Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Динамика иммиграционных процессов и социально- экономические проблемы мигрантов в Курганской области 21
1.1 . Численность и состав вынужденных мигрантов 21
1.2.Трудоустройство и быт переселенцев 58
Глава 2. Деятельность местных органов государственной власти и общественности Курганской области по обустройству и адаптации вынужденных мигрантов 96
2.1 . Институциональное развитие миграционных структур 96
2.2 Опыт управления миграционными процессами 130
2.3.Начало нового этапа в деятельности миграционных структур (2002 год) 159
Заключение 176
Примечания 188
Список источников и литературы 215
Приложения 240
- Численность и состав вынужденных мигрантов
- Институциональное развитие миграционных структур
- Опыт управления миграционными процессами
Введение к работе
Актуальность проблемы
Распад СССР вызвал на постсоветском пространстве интенсивную вынужденную миграцию* населения. Главными ее причинами явились: изменение политических условий - образование новых государств и новых властных элит; резкое ухудшение социально-экономической ситуации в бывших союзных республиках; ожесточенные схватки различных группировок за передел власти и собственности; обострение межнациональных проблем на почве борьбы значительных масс людей за выживание. Эти причины лежали в основе «выталкивания» лиц «нетитульных» национальностей из многих бывших республик СССР.
Наиболее значительный поток вынужденных переселенцев постсоветского пространства хлынул в Россию. Особую роль в миграционных процессах 90-х гг. XX века сыграли пограничные регионы Российской Федерации, в том числе и Курганская область. Здесь был накоплен определенный опыт работы с вынужденными переселенцами и беженцами, решения проблем их жизнедеятельности, создания и функционирования специальных государственных и общественных структур, занимавшихся проблемами миграции.
В обозримом будущем общество, к сожалению, не застраховано от войн, социальных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф. Все это будет сопровождаться миграционными процессами. Исторический опыт решения жизненно важных проблем вынужденных мигрантов может быть востребован. Осмысление этого опыта позволит выработать наиболее оптимальные решения, избежать ошибок прошлых лет.
* Словарь терминов
Очевидно, что миграционные процессы будут вызваны не только экстремальными ситуациями в обществе и природе. Все страны, в том числе и Россия, заинтересованы в привлечении из-за рубежа высококвалифицированных работников. В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию (ноябрь 2008 г.) говорилось: «Своего совершенствования требуют и механизмы регулирования внешней миграции. Они должны наконец получить правовое оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам самой миграции. В Россию продолжает прибывать поток мигрантов, особенно из стран Содружества. Известно, что многие из них стремятся получить российское гражданство. В целом это позитивный процесс» [1].
Важными проблемами остаются также борьба с нелегальными иммигрантами, особенно склонными к правонарушениям, а также воспитание толерантности в межнациональных отношениях.
Таким образом, избранная тема исследования является актуальной. Ее разработка позволит понять причины миграции населения на переломном этапе российской истории, получить знания об эволюции миграционной политики Российской Федерации от первых мер по оказанию помощи беженцам, потребовавших законодательного, финансового и институционального сопровождения, до осознания необходимости проведения осмысленной стратегии иммиграционной политики [2].
Объектом исследования являются процессы вынужденной миграции в Курганскую область в 1992-2002 гг.
Предметом исследования выступает опыт работы местных органов государственной власти и общественности Курганской области по обустройству и адаптации вынужденных мигрантов в 1992-2002 гг.
Хронологические рамки диссертации. Нижняя граница исследования определяется временем распада СССР, повлекшим массовую миграцию из бывших союзных республик на территорию современной России, в том числе
и в Курганскую область. Именно в 1992 году стали прибывать первые беженцы на территорию Курганской области.
За верхнюю границу взято начало 2000-х годов (вплоть до 2002 г.), что соответствует периоду кардинальных изменений в стратегии всей миграционной политики Российского государства: передача функций Федеральной миграционной службы в министерство внутренних дел, окончание действия областной миграционной программы. Все это вызвало принципиально новую расстановку акцентов в регулировании миграции, в частности, основной задачей стала борьба с нелегальными иммигрантами и ужесточение законодательства, касающегося получения российского гражданства.
Массовый поток иммигрантов из стран СНГ и Балтии можно условно разделить в зависимости от времени и интенсивности миграции в Курганскую область на три волны. Первая миграционная волна пришлась на 1992-1994 гг. С 1995 г. началась вторая волна миграции, продолжавшаяся до конца 1996 г. Важной ее причиной являлся вооруженный конфликт в Чечне. Свои особенности имела третья волна миграции, временные рамки которой охватывают, на наш взгляд, 1997-2002 гг. Начало этого периода характеризуется новым ростом миграции населения в Россию. Огромное значение имело то, что функции контроля за иммиграционными процессами были переданы из Министерства по делам Федерации национальной и миграционной политике РФ в МВД России.
Территориальными рамками исследования является Курганская область, которая была образована 6 февраля 1943 г. Она занимает уникальное географическое и геополитическое положение в Евразии, расположена на стыке Урала и Сибири. Регион граничит на северо-западе и севере со Свердловской, на западе с Челябинской, на северо-востоке с Тюменской областями. Курганская область является приграничной (протяженность государственной границы с Республикой Казахстан на Курганском участке составляет 578,6 км.). Площадь территории региона - 71,0 тыс. кв. км.
На 1 января 1992 г. численность населения области составляла 1114,2 тыс. чел. (в конце 2002 г. численность населения сократилась до 969 тыс. чел.). Основное население - русские - около 95%. Экономика региона является многоотраслевой и включает комплекс разнообразных производств и сфер жизнедеятельности.
Курганская область имела значительные отличия от соседних областей Уральского региона, что требовало часто иного подхода в решении проблемы приема и обустройства вынужденных мигрантов. Это было связано со следующими факторами:
регион располагал значительным количеством площадей свободной земли;
в сельской местности имелось жилье для переселенцев;
города не могли принять мигрантов в значительных масштабах (ситуация в других областях Уральского региона, например в Свердловской и Челябинской, была иной - здесь переселенцев принимали прежде всего города);
- относительно однородный национальный состав области, большинство
населения русские, тогда как в других регионах, пограничных с Курганской
областью, национальный состав был неоднородным;
- регион был дотационным;
- в силу слабого социально-экономического состояния региона здесь
особенно ощутим был демографический кризис;
- в так называемой Генеральной схеме расселения на территории страны,
разработанной в конце 1993 года Государственным комитетом РФ по
строительству и жилищно-коммунальному комплексу Курганская область
была отнесена к числу регионов, предпочтительных для расселения
мигрантов всех категорий *;
* Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации была утверждена постановлением Госстроя России 22 декабря 1993 г. № 18-58
- именно в Курганской области появился первый опыт по созданию пунктов
первичного приема вынужденных мигрантов, который затем обобщался и
был рекомендован другим регионам;
- значительную часть переселенцев составляли выходцы из Курганской
области, ранее выехавшие на территорию Республики Казахстан и других
республик, оказавшихся позднее государствами ближнего зарубежья, на
освоение целинных земель и на общесоюзные стройки;
- миграционными структурами, органами исполнительной власти Курганской
области и местного самоуправления был накоплен значительный опыт
выработки механизмов управления миграционными процессами, который
заслуживает тщательного изучения и объективного освещения.
Степень научной разработанности темы исследования
При изучении степени научной разработанности темы исследования мы придерживались проблемно-хронологического подхода.
Изучение научной литературы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук - историки, экономисты, философы, социологи, политологи, психологи, этнографы, демографы, экологи, правоведы, что оправдано комплексным характером проблемы.
Научную литературу о миграционных процессах в нашей стране можно условно разделить на две большие группы. К первой мы отнесли труды экономистов, социологов, политологов и представителей других социальных наук, в которых нашли отражение вопросы теории, методики исследования, состояния миграционной ситуации в СССР и России в XX веке. Эти работы в значительной мере оказали влияние на теоретическую и методологическую основу настоящей диссертации.
Ко второй группе изученной нами литературы по проблеме относятся исторические труды о миграционных процессах на территории Южного Зауралья и его сопредельных регионов в различные периоды (XVII-XX вв.).
Еще в 60-е гг. XX века советскими учеными, работавшими в области миграции, были разработаны методы ее исследования, что способствовало активному развитию миграционной науки. Существенный вклад в разработку методов изучения миграции и измеряющих ее показателей (сальдо миграции, ее интенсивность и др.) внесли В.И. Переведенцев [3] и В.В. Покшишевский [4]. С конца 60-х гг. в СССР стали формироваться научные школы по разработке миграционной теории. Научный коллектив под руководством Т.И. Заславской исследовал процессы социального развития деревни и миграции сельского населения [5].
В Центре по изучению проблем народонаселения (МГУ им. М.В. Ломоносова) исследовались процессы миграции населения в контексте проблем урбанизации. Наиболее концептуально эти проблемы были разработаны Б.С. Хоревым [6]. В 80-е годы XX века методологические и терминогологические уточнения были сделаны Т.И. Заславской и Л.Л. Рыбаковским [7]. Кроме того, Л.Л. Рыбаковский ввел показатель скорости миграционного потока для изучения интенсивности миграции между различными территориями (районами) [8]. Этот показатель представляет ценность для прогнозирования, приблизительного сравнения. Л.Л. Рыбаковский и В.И. Переведенцев рассматривали три проблемы мигрантов: приживаемость новоселов на новой территории; увеличение подвижности представителей «титульных» национальностей автономных республик; стабилизация сельского населения в центрально-европейской части страны. Они пришли к выводу о том, что миграционные проблемы в силу своей специфичности и различия порождающих их факторов требуют и специфичных подходов к их решению.
Таким образом, в 60-80-е гг. XX века был совершен прорыв в развитии теории миграционных процессов. Теоретическая база, разработанная в то время, во многом способствовала дальнейшему развитию исследований проблем миграции в качественно иных условиях.
Миграционные процессы, связанные с распадом СССР, выдвинули перед наукой множество теоретических и сугубо прикладных проблем правового, организационного, социального и экономического характера.
Первые исследования миграционной ситуации, проводимые в начале 90-х гг., делались на основе данных о миграции населения из стран ближнего зарубежья в Россию. СИ. Брук., В.М. Кабузан, Л.Л. Рыбаковский стремились выявить причины массовой миграции населения в постсоветском пространстве, делали попытки прогнозировать миграционную ситуацию на ближайшие годы [9]. Созданная в 1992 году Федеральная миграционная служба России и ее территориальные органы отслеживали процессы, главным образом, в области вынужденной миграции, накапливали определенный статистический материал, который предоставлялся для использования ученым, исследующим проблемы вынужденной миграции. Наиболее активно в этом научном направлении работали Г.С. Витковская, В.И. Мукомель, Э. Паин, В.А. Тишков и другие. Ряд ученых (Г. Пядухин, Л.Л. Рыбаковский, Л.И. Тихонова и др.) для ответа на вопрос о причинах массовой миграции населения в Россию в 90-х гг. XX столетия провели исследования миграционной ситуации, сложившейся в те годы в странах СНГ [10].
Представляют интерес научные статьи, в которых рассматривается адаптация реэмигрантов (обратных мигрантов) в местах первоначального выхода, а также интеграция титульных наций России, оставшихся за пределами исторической родины [11].
Однако, на наш взгляд, ученые в основном лишь называли проблемы миграции 90-х гг., но не вносили конкретных предложений и рекомендаций по их решению. Не был проведен критический анализ действующего и разрабатываемого в этой сфере законодательства в РФ и других странах СНГ. Не были разработаны предложения по межгосударственному регулированию процессов вынужденной миграции и репатриации. Не был налажен мониторинг процесса обустройства мигрантов.
В начале 2000-х гг. стало уделяться больше внимания исследованиям в области внешней трудовой миграции. Заметное место среди научных публикаций занимают труды Е.С. Красинца, А.Н. Каменского, Ж.А. Зайончковской, Г.С. Витковской, в которых охвачен широкий круг вопросов, связанный с трудовой миграцией в Россию [12]. Авторы обобщили мировой опыт привлечения и использования иностранной рабочей силы, проанализировали экономические и правовые механизмы регулирования международного трудового обмена. Предметом исследования ряда ученых (Л.Л. Рыбаковский, О.Д. Захаров, В.В. Миндогулов, Е.С. Красинец., Е.С. Кубишин, Е.В. Тюрюканова) стали проблемы нелегальной миграции в Россию [13]. Поднятая ими проблема актуальна и требует дальнейшего научного изучения.
В 90-е-начале 2000-х гг. продолжала развиваться теория миграции, совершенствоваться методика исследования миграционных процессов. Материалы по миграции, опубликованные в отечественной и зарубежной литературе, обобщил В.А. Ионцев [14]. Г.С. Витковской разработана классификация факторов вынужденной миграции и дано ее определение [15].
Рассматривая миграцию населения во взаимосвязи с историческим развитием России и других стран, ученые Р. Бисборроу, Г. Хьюго и X. Злотник сделали вывод о том, что миграционные процессы тесно связаны с государственной политикой [16]. Представление о миграционной политике еще более расширилось не только в ходе изучения процессов колонизации ряда территорий, но и при анализе социально-экономической и политической ситуации в ряде стран мира. Представляет интерес монография бывшего руководителя Федеральной миграционной службы России (ФМС) Т.М. Регент [17]. В ней автор проанализировала изменения миграционной политики на разных этапах развития Российского государства. Эти же проблемы поднимает в своих трудах В.И. Бутов [18]. Акцент на анализе последствий массовой миграции населения на всем постсоветском пространстве делала Ж.А. Зайончковская [19].
Директор Центра демографии Института народнохозяйственного прогнозирования Н.Г. Вишневский пришел к выводу, что иммиграция в Россию, способствуя решению демографических проблем, одновременно создает и определенные экономические трудности [20].
В.И. Бутовым была разработана классификация причин, вызывающих миграционные процессы [21]. Среди основных причин им были выделены: политические; социально-экономические; природные; экологические; религиозные и национальные.
Во второй половине 90-х гг. XX - начале XXI века в научных исследованиях все больше находит отражение не только состояние происходивших миграционных процессов, но и пути их регулирования. В диссертации Г.В. Колева изучены основные причины международной вынужденной миграции, внесены предложения по совершенствованию механизма ее регулирования [22]. Ценным в данной работе является обращение автора к проблеме деятельности государственных структур и общественных организаций в решении проблем вынужденной миграции.
Научным исследованием, отражающим проблему создания новой миграционной структуры в современных условиях, стала монография заместителя директора Федеральной миграционной службы России М.Л. Тюркина «Миграционная система России» [23]. Разработка принципов региональной миграционной политики нашла отражение в научных публикациях Т.М. Регент, О.В. Воробьевой, А.С. Гасанова, С.Н. Рязанцева [24].
Некоторые российские ученые (В.А Ионцев., Б.С Хорев.) пытались сконструировать общую миграционную теорию, названную ими «миграциологией» [25]. Однако, эта идея не получила широкого признания.
Система показателей миграции населения неоднократно излагалась в работах зарубежных (У. Изард, П. Хаггерт) и отечественных ученых (В.В. Покшишевский, В.И. Переведенцев, А.Г. Вишневский, Л.Л. Рыбаковский, Т.Ю. Шулепникова, А.У. Хомра, Г.А. Гольц, И.М. Таборисская, М.А.
Шабанова [26]. Мы считаем, что наиболее объективным является вариант оценки, представленный в комплексе различных показателей, охватывающих пространственно-временные факторы. Подобная оценка поможет объективно оценить миграционную ситуацию практически в любом регионе страны.
В 2000-е годы по проблемам миграции на постсоветском пространстве появились диссертационные исследования историков, политологов и экономистов. В них поднимаются важнейшие теоретические и практические вопросы, которые представляют интерес и для историков [27].
Таким образом, отечественной и зарубежной наукой накоплен теоретический и методический материал по проблемам изучения миграции населения. Это позволяет нам иметь надежный научный инструментарий для исследования миграционных процессов применительно к конкретным регионам, историческим периодам и сложившимся общественным ситуациям. Однако для реализации поставленных нами цели и задач исследования необходим анализ исторической литературы о миграционных процессах в Курганской области и на ее сопредельных территориях Урала и Сибири в разные исторические периоды. Концептуальное значение для исследования миграционных процессов на региональном уровне имеет ряд положений известного специалиста в области исторической демографии Я.Е. Водарского, который исследовал три основные проблемы: взаимосвязь территории населения, социальный состав и размещение населения России за 400 лет (с XVI по XX вв.) [28].
В научных работах историков получили отражение вопросы переселения,
колонизации, демографического развития Южного Зауралья. Работы посвящены в основном досоветскому и советскому периодам. Миграция тех лет происходила в иных исторических условиях и отличалась от постсоветского периода, осуществлялась внутри единого государства. Однако игнорировать эти исследования нельзя, так как во все периоды российской истории приходилось решать одни и те же проблемы адаптации переселенцев (жилье, работа, социальная поддержка и др.).
В монографии В.В. Менщикова [29] определены общие и особенные черты русской колонизации Зауралья в ХУП-ХУШ вв., выявлены основные тенденции и пространственные параметры демографического развития регионального
сообщества (количественные и качественные показатели роста народонаселения, его источники). Динамика населения Южного Зауралья, в том числе за счет естественного прироста и переселенческого движения в ХГХ в. показана Г.Г. Павлуцким. Этот же автор анализирует переселенческую политику правительства [30]. Историко-этнографические аспекты адаптации русского населения в условиях освоения территории Сибири (XVII-XX вв.) анализируются в монографии О.Н. Шелегиной. В докторской диссертации В.В. Пундани [31] представлена динамика населения Урала и Западной Сибири в государственной деревне во второй половине XVUI-первой половине XIX в., также говорится о том, что главными и постоянными источниками роста крестьянского сословия в регионе являлись правительственная и вольнонародная колонизация, ссылка.
Демографические процессы, в том числе и миграционные, в Южном Зауралье в пореформенный период ХГХ в. рассматривались в работах В.А. Никитина [32]. Численность населения исследуемого региона, его социальный состав, движение в XVII-ХГХ вв. показано в сжатой форме в работах М.Н. Федченко [33]. Он обращает внимание на условия обустройства переселенцев, льготы, которые предоставлялись государством для обзаведения хозяйством на новом месте.
Значительная часть исторических работ посвящена переселенческой политике, проводимой в ходе реализации Столыпинской аграрной реформы [34]. Правда, к моменту ее реализации в Южном Зауралье практически не было свободных земель, и миграция в этот регион не носила массового характера.
Из работ историков, в которых затрагиваются переселенческие проблемы XVII-ХГХ вв., следует, что миграции являлись неотъемлемой частью российской истории. Дореволюционное крестьянство идеализировало акт миграции, искало «рай на земле», прежде всего, в далеких землях. Малоземелье, помещичий гнет вынуждали крестьян переселяться за Урал. В то же время, царское правительство было заинтересовано в освоении малозаселенных территорий Сибири, брало миграционные процессы под свой контроль, пыталось оказывать помощь
переселенцам. Одновременно в Сибирь ссылались и неугодные властям лица, сюда также направлялись военные и чиновники.
Процессы миграции и роста населения в Российской империи в XVIII-начале XX в. сравниваются в работе В.М. Кабузана с аналогичными процессами в Европе [35]. Теме беженцев периода Первой мировой войны в России посвящена работа А.Н. Курцева, где анализируется их состав, численность, проблемы [36].
Массовые миграционные потоки советского периода были связаны, отчасти, с так называемым раскулачиванием крестьянства и выселением его в малообжитые регионы страны, где развертывалось крупное индустриальное строительство, создавались «острова архипелага ГУЛАГ» [37]. В годы Великой Отечественной войны происходила эвакуация населения из западных регионов на восток, а затем ее сменила реэвакуация. Об этом писали П.М. Полян, Т.С. Иларионова, М.Н. Потемкина и др. [38]. Происходило массовое заселение новых территорий, вошедших в состав СССР в конце 30-40-х гг. Наконец, осуществлялась депортация многих народов. Эти процессы нашли отражение в работах Н.Ф. Бугая, И.Е. Плотникова, Х.П. Стродс, Л.И. Гинцберга, Г.В. Костырченко, З.М. Борлаковой [39].
Миграции советского периода носили плановый характер, организовывались государством, но нередко были принудительными. Однако и в этих условиях проблемы жилья, работы, быта мигрантов приходилось решать, хотя и специфическими методами.
В 50-70-е гг. миграционные процессы были связаны в значительной мере с общественными призывами молодежи на освоение целинных и залежных земель, на строительство объектов индустрии. Проблемы, связанные с обустройством молодежи, работавшей по общественному призыву на новостройках и целине, поднимались в исторических исследованиях М.Н. Федченко, О.В. Горбачева, Н.Ю. Гаврилова и др. [40].
Заслуживают внимания кандидатская диссертация О.В. Павловой о миграции населения на Урале в 1914-1939 гг. и работа И.П. Мокерова об
особенностях воспроизводства и миграции населения на Урале в первой половине 80-х годов [41].
Проблемы вынужденной миграции в России, возникшей после распада СССР, посвящены многие статьи журналов «Миграция», «Беженцы», «Социс» и других [42]. Появились научные работы по проблемам адаптации вынужденных переселенцев и беженцев [43]. Миграционные проблемы в первые годы постсоветского периода нашли отражение в работах уральских и сибирских историков: А.Н. Попов, А.Р. Насибулин, СВ. Рязанцев, И.В. Бобров, А.В. Мальчевский и другие [44].
Однако уральские и сибирские авторы не затронули проблемы иммигрантов Курганской области. В их исследованиях говорится либо об Урале и Сибири в целом, либо о других областях Уральского Федерального Округа, в основном о нефтегазовых районах Севера, где социально-экономическая ситуация коренным образом отличается от Южного Зауралья.
Единственной крупной обобщающей научной работой, которая вписывается в проблемно-хронологические и территориальные рамки, избранные нами для исследования, является монография И.Б. Бритвиной и М.В. Киблицкой об адаптации женщин - мигранток, прибывших в город Шадринск Курганской области [45]. В ней описаны сложности, ожидающие переселенцев при вхождении в местное сообщество, проблемы трудоустройства и быта, делается сравнительный анализ условий жизни переселенцев в малых и больших городах. Освещается деятельность миграционной службы на территории города Шадринска, показаны сильные и слабые стороны реализации миграционной политики на местном уровне.
Попытка научно осмыслить миграционные процессы в России, Уральском регионе и Курганской области в 90-е годы XX века прослеживается в ряде выступлений на научных конференциях [46]. В них обозначены основные проблемы вынужденных переселенцев, делаются прогнозы дальнейшего развития миграционных процессов, внесены предложения по выработке федеральной и региональной миграционной политики.
Таким образом, несмотря на обилие литературы о миграционных процессах в постсоветской России, эта проблема не получила обобщенного научного освещения в территориальных рамках пограничной сельскохозяйственной Курганской области.
Теоретико-методологическая основа исследования
Методологическую основу исследования составили принципы историзма и научной объективности. Принцип историзма позволяет исследовать миграционные процессы в развитии, во взаимосвязи с другими явлениями общественной жизни в определенный конкретно-исторический период и в связи с определенными временными рамками. Принцип научной объективности позволяет изучать проблемы иммиграции с учетом многообразных факторов влияния на это явление, использовать позитивное в накопленном опыте, извлекать уроки из негативных сторон действительности. При разработке темы нами применялись проблемно-хронологический подход, сравнительно-исторический метод, методы структурного анализа, исторической демографии, социологических исследований, системный и статистический. Это позволило исследовать миграционные процессы в хронологической и логической последовательности, многосторонности, во взаимосвязи различных форм иммиграции и ее этапов, сформулировать итоги и предложить научные рекомендации. Так, проблемно-хронологический подход дает возможность рассмотреть вынужденную миграцию населения 90-х гг. XX в. на общеисторическом фоне. Сравнительно-исторический метод позволяет извлечь некоторые уроки из исторической практики регулирования вынужденной миграции населения. Статистический метод применялся для выявления масштабов вынужденной миграции, рассмотрения в единстве ее количественных и качественных параметров.
Цель диссертационного исследования: проанализировать процессы вынужденной миграции в Курганскую область в 1992-2002 гг. Достижение этой цели возможно при решении следующих задач:
установить основные причины массовой миграции населения из ближнего зарубежья в Россию;
проследить динамику численности и состава иммигрантов;
выявить основные проблемы трудоустройства, быта вынужденных мигрантов, пути и результаты их решения;
исследовать процесс становления и развития федеральных и региональных институтов, занимавшихся проблемами иммигрантов;
проанализировать ход и результаты реализации государственной миграционной политики в Курганской области;
определить слабые и сильные стороны в работе государственных служб и ведомств, занимавшихся решением проблем мигрантов;
осветить деятельность общественных организаций Курганской области в решении проблем вынужденной миграции.
Источниковая база диссертации состоит из нескольких групп источников: международные договоры и соглашения, нормативно-правовые документы федеральных государственных органов РФ (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, распоряжения и иные документы федеральных министерств и ведомств); нормативно-правовые акты государственных органов Курганской области; статистические материалы; публикации периодической печати.
Основу источникового материала диссертации составила документальная база архива миграционной службы Курганской области. Проведено сплошное исследование фондов этого архива, а подавляющее большинство его документов введено в научный оборот впервые. Кроме того, привлекались источники из фондов Государственного архива Российской Федерации, Государственного архива Курганской области и Государственного архива общественно-политической документации Курганской области.
Большинство нормативных правовых документов федеральных и местных органов власти по проблемам миграции были опубликованы в
официальных изданиях, в том числе в специальных информационных бюллетенях миграционных служб, журналах «Миграция», «Миграция в России», «Миграция и гражданство», газетах «Миграционный вестник», «Российская газета» и других изданиях. Проведено сплошное изучение областных газет за 1991-2003 гг. — «Новый мир», «Зауралье», «Субботняя газета», «Курган-экспресс», городских и районных газет - «Курган и Курганцы», «Шадринский курьер», «Исеть» (г. Шадринск), «Ведомости» (г. Курган), «Собеседник» (Кетовский район) и других.
Нормативные правовые документы государственных органов позволяют проследить эволюцию миграционной политики РФ от первых мер по оказанию помощи иммигрантам до выработки стратегической линии в данном общественном явлении. Международные договоры и соглашения позволяют сопоставить различные аспекты миграционной политики РФ с нормами международного права, с решением проблем беженцев в других странах, в том числе в государствах СНГ. Документы областных, городских и районных органов власти одного из субъектов РФ представляют процесс реализации миграционных программ на местах. Масштабы вынужденной миграции, количество и состав иммигрантов представлены в материалах органов государственной статистики.
Ценным источником являются материалы периодической печати, написанные специалистами Курганской миграционной службы, представителями общественных переселенческих организаций и самими переселенцами. Во многих газетных публикациях проблемы вынужденных мигрантов высвечиваются «изнутри», на уровне обыденного восприятия действительности самими участниками миграционных процессов. Об этом свидетельствуют названия материалов, опубликованных в местных газетах: «Новый мир» (г. Курган), «Зауралье» (Курганская область), «Шадринский курьер» (г. Шадринск), «Курган и Курганцы» (г. Курган) [47]. Использованы также материалы социологических исследований, письма вынужденных мигрантов во властные структуры о видении этих проблем.
Таким образом, использованный нами источниковый материал позволяет достаточно объективно реализовать цель и задачи, поставленные в диссертационном исследовании. Степень достоверности введенных в научный оборот источников достаточно высокая. Следует, однако, заметить, что в официальных документах государственных органов речь идет в основном только о зарегистрированных иммигрантах. Часть информации, содержащаяся в текущих архивах административных структур, занимавшихся проблемами миграции, остается пока закрытой для исследователей. Недостающую информацию, которую не удалось получить в государственных органах, мы постарались восполнить через материалы СМИ, общественных переселенческих организаций, социологические опросы переселенцев и другие источники.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым обобщающим исследованием процессов вынужденной миграции в один из субъектов Российской Федерации - Курганскую область в 1992-2002 годы. На основании разноплановых источников, большинство из которых введены в научный оборот впервые, показана динамика численности и качественные параметры мигрантов, прибывших в регион в исследуемый период. В диссертации обобщен опыт решения проблем трудоустройства и быта переселенцев на региональном уровне. На материалах Курганской области исследован процесс становления и развития региональных институтов, регулировавших миграцию.
Научная и практическая значимость работы
Выявлены особенности миграционных процессов в Курганской области в постсоветский период 90-х-начала 2000-х гг.
Материалы данного исследования могут быть использованы государственными и общественными структурами в сфере миграционной деятельности. Сюжеты исследования целесообразно использовать при написании учебных пособий, лекций, спецкурсов по истории, политологии, социологии, экономике и другим дисциплинам. Диссертант участвовал в
разработке проекта целевой Программы регулирования миграционных процессов в Курганской области на 2005-2007 гг. Отдельные материалы и выводы диссертации были использованы в утвержденном Администрацией (Правительством) Курганской области плане мероприятий на 2005-2008 гг. по реализации Концепции регулирования миграционных процессов в Курганской области.
Соискатель сотрудничает с экспертами миграционной службы Курганской области, с местными общественными организациями «Соотечественники» и «Репатриация», занимающимися решением проблем переселенцев.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертационной работы излагались автором на международных, всероссийских и региональных научных конференциях и симпозиумах. Материалы исследования опубликованы в 18 работах диссертанта. Их общий объем составил 4,2 п.л.
Численность и состав вынужденных мигрантов
На рубеже 80-90-х гг. XX века в СССР возникло явление, получившее название «вынужденная миграция». Ее причины коренились в системном кризисе советского общества, когда обострились отношения между людьми, в том числе межэтнические. Предвестником вынужденной миграции стали межнациональные конфликты, вспыхнувшие в тот период в отдельных союзных республиках. Очагами конфликта стали Сумгаит, Нагорный Карабах, Баку, Фергана, Бишкек, Душанбе, Алма-Ата, Тбилиси. По данным Министерства труда и занятости населения РФ и МВД Российской Федерации, к июню 1992 г. из этих районов в Россию прибыло более 400 тыс. беженцев [48]. Таких масштабов вынужденной миграции населения Россия не знала на всем протяжении XX века. Впрочем, ранее не существовало и понятия «ближнее зарубежье», под которым мы понимаем бывшие территории СССР, не вошедшие в состав Российской Федерации.
Массовый исход населения с территорий бывших союзных республик стал следствием распада СССР. К началу 90-х гг. XX века численность русскоязычного населения, по экспертным оценкам, составляла в «ближнем зарубежье» 25,3 млн человек [49]. В 1991-2001 гг. в Россию въехало 7Д млн чел. В табл. 1 показана динамика численности зарегистрированных мигрантов, прибывших в Россию в 1992-2001 гг.
Большая часть иммигрантов в эти годы въезжала в Российскую Федерацию из ближнего зарубежья - новых государств, возникших на территориях бывших союзных республик СССР. Из стран дальнего зарубежья во второй половине 90-х гг. в Россию прибыло всего лишь около 12,0 тыс. чел., в том числе из Германии - 1832, Израиля - 1620, США - 455, Греции -226 [50].
При анализе иммиграционных процессов в России необходимо, на наш взгляд, учитывать некоторые их особенности:
- во-первых, после распада СССР миграция населения из новых государств в Россию носила, главным образом, вынужденный характер;
- во-вторых, основная часть иммигрантов, въезжавших в РФ, являлась русскоязычной, а, следовательно, имела возможность быстро адаптироваться к новой социокультурной среде жизнедеятельности;
- в-третьих, существовало большое отличие в социально-экономических условиях жизни различных регионов России (наличие областей — «доноров» и «дотационных» областей), что влияло на возможность приема и обустройства иммигрантов.
Массовая миграция населения из государств ближнего зарубежья стала следствием начавшегося на всем постсоветском пространстве процесса дезинтеграции, сопровождавшегося разрывом культурных, информационных и экономических связей. Политика руководства новых государств, определивших главным в своей политике приоритетное развитие «титульных» наций, способствовала ущемлению прав других народов, населявших эти страны. Например, в Республике Казахстан к 1994 году, в сравнении с 1991-1993 гг., наблюдался глубокий спад деловой активности. Промышленное производство в этой республике снизилось на 28,5%, выработка электроэнергии сократилась - на 14,4%, выпуск потребительских товаров на - 33,2%, ухудшилось положение в сельском хозяйстве.
Институциональное развитие миграционных структур
До 1991 г. в Российской Федерации отсутствовала законодательная основа, регулировавшая процессы вынужденной миграции, а государственные структуры, отвечающие за регулирование этих процессов, не были еще сформированы. После распада СССР миграционные потоки на его бывшей территории, в том числе стихийные, резко усилились. В этих условиях правительство России приняло ряд мер по определению «правового поля» для миграционных процессов с учетом возможных социально-экономических последствий в стране и соблюдения прав человека. Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 626 «О федеральной миграционной службе России» была создана Федеральная миграционная служба [266].
Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1992 г. ФМС России было поручено провести организационные меры по образованию на местах ее территориальных органов. [267].
После этого были определены функции и штатная структура центрального аппарата ФМС России, в количестве 350 человек [268]. В 1992 г. в районы массового притока вынужденных мигрантов было выделено 280 ставок работников территориальных органов ФМС России [269].
В 1996 г. число штатных единиц в территориальных органах было увеличено до 3697 чел.
К 1998 г. во всех субъектах РФ была проведена реорганизация миграционных служб, находившихся в составе исполнительной власти. На их базе были созданы самостоятельные территориальные органы ФМС России. Приказом ФМС России от 26 июня 1998 года № 61 было впервые утверждено Типовое положение о территориальном органе ФМС России в субъекте РФ, которое стало своеобразным уставом для всех региональных миграционных служб. В результате преобразований численность штатного состава миграционных служб несколько сократилась: центрального аппарата до 219 единиц, территориальных органов - до 2958 единиц [270].
В конце 1999 г. Указом Президента РФ ФМС России была преобразована в Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Новое министерство было сформировано на базе Федеральной миграционной службы и бывшего министерства по делам национальностей [271].
В начале 90-х гг., в целях урегулирования миграционных проблем, правительством России были подписаны соглашения с другими республиками бывшего СССР (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан, Украина) о сотрудничестве в области миграции, регулировании процессов переселения и защите прав мигрантов, гражданстве (приложение 15). Были приняты программы оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам.
Учитывались также международно-признанные принципы миграции, в том числе, такие как право граждан на покидание национальной территории и возвращение на нее, а также основные положения Всеобщей декларации прав человека.
Российское общество в начале 90-х гг. одним из первых своих шагов предприняло либерализацию политики в области миграции. Ставилась задача изменить существовавший в советское время тотальный контроль за въездом и выездом из страны, перемещениями граждан внутри государства. Следствием этого стало массовое движение населения, имевшее порой ярко выраженную этническую окраску. Однако затем, в ходе совершенствования правовой базы миграции, создания в стране ряда демократических институтов, вектор переселений стал меняться: теперь уже не из России, а в Россию в массовом порядке стали переселяться люди. Здесь они хотели жить и работать, воспитывать своих детей, обустраивать собственное будущее. Эти процессы были столь стремительны, что государство оказалось не готовым к такой радикальной перемене в миграционной ситуации. Ни органы исполнительной власти, ни законодательные институты не смогли вовремя спрогнозировать перемены в сфере миграции и принять надлежащие меры. Нерегулируемые процессы создали для России и ее регионов значительные трудности в решении социально-экономических проблем, привели к росту межнациональной напряженности [272]
Опыт управления миграционными процессами
Управление миграцией населения является разновидностью социального управления. Следует выделить два основных значения управления миграцией: во-первых, организационно-структурное. Управление миграцией организуется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и имеет соответствующие организационные структуры: федеральная миграционная служба РФ, комитеты, территориальные службы, центры временного размещения и др. Во-вторых, функциональное значение. В нем определяются общие и конкретные функции управления миграцией. Соответствующие институциональные структуры организуют практическую работу по реализации решений вышестоящих инстанций и своих собственных.
В России положение осложнялось отсутствием квалифицированных кадров в областных миграционных службах. Ни одно учебное заведение России не готовило специалистов - управленцев по работе с мигрантами. Опыт нарабатывался непосредственно в ходе практической деятельности сотрудников и периодической подготовки их в специальном центре ФМС России «Болшево» (г. Москва). Только к концу 90-х гг. XX века в ФМС России и ее территориальных органах в субъектах РФ стал складываться костяк профессиональных кадров, способных квалифицированно проводить работу [347].
Анализ миграционной ситуации в тот период заключался в отслеживании притока вынужденных мигрантов в регионы страны, результатов работы по оказанию им помощи. Полученные данные использовались при формировании финансовых целевых средств для субъектов РФ.
В 1993 году по поручению Правительства РФ, Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, МВД России и Минтруда РФ развернулась работа по составлению
Генеральной схемы расселения мигрантов по регионам. Желательной для расселения переселенцев была определена и Курганская область [348].
ФМС России была разработана федеральная программа «Миграция», в которую ежегодно вносились коррективы. Несмотря на определенные недостатки, она сыграла важную роль в реализации государственной миграционной политики. С 2001 г. обеспечение решения проблем вынужденных мигрантов осуществлялось в рамках отдельных правительственных постановлений. Финансирование зачастую проводилось по остаточному принципу.
В мае 2000 г. произошло слияние Федеральной миграционной службы России с Министерством по делам национальностей. Было создано Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ [349]. Как показала практика, громоздкое и многопрофильное министерство было неспособно эффективно решать назревшие многочисленные проблемы и в области миграции.
Ратифицировав в 1992 г. Конвенцию ООН о статусе беженцев, российские власти сделали границы России «прозрачными». Начался рост нелегальной иммиграции. Поэтому в 2002 г. функции миграционной службы были переданы МВД России. На первый план вышли задачи борьбы с незаконной миграцией иностранных граждан в Российскую Федерацию и усиления контроля за использованием в РФ иностранной рабочей силы [350].
Сложившиеся в 90-е гг. XX века структуры регулирования миграционных процессов в России сыграли положительную роль в решении главной задачи - первичного приема и размещения в регионах потоков иммигрантов, хлынувших из бывших республик СССР. Они сумели защитить их основные права.
