Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Важной частью политических прав молодёжи является право на участие в деятельности государственных и муниципальных органов власти.
Реализация демократической и правовой природы государства, поступательное развитие России требуют создания гарантий, обеспечивающих равные возможности по реализации прав и свобод для всех категорий населения, в том числе и для молодёжи. Учитывая влияние молодёжи на современные процессы государственного и общественного строительства, ее роль в этих процессах, защита прав молодых граждан, усиление участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов видятся особенно актуальными в свете дальнейшего развития демократического общества и построения правового государства в Российской Федерации.
В современной юридической литературе понятия «молодежь», «государственная молодёжная политика», используется достаточно широко, однако отсутствует единый подход к пониманию правовой природы молодежи, определению ее понятия в законодательных актах. В Российской Федерации до сих пор не принят федеральный закон о молодежной политике, в котором должны быть определены принципы и формы участия молодёжи в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
На данный момент государственная молодёжная политика трактуется как система формирования приоритетов и мер, направленных на создание условий и возможностей для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, для развития ее потенциала в интересах России и, следовательно, для социально-экономического и культурного развития страны, обеспечения ее конкурентоспособности и укрепления национальной безопасности1.
Эффективная самореализация молодёжи в России не представляется возможной без широкого ее участия в деятельности органов публичной власти. На политическую активизацию молодежи направлено и законодательство Российской Федерации, о чем свидетельствует снижение возраста для замещения выборных должностей в системе
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 1760-р «Об утверждении Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации» (ред. от 16.07.2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (ч. III). Ст. 5622; 2008. № 11 (ч. II). Ст. 1059; 2009. № 10. Ст. 1257; № 29. Ст. 3730.
местного самоуправления, повсеместное создание общественных молодёжных палат при органах государственной власти и местного самоуправления и другие современные тенденции.
Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин по поводу проведения в России года молодёжи в 2009 году подчеркнул, что это событие способствовало реальной активизации работы органов власти различных уровней в сфере молодёжной политики, предопределило активное привлечение молодёжи и молодёжных консультативно-совещательных органов к проведению социально-экономических преобразований, дало органам власти уникальную возможность найти и опробовать новые, более эффективные методы взаимодействия с молодёжью в выработке основ молодёжной политики2.
Тема активизации политического участия молодёжи в жизни российского государства чрезвычайно актуальна. В особенности она имеет значение для субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа. В последние годы в субъектах Северо-Кавказского федерального округа активно идут процессы создания молодёжных общественных организаций политической направленности, формирования молодёжных консультативно-совещательных органов при органах государственной власти и органах местного самоуправления, молодёжь широко представлена на выборных должностях в органах местного самоуправления, на должностях государственной гражданской и муниципальной службы.
31 августа 2011 на встрече полномочного представителя Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе А.Г. Хлопонина с молодежным активом обсуждались проблемы развития молодёжного парламентаризма в субъектах СКФО, а также необходимость формирования толерантной среды в многонациональном регионе России3.
Несмотря на позитивные изменения, произошедшие в последние годы в сфере участия молодежи в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, остаются нерешенными многочисленные проблемы правового характера.
Проблема участия молодёжи в деятельности государственных органов должна рассматриваться как неотъемлемая часть более общей проблемы - создания социального и правового государства, формиро-
Путин В.В. Вступительное слово на заседании организационного комитета по проведению в России Года молодежи 19 февраля 2009 г. // news/3431/
А.Г. Хлопонин провел встречу с молодежью СКФО // society/7 101 -khloponin-provel-vstrechu-s-molodezhju.html
вания единой государственной молодёжной политики, усиление демократических институтов гражданского общества и повышения роли молодёжи в общественной и политической жизни страны, создание социальных лифтов.
В связи со сказанным выше, вопрос исследования закономерностей становления и развития конституционно-правовых основ участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа представляется чрезвычайно актуальным.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Настоящее исследование выполнено на основе изучения научно-монографического материала советских и российских авторов, среди которых СВ. Алещенок, В.Н. Боряза, Ю.Е. Булатецкий, Ю.Г. Волков, С.Н. Иконников, И.М. Ильинский, Н.М. Курилин, А.Н. Нечаева, В.М. Оробец, Л.М, Прозумен-тов, В.А. Родионов, Е.Г. Слуцкий, А.А. Яшин и др. В данных трудах исследованы вопросы защиты прав отдельных категорий молодёжи (студентов, инвалидов и т.д.); правового положения несовершеннолетних; конституционно-правового регулирования труда молодёжи в условиях формирования рыночных отношений; социальной защиты молодёжи.
В российской социологии проблемам управления молодежной политикой посвящены работы В.Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, Ж.Т. Тощен-ко. В новых социальных условиях эта проблематика изучена Ю.П. Авериным, В.Н. Ивановым, В.И. Патрушевым. Отдельные стороны социального управления раскрыты в работах Д.В. Валового (социальный менеджмент), Ю.Д. Красовского (организационное поведение), А.И. Пригожина (теория организации), Е.В. Тихоновой (общественное мнение как инструмент социального управления).
Теоретические основы государственного регулирования молодёжной политики, проблемы взаимодействия общества и власти, основы межконфессионального и межнационального взаимодействия молодёжи исследованы в работах Г.В. Атаманчука, К.С. Барбаковой, СВ. Бошно, Н.А. Волгина, В.В. Гриба, Л.А. Гуринович, А.Г. Залуж-ного, Н.А. Игнатюк, Е.В. Охотского, В.И. Патрушева, А.В. Пикульки-на, Н.Ю. Хаманевой, В.И. Шкатуллы и др.
Проблемы правового регулирования государственной молодёжной политики анализируются в ряде диссертаций, посвященных проблемам правового статуса молодежи и ее отдельных категорий, во-
просам правового обеспечения государственной молодёжной политики и анализа правовых основ ее формирования в России (А.В. Кочетков, В.К. Криворученко, Л.В. Кульгускина, М.Ю. Локова, С.Н. Пер-шуткин, Т.Э.Петрова, О.А. Рожнов, Е.Г. Слуцкий, В.М. Соколов).
Однако системных конституционно-правовых исследований в сфере проблем участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов на территории Северо-Кавказского федерального округа, основанных на анализе соответствующего федерального законодательства, законодательств субъектов РФ и муниципальных правовых актов в пределах СКФО, до настоящего времени не проводилось.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере конституционно-правового регулирования и реализации участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты и содержащиеся в них правовые нормы, регулирующие вопросы участия молодежи в деятельности государственных и муниципальных органов в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключаются в комплексном анализе конституционно-правовых основ участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов субъектов Российской Федерации в пределах Северо-Кавказского федерального округа.
Для выполнения поставленной цели формулируются следующие задачи исследования:
изучить процесс становления и развития институтов молодёжного представительства, а также основные направления деятельности молодёжи в государственных и муниципальных органах;
раскрыть сущность участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов как объекта конституционно-правового регулирования;
обобщить отечественные и зарубежные идеи и представления об участии молодёжи в жизни общества и государства, в деятельности органов публичной власти;
обобщить общероссийский и региональный опыт правового регулирования в исследуемой сфере;
выделить основные элементы участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов России;
- исследовать закономерности и особенности, определяющие
формирование законодательства об участии молодёжи в деятельности
органов публичной власти субъектов Северо-Кавказского федерального округа;
рассмотреть основы правового регулирования участия молодёжи в деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах СКФО, изучить положения их конституций и уставов, законов и подзаконных актов на предмет отражения в них вопросов работы с молодежью и закрепления основ молодежной политики и молодёжного представительства;
охарактеризовать процесс формирования правовых основ молодёжного представительства в муниципальных образованиях, выявить особенности нормативно-правового обеспечения участия молодёжи в деятельности муниципальных органов СКФО;
предложить конкретные меры по развитию законодательства Российской Федерации в данной сфере.
Теоретической базой исследования стали труды ученых в сфере теории права и государства, конституционного права, теории прав человека: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.Е. Борисовой, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова, Л.Д. Воеводина, СВ. Вышкиной, П.П. Глушенко, Ю.А. Дмитриева, Н.Ю. Евило-вой, СВ. Захарова, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, СП. Иваненкова, В.Г. Игнатова, Л.С Каневской, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, Н.И. Крюкова, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Т.Н. Манова, Т.Д. Матвеевой, Л.Н. Мигунова, Е.Н. Микитовой, Л.А. Морозовой, И.В. Мухачёва, B.C. Нерсесянца, Ж.И. Овсепян, И.И. Овчинникова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных, частных и специальных методов научного познания. Были использованы такие методы научного познания, как: анализ, синтез, индукция, дедукция.
Использование диалектического метода позволило осуществить анализ правого регулирования участия молодёжи в деятельности органов публичной власти в России в единстве с системой государственной молодёжной политики и практикой участия молодёжи в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Методы сравнительно-правовой, системно-функциональный и исторический позволили выявить особенности правовых норм, регулирующих вопросы закрепления и реализации участия молодёжи в деятельности органов государственной власти и местного самоуправ-
ления в России и в зарубежных странах. Формально-юридический метод служил основой толкования конкретных правовых норм.
При помощи социологического метода исследовалась специфика ценностных ориентиров современной молодёжи Северо-Кавказского федерального округа; иных категорий людей, занятых в работе с молодёжью в субъектах и муниципальных образованиях региона России. Этот метод позволил выявить существенную недооценку в восприятии молодежи со стороны властных структур, общества в целом. Эта недооценка имеет место в научных исследованиях, средствах массовой информации. Внимание уделяется радикальным и девиантным формам поведения молодежи, что формирует искаженное восприятие молодыми людьми собственного поколения и его потенциальных преобразовательных возможностей.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, муниципальные правовые акты, международные правовые акты и нормативные акты иностранных государств.
Эмпирическую основу исследования составляют постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, акты Верховного Суда РФ, решения судов общей юрисдикции, иная правоприменительная практика, в том числе, материалы Управления по делам молодёжи г. Ставрополя, статистические и аналитические материалы, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования, данные социологического опроса по теме диссертационного исследования среди 100 работников органов исполнительной власти регионального и муниципального уровня, руководителей молодежных общественных объединений, молодежных клубов, социальных служб для молодежи.
Изучение и обобщение эмпирических данных проводилось при содействии Управления по делам молодёжи города Ставрополя, Молодёжного этнического совета при администрации города Ставрополя и Молодёжного этнического совета Ставропольского края.
Научная новизна исследования заключается в том, что предложена авторская концепция понятия «конституционно-правовое регулирование участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов»; предложена авторская периодизация истории становления законодательства России об участии молодёжи в дея-
тельности государственных и муниципальных органов; осуществлен сравнительный анализ правового регулирования участия молодёжи в деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации в пределах Северо-Кавказского федерального округа в части, касающейся рассмотрения положений их конституций, уставов, региональных базовых и специальных законов, а также подзаконных актов на предмет отражения в них вопросов государственной молодёжной политики, молодёжного представительства; сделан вывод о необходимости совершенствования муниципального законодательства с учетом полиэтничнического состава молодёжи данного региона и формирования молодёжной политики; сделаны выводы об особенностях и проблемах правового регулирования молодёжного представительства и участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов; определены пути совершенствования и перспективы развития законодательства об участии молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Предлагается ввести в научный оборот понятие «конституционно-правовое регулирование участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов в Российской Федерации», и формулируется определение этого понятия - целенаправленное специфическое упорядочивающее воздействие правовых средств, стимулирующих и обеспечивающих вовлечение молодёжи в деятельность государственных и муниципальных органов, а также формирование и функционирование молодёжных представительств при органах публичной власти. При этом конституционно-правовое регулирование представительства молодёжи в государственных и муниципальных органах России рассматривается как важнейший элемент государственной молодежной политики. С ним в значительной степени связана дальнейшая демократизация в условиях многоэтничного и поликонфессионального российского общества.
Дана авторская классификация основных видов участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов: молодёжные палаты, молодёжные правительства, этнические советы, молодёжные комитеты при органах публичной власти. Классификация осуществлялась по следующим критериям: по принципу разделения властей, по компетенции, по форме реализации государственной деятельности и т.д.
Дана авторская периодизации этапов развития участия молодёжи в деятельности органов публичной власти России, в соответствии с
которой выделяется четыре периода и 10 этапов. Выявлена историческая закономерность правовой политики государства в отношении участия молодёжи в деятельности органов публичной власти. Сделан вывод о том, что на разных этапах исторического развития и в условиях различных государственных режимов, не смотря на различную степень государственного внимания к молодежи, государство формировало и осуществляло единую молодёжную политику, привлекала молодёжь к участию в деятельности органов публичной власти.
В условиях глобализации возникает необходимость системной разработки и расширения взаимодействия молодёжи с государственными и муниципальными органами через активизацию деятельности молодёжных палат, молодёжных правительств, молодёжных комитетов и этнических советов. В связи с этим ставится вопрос о ратификации Россией Европейской Хартии об участии молодежи в общественной жизни на местном и региональном уровне и Европейской Хартии о региональных языках. Это позволит раскрыть потенциала гражданского участия молодежи СКФО в социальных преобразованиях общества и в деятельности органов публичной власти.
В условиях дальнейшей демократизации общества и государства следует признать особую значимость региональной и муниципальной правовой молодёжной политики и регулирования участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов, в частности в таком полиэтничном и многоконфессиональном регионе России как Северо-Кавказский федеральный округ. В условиях сложившихся противоречий в сфере управления молодёжной политикой и участия молодёжи в деятельности органов публичной власти целесообразно сохранить в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, самостоятельные органы исполнительной власти, обеспечивающие участие молодёжи в деятельности органов публичной власти, осуществляющие непосредственную работу с молодёжью. Решению данной задачи будет способствовать укрепление местных органов по делам молодежи, отвечающих за работу с ней в городских округах и муниципальных районах. Это необходимо для создания единой системы органов публичной власти по работе с молодёжью.
Представляется важным адекватное закрепление в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, специальных статей, регулирующих участие молодёжи в деятельности органов
публичной власти. Эти меры будут способствовать проведению более эффективной, единой государственной молодёжной политики, предадут большую легитимность молодёжным представительствам.
Предложен вариант типового закона субъекта Российской Федерации «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в субъекте Российской Федерации», назначением которого должно быть обеспечение этнонациональной целостности и единства в условиях полиэтничного региона и минимизация вовлечения молодежи в экстремистские и деструктивные организации.
С учётом специфики Северо-Кавказского федерального округа (многонациональный состав молодежи в ряде субъектов региона) целесообразно создать (как это сделано в Ставропольском крае) во всех субъектах региона и в муниципалитетах, которые являются по-лиэтничными, молодежные межнациональные (этнические) Советы. Данные Советы будут являться межведомственными совещательно-консультативными органами при комитетах по делам молодежи и комитетах по делам национальностей. Главная цель данных Советов -это оказание содействия органам публичной власти, общественным и национально - культурным объединениям в решении вопросов формирования в молодёжной среде культуры межнационального общения, предотвращения распространения ксенофобии и национальной нетерпимости, противодействия любым проявлениям национального и религиозного экстремизма.
На основе зарубежного опыта правового регулирования участия молодёжи в деятельности органов публичной власти делается вывод о необходимости создания и формирования молодёжных фабричных лабораторий (fablabs) и комитетов молодёжного предпринимательства. Главная цель данных структур должна заключаться в осуществлении сотрудничества с государственными, муниципальными, общественными и бизнес-структурами, в решении проблемных вопросов молодых предпринимателей в сфере выполнения государственных и муниципальных заказов. Следует внести в законы субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, касающихся молодёжной политики, отдельную главу, посвященную молодёжному предпринимательству. В этой сфере показательным выступает опыт Республики Ингушетия.
Предлагается создавать молодёжные правительства при высших исполнительных органах субъектов Российской Федерации, находящихся в Северо-Кавказском федеральном округе (данная структура отсутствует в Ставропольском крае, в Республике Дагестан). Они будут способствовать социализации молодежи, усилению работы
по ее духовному развитию, вовлечению в общественную жизнь и политику, системному и комплексному развитию потенциала молодых людей и его применению в социально-экономической жизни региона. Данной цели способствуют подготовка резерва молодых управленческих кадров и привлечение молодежи к формированию и решению комплекса социально-экономических, общественно-политических задач путем реализации собственных проектов.
11. Анализ законодательства ряда субъектов РФ (Астраханская область, Ульяновская область) по вопросам молодёжного представительства показал, что необходимо формирование системы комитетов молодых специалистов при различных профильных министерствах субъектов Российской Федерации, находящихся в Северо-Кавказском федеральном округе. Это позволит координировать взаимодействия молодых специалистов, научных и образовательных учреждений, находящихся на территории указанного федерального округа, с объединениями, организациями и работниками по профилю Министерств.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно содержит обоснование правовой природы участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов в Российской Федерации. Сформулированные в исследовании идеи, выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства субъектов и муниципальных образований СКФО РФ по вопросам, касающимся молодежи и отношений в сфере молодёжного представительства. Диссертация позволяет заложить основу для дальнейших научных разработок в области правового регулирования участия молодёжи в деятельности органов публичной власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования авторских идей и положений органами государственной власти и органами местного самоуправления субъектов Северо-Кавказского федерального округа, молодёжными общественными организациями и молодёжными консультативно-совещательными органами при органах государственной власти и местного самоуправления для совершенствования своей деятельности.
Диссертация может представлять интерес при подготовке и чтении курсов «Теория государства и права», «История отечественного государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право России» для студентов юридических факультетов высших учебных заведений.
Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации нашли отражение в 10 научных статьях (в их числе 2 - в изданиях, рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов научных исследований), а также в докладах и сообщениях на 7 научно-практических конференциях.
За исследование проблем участия молодежи в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления автор диссертационного исследования был отмечен следующими наградами:
Дипломом I степени на Всероссийской научно-практической конференции студентов и молодых учёных по социально-политической тематике «Молодёжь и социальная модернизация России: инновационная миссия и творческая активность» (город Москва, 2011);
Дипломом I степени на межрегиональной научно-практической конференции молодых учёных и студентов «Модернизация современного российского общества: взгляд молодёжи» (город Пятигорск, 2011);
Грамотой за участие в пятом Всероссийском конкурсе на лучшую работу среди студентов и аспирантов (молодых учёных) по проблемам правового обеспечения безопасности человека 2010/2011 гг.;
Благодарностью Управления по делам молодёжи Администрации города Ставрополя за 2012 год.
Основные положения и теоретические выводы диссертанта одобрены Управлением по делам молодёжи Администрации города Ставрополя, Молодёжным этническим советом Ставропольского края, Молодёжным этническим советом города Ставрополя.
Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедры государственного и международного права юридического факультета Ставропольского государственного университета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает в себя три параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложений.
