Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов внутренних дел 15
1. Понятие административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов внутренних дел 15
2. Становление административно-правового регулирования штабной функции и статуса штабных подразделений горрайорганов в системе органов внутренних дел 31
3. Развитие административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов в системе ведомственного нормотворчества 53
ГЛАВА II. Организационно-правовое обеспечение административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов внутренних дел 61
1. Организационно-правовое положение штабных подразделений в структуре горрайорганов внутренних дел 81
2. Административно-правовой статус руководителей штабных подразделений горрайорганов внутренних дел 101
3. Проблемы реализации административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов внутренних дел 119
Заключение 143
Список литературы 148
Приложения 167
- Понятие административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов внутренних дел
- Становление административно-правового регулирования штабной функции и статуса штабных подразделений горрайорганов в системе органов внутренних дел
- Организационно-правовое положение штабных подразделений в структуре горрайорганов внутренних дел
- Административно-правовой статус руководителей штабных подразделений горрайорганов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Кардинальное изменение государственного строя России неизбежно связано с возникновением и развитием позитивных и негативных социальных последствий. Наряду с обновлением социально-экономической инфраструктуры в условиях проводимого курса на формирование общенародного социального согласия, взаимотерпимости среди граждан, наблюдаются процессы социальной конфронтации. В силу этого и иных внутриполитических и экономических причин в некоторых регионах наблюдается нестабильность и криминализация социальной ситуации, выражающаяся в частности в том, что "преступность стремится распространить свое влияние даже на те общественные и экономические институты, которые до недавнего времени считались надежно защищенными от нее (межнациональные отношения, финансовая и внешнеэкономическая деятельность и др.)"1.
Учитывая состояние и прогноз преступности на ближайшие годы, общесоциальной задачей первоочередной важности является разработка и реализация комплекса организационных и правовых мер по усилению контроля и управляющего влияния на развитие криминальных процессов, "координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации"2 в сфере правопорядка.
Целям создания единого государственного механизма противодействия дальнейшей криминализации общества служит утвержденная Правительством Российской Федерации Федеральная программа усиления борьбы
1 См.: Состояние и меры укрепления правопорядка, усиление борьбы с пре
ступностью в России // Штабная практика. № 3(19). 1996. С. 96.
2 Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 г. № 673 "О разра
ботке концепции правовой реформы в Российской Федерации" // Собрание зако
нодательства Российской Федерации. № 28. 1995. Ст. 2642.
с преступностью на 1996-1997 гг.1, в основу которой заложены научные концепции и положения государственной политики в области охраны правопорядка. Указом Президента России утверждена Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД РФ2, согласно которой "дальнейшее развитие системы МВД России преимущественно будет осуществляться на основе поиска и использования ее внутренних резервов, прежде всего в сфере управленческой деятельности"3.
Одним из основных направлений Концепции является совершенствование и развитие организационных структур на основе "четкого разграничения полномочий МВД России и МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации...".
Развитие структуры системы МВД России предполагает также создание полнокровных штабных подразделений, действенной системы реагирования на чрезвычайные ситуации, предусматривающей объединение соответствующих сил и средств в едином управленческом блоке, укрепление дежурных частей как органов оперативного межотраслевого управления, входящих в структуру штабных подразделений, значительное повышение статуса {выделено мною -Р.А.) начальников штабов всех уровней (п. 3.1. Концепции).
Директивой МВД России от 20 ноября 1996 г. № 4 дсп, также предусматривается ряд мер, направленных на оптимизацию организационных структур, форм и методов межотраслевого управления силами и средствами в органах внутренних дел, через повышение статуса штабных аппаратов4.
В период происходящих социально-политических и экономических преобразований в России, реорганизации государственно-правового аппарата, направленной на совершенствование управления в различных сферах общественной жизни, перед органами внутренних дел все более актуальной
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. №
600 "О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на
1996 - 1997 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации. № 22.
1996. Ст. 2696.
2 В дальнейшем "Концепция", если в тексте не оговорено иное.
3 См.: Приказ МВД России от 20 марта 1996 г. № 145 "Концепция развития
органов внутренних дел и внутренних войск МВД России".
4 Директива МВД России от 20 ноября 1996 г. № 4 дсп "Об итогах оператив
но-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятель
ности внутренних войск МВД России в 1996 году и задачах на 1997 год".
становится задача по реформированию организационной структуры и качественному улучшению практики внутриотраслевого управления.
Главным звеном системы МВД России, реализующим основной объем работы по обеспечению общественной безопасности, охране общественного порядка, предупреждению и раскрытию преступлений, являются городские и районные органы внутренних дел1. На этом уровне управления происходит непосредственное осуществление правоприменительных функций, а также сосредоточено наибольшее количество трудовых и материальных ресурсов органов внутренних дел. Именно поэтому укрепление горраиорганов, оснащение их современной техникой, связью, транспортом, совершенствование их организационных структур применительно к новым условиям и требованиям находятся в прямой связи с задачей повышения конечных результатов оперативно-служебной деятельности в целом. Вместе с тем, процесс формирования штабных подразделений на уровне горрайлинорганов, начатый в сентябре 1993 года, еще не закончен2. Через горрайорганы непосредственно осуществляется реагирование на осложнение оперативной обстановки, мобилизуются силы и средства органов внутренних дел на ее нормализацию и оздоровление, поэтому крайне важно завершение процесса реформирования горрайлинорганов.
В связи со скоротечностью, динамизмом складывающейся социально-политической и экономической ситуаций, имеющих непосредственное влияние на состояние криминогенной обстановки в России, горрайорганы превратились в сложные организационные структуры. Им стали присущи такие черты, как многоотраслевая направленность деятельности, увеличение числа выполняемых функций, значительное повышение общего объема работы и т.д. Все это обусловило не только расширение возможностей горраиорганов, но и качественное
1 В дальнейшем "горрайорганы".
2 По данным Главного штаба МВД России по состоянию на 01.01.1997 года в
структуре МВД РФ насчитывается 2732 горрайлинорганов, из которых только в
2497 (91,4% от общего числа) созданы штабные подразделения. Наибольшее коли
чество не сформированных штабных подразделений приходится на УВД Тверской
области- 22 (55,0%), ГУВД Ростовской области - 21 (34,4%), УВД Пензенской об
ласти -19 (57,5%), ГУВД Московской области - 13 (22,8%), УВД Омской и Тюмен
ской областей - по 11 (28,2% и 18,9% соответственно).
изменение характера деятельности многих служб, а, следовательно, и соответствующих органов управления - штабных подразделений.
Более того, в настоящее время организационная структура горрайор-ганов, нормативное, методическое и ресурсное обеспечение их деятельности, а главное - управление оказались неадекватными возросшим правоохранительным задачам и предъявляемым МВД России современным требованиям к организации и качеству оперативно-служебной деятельности подчиненных подразделений. Отсюда возникает необходимость в дальнейшем укреплении системы горрайорганов и совершенствовании их организационной и функциональной структур, где наиболее актуальными вопросами являются повышение эффективности управления, улучшение обоснованности принимаемых управленческих решений и разрабатываемых прогнозов на возможные изменения оперативной обстановки, достижение взаимодействия субъектов и объектов управления на соответствующей нормативной основе.
Министерство внутренних дел Российской Федерации уделяет большое внимание процессу совершенствования структурной организации в системе горрайорганов: осуществляются меры по объединению ГОРОВД в единый комплексный механизм в борьбе с преступностью, повышается роль в решении этой задачи новых органов управления - штабных подразделений горрайорганов, созданных в соответствии с приказом МВД РФ № 420 - 93 г.'.
На штабные подразделения горрайорганов возложены комплексный анализ в сфере правопорядка, координация деятельности служб горрайорга-на по осуществлению правоохранительных задач, контроль и проверка состояния оперативно-служебной и управленческой деятельности, обеспечение связи со средствами массовой информации, учетно-регистрационная и статистическая работа, внедрение новых информационных технологий на базе персональных компьютеров и сетей ЭВМ и др.
Как видно, штабным подразделениям принадлежит ведущая роль в улучшении как общей организации работы горрайорганов, так и их опера-
1 Приказ МВД РФ от 14 сентября 1993 г. № 420 "О мерах по совершенствованию работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте" с изменениями и дополнениями, внесенными приказами МВД РФ № 66 - 94, № 140 - 96, № 339 - 96.
тивно-служебной деятельности по наиболее важным направлениям охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью. Более того, управленческую деятельность штабных подразделений горрайорганов следует рассматривать в качестве одного из приоритетных направлений в свете проводимых реформ в системе МВД России, что, естественно, влечет возникновение задачи по теоретическому исследованию и изучению рационализации управленческого процесса в деятельности горрайорганов (включая их структурные подразделения) и совершенствованию их правового положения.
Проблемы совершенствования правовых основ деятельности штабных подразделений горрайорганов исследованы недостаточно полно: отсутствуют общетеоретические, в том числе и на уровне монографических исследований, работы, посвященные правовым проблемам деятельности штабных подразделений горрайорганов, недостаточно активно ведется прикладная разработка этого важного направления нормотворческой деятельности в системе МВД России.
Исследования, посвященные изучению вопросов становления административно-правового регулирования штабной функции и статуса штабных подразделений горрайорганов в системе органов внутренних дел, практически не проводились, в основном изучались организационные вопросы создания данных аппаратов в зависимости от конкретной обстановки развития системы управления ОВД в определенный период эволюции государственного аппарата. В то же время, именно комплексный подход к решению органически взаимосвязанных аспектов данной проблемы необходим не только "для уяснения объективного характера возникновения штабов в структуре органов управления и преодоления неправильных взглядов на штабы, как случайно возникшие или необязательные аппараты"1, но и для научной организации их деятельности на соответствующей нормативно-правовой основе.
Среди данных проблем наиболее актуальными являются нормативное урегулирование административно-правового статуса штабных подразделе-
1 См.: Зуйков Г.Г., Аксенов А.А. Штабы органов внутренних дел. М.: Акад. МВД СССР, 1974. С. 4.
ний и их организационной структуры. Если на уровне МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации организационно-правовая основа штабных аппаратов определена и продолжает развиваться, то на уровне штабов горрайорганов их административно-правовой статус и механизм реализации штабных функций еще не получил четкого нормативного закрепления.
Таким образом, проблема административно-правового статуса штабных подразделений и их роль в оптимизации процессов управления в городских и районных органах внутренних дел представляется весьма актуальной с научной и практической точек зрения и занимает самостоятельное место в комплексе проблем повышения эффективности правового обеспечения управления органами внутренних дел.
Следует отметить, что в специальной литературе проблемы организации внутрисистемного управления на уровне МВД-УВД получили достаточно широкое освещение. В трудах Ю.Е.Аврутина, А.А.Аксенова, М.В.Богданова, Г.Г.Зуйкова, Н.В.Костыри, А.Г.Лекаря, В.ПЛозбякова, Д.П.Могилевского, А.Х.Миндагулова, С.В.Набоки, ВЛ.Олчедая, МЛ.Рогова, ШЛ.Шукюрова и других ученых рассматриваются различные аспекты организации деятельности штабных подразделений в органах внутренних дел. Некоторые работы, посвященные проблемам развития и совершенствования штабной деятельности ОВД, несомненно представляют большой интерес, но, исходя из современных реалий деятельности органов внутренних дел, они несколько утратили свою научно-практическую значимость.
Правовые аспекты реализации штабных функций изучались В.Н.Грибовым, А.И.Кардашовым, П.В.Голубцом, но исследования в области административно-правового статуса штабных подразделений на уровне горрайорганов не проводились. Недостаточно четкая правовая регламентация деятельности штабных подразделений горрайорганов затрудняет управление как горрайорганом в целом, так и его структурными подразделениями. Таким образом, актуальность разработки проблемы совершенствования правового статуса штабных подразделений горрайорганов не только очевидна, но и является одним из важнейших условий организационного и правового обеспечения управления в системе органов внутренних дел.
Целью диссертационного исследования является изучение правовых основ деятельности штабных подразделений горрайорганов, определение приоритетных направлений установления административно-правового статуса штабных подразделений и повышения эффективности его реализации.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие 3jl5jl4h:
изучить сущность и основные элементы понятия административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов;
проанализировать процесс становления и развития штабной функции и административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов в системе органов внутренних дел;- раскрыть особенности правового регулирования штабной функции горрайорганов;
провести теоретический анализ процесса совершенствования правовых основ деятельности штабных подразделений горрайорганов в контексте с концептуальным подходом к ведомственному нормотворчеству в системе МВД России;
выявить особенности административно-правового статуса руководителей штабных подразделений горрайоргана, а также место и роль штаба в организационной структуре ГОРОВД;
- изучить проблемы механизма реализации административно-
правового статуса руководителей штабных подразделений горрайорганов;
исследовать проблему нормативного обеспечения реализации задач и функций, возложенных на штабные подразделения горрайорганов;
сформулировать предложения по определению основных направлений в совершенствовании административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов с целью повышения эффективности его реализации.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе управленческой деятельности штабных подразделений на уровне горрайорганов внутренних дел.
Предмет исследования - элементы, сущность и особенности содержания административно-правового статуса штабных подразделений гор-
райорганов; механизм реализации административно-правового статуса штабных подразделений в процессе организации управления горрайорганом внутренних дел.
Методологическая основа и методика исследования. При про
ведении диссертационного исследования автор руководствовался теоретико-
методологическими положениями философии, теории познания, системного
подхода, а также частнонаучными методами: сравнительно-правовым, исто-
рико-гносеологическим, конкретно-социологическим, формально-
логическим и статистическим.
Выводы диссертации основываются на положениях, закрепленных в Конституции Российской Федерации; федеральных законах; нормативных правовых актах органов законодательной и исполнительной власти по вопросам борьбы с преступностью, обеспечения прав и законных интересов граждан; ведомственных нормативных актах, касающихся вопросов организации управления в системе органов внутренних дел.
Материалы диссертационного исследования базируются на материалах изучения практики деятельности горраиорганов внутренних дел г.Москвы и Московской области, полученных в ходе проведенного анкетирования 400 сотрудников штабных подразделений ГУВД г.Москвы и Московской области, а также на результатах научных исследований сотрудников других научно-исследовательских лабораторий ВНИИ МВД РФ по наиболее актуальным проблемам штабной деятельности ОВД.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в попытке на монографическом уровне исследовать проблемы административно-правового статуса штабных подразделений горраиорганов; разработать некоторые положения теории государственного управления и науки административного права, а также определить место и механизм реализации административно-правового статуса штабных подразделений горраиорганов в теории и практике ведомственного нормотворчества. В работе дается понятие административно-правового статуса штабных подразделений горраиорганов; научные рекомендации по оптимизации организационно-правового положения штабного аппарата в структуре горраиорганов и pea-
лизации административно-правового статуса штабных подразделений гор-райорганов внутренних дел.
В ходе проведенного диссертационного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
понятие и элементы административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов;
специфика процесса становления административно-правового регулирования штабной функции и статуса штабных подразделений горрайорганов как объективная закономерность в развитии органов управления системы органов внутренних дел;
место и роль административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов в теории и практике ведомственного нормотворчества в системе МВД России;
совершенствование административно-правового статуса штабных подразделений на основе концептуального подхода в ведомственном нормотворчестве и необходимость систематизации нормативных правовых актов, регламентирующих штабную функцию (деятельность) в системе органов внутренних дел с учетом принципов правотворчества, правил и требований законодательной техники;
особенность организационно-правового положения штабного подразделения и его место в структуре горрайоргана;
проблемы реализации административно-правового статуса штабных подразделений в процессе управления горрайорганом внутренних дел;
предложения об изменении и дополнении ведомственных нормативных актов, регламентирующих организацию штабной функции на уровне горрайорганов внутренних дел.
Достоверность и научная обоснованность выводов и рекомендаций получены путем обеспечения преемственности и сочетания основных положений теории управления в системе органов внутренних дел и науки административного права, использования обще- и частнонаучных методов исследования, и достаточно репрезентативным объемом эмпирической информации, а также апробацией результатов исследования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что, основываясь в методологическом плане на положения теории государственного управления, в том числе в сфере органов внутренних дел, административного права и ряда других отраслей научного знания, диссертант сформулировал ряд положений и выводов, касающихся совершенствования теоретических основ ведомственного нормотворчества в деятельности штабных подразделений, реорганизации системы внутриотраслевого управления и совершенствования административно-правового статуса субъектов управления, выполняющих штабные функции на уровне горрайорганов внутренних дел.
Практическая значимость исследования заключается прежде всего в его непосредственной ориентации на повышение эффективности правового обеспечения процесса управления силами и средствами горрайорганов, а также совершенствование административно-правового статуса внутрисистемных субъектов управления,
В результате диссертационного исследования сформулированы и определены основные направления формирования организационно-правовой структуры штабного аппарата и конкретизирован его административно-правовой статус, отмечено значение штаба и его роль в процессе управления горрайорга-ном, предложено уточнить правовой статус руководителя штабного подразделения в действующем "Типовом положении о штабе управления (отдела) внутренних дел города (района, района в городе), линейного управления (отдела, отделения) внутренних дел на транспорте"1, а также во "Временное наставление по службе штабов в органах внутренних дел"2.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы, предложения и практические рекомендации диссертанта могут быть использованы при подготовке и повышении квалификации сотрудников управленческого звена органов внутренних дел, разработке методических рекомендаций, памяток, наставлений и других материалов для практических работни-
1 См.: приложение № 12 к приказу МВД РФ № 420 - 93 г.
2 См.: приказ МВД РФ от 12 февраля 1997 года № 86 "Об утверждении Вре
менного наставления по службе штабов органов внутренних дел".
ков штабов и подразделений (служб), выполняющих штабные функции, а также в дальнейшей исследовательской работе, проводимой в научно-исследовательских учреждениях системы МВД России.
Ряд предложений и рекомендаций, сформулированных автором, внедрены в практическую деятельность штабных аппаратов и других подразделений (служб), выполняющих штабные функции.
Результаты диссертационного исследования использовались при подготовке методических рекомендаций по организации оперативного реагирования дежурных частей горрайорганов и аппаратов уголовного розыска на получение сообщений о совершении преступлений корыстно-насильственного характера, а также в качестве предложений по совершенствованию оперативно-служебной деятельности и организационной структуры штабных подразделений в окружных управлениях органов внутренних дел г. Москвы и Московской области.
Предложения, касающиеся определения правового статуса штабного подразделения горрайоргана, учтены при разработке приказа МВД Российской Федерации от 12 февраля 1997 года № 86 " Об утверждении Временного наставления по организации службы штабов в органах внутренних дел", использованы в научно-исследовательской работе по теме 1.6 плана НИР-96 ВНИИ МВД России "Совершенствование организации управленческой деятельности в службах и подразделениях окружных управлений внутренних дел г.Москвы". Результаты внедрения в практическую деятельность органов внутренних дел подтверждены соответствующими актами внедрения.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту, обсуждались на научно-практических конференциях: "Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел в свете новой Конституции Российской Федерации" (Москва, МВШМ МВД РФ, 1994), "Проблемы борьбы с преступностью в крупных городах" (Москва, МЮИ МВД РФ, 1995), "Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в свете Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации" (Белгород, БЮИ МВД РФ, 1996), на занятиях по служебной подготовке сотрудников штабных аппаратов ор-
ганов внутренних дел, а также в учебном процессе Московского юридического института МВД России.
Результаты исследования опубликованы в 4-х научных работах, общим объемом 6,1 печ. л.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы. Объем диссертации составляет 147 листов машинописного текста.
Понятие административно-правового статуса штабных подразделений горрайорганов внутренних дел
Административно-правовой статус штабных подразделений горрай-органов как правовая категория в методологическом плане основывается и производна от ряда положений общей теории права, норм управления, конституционного, административного права, иных отраслей научного знания. Речь идет в первую очередь о таких правовых категориях, как правоотношение, механизм правового регулирования, правовое положение, соотношение права и законодательства.
Эти теоретические положения имеют важное методологическое значение по отношению к более общим категориям (статус, правовой статус). По общему определению понятие "статус" (от лат. "status" - положение, состояние), означает определенное правовое положение (т.е. совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица. Прямая связь усматривается между такими категориями как правовой статус и правоотношение. Под правоотношением понимается "юридическая связь между его субъектами, основным содержанием которой являются субъективные права и юридические обязанности, и которая возникает на основе норм права в случаях, предусмотренных нормой фактов"
Со всей очевидностью для анализа понятия правового статуса больше применима позиция С.САлексеева, который, хотя и принимает существование "общих правоотношений", указывает на то, что они не только тождественны "конкретным связям между неопределенными лицами", но и представляют собой "специфическое состояние, в котором находится данный субъект, и которое определяет его положение по отношению ко всем другим лицам". Статус правового для общественных отношений означает то, что законодатель не только стремится "установить "правовые программы" поведения в виде прав, свобод, обязанностей и т.д. потенциальным участникам общественно значимой ситуации...", как считают К.М.Гарапшин и А.В.Погодин, но и "создать всевозможные условия для адекватной реализации этих программ, он вынужден также предусмотреть и найти оптимальный способ законного и обоснованного разрешения возможного конфликтного проявления в рамках данного отношения"2. Характеризуя особенности административно-правовых отношений Ю.М.Козлов под правоотношениями понимает "отношения, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой"3.
И, пожалуй, наиболее предметное отношение к рассматриваемому понятию имеет высказывание И.И.Веремеенко, который, признавая правоотношения в широком смысле и подчеркивая их роль в механизме правового регулирования, говорит, что они не только закрепляют "круг лиц, на которых в данный момент распространяется действие юридических норм, но и ставят их по отношению к друг к другу (каждого ко всем и всех к каждому) в определенное положение, характеризующееся наличием определенных прав и обязанностей, тем самым определяя правовой статус {выделено мной - Р.А.) гражданина, органа, организации"
Полностью поддерживая позицию И.И.Веремеенко в вопросе о механизме правового регулирования, можно прийти к выводу, что в основе рассматриваемых правовых категорий лежат определенные права и обязанности, являющиеся не только связующим звеном в структуре правоотношений, но и критерием определения (разграничения) правового статуса.
Именно та или иная совокупность (объем) прав и обязанностей образует (причем неперсонифицировано) такое правовое состояние субъекта права, что в первую очередь следует говорить о его правовом положении, а уже затем (в случае урегулирования соответствующими нормами права) - о правовом статусе. Иными словами можно сказать, что категория "правовое положение" первична по отношению к категории "правовой статус". Во-первых, статус регулируется соответствующими отраслями права (конституционным, административным и т.п.), во-вторых, если правовое положение, его стабильность зависит не только от правовых факторов, то правовой статус - категория исключительно нормативно-обусловленная, а его "динамизм" проявляется в движении от одного статического состояния к другому. Например, правовой статус сотрудника милиции, обладающего определенным объемом прав и обязанностей в силу занимаемого им служебного положения, как правовая категория, более статична, нежели его правовое положение как представителя органов исполнительной власти того или иного уровня либо вообще государственной службы.
Таким образом, содержание понятия "правовой статус" можно рассматривать как статическую правовую категорию, а его возникновение и изменение происходит, как правильно пишет В.А.Кучинский, в нормативном порядке1. Так, например, положения главы II "Права и свободы человека и гражданина" Конституции Российской Федерации составляют основы статуса личности в Российской Федерации, и которые в соответствии со ст. 64 Основного Закона "не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией". Именно эти наиболее общие (конституционные) права и обязанности и составляют, по утверждению С.С.Алексеева, Р.О.Халфиной, основу правового статуса личности
Становление административно-правового регулирования штабной функции и статуса штабных подразделений горрайорганов в системе органов внутренних дел
Развитие криминогенной ситуации в стране свидетельствует, что наряду с традиционными причинами и условиями совершения преступлений наблюдается усиление влияния на состояние правопорядка ряда факторов, вытекающих из сложной и напряженной экономической ситуации. В первую очередь к данным факторам следует отнести прогрессирующую инфляцию и бюджетный дефицит, рост незанятости среди населения, криминализацию определенной части частного сектора экономики, в том числе среди коммерческих и банковских структур, деятельность которых во многом стала служить предметом перераспределения сфер влияния между лидерами преступной среды. Дальнейшее развитие негативных качественных изменений в преступности связывается с усилением внутренней консолидации организованной преступности, ростом вооруженности криминального элемента, развитием коррумпированных связей преступных групп с административно-управленческим аппаратом.
В связи с развитием данных негативных факторов неуклонно возрастает роль правового регулирования в оптимизации управления органами внутренних дел в системе МВД России, поскольку возникает потребность не только в переосмысливании уже сложившейся практики штабной работы, но и в необходимости решения вопросов, связанных с выявлением закономерностей управления штабными аппаратами, их правовым обеспечением, поиском наиболее целесообразных и оптимальных структур в условиях проводимых реформ как в обществе, так и в правоохранительной сфере государственного управления.
Отсюда следует, что на одно из первых мест в комплексе теоретических исследований штабной деятельности органов внутренних дел выдвигается проблема определения содержания, структуры и нормативного регулирования самого механизма реализации штабных функций.
В период реформ, роль правового регулирования штабной функции возрастает прежде всего за счет приобретения ею полифункциональности, что выражается преимущественно не столько в регулировании деятельности внутриструктурных элементов, сколько в обеспечении способности к трансформации той или иной управленческой организационной структуры к изменяющимся внешним условиям и способности оказания ею определенного детерминирующего влияния на управляемую сферу (внешнюю среду).
Многообразие направлений штабной деятельности (в т.ч. и на уровне горрайоргана), специфика содержания и организационно-методический характер прямо указывают на объективную необходимость детального ее правового регулирования и закрепления административно-правового статуса подразделений, осуществляющих штабные функции.
Следует отметить, что генезис штабной функции как и процесс её трансформации в штабную деятельность вполне объективен и закономерен. В основе этих качественно новых организационно-структурных преобразований лежат процессы, отражающие поступательное развитие теории и практики научной организации управления в сфере правопорядка. Однако не только разноплановый характер отношений, возникающих в области организации правоохранительной деятельности, резкое увеличение объемов и усложнение приемов и способов анализа, переработки, хранения и распределения различных видов информации, циркулирующей в системе органов внутренних дел, разрастание их внутренней структуры, трудности обоснования и принятия конкретных управленческих решений явились причинами возникновения штабных подразделений, но также и необходимость их действительной реализации привели к выделению штабов как самостоятельных субъектов управления.
Не менее значимую роль в становлении штабной деятельности сыграла дифференциация и распределение задач и функций управления между структурными подразделениями того или иного органа, образование которых и связывалось, как правило, с необходимостью компетентного подхода к решению проблем организации охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью. При этом данные задачи одновременно с процессами, происходящими в динамике, структуре и характере преступности, становились все более сложными и разнообразными, вследствие чего возникла объективная необходимость для сосредоточения однородных функций в едином органе управления.
Естественно, в этих условиях возникла потребность и в нормативно-правовом обеспечении реализации как штабных функций, так и штабной деятельности в целом. Однако процесс формирования штабной функции (штабной деятельности) и её нормативно-правового обеспечения (включая организационно-правовое построение и определение правового статуса штабных подразделений горрайорганов) в истории развития органов внутренних дел1 протекали не всегда параллельно
Организационно-правовое положение штабных подразделений в структуре горрайорганов внутренних дел
Социальная потребность в выработке современных концептуально-теоретических и тактико-методических подходов в борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности обусловила постановку перед горрайорганами не столько сугубо традиционных оперативно-служебных, сколько ряда управленческих задач, например таких как: координация деятельности подразделений при осуществлении комплексных правоохранительных мероприятий, укрепление исполнительной дисциплины, анализ и оценка оперативной обстановки - комплексное криминологическое прогнозирование в целях принятия оптимальных управленческих решений1 и т.п.
В последние годы управленческие проблемы деятельности горраиорганов по многим (в том числе и основным) направлениям еще более обострились, но их решение осложняется в результате несовершенства организационно-структурного построения горраиорганов, нормативно-правового и ресурсного обеспечения. Особую тревогу вызывают негативные тенденции в структуре насильственной преступности, усилению общественной опасности которой способствует повышение уровня технической оснащенности и вооруженности преступников. Географию преступности в значительной мере стала определять концентрация предпринимательской активности в тех регионах, где имеются широкие возможности для приложения (в том числе и нелегального) финансов. Ими, как правило, являются столичные и крупные региональные торгово-промышленные центры, свободные экономические зоны, приграничные и портовые территории, транспортные узлы и т.п.1, усиливается влияние преступных сообществ, сформированных на этнической основе.
Стремительно осложняющаяся криминогенная обстановка ставит перед горрайорганами новые задачи по усилению борьбы с преступностью, охране общественного порядка и общественной безопасности. В этих условиях закономерно возрастает значение нормативно-правового обеспечения их управленческой деятельности и оптимального организационно-структурного построения горрайорганов.
Проблема совершенствования нормативно-правового регулирования управленческой (а в рассматриваемом аспекте - штабной) функции горрайорганов объясняется рядом причин. Во-первых, в связи с резким ростом численности личного состава и увеличения структурных звеньев, управление в ГО-РОВД все больше стало носить некоординированный характер, а это, как известно, прямо сказывается на результатах оперативно-служебной деятельности и состоянии служебной дисциплины. Во-вторых, на состоянии работы по раскрытию и расследованию преступлений отрицательно сказывается распыление ответственности служб горрайоргана за конечные результаты.
Структурно-функциональная раздробленность подразделений, с одной стороны, и нередкий параллелизм (и даже так называемая конкурентность), с другой, препятствуют установлению между ними деловых контактов, основанных на определенных организационно-правовых формах взаимодействия. Но главным фактором, повлиявшим на усложнение и снижение эффективности системы управления горрайорганами, присоединяясь в этой части к В.И.Гладких, следует признать то, что "окружные УВД и ОВД муниципальных округов - две ключевые структуры в новой системе - на неопределенный срок получили переходный статус". Это привело к тому, что "эти органы должны были получить максимальную самостоятельность и автономность... с одновременным приближением к территориальным органам самоуправления", но в результате их компетенция по-прежнему в значительной мере сужена субординационной подчиненностью, а статус соответствующих субъектов управления - штабных подразделений остался вне правового регулирования. Не случайно, как далее пишет автор, по мнению большинства экспертов "неуправляемость" - один из наиболее неразработанных аспектов деятельности данных структурных подразделений. При этом "более 65% опрошенных считают, что управленческое воздействие УВД округов на службы отделов внутренних дел должно вестись преимущественно посредством методического руководства". В качестве аргументов укрепления централизованного управления службами респондентами были названы: "качественное изменение самой преступности, ее направленность на централизацию, приобретение организованных форм, расширение уровня профессионализма"2. По мнению большинства экспертов, "при планировании деятельности как отделов органов внутренних дел, так и их линейных подразделений основная масса организационных мероприятий на этапе становления новой структуры должна быть направлена на совершенствование управленческих аспектов деятельности". Приведенные аргументы иллюстрируют, как велика степень взаимообусловленности реорганизационных изменений в динамике и структуре преступности и системой правоохранительных органов.
Административно-правовой статус руководителей штабных подразделений горрайорганов внутренних дел
Проблемы совершенствования правового статуса представителя власти сотрудников органов внутренних дел (милиции) в ведомственной юридической литературе стали рассматриваться лишь в последние годы1. Причем исследования в этой области касались предельно широкого круга вопросов как теоретического, так и прикладного характера. Однако в проведенных исследованиях наблюдается определенная степень абстрагирования от самого предмета исследования, т.е. изучения содержания прав и обязанностей, являющихся главным признаком, указывающим не столько на специфику деятельности данной категории лиц, сколько на их "привязку" к определенной отрасли права (в частности - административного), а также обеспечение преемственности основных характеристик, присущих административно-правовому статусу сотрудника органов внутренних дел (милиции), характеристикам, свойственным правовому статусу государственного служащего.
В этой связи представляется крайне важным провести анализ правового положения начальника штабного подразделения горрайоргана в общей структуре прав и обязанностей государственных служащих, установленных Федеральным Законом Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 119 -ФЗ2. Настоящим Законом в ст. 2 "Государственная служба" впервые определено понятие государственной службы как "профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов".
Государственным служащим данный Закон (ст. 3) признает гражданина Российской Федерации, исполняющего в порядке, установленном федеральным законом, по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации. На основании этого можно сделать вывод, что сотрудники органов внутренних дел в полной мере относятся к категории государственных служащих как государственные служащие федерального органа государственной власти -МВД России, органов федеральной власти субъектов Российской Федерации - МВД республик, ГУВД, УВД. Вполне справедливо высказывание Д.М.Овсянко, считающего, что, "четкое регламентирование статуса государственной должности, характеризующей служебное место и социально-трудовую роль каждого служащего, необходимо в первую очередь для определения объема его дееспособности как субъекта права"1. Отсюда следует, что административно-правовой статус начальника штабного подразделения горрайоргана представляет собой сложноструктурированную государственно-правовую институцию, раскрытие содержания которой предполагает проведение ряда классификационных операций и определения его места в общей системе государственных служащих и должностей.
Критериями классификации государственных служащих, к которым, несомненно, относится и начальник штабного подразделения горрайоргана, могут быть: характер выполняемой служащим работы; орган, где работает служащий; характер должностных функций; масштаб деятельности органа, где работает данный служащий; характер полномочий государственного служащего и т.д..
По характеру выполняемой работы начальник штабного подразделения горрайоргана как служащий государственного органа выполняет организационные, управленческие функции. Штаб является независимым от отраслевых служб органов внутренних дел функциональным подразделением. По правовому статусу штабы обладают межотраслевыми полномочиями по вопросам общего управления и подчиняются непосредственно руководителю органа внутренних дел, в состав которого входят. Реализация функций общего управления осуществляется в структуре органов исполнительной власти - в системе МВД России. По характеру выполняемых должностных функций начальник штабного подразделения горрайоргана относится к руководителям, а масштаб его деятельности ограничен территорией обслуживания соответствующего горрайоргана.
По характеру полномочий начальник штабного подразделения горрайоргана как государственный служащий относится к должностным лицам в связи с чем и наделен правом совершать в пределах своей компетенции юридически значимые действия властного характера, т.е. действия, влекущие правовые последствия: возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Объем и характер этих государственно-властных полномочий начальника штабного подразделения горрайоргана определяется как общеправовым, так и административно-правовым его статусом.
Общеправовой статус начальника штабного подразделения горрайоргана определяется его принадлежностью к категории государственных служащих в качестве должностного лица - представителя власти. Следует отметить, что характерной особенностью начальника штабного подразделения горрайоргана является его отнесение к числу представителей исполнительной власти. Это проявляется, в частности, в том, что данное должностное лицо наделено правом в пределах своей компетенции предъявлять властные требования юридического характера, т.е. обязательные для исполнения не находящимся в его служебном подчинении гражданам, а также должностным лицам органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от их форм собственности и ведомственной подчиненности.
Юридическую основу общеправового статуса начальника штабного подразделения горрайоргана составляет Закон РСФСР "О милиции", где в ст.ст. 10 и 11 приведен перечень его основных прав и обязанностей, хотя круг, характер и направленность его функций и полномочий имеет известную специфику, отражающую как его должностное положение, так и организационно-правовое положение того подразделения (органа управления), представителем которого он является.
