Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы формирования Федеральных округов в Российской Федерации
1. История возникновения и деятельность региональной власти в России: историко-правовой анализ 14
2. Юридическая природа федеральных округов в Российской Федерации 63
3. Сравнительный анализ формирования и деятельности региональной власти в Российской Федерации и в зарубежных странах 77
Глава II. Организация и структура государственной власти в федеральных округах
1. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус 97
2. Особенности взаимоотношений Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящими в федеральный округ 132
3. Роль Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в координации деятельности территориальных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации 161
Заключение 174
Список используемых нормативных правовых актов и научной литературы 186
- История возникновения и деятельность региональной власти в России: историко-правовой анализ
- Юридическая природа федеральных округов в Российской Федерации
- Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус
- Особенности взаимоотношений Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящими в федеральный округ
Введение к работе
Настоящее исследование, посвященное когнитивно ономасиологическому анализу класса числительных как части речи, выполнено преимущественно на материале английского языка. Однако в связи с тем, что этот пласт номинативных единиц является одной из наиболее очевидных языковых универсалий, проблемы, поднимаемые в работе, относятся не только к английскому числительному, но и к числительному как языковому феномену в целом.
Избрание числительных в качестве объекта исследования обусловлено рядом факторов. Одной из причин обращения к данной группе лексики стало то, что в отечественных и зарубежных грамматиках, рассматривающих принципы логико-грамматической классификации словаря, числительные имеют достаточно неясный статус: в одних работах они признаются самостоятельной частью речи, в других же они таковой не признаются и "растворяются" в прочих классах слов.
Сегодня в традиционной грамматике, которой в сущности и принадлежит заслуга разработки теории частей речи, при идентификации таксонов частеречной классификации используется комплекс критериев. Частью речи считается тот класс слов, который имеет определенное категориальное значение /то есть соотносится с некоторой общей понятийной категорией, проявляющейся в семантике каждого из членов класса/, и это категориальное значение имеет свои регулярные формальные средства выражения на морфологическом /словообразовательном и словоизменительном/ и синтаксическом уровнях языка.
В тех традиционных грамматиках, где за числительными признается право именоваться самостоятельной частью речи, указывается /в различных вариантах на то, что ее специфическим категориальным значением является значение абстрактного математического числа, количества и порядка при счете. Структурио-семантические модели числового имени своеобразны, что говорит в пользу наличия у него на словообразовательном уровне своих собственных формальных средств выражения категориального значения класса.
В то же время, в плане словоизменения числительных /в случае наличия такового/ об особых, характерных лишь для данного класса слов формальных средствах выражения их категориальной семантики говорить не приходится. В английском языке, к примеру, числовые наименования не имеют систем склонения. В других же языках, где имеются такие системы, последние не проявляют собственной индивидуальности, поскольку включаемые в них падежные окончания - те же, что у существительного и прилагательного. Аналогичную картину дает и синтаксис числительного: в предложении оно занимает позицию, сходную с позицией слов субстантивного и адъективного классов. Более того, сама трактовка категориальной семантики числительного допускает различные толкования, так как понятие количества, становящееся зачастую опорой при определении этой семантики, выражается в языке не только посредством данной группы слов. С учетом упомянутых фактов представители традиционной и других лингвистических школ и выдвигают положение о неправомерности признания числительных самостоятельной частью речи.
Очевидно, что в такой ситуации, когда исследователи языка приходят к взаимоисключающим выводам относительно статуса числительных в частеречной системе, требуется более глубокий анализ всего комплекса признаков /формальных и содержательных/, присущих этому классу слов. Такой анализ необходим как в плане выявления некоторых дополнительных языковых фактов, так и в плане их объяснения. Теоретическое описание числительных, существующее в
- 7 -традиционных грамматиках, было дополнено сведениями, полученными в таких парадигмах лингвистики, как структурализм /дескрипти-визм/ и генеративизм. Эти направления лингвистики, не ставя перед собой в качестве главной задачи изучение частей речи и преследуя свои собственные цели, тем не менее расширили "банк данных" о числительном в различных языках в отношении синтаксиса и словообразования числовых имен. Однако эти новые данные, применимые и при характеристике числительного как частеречного таксона, лишь констатировали очередной раз то, что положение дел в языке обстоит так, а не иначе. Вопрос же, почему это так, продолжал оставаться открытым.
По всей видимости, ответ на этот вопрос может быть дан при анализе категориальной семантики числительных, которая, как это ни парадоксально, остается их наименее изученным аспектом. Некоторые дополнительные сведения о семантике числительных, полученные представителями таких лингвистических школ, как сравнительно-историческое языкознание и теория функционально-семантических полей, представляя сами по себе несомненный интерес, тем не менее не позволяют сформулировать достаточно четкое определение сущности категориальной семантики числительных. Эти сведения скорее дают пищу для новых размышлений, заостряя необходимость решения поставленной проблемы.
Из лингвистических работ мы можем узнать о категориальном значении числительных лишь то, что оно связано, прежде всего, с понятием абстрактного /математического/ числа. Трактовка "числительное обозначает число", идущая от языкового знака к его значению, является, по сути дела, семасиологической. История изучения числительных свидетельствует о том, что такой трактовки недостаточно. Со всей вероятностью, к этой группе слов следует по - 8 дойти с других позиций и, руководствуясь положениями ономасиологического анализа частей речи, разработанного Е.С.Кубряковой /Кубрякова 1978/, поставить вопрос иначе:/ "что есть число как понятийная сущность, обозначаемая классом числительных?"
На первый взгляд, ответ на этот вопрос кажется простым, существующим на уровне "бытового" знания о числах как объекте изучаемой в средней школе математики. Но это простота кажущаяся, ибо, выйдя за пределы такого "бытового" знания, исследователь оказывается в большом затрушений.. Йока что такие затруднения вставали, в основном, перед философами и психологами, стремившимися уяснить природу числового понятия. Теперь они встают и перед лингвистами. Языковые факты, связанные с числительными, - подтверждение тому, что именуемая ими сущность чрезвычайно непроста, и трудности, с которыми сталкивались представители самых различных наук, дававших теоретические интерпретации понятия числа, вполне объяснимы.
Сегодня данные этих наук можно инкорпорировать в лингвистический анализ, поскольку современная лингвистика, идя по экспансивному пути развития, выходит в область когитологии. В системе когнитивных наук лингвистика рассматривает знания, которые вербализованы и отражены в семантике языковых знаков. Часть знаний, имеющая языковое выражение, получила определение "внутреннего лексикона", отличительной особенностью которого является относительно высокая упорядоченность вербализованных знаний. Частеречная таксономия словаря и есть не что иное, как одно из проявлений этой упорядоченности Кубрякова І99І6; 1991 д.
Анализ числительного как логико-грамматического класса /части речи/ в свете когнитивной лингвистики, развивающей ономасиологическую трактовку частей речи, и составляет новизну нашей работы, где исследуется фрагмент внутреннего лексикона, по лучивший выражение в имени числительном как языковом знаке. Тем самым конкретизируется определение сущности категориальной семантики дянного класса слов. Актуальность изучения числительных в таком ракурсе обусловлена необходимостью не только прояснить их статус в частеречной системе, но и рассмотреть этот слой лексики с учетом нового методологического аппарата современной лингвистики, имеющей выход в другие сферы знаний. Реализуя основную поставленную в работе цель, состоящую в том, чтобы дать аргументацию правомерности признания числительного самостоятельной частью речи, соотносимой с особым участком внутреннего лексикона, мы сочли необходимым решить по ходу исследования ряд таких конкретных задач, как: систематизировать все те данные о числительных, которые имеются в лингвистической теории; наметить перспективы рассмотрения категориальной семантики числительных в свете когнитивной лингвистики; привлекая факты языка и данные различных наук, изучавших число, уяснить, в чем заключается сущность этого понятия, являющегося номинативной базой класса числительных; показать, как категориальная семантика числовых имен влияет на их словообразовательные и синтаксические характеристики; уточнить, какие из языковых единиц могут быть включены в класс числительных как часть речи; установить на основании анализа взаимосвязи понятия числа с другими понятиями частеречного плана характер парадигматических и синтагматических отношений числительного с другими группами лексики. При решении данных задач привлекался обширный корпус материала, включающий числительные ряда языков, базовым среди которых является английский. Материал английского языка представлен не только числительными как таковыми, но также примерами различных употреблений имен числа в составе предложения около 8000, полученными в результате выборки из художественных и научно-технических текстов, а также текстов газет и журналов. Кроме того, подвергнуты анализу свыше 2000 номинативных единиц с элементом-числительным, выявленных путем выборки из 23 справочных изданий и словарей, значительную часть которых составляли словари английского и американского слэнга.
Основным методом анализа, применявшимся к данному материалу, был метод концептуального моделирования. Концептуальный анализ, предпринятый в исследовании и направленный не столько на разъяснение языкового знака, сколько на познание организации представленных в нем знаний о мире /см. Кубрякова І99ІВ, с.85/, предполагает оперирование своего рода понятийными "скелетами", вынимаемыми из семантической "плоти" языковых единиц и имеющими в качестве своих составляющих такие категории общего плана, как "предмет", "пространство", "время", "количество" и пр. В рамках концептуального анализа в работе находит также применение методологический аппарат фреймовой семантики, про-тотипической семантики, иконического синтаксиса и падежной грамматики.
Творческим стимулом для написания диссертационного исследования послужили теоретические положения, разработанные в отечественной и зарубежной лингвистике /Е,С.Кубрякова, Ю.С.Степанов, А.Е.Супрун, М.В.Никитин, Д.И.Руденко, Д.Херфорд, Н.Хомский, Е.Кларк, Д.Гринберг, Ч.Филлмор и др./, в философии языка/А.Ф. Лосев, В.В.Налимов/, в когнитивной психологии /Ж.Пиаже, У.Найс - II сер, Л.Трик, З.Пилишин, Д.Джелман, Ч.Галлистель и др./, в теории эволюции мышления в общем /Л.Леви-Брюль, Ф.Клике/ и математического мышления в частности /Т.Дантциг, К.Меннингер, А.Пуанкаре, А.Уайтхед и др./.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правомерность идентификации числительных в качестве самостоятельного таксона частеречной классификации может быть подтверждена с позиций когнитивной ономасиологии на основании концептуального анализа понятия числа как номинативной базы класса числительных.
2. Число, являющееся номинативной базой класса числительных, не есть простая понятийная сущность. Это сложный структурированный информационный фрагмент, состоящий из знаний более простого порядка, входящих в концептуальную структуру числовой категории на правах ее когнитивных составляющих. Будучи взяты самостоятельно, вне концептуальной структуры числовой категории, эти знания имеют свои обозначения в языке, связанные с числительными парадигматически по линии концептуальной деривации.
3. Концептуальная структура, формирующая когнитивное пространство, соотносимое с числительным как частью речи, может быть реконструирована путем анализа как языковых фактов, так и фактов, изложенных в теоретических источниках нелингвистического плана, где рассматривается понятие числа, прежде всего - его генезис.
4. Специфика содержания категориального значения числительных как части речи, предопределяемая спецификой понятия числа, оказывает непосредственное влияние на их словообразование и синтаксис. На словообразовательном и синтаксическом уровнях языка имеются специальные формальные средства выражения категории числа.
5. В организации именуемой классом числительных числовой системы и в организации всей системы языка в целом прослеживается определенный концептуальный изоморфизм.
6. К числительному как части речи относятся те единицы, которые соотносятся с когнитивным пространством числа /понятийной категорией числа как таковой/. Регулярные же формальные дериваты, созданные на базе числительных, не включаются в данную часть речи, образуя, в то же время, особые - номинативные -разряды единиц, включающие различные части речи и соотносимые с более широким - ноэтическим - пространством категории числа в ее речемыслительной динамике. Поэтическое пространство числовой категории имеет свои принципы организации, обусловленные закономерностями взаимодействия понятия числа с другими понятиями частеречной системы.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что в ней предлагается новый ракурс рассмотрения классов частеречной системы, учитывающий положения когнитивной лингвистики как одного из новых направлений современной теории языка. В данном ракурсе предлагается решение имеющей давнюю историю проблемы, касающейся правомерности выделения числительных в самостоятельную часть речи. Методика анализа, применяемого к классу числительных, может быть распространена и на исследования других классов слов в языке. При наличии комплекса подобных исследований представляется более реальным решение такой общей для когнитивной лингвистики задачи, как уяснение принципов организации вербализованных знаний, имеющихся во внутреннем лексиконе носителей языка.
Практическая ценность работы заключается в том, что на основе ее положений и выводов можно внести необходимые уточнения в разделы нормативных и теоретических грамматик, посвященные классу числительных, а также осуществить определенные коррективы при составлении словарных статей, включающих числительные и созданные на их основе дериваты. Выводы, касающиеся взаимодействия понятия числа с другими понятиями частеречной системы, - взаимодействия, обусловливающего семантические корреляции числительных с различными классами слов как в синтаксисе, так и в словообразовании, - применимы в практике преподавания языка. Материалы исследования могут быть использованы в теоретических курсах по языковым дисциплинам, а также в новых работах в области теории английского языка, контрастивной лингвистики и теории языка в целом. В более отдаленной перспективе практическая ценность работы видится в возможности ее выхода в теорию искусственного интеллекта, имеющую целью создание компьютерных аналогов человеческой памяти.
Основные теоретические положения диссертации отражены в монографии "Когнитивные и номинативные аспекты класса числительных /на материале современного английского языка/" - М.: ИЯ РАН, 1992 /9,12 п.л./ и в более чем двадцати публикациях общим объемом около 7 п.л.
Внедрение. Результаты исследования получили внедрение в курсах лекций по введению в языкознание и общему языкознанию, читаемых автором на факультете иностранных языков Черкасского государственного педагогического института /Украина/. Материалы диссертации использованы при разработке тематики курсовых, дипломных и диссертационных работ.
Апробация работы. Содержание диссертации было предметом обсуждения и прошло апробацию на заседаниях кафедры лексикологии английского языка МГЛУ в 1990-1992 гг., на Дне науки МГЛУ /май 1991 г./, на научных конференциях Черкасского государственного педагогического института /1983-1989 гг./, на конференциях молодых научных сотрудников Института языкознания АН СССР /Москва: 1990, 1991/, на юбилейных научно-методических чтениях "Функция в языке, логике, математике", посвященных 100-летию со дня рождения К.Айдукевича /Тернополь: Тернополь-ский гос. пед. ин-т, 1990/, на межвузовских, республиканских и региональных научных конференциях: "Семантика единиц языка и речи" /Уфа: Башкирский ГУ, 1990/, "Логическое и аксиологическое в высказывании и тексте" /Грозный: Чечено-Ингушский ГУ, 1990/, "Актуальные проблемы лексикологии" /Даугавпилс: Даугавпилсский пед. ин-т, 1991/, "Лингвистика: взаимодействие концепций и парадигм" /Харьков-Сочи: ХИМЭСХ, 1992/, "Словообразование и номинативная деривация в славянских языках" /Гродно: Гродненский ГУ, 1992/; на всесоюзных научных конференциях и совещаниях: "Лингвистическая семантика и прагматика" /Харьков: ЙРЯ АН СССР, Харьковский гос. пед. ин-т, 1991/, "Семантика в сопоставлении языков" /Алма-Ата: ИЯ АН СССР, Алма-Атинский гос. пед. ин-т иностр. языков, 1990/, "Прагматические аспекты функционирования языковых единиц" /Воронеж: ИЯ АН СССР, Воронежский ГУ, 1991/, "Сопоставительная лингвистика: теоретические и прикладные проблемы" /Ужгород: ИЯ АН СССР, Ужгородский ГУ, 1991/, "Когнитивная и коммуникативная структура текста" /Днепропетровск: ИЯ АН СССР, днепропетровский ГУ, 1991/; на всесоюзном симпозиуме по психолингвистике и теории коммуникации "Психолингвистика и межкультурное взаимопонимание /Москва: ИЯ АН СССР, 1991/.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав /вторая - в двух частях/, заключения и приложения. В конце диссертации приводятся список цитируемой литературы и список источников фактического материала.
Во введении излагаются цели и задачи работы, обосновываются ее актуальность, новизна, теоретическая и практическая значимость, характеризуются фактический материал и методы его исследования.
История возникновения и деятельность региональной власти в России: историко-правовой анализ
В Киевской Руси «законодательная власть принадлежала великому князю. Существовали органы, ограничивающие его власть - совет при князе, феодальные съезды, вече». Изначально и повсеместно на Руси с IX века органом реальной власти было вече. Однако оно было скорее представительным, чем законодательным органом, формой правления в Киевской Руси являлась монархия.
Для периода феодальной раздробленности Руси характерно ослабление центральной власти, сосредоточение власти в княжеских землях, среди которых наиболее экономически и политически развитыми были Псковская и Новгородская республики. Высшими органами государственной власти в Новгородской и Псковской республиках являлись вече и совет господ, или Господа.
В XV - XVI вв. происходит объединение земель вокруг Москвы и образование централизованного государства, в связи с этим государственная власть концентрируется в руках великих князей (с 1547 года - царей) Московских.
Перемены в государственном строе России в начале XVIII века были подготовлены всем предшествующим развитием страны: ростом производительных сил в области сельского хозяйства и ремесла, становлением единого всероссийского рынка, зарождением мануфактурного производства. Монархия с Боярской думой, несовершенным аппаратом приказов и воевод не могла разрешить сложные внутри- и внешнеполитические задачи.
Необходимо было укреплять государственный строй путем преобразования высшего, центрального и местного аппарата и армии, превращения главы государства - самодержавного царя - в носителя абсолютной (неограниченной) власти. Начиналось становление российского абсолютизма, как конкретной формы правления, при которой формально и фактически в государственном механизме отсутствуют органы, могущие ограничить власть монарха. Самодержавная монархия с Боярской думой и боярской бюрократией превратилась в абсолютную монархию во главе с императором, приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений -коллегий, а на местах - губернаторами и другими должностными лицами. Русское государство стало Российской империей.
В 1721 году титул императора принял Петр I. Важно отметить, что одной из главных функций императора стало провозглашение законодательной функции. Была сделана попытка обособить закон как нормативный акт общего характера, составляющий исключительно прерогативу монарха.
Расширение и бюрократизация российского государственного аппарата требовали новых кадров командного состава регулярной армии и чиновничества гражданского аппарата. Законодательство Петра I ввело обязательную военную или гражданскую службу для дворян. На службу Российского государства были привлечены церковь и многочисленное духовенство. Призывалось на службу и еще слабо оформившееся сословие граждан, сословные органы которого явились дополнительным и бесплатным для государства звеном, облегчавшим выколачивание налогов, комплектование армии, осуществление некоторых полицейских функций.
Приток новых бюрократических сил вызвал создание бюрократической иерархии служилых чинов, установленной «Табелем о рангах» 24 января 1722 года. В замещении постов в армии, на флоте и в государственном аппарате «Табель» учитывал не только знатность, но и личные заслуги, способность, опыт.
В результате реформ в области управления сложилась система бюрократических государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернаторы, воеводы, комиссары и другие органы -на местах. Основные кадры чиновников в этих аппаратах занимали помещики-дворяне.
«Генеральный регламент» 28 февраля 1720 года установил порядок деятельности и делопроизводства государственных учреждений России. «Регламенты» имели все коллегии.
По далеко не полным подсчетам, в правление Петра I было издано 3314 указов, регламентов и уставов.
В указанный период старая система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, неопределенностью функций перестала удовлетворять Российское государство. Аппарат воевод и губных старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями народных волнений, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию, проводить предписанные из центра преобразования.
Юридическая природа федеральных округов в Российской Федерации
В начале 1990-х годов в Российской Федерации возникла такая политическая и правовая ситуация, когда многие руководители субъектов Российской Федерации установили практически полный контроль над своими территориями, активно проводя в обход федерального Центра политику, приводящую к политической нестабильности в Российском государстве.
Власть руководителей регионов Российской Федерации существенно укрепилась после дефолта августа 1998 года. Финансовый кризис значительно ослабил федеральный Центр, и региональные власти своими решениями заполняли вакуум, исходя из собственных приоритетов. Так, например, губернатор Свердловской области создав в области антикризисный комитет для координации управления предприятиями, которым был нанесен тяжелый удар в результате дефолта, была подготовлена программа оказанию государственной поддержке предприятиям, согласившимся передать контрольные пакеты акций указанных предприятий областному правительству. В Воронежской области губернатор были выпущены продовольственные карточки и запрещен вывоз продукции за пределы области. Другие руководители регионов активно разрабатывали собственные стратегии развития своих регионов в сложившейся ситуации. В ряде субъектов Российской Федерации (Красноярский край и др.) был установлен контроль администрации регионов за ценами на основные товары, в Республике Коми - ограничение на банковскую деятельность. В этих условиях стали появляться факты прямых нарушений субъектами Российской Федерации Конституции Российской Федерации и норм федерального законодательства. Так, например, руководство Томской области сообщило в федеральный Центр о прекращении им трансфертов из области в федеральный бюджет до формирования нового правительства Российской Федерации и т.д.
В основе таких действий руководителей субъектов Российской Федерации было стремление усилить горизонтальные политические связи между регионами, в том числе и для конфронтации с ослабевшим федеральным Центром. Некоторым и руководителями субъектов Российской Федерации (мэр Москвы и др.) было предложено изменить структуру федерального правительства, с тем, чтобы лидеры существующих в Российской Федерации региональных экономических ассоциаций были главными представителями регионов в отношениях с федеральным Центром. Эту идею поддерживало и развивало, например, руководство Свердловской области, предложившее использовать основные региональные экономические ассоциации в качестве базы для организации в Российской Федерации 8 «суперрегионов», каждый из которых возглавлялся бы генерал-губернатором.
Здесь необходимо отметить то серьезное обстоятельство, что в начале 1990-х годов, с распадом советской плановой системы традиционные экономические связи на территории Российской Федерации были разорваны и практически утеряны. Необходимо было ввести новую систему регулирования экономических отношений в стране: предприятия должны были получать требуемые исходные материалы, а производители хотели иметь соответствующие рынки сбыта.
В этот период по инициативе региональных лидеров - глав субъектов Российской Федерации, были созданы вышеуказанные региональные ассоциации экономической кооперации, которые должны были, по мнению инициаторов создания, стать центрами экономической реинтеграции на региональном уровне.
Однако вскоре после своего создания региональные ассоциации начали нередко использоваться их руководителями в качестве фактора для оказания различных форм давления, в том числе политического, на федеральный Центр. Так, например, ассоциация «Большой Урал» выдвинула идею Уральской республики. Эта инициатива была встречена сильным сопротивлением федерального Центра, в результате был отстранен от должности руководитель Свердловской области, который рассматривал ассоциации, подобные ассоциации «Большой Урал», в качестве прототипа будущей увеличенной территориальной единицы Российского государства.
Особенно важно то обстоятельство, что в дальнейшем, в противоположность этому, фактор создания федеральных округов, реализуемый Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849, будет направлен на ослабление, а не на усиление власти региональных лидеров.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус
На данном историческом этапе развития Российского общества и государства в области государственного строительства тенденция к «усилению вертикали власти» необходима для сохранения государственной целостности, единства системы государственной власти, провозглашенных в статье 5 Конституции Российской Федерации и лежащих в основе федеративного устройства Российской Федерации.
К 2000 году стало очевидно, что сложившаяся в Российской Федерации в результате стихийных, не регулировавшихся должным образом система управленческих отношений должна быть кардинально изменена. Для этого Президентом Российской Федерации был принят ряд серьезных мер, среди которых принципиально важным стало создание института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской федерации в федеральном округе», другими нормативными правовыми актами был определен правовой статус новой структуры управления, ее цели, задачи, права и обязанности. Именно это статус позволил в короткий срок начать большую работу по установлению порядка в действующем законодательстве субъектов Российской федерации, систематизации нормативно-правовой базы местного самоуправления, для приведения их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Создание института Полномочных представителей Президента Российской федерации в федеральных округах явилось своевременным решением Президента Российской федерации, направленным на укрепление всей вертикали государственной (прежде всего президентской) власти в Российской федерации, создание единого правового поля, усиление государственного регулирования экономики (что особенно важно в условиях трансформации общественной жизни и перехода от планово-административной к рыночной экономике), социально-экономического развития регионов и страны в целом.
Введение института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стало хронологически первой организационной новеллой. Реформирование системы государственного управления в стране, поиск более совершенных его форм, адекватных специфическим особенностям данного исторического периода - процесс закономерный и необходимый.
Качественно новый, современный этап реформирования системы государственного управления в Российской Федерации, который был начат в мае 2000 года, продолжается по настоящее время. В этот период были утверждены новые структуры федеральных органов власти, был принят Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», образовано семь федеральных округов, подписан Указ Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Шестилетний период функционирования Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах показал эффективность этого института обеспечения федеральной, президентской вертикали власти.
Необходимо рассмотреть разделы Положения о Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, которые содержат перечень его основных задач:
- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации. Объем названных задач предполагает высокую меру ответственности и довольно-таки большие компетенции Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Очевидно, что не будет преувеличением отметить то, что исполнение подобных обязанностей в таком объеме вряд ли окажется возможным какому-либо одному, даже самому мощному в политическом и социально-экономическом плане субъекту Российской Федерации;
- не менее ответственной является поручаемая Полномочному представителю Президента Российской Федерации в федеральном округе работа по организации контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти. Тем самым процесс регионализации и дальнейшего формирования субъектов Российской Федерации оказывается введенным в четко определенное русло политико-правового регулирования.
Особенности взаимоотношений Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящими в федеральный округ
«Создание надтерриториального, межрегионального управления и установление связей нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, сведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе, с другой, именно эти две задачи и были осуществлены при создании института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»18.
Возможная реорганизация системы территориального управления предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, универсализацию системы управленческих и иных отношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федерального Центра и субъектов Российской Федерации. Необходимо провести законодательное закрепление принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Для координации интересов федерального Центра и субъектов Российской Федерации институт Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах должен приобрести более значительную роль, институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах должен стать действенным инструментом согласования интересов федеральной и региональной властей.
Можно сказать, что в решении Президента Российской Федерации о формировании федеральных округов присутствует хорошо видимая управленческая направленность. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», определяющий в том числе перечень и состав федеральных округов, не повлек изменений в федеративном устройстве Российской Федерации, но, будучи подписанным в рамках компетенции Президента Российской Федерации и в целях реализации его конституционных полномочий, в то же время, изменил систему управления регионами страны. Между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации появился промежуточный управленческий уровень - федеральный округ в лице Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и его Аппарата; видны два направления дальнейшего совершенствования всей системы государственного управления в Российской Федерации, а именно: оптимизация территориального администрирования и установление вертикали власти, под которой понимается новый уровень взаимодействия федерального Центра и субъектов Российской Федерации.
Для восстановления эффективности вертикали президентской власти были, тем самым, создана необходимая правовая основа. Правовой статус
Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах предоставил им широкие возможности для совершенствования внутренней политики государства, для проведения линии Президента Российской Федерации во всех субъектах Российской Федерации.
Существуют мнения некоторых исследователей, что реорганизация института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и образование федеральных округов в 2000 году привели к созданию дублирующего механизма в действующей системе государственной исполнительной власти в Российской Федерации. Авторы такой оценки предполагают, что созданный институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах является лишь начальным этапом на пути перехода к системе прямого административного управления субъектами Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» учел этот элемент в системе законодательных норм: де - юре, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральных округов нет, де - факто - они налицо. Конституция Российской Федерации не претерпела изменений в части территориальной организации государства, вышеназванный Указ Президента Российской Федерации внес в нее лишь определенные перемены. Эта коллизия безусловно отразилась на деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, до настоящего времени не устранила некоторых проблем в деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
За шестилетний период создан достаточно эффективный механизм взаимодействия Полномочных представителей Президента Российской
Федерации в федеральных округах с федеральными министерствами и ведомствами и их территориальными структурами в субъекатх Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации, с целью координации деятельности органов исполнительной власти и действий Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе по контролю и координации федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах, приняло Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с Полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».
Федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельности нижестоящих структур этого органа, обеспечивают взаимодействие с Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе.
