определены требования, которым она должна отвечать.
Немало нового в разработку проблемы дисциплинарной ответственности внесено А.А. Абрамовой. В своей монографии "Дисциплина труда в СССР" автор дает определение понятия дисциплинарной ответственности, раскрывает ее разновидности, называет меры, способствующие предупреждению возможных нарушений дисциплины.
Важные положения высказаны В.Н. Скобелкиным. В его книге "Дисциплинарная ответственность рабочих и служащих" акцентируется внимание на общетеоретических положениях и судебной практике рассмотрения исков, связанных с применением дисциплинарного законодательства.
Значительный вклад в теорию дисциплинарной ответственности внес Ю.С. Адушкин, посвятивший свое диссертационное исследование теоретиче ским вопросам дисциплинарного производства. Однако в целом следует признать, что проблема дисциплинарной ответственности вообще и в деятельности органов внутренних дел в особенности остается недостаточно изученной.
Во-первых, вопросы дисциплинарной ответственности освещены в юридической литературе фрагментарно, поскольку в большинстве случаев были "попутным", объектом научных изысканий. В имеющихся работах не только не решены, но и не сформулированы некоторые, как представляется, важные проблемы современной дисциплинарной практики органов внутренних дел, такие, как, например, определение юридического понятия "грубое нарушение служебной дисциплины".
Во-вторых, не со всеми имеющимися теоретическими положениями и практическими рекомендациями, касающимися дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, можно согласиться. Это относится к суждениям по поводу понятий "служебная дисциплина", "дисциплинарная ответственность", причин и условий совершения дисциплинарных проступков, новых видов дисциплинарных взысканий, путей совершенствования нормативной основы дисциплинарной ответственности и практики ее реализации в деятельности органов внутренних дел.
Необходимо, в-третьих, учитывать и то, что научные труды, посвященные правовым вопросам службы в органах внутренних дел, были опубликованы, в основном, до принятия ныне действующего законодательства.
Поэтому в настоящей диссертации впервые предпринята попытка комплексного исследования материального и процессуального аспектов дисциплинарной ответственности вообще и сотрудников органов внутренних дел в частности. В работе автором, по возможности, восполняются существующие пробелы и предлагается свое решение отдельных проблем.
Новыми и наиболее существенными теоретическими положениями диссертации, выносимыми на защиту, являются:
1. Характерные признаки и особенности дисциплинарной ответственности.
2. Теоретическая конструкция понятия дисциплинарного проступка.
3. Способы учета степени тяжести дисциплинарного проступка при определении меры дисциплинарного взыскания.
4. Обоснование необходимости введения в практический оборот перечня тяжких дисциплинарных проступков, за совершение которых возможно применение взыскания в виде увольнения из органов внутренних дел.
5. Характеристика специфики дисциплинарного производства в органах внутренних дел и основных направлений его развития.
6. Вывод о целесообразности разработки проекта и принятия Дисциплинарного устава органов внутренних дел.
7. Классификатор дисциплинарных проступков сотрудником органов внутренних дел, необходимый для унификации дисциплинарной практики.
8. Методические рекомендации по практическому применению норм материально-правового и процессуального характера, действующих в сфере дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
Практическая значимость исследования определяется тем, что выдвигаемые и обосновываемые диссертантом конкретные предложения призваны способствовать совершенствованию нормативной основы дисциплинарной ответственности, практики ее применения. Материалы диссертации могут использоваться для обучения практических работников в рамках занятий по основам воспитательной работы и управления в органах внутренних дел, особенно вновь назначенных на должность руководителей; при проведении занятий по первоначальной профессиональной подготовке и в преподавании курсов административного и трудового права в образовательных учреждениях МВД России. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть, на наш взгляд, полезными при разработке специального курса "Основы прохождения службы в органах внутренних дел" либо "Основы во спитательной работы с личным составом", который целесообразно ввести в образовательных учреждениях МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Проанализировав состояние действующей нормативно-правовой базы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, диссертант разработал проект Дисциплинарного устава органов внутренних дел1, одобренный Главным управлением кадров МВД России и взятый за основу при разработке официального законопроекта.
Будучи включенным в соответствии с приказом МВД России от 15 июня 1996 г. № 325 в состав рабочей комиссии по подготовке Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, диссертант принял в ее работе самое непосредственное участие. Соответствующим актом подтверждается, что результаты исследования приняты Главным управлением кадров МВД России и воплощены в его проекте Дисциплинарного устава органов внутренних дел2.
Кроме того, в ходе проведенного исследования на основе системы управления базами данных "РЕБУС" соискатель разработал компьютерную программу "Система учета нарушителей служебной дисциплины", которая позволяет более полно и эффективно осуществлять учет сотрудников органов внутренних дел, допустивших нарушения служебной дисциплины, отслеживать повторность дисциплинарных правонарушений, проводить необходимую выборку нарушителей (по подразделениям, званиям, должностям, дисциплинарным проступкам, видам взысканий и другим позициям). Программа рассчитана на пополнение и компьютерную обработку новых данных. Она экономична, проста и в настоящее время успешно внедрена и используется в УВД Омской области.
Диссертантом подготовлен и направлен в отдел служебной дисциплины и организации воспитательной работы управления по работе с личным составом ГУК МВД России Примерный классификатор дисциплинарных проступков, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, для рассмотрения и использования в целях унификации дисциплинарной практики.
Теоретические положения и выводы диссертации были изложены в шести опубликованных статьях. Результаты исследования обсуждались на заседании кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Омского юридического института МВД России, кафедры организации работы с личным составом органов внутренних дел Санкт-Петербургской академии МВД России, учебно-научного комплекса организации работы с кадрами органов внутренних дел и внутренних войск Академии управления МВД России, а так же успешно внедрены и используются в учебном процессе названных образовательных учреждений МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие, принципы и особенности дисциплинарной ответственности
Государство, возлагая на служащих определенные обязанности и наделяя их соответствующими правами, одновременно устанавливает ответственность за невыполнение этих обязанностей и незаконное использование предоставленных прав.
В специальной литературе понятие юридической ответственности рассматривается в широком и узком смыслах, подчеркивается ее двойственный характер1.
В широком значении юридическая ответственность - это внутренний регулятор поведения человека, смыкающийся с долгом, обязанностью2. Юридическая ответственность в узком или собственном смысле есть последствие нарушения или несоблюдения норм права. Причем выделяются три основные трактовки юридической ответственности в узком, собственном смысле3. Одни авторы считают, что она есть применение таких санкций, которые связаны с определенными неблагоприятными последствиями, с лишением личного либо имущественного порядка4. Другие связывают понятие юридической ответственности с применением всех санкций правовых норм5. Третьи - с мерами, которые сопряжены с обременениями, штрафными и иными дополнительными обязанностями1. Представляется более правильным мнение тех, кто придерживается первой из указанных точек зрения, ибо всякая мера ответственности выступает в качестве санкции за правонарушение, обеспеченной убеждением и государственным принуждением, санкции, основанной на общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающейся в установлении определенных отрицательных последствий этого поведения. Юридическая ответственность создает "состояние наказанно-сти" правонарушителя, которое и является неблагоприятным последствием для виновного, изменяет его правовое состояние.
Очевидно, что материальным выражением правовой ответственности выступают соответствующие меры наказания2. Поэтому можно согласиться с мнением, что "юридическая ответственность - это правовая обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения, порицающие его за виновно совершенное противоправное деяние и заключающиеся в лишениях личного или имущественного характера"3.
Юридическая ответственность - особое звено в структуре правовой системы, выступающее важным обеспечивающим фактором правомерного поведения4. Она подразделяется на несколько видов по ряду критериев. Главными из них являются вид правонарушения и характер применяемых санкций5. Законодательством предусмотрены четыре вида юридической ответственности государственных служащих: дисциплинарная, уголовная, административная и материальная.
Правовые проблемы дисциплинарной ответственности многоаспектны, имеют межотраслевой характер и находятся на стыке ряда юридических наук, в частности, наук административного и трудового права. Это обусловлено тем, что преобладающая часть государственных служащих подпадает, в принципе, под действие общих норм трудового права. Существует большое количество нормативных актов, которые регулируют вопросы обеспечения трудовой (служебной) дисциплины. Действующим законодательством установлены три вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, предусмотренном правилами внутреннего трудового распорядка; в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о дисциплинарной ответственности.
Виды дисциплинарной ответственности отличаются друг от друга кругом служащих, на которых распространяется ответственность, конкретными взысканиями и порядком обжалования. Обеспечение трудовой дисциплины начинается с точного определения круга обязанностей рабочих и служащих. Эти обязанности устанавливаются правилами внутреннего трудового распорядка, должностными положениями и инструкциями, приказами и распоряжениями. По уставам и положениям о дисциплине несут ответственность отдельные категории рабочих и служащих в тех сферах общественного производства, где высокая организованность, строгое соблюдение дисциплины имеют особо важное значение, и любая дезорганизация служебных отношений может повлечь тяжелые последствия. Уставы и положения о дисциплине содержат более строгие и дополнительные дисциплинарные взыскания, которые могут налагаться на работников отдельных категорий, например, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, работников железнодорожного, морского транспорта и др.
Дисциплинарная ответственность наступает за совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается виновное нарушение правил внутреннего трудового распорядка или правил службы, упущение по службе, невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей. Отдельные категории служащих в силу особого характера выполняемых ими обязанностей (например, сотрудники милиции) отвечают в дисциплинарном порядке также за проступки, не связанные с нарушением служебной дисциплины. Уставами и другими нормативными актами о дисциплине работников некоторых категорий предусматривается дисциплинарная ответственность за недостойное поведение в общественных и иных местах и не при исполнении служебных обязанностей1.
Таким образом, дисциплинарная ответственность - это возникающая из факта совершения дисциплинарного и иного правонарушения обязанность лица понести наказание, заключающееся в применении соответствующим должностным лицом в установленном порядке дисциплинарных взысканий, выражающих государственное осуждение противоправного, виновного поведения нарушителя служебной дисциплины.
Дисциплинарные взыскания и иные меры воздействия, применяемые к сотрудникам органов внутренних дел
Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел находит свое выражение в специфических мерах дисциплинарного взыскания. Разумная система взысканий "помогает оформиться крепкому человеческому характеру, воспитывает чувство ответственности, тренирует волю, человеческое достоинство, умение сопротивляться соблазнам и преодолевать их"1. Не отрицая роли социально-экономических факторов, усиления социальной активности государственных служащих в повышении качества управления, не следует забывать о том, что "ни один из психологических приемов мотивирования служебной деятельности не будет иметь достаточной силы без наличия действенных мер наказания за нарушение дисциплины .
Взыскания, предусмотренные Дисциплинарным уставом органов внутренних дел3, по своему характеру отличаются от взысканий, установленных Основами дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик4, Типовыми правилами внутреннего трудового распорядка5, Федеральным Законом "Об основах государственной службы"6.
За нарушения служебной дисциплины на сотрудника органов внутренних дел могут налагаться следующие виды взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, снижение в специальном звании на одну ступень, лишение почетного знака, нагрудного знака, увольнение из органов внутренних дел. В образовательных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, кроме перечисленных видов взысканий, применяются также взыскания в виде назначения вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по подразделению) и отчисления из образовательного учреждения.
Данный перечень является исчерпывающим, но вместе с тем возникают спорные вопросы: будут ли считаться дисциплинарными взысканиями неприсвоение первого специального звания среднего начальствующего состава выпускнику образовательного заведения системы МВД России, снижение должностного оклада?
Для того, чтобы правильно сформулировать решение первого вопроса, обратимся к статье, которая устанавливает порядок задержки в присвоении очередного специального звания1. Одним из оснований задержки является наличие неснятого дисциплинарного взыскания. Проблема здесь заключается в различном толковании понятий "первичное звание" и "очередное звание". Дело в том, что полномочия по присвоению первичного специального звания среднего и старшего начальствующего состава принадлежит исключительно министру внутренних дел Российской Федерации. Общие же условия присвоения специальных званий свидетельствуют о том, что "специальные звания сотрудникам присваиваются персонально с учетом их квалификации, образования, отношения к службе и других условий"2. Применительно к образовательным учреждениям системы МВД России условиями задержки звания могут признаваться следующее: невыполнение учебного плана, наличие академической задолжности, пропуски, опоздания на занятия и построения без уважительных причин, уклонение от несения службы и пр. Исходя из сказанного, начальник образовательного учреждения вместо представления о присвоении специального звания должен подготовить по аналогии представление о задержке в присвоении первичного специального звания среднего начальствующего состава с обязательным обоснованием своего решения. Данное решение не может служить дисциплинарным взысканием еще хотя бы потому, что оно отсутствует в перечне таковых.
Снижение должностного оклада может рассматриваться по тому же основанию, которое указано ранее, только как иная мера правового воздействия. И не более того.
Применение дисциплинарного взыскания независимо от его характера выражает государственно-властное осуждение лица, совершившего дисциплинарный проступок, "правовое обозначение его как требующего особенного внимания и воспитательного воздействия государственных органов, общественных организаций, трудовых коллективов"1.
Наличие разнообразных по характеру санкций позволяет реализовать принцип индивидуализации ответственности, применяя то взыскание, которое в наибольшей степени соответствует тяжести проступка и личности виновного. Дисциплинарные взыскания неоднородны по содержанию, они затрагивают различные права и интересы сотрудников. Это обстоятельство обусловливает необходимость классификации взысканий в целях более глубокого познания специфики их принудительного воздействия на поведение лиц, совершивших дисциплинарные проступки.
Классификация дисциплинарных взысканий. В правовой литературе суждения по вопросу о классификации дисциплинарных взысканий, предусмотренных Дисциплинарным уставом и Положением о службе в органах внутренних дел, отсутствуют. По нашему мнению, названные взыскания следует классифицировать в зависимости от степени тяжести проступка и наступивших в результате его совершения правовых последствий. Думается, дисциплинарные взыскания можно условно разделить на четыре группы.
К первой относятся такие дисциплинарные взыскания, которые имеют в основном морально-правовой характер, "их воспитательное значение доминирует над карательным"1 и не связано непосредственно с неблагоприятными для сотрудника материальными последствиями (изменения должностного оклада и др.). Правда, наличие рассматриваемого взыскания явится препятствием к повышению сотрудника в должности или в специальном звании. В эту группу входят: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, лишение нагрудного знака.
Вторую группу образуют взыскания, которые носят ощутимый материальный характер. Лицо, подвергнутое дисциплинарному взысканию, терпит не только моральный, но и материальный ущерб. Это более строгие по характеру и последствиям дисциплинарные взыскания. К ним относятся: понижение в должности, снижение в специальном звании.
Третью группу составляют взыскания, которые временно влекут за собой известные лишения или ограничения для нарушителя дисциплины: назначение в наряд по службе или на работы.
Четвертую (исключительно вынужденную) группу образуют такие взыскания, как отчисление из образовательного заведения и увольнение из органов внутренних дел. Взыскания, предусмотренные данной группой, прекращают административно-правовые отношения между подразделением (учреждением) системы органов внутренних дел и сотрудником.
Понятие, цели и задачи дисциплинарного производства в органах внутренних дел
В юридической литературе достаточно прочно утвердился взгляд на дисциплинарное производство как часть административного процесса, а на процесс - как совокупность различных производств1.
Анализируя соотношение понятий "процесс", "производство" и "процедура", вряд ли можно найти убедительные аргументы против того, что "процесс" есть система процедурных правил высокой степени разработанности, получившая законодательное выражение в отдельных нормативных актах. Производство рассматривается как составная часть процесса, характерная для однотипных общественных отношений. Процедура же есть начало процесса, его первоначальный элемент, она присуща нормам и процесса и материального права, отражает деятельную сторону нормы. "Совокупность процедур составляет производство, а ансамбль последних -процесс, то есть связь между ними характеризуется как общее - особенное -единичное"2. Следовательно, дисциплинарное производство воплощает в себе общие черты, цели и принципы административного процесса, который в зависимости от объема и содержания принято рассматривать в широком и узком смысле. Так, в частности, автор широкого понятия административного процесса В.Д. Сорокин определил его как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления1. Аналогичной точки зрения придерживается О.М. Якуба2.
Н.Г. Салищева рассматривает административный процесс как деятельность юрисдикционного характера по разрешению административно-правовых споров, а производство - процесс разрешения индивидуально-конкретных дел в рамках внутриорганизационнои деятельности аппарата управления3.
В.А. Юсупов в качестве критерия классификации административных производств выделяет характер функций управления, которые обеспечиваются отдельным видом производства, объединяющим ту или иную категорию дел4. Например, выделяет четыре вида производств по делам о применении принудительных мер: а) производство по применению мер административного взыскания; б) производство по применению мер дисциплинарного взыскания; в) производство по применению материальной ответственности; г) производство по применению мер административного пресечения и предупреждения5.
В осмысление сущности дисциплинарного производства существенный вклад внес Ю.С. Адушкин, рассмотревший общие вопросы его понятия и юридической природы6.
Динамика отношений дисциплинарной ответственности определяется процессуальными нормами. Действительно, деятельность по реализации дисциплинарной ответственности включает атрибуты процессуальной формы, которые характеризуют ее именно как процессуальную: временная последовательность действий, совершаемых субъектами дисциплинарных прав и привлекаемыми к ответственности лицами (стадийность дисциплинарной процедуры); определенная предметная специализация дисциплинарного производства, зависящая от рода и характера деятельности привлекаемых к ответственности лиц. Возникающие в связи с этим правоприменением отношения составляют основную по месту и значению стадию развития дисциплинарной ответственности1. На этой стадии элементарное, условное правоотношение дисциплинарной ответственности переводится в его конкретизированное материально-правовое состояние, поскольку юридическое и фактическое основания ответственности соединяются в процессуальном, уточняющем и персонифицирующем обязанность претерпевать конкретное дисциплинарное взыскание. Здесь же происходит официальное признание невозможности или нецелесообразности самой реализации этой обязанности (ввиду истечения сроков давности, отсутствия самого события либо состава правонарушения или по причине его малозначительности, необходимости ограничиться общественным воздействием и т. д.).
Отнесение рассматриваемой процессуальной деятельности именно к административному процессу обосновывается тем, что реализация дисциплинарной власти составляет компонент исполнительно-распорядительной либо внутриорганизационной деятельности управленческого характера, что, как известно, является предметом административно - правового регулирования. Это определяет границы административного процесса, который представляет собой регламентированный правом порядок осуществления исполнительно-распорядительной деятельности управленческого характера.
Сущность как юридического процесса в целом, так и его отдельных производств (в нашем случае - дисциплинарного) следует анализировать с позиции общетеоретических положений.
Основные направления развития законодательства о дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел
Далеко не всегда в приказах о наложении дисциплинарных взысканий надлежащим образом излагаются обстоятельства совершения проступка, его существо; указываются нарушенный нормативный акт и нормативный акт, предусматривающий дисциплинарную ответственность за совершение данного проступка, место и дата издания приказа; имеются подпись руководителя и графа ознакомления с приказом.
Между тем наличие перечисленных реквизитов весьма важно: во-первых, повышается обоснованность решения о наложении дисциплинарного взыскания; во-вторых, облегчается обжалование приказа путем опровержения конкретных его пунктов; в-третьих, анализ кадровыми службами приказов о привлечении к дисциплинарной ответственности позволяет выявить "болевые точки" коллектива, и на этой основе проводить работу по предупреждению дисциплинарных проступков.
Исполнение решения по дисциплинарному делу. Своевременное и точное исполнение принятых решений о применении дисциплинарных взысканий - важнейшая гарантия неотвратимости наказания за совершенные проступки1.
Содержание названной стадии дисциплинарного производства состоит в практической реализации путем доведения до сведения правонарушителя избранной меры дисциплинарного взыскания и обеспечения ее исполнения. Круг процессуальных действий не ограничивается здесь лишь объявлением о взыскании, а включает в себя и ознакомление с решением по дисциплинарному делу, и принятие мер по непосредственному применению (учету) взыскания, и снятие его. Данная стадия нормативно урегулирована п. п. 14, 15, 16, 17 ст.39 Положения о службе в органах внутренних дел, Инструкцией порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел.
Дисциплинарные взыскания приводятся в исполнение немедленно, но не позднее одного месяца со дня их наложения. По истечении месячного срока взыскание в исполнение не приводится, но подлежит учету. Субъект дисциплинарной власти должен ознакомить подвергнутого взысканию с решением по делу. Однако срок, в течение которого ему должно быть сообщено о взыскании, в действующих нормативных актах не установлен. Практически можно рассматривать месячный срок не только как срок давности исполнения взыскания, но и как максимальный срок объявления о наложенном дисциплинарном взыскании.
Что же касается способа сообщения о взыскании, то оптимальное, на наш взгляд, решение закреплено в Положении о службе в органах внутренних дел: "Приказ о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется сотруднику органов внутренних дел, подвергнутому взысканию, под расписку". Расписываясь на приказе, подвергнутый взысканию подтверждает, что ему известно о наложении на него взыскания. Подобная расписка есть обязательный элемент исполнения всякого взыскания, ее наличие свидетельствует об обеспеченной возможности обжалования приказа1. В то же время отказ письменно подтвердить факт ознакомления юридического значения не имеет и не влияет на действительность объявленного взыскания (на практике такой отказ оформляется подписью соответствующего должностного лица с указанием очевидцев).
Действующее законодательство закрепило две формы объявления взыскания, налагаемого на сотрудника органов внутренних дел: устную и письменную в приказе. В устной форме могут быть объявлены лишь взыскания в виде замечания, выговора, назначения вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по подразделению).
С нашей точки зрения, независимо от формы объявления о наложении взыскания, желательно было бы закрепить следующее правило: "субъект дисциплинарной власти обязан по требованию привлекаемого к ответственности обеспечить его копией решения о взыскании".
122
Решение о наложении взыскания для информирования о нем и в целях обшей и частной превенции объявляется лично, перед строем или на совещании1.
Единого порядка исполнения решений о применении дисциплинарных взысканий нет, так как он зависит от характера взыскания. По этой же причине различны и способы исполнения взысканий. Например, исполнением дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора, назначения вне очереди в наряд по службе, объявленных устно, является сам факт объявления решения нарушителям о принятых к ним мерах. Такие виды взысканий, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, объявленные письменным приказом, считаются реализованными во всех случаях с момента доведения приказа о наложении взысканий до сведения сотрудников. Дисциплинарное взыскание в виде понижения в занимаемой должности либо в специальном звании на одну ступень, кроме того, считается фактически реализованным с момента подписания данного приказа. Увольнение из органов внутренних дел за нарушение служебной дисциплины считается исполненным после производства окончательного расчета с сотрудником.
Дисциплинарному производству известен и институт продления срока исполнения решения о взыскании. Практически в течение года считается действующим дисциплинарное взыскание как негативная оценка совершенного проступка, истечение которого реабилитирует наказанного. Если же сотрудник органов внутренних дел в пределах этого срока вновь подвергается дисциплинарному взысканию, такой реабилитации не наступает. Совершение нового проступка, за который налагается еще одно дисциплинарное взыскание, прерывает ход исполнения первого, и срок исполнения уже обоих взысканий должен исчисляться с даты применения второго взыскания. В случае подачи жалобы приведение в исполнение наложенного дисциплинарного взыскания не приостанавливается1.
Данная стадия дисциплинарного производства охватывает собой действия по учету наложенного взыскания: сведения о нем заносятся в личное дело сотрудника, подвергнутого взысканию, а также в его служебную карточку. Кроме того, подразделения воспитательной работы органов внутренних дел могут вести журнал учета поощрений и дисциплинарных взысканий. Все поощрения и дисциплинарные взыскания, за исключением объявленных устно, подлежат учету2.
К рассматриваемой стадии относится и снятие взыскания. Оно считается снятым по истечении года со дня применения, если было объявлено письменно в приказе, и по истечении одного месяца, если было объявлено устно. Взыскание, наложенное приказом, не может быть снято устно3. Предусматривается также возможность досрочного снятия дисциплинарного взыскания в порядке поощрения (при условии, что подвергнутый взысканию не допустил новых нарушений дисциплины и добросовестно исполняет служебные обязанности). В этом случае взыскание снимается по инициативе самого субъекта дисциплинарной власти, наложившего взыскание, или вышестоящим начальником.
