Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы деятельности
краевых, областных представительных органов власти имеют в
последнее время не только научный и практический интерес, но и
особую политическую остроту. С принятием Закона Российской
Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и
краевой, областной администрации"*, подписанием Федеративного
Договора ( Договора о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской
Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-
Петербурга) стала оформляться надлежащая правовая основа
деятельности краевых, областных Советов. Повышение статуса
краев, областей в решении социально-экономических вопросов до
уровня республик в составе Российской Федерации и, в связи с
этим, "наполнение" федеративных отношений новым содержанием -
одна из важнейших тенденций государственного строительства в
России. Реализация конституционных положений, отразивших на
основе Федеративного Договора новые особенности статуса краев и
областей^, организация и деятельность краевых, областных Советов
народных депутатов в современных условиях должны стать
предметом всестороннего научного исследования. Нужны
обоснованные рекомендации относительно построения их аппарата,
правового регулирования и методического оснащения его деятельности.
1. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992, N 13, ст.063.
2.. Закон Российской Федерации "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики". - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992, N 20, отЛОв-!.
Принцип разделения властей, находящий наиболее типичное
выражение в системе высших органов государства, имеет на других
уровнях свои особенности. Чем ниже уровень власти, тем менее
контрастно ее разделение. Конструирование структур власти,
соответствующих нынешнему состоянию нашего общества, в котором
преобладает переходный тип государственности, экономики,
депутатского корпуса и психологии человека* предполагает одновременно и создание такого аппарата органов власти, который бы соответствовал новому назначению представительных учреждений и перспективам их развития.
Диссертация является одной из первых попыток комплексного
рассмотрения понятия, назначения и деятельности аппарата краевых,
областных Советов в современных условиях. Следует иметь в виду,
что сам этот аппарат существует сравнительно недавно. Его
образование впервые нашло свое нормативное закрепление во
Временном положении о председателях и президиумах местных Советов
народных депутатов РСФСР^. Произошло организационное разделение
функций по обслуживанию органов исполнительной и
представительной государственной власти. (Ранее ото был единый аппарат исполнительного комитета Совета).
Обособление аппарата краевых, областных Советов отражает
тенденцию к росту влияния, прежде всего, самих этих
представительных органов. Содействие стабилизации общественных процессов, контроль над исполнительной властью, укрепление
-
См.Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры. - Советское государство и право , 1992, N 1, с. 19-20.
-
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1990, N 7, ст.199.
социальной базы государственной пласти, компромисс между политическими партиями, группами и фракциями - важнейшие направления приложения сил этих Советов. Содействие им и депутатам в осуществлении возложенных на них законодательством задач и полномочий - основное предназначение аппарата. Это, конечно, не означает, что проблема аппарата имеет лишь подчиненное значение. У нес немало аспектов, требующих специального внимания и самостоятельного изучения. Прежде псего, это правовое положение аппарата краевых, областных Советов. Законодательство лишь в самом общем шіде закрепляет основы его образования и статуса. Поэтому, анализ полномочий аппарата, форм и методов работы, порядка образования представляется необходимым как для совершенствования практики, так и для оптимизации нормативного регулирования организации и деятельности аппарата в актах, принимаемых самими краевыми, областными Советами, п том числе в Уставе края, области. Создание и построение Советами разных краев, областей своего аппарата проходило я неодинаковых условиях,. Неоднозначными были исходные посылки различных органов власти, их, образно говоря, "идеология". В силу этого структура аппарата, формы и методы его деятельности существенно отличаются, что вызывает объективную необходимость выявления общего и особенного, сравнение практики многих краев и областей.
Таким образом, отсутствие комплексного исследования аппарата краевых, областных Советов, необходимость разработки вопросов теоретического и практического характера с целью выработки рекомендаций по рационализации структуры и деятельности аппарата свидетельствуют о значимости темы диссертации.
Это предопределило ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе всестороннего сравнительного изучения и обобщения опыта краевых, областных Советов по организации деятельности их структурных подразделений, объединенных понятием "аппарат Совета", разработать теоретические положения и конкретные рекомендации, направленные на совершенствование нормативного регулирования и практики работы аппарата краевого, областного представительного органа власти. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
- исследовать особенности реализации принципа разделения властей как
основы для организации и деятельности представительного органа
власти на краевом, областном уровне;
определить место и роль аппарата краевого, областного Совета, показать общее и особенное в его деятельности, дать сравнительно-правовую характеристику в сопоставлении с аналогичными структурами других органов государства;
исследовать действующую структуру аппарата краевых, областных Советов, деятельность его подразделений, раскрыть их особенности в различных Советах, рассмотреть нетипичные подразделения аппарата;
показать роль аппарата в организации работы краевого, областного Совета, его органов, депутатских объединений;
разработать прогноз изменений аппарата Совета, дать методические рекомендации по его совершенствованию, определить перспективы развития, а также дать характеристику нормативных актові закрепляющих его деятельность.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ И ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА
ИССЛЕДОВАНИЯ. Анализ деятельности аппарата
представительных органов власти основан в диссертации на системном подходе. В опоре на методы, характерные для "классической" школы управления, применяются также формально-логический, исторический, сравнительный, статистический, эмпирический методы.
В диссертации использованы труды отечественных и зарубежных ученых - специалистов в области государственного права, управления, местного самоуправления: Авакьяна С.А., Азовкина И.А., Барабашева Г.В., Еезуглоза А.А., Бачило И.Л., Вильямского ВС, Габричидзе В.Н., Давида Р., Козлова 10.М., Колюшина Е.И., Кряжкова В.А., Кутафина О.Е., Лазарева Б.М., Мишина А.А., Николаевой Л.В., Оболонского А.В., Псртцика В.А., Сливы А.Я., Тичи Н., Фрицкого 10.0.» Цабрия Д.Д., Шеремета К.Ф. и др.
Эмпирическую базу исследования составляет практика
организационно-правовой деятельности краевых, областных Советов,
прежде всего, региона Сибири и Дальнего Востока: Алтайского,
Приморского, Красноярского, Хабаровского краевых, Иркутского,
Камчатского, Магаданского, Новосибирского, Сахалинского,
Свердловского, Тюменского, Читинского областных, а также ряда других краевых, областных Советов.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА РАБОТЫ. Диссертация является первым сравнительным исследованием структурных вопросов деятельности аппарата представительных органов государственной власти с позиций принципа разделения властей на уровне края, области, выполненным на основе достижений в правовой науке, науке управления, системотехники и других областей знаний, новейшего нормативно-
правового и практического материала. Полученные в результате проведенного исследования новые положения и выводы, выносимые на защиту, сводятся к следующему:
Принцип разделения властен на уровне края, области имеет свои
особенности. Они связаны с территориальными, национальными,
политическими и иными факторами, а также уровнем края,
области и системе государственной пласти;
Деятельность аппарата краевого, областного Совета отражает
объективный процесс реализации принципа разделения властей.
Аппарат Совета призван обслуживать Совет как орган
представительной власти, обеспечивая его независимость от власти
исполнительной;
Определяется правовая природа аппарата краевого, областного
Совета как осуществляющего вспомогательные функции,
раскрывается его роль в реализации задач и функций
представительного органа власти;
Обосновывается тезис о том, что аппарату краевых, областных
органов государственной пласти присущи элементы, выражающие
категории "общего" и "особенного", изучение которых позволяет
уценить своеобразие структур аппарата в различных Советах
народных депутатов;
Вносятся предложения по оптимизации структуры аппарата, в
ориентации на тенденции и перспективы выделения различных
составляющих подсистем: аппарата при руководстве, собственно
аппарата Сонета, аппарата .постоянных комиссий (комитетов), а
таюке: помощников ( референтов ) народных депутатов;
Даются рекомендации по повышению эффективности правового регулирования Советом организаций и деятельности его аппарата.
ИССЛЕДОВАНИЯ. Выносимые па защиту положения и выводы направлены на оптимизацию организации и деятельности аппарата краевых, областных Советов и могут быть использованы при формировании структуры аппарата, закреплении способов и форм реализации его полномочий. Диссертационный материал может быть также использован при проведении лекционных и практических занятий по конституционному ( государственном*') праву Российской Федерации, организации народного представительства и местного самоуправления. Материалы исследования могут служить основой при составлении положений о структурных подразделениях аппарата, иных нормативных актов, регламентирующих . вопросы деятельности аппарата, при подготовке соответствующего раздела Устава края, области.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Работа выполнена и обсуждена на кафедре конституционного права Московского государственного университета им.М.В.Ломоносова. Основные ее положения и выводы нашли отражение в опубликованных автором работах. Материалы исследования были использованы при проведении учебігих занятий на юридическом факультете Иркутского государственного университета, при определении структуры аппарата Иркутского областного Совета народных депутатов, правовой регламентации его деятельности, а также при подготовке Устава области.
Похожие диссертации на Аппарат краевых, областных Советов: организационно-правовые вопросы
