Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы местного самоуправления в РФ в 1993-2003 гг. 33
1.1. Трансформация модели местного самоуправления в условиях формирования новой российской государственности 36
1.2. Процесс формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления 53
1.3. Финансово-экономическая основа органов местного самоуправления 68
Глава 2. Особенности развития местного самоуправления в городе Москве и Московской области в 1993-2003 гг. 79
2.1. Формирование органов местного самоуправления 79
2.2. Законодательное регулирование системы местного самоуправления 97
2.3. Основные тенденции развития системы местного самоуправления на современном этапе 111
Заключение 138
Список источников и литературы 144
- Трансформация модели местного самоуправления в условиях формирования новой российской государственности
- Процесс формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления
- Формирование органов местного самоуправления
- Основные тенденции развития системы местного самоуправления на современном этапе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В 90-е гг. XX в. Россия оказалась перед проблемой поиска форм оптимального государственного устройства и была вынуждена реформировать и практически с нуля создавать систему государственного управления. В Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 г. отразились качественные изменения, касающиеся федеративного устройства Российской Федерации, форм реализации народовластия, а также механизма политической власти.
Конституция Российской Федерации провозгласила новый принцип, согласно которому органы местного самоуправления не были включены в систему органов государственной власти. Закрепление на конституционном уровне местного самоуправления не решило проблем, связанных с определением роли местного самоуправления в системе институтов власти. Вместо предполагаемой самостоятельности наблюдается тенденция его финансовой и функциональной зависимости от вышестоящей вертикали власти.
В современных российских условиях местное самоуправление снимает социальную напряженность, обеспечивает участие жителей в решении задач социально-экономического развития города. Деятельность органов местного самоуправления позволяет аккумулировать мысли и идеи населения в целях преобразования и переустройства общественной жизни. В связи с этим, развитие местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности является одним из условий развития демократии в России.
В настоящее время возрастает необходимость исследования построения системы управления в крупных городах, где данная структура является наиболее сложной в связи со значительными политическими и экономическими возможностями, сложным административно-территориальным делением, большой численностью населения.
Москва и Московская область, являющиеся самостоятельными субъектами Российской Федерации, исторически формировались как взаимосвязанный социально-экономический и народнохозяйственный комплекс. Мегаполис Москва объединяет не только свою собственную территорию, но и примыкающие к ней территории, законодательно от нее отделенные. Кроме того, мегаполис Москва является одновременно административным центром Московской области, поскольку на его территории размещаются ее органы управления. В данной связи между городом и областью, двумя разными субъектами Российской Федерации, существуют особые правовые отношения.
Выявление определенных различий организации местного самоуправления в Москве и Московской области в исторической ретроспективе представляет значительный интерес в хозяйственном, организационном, социально-бытовом аспектах, при моделировании современных процессов в данной сфере, их законодательном регулировании.
Объектом исследования является система местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются органы местного самоуправления в Москве и Московской области, а также механизм их формирования.
Хронологические рамки исследования охватывают 1993 - 2003 гг. В данный период в результате политического кризиса в Российской Федерации началось формирование новой общественно-политической и государственной модели, пришедшей на смену советской модели государственного управления. Нижние хронологические рамки обусловлены принятием 12.12.1993 г. Конституции Российской Федерации, определившей концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления и выделившей местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народа. Верхние хронологические рамки ограничены 2003 г., поскольку в этот период был принят Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обозначивший общие начала и направления развития местного самоуправления, а также установивший определенные границы правового поля деятельности органов местной власти.
Степень изученности проблемы. Интерес к изучению проблемы нашел свое отражение в многочисленных исследованиях российских и зарубежных авторов.
В связи с практической приближенностью к современности до последнего времени изучением местного самоуправления России в 1993-2003 гг. занимались юристы и социологи. Принятие Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 06.10.2003 г. позволило рассматривать систему местного самоуправления в России и с позиции исторической науки. Ввиду этого, целесообразно систематизировать современную историографию по критериям хронологической последовательности, выделив два периода: 1993-2003 гг. и 2003 г. – настоящее время.
Интерес к проблемам местного самоуправления в 1993-2003 гг. можно объяснить желанием общественности преодолеть излишнюю централизацию, которая существовала в советском государстве. В связи с тем, что большинство работ в 1990-е гг. носят междисциплинарный характер, наряду с хронологическим принципом, целесообразно структурировать историографический материал на литературу, имеющую юридический, социологический, экономический и исторический характер.
Источниковая база в начале 1990-х гг. являлась достаточно скудной, что обусловило появление разноплановой, во многом противоречивой, литературы и полемический характер большинства исследований. Вместе с тем, в 1993-2003 гг. создавались труды по местному самоуправлению, которые впоследствии заложили основу для дальнейших исследований.
В особую группу необходимо выделить труды зарубежных авторов: Ф. Веклера, Дж. Хана, Т. Фрайгута, Дж. Эндрюс и К. Стоунер-Вейс, определяющими перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации сложными отношениями между обществом и государством, между центральной властью и территориями.
Таким образом, в данный период исследователи рассматривали вопросы правового регулирования муниципальных отношений и проблемы разграничения полномочий и взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Значительное внимание авторы уделяли рассмотрению институализации местного самоуправления в России, анализу нормативно-правовых актов и разработке методологии определения понятий «местное самоуправление».
Наиболее важными для темы диссертационного исследования являются работы, посвященные местному самоуправлению в городе Москве и Московской области. В исследованиях рассматривается исторический опыт формирования законодательной основы управления Москвой, содержится общая характеристика правового положения Москвы, анализируются перспективы развития местного самоуправления в городе и методы управления его территорией. В отдельных работах излагается концепция развертывания местного самоуправления в районах Московской области, дается обстоятельный анализ правотворческого процесса по материалам Московской области.
С 1993-2003 г. появилось большое количество литературы, посвященной самоуправлению в России в целом. В то же время исследователи не рассматривали процесс становления системы местного самоуправления в Москве и Московской области, не предпринимали концептуальный его анализ. В работах, как правило, оценивались происходящие управленческие процессы в Москве, анализировались городской и муниципальный менеджмент в системе власти и управления, рассматривалось состояние местного московского законодательства. Научные разработки, сделанные в этот период, не основывались на эмпирических данных. Местное самоуправление рассматривалось в качестве низшего уровня в региональной системе управления.
С 2003 г. начался новый период изучения российского местного самоуправления в историографии. Он отражает всю противоречивость и незавершенность многих процессов в местном самоуправлении, сложившихся после 1993 г. Работы по местному самоуправлению продолжают носить междисциплинарный характер.
Однако появились новые исследования, в которых местное самоуправление рассматривается с точки зрения культурологии и философии. Кроме того, исследователи уделяли особое внимание проблемам государственного и муниципального управления. Рассматривая в теоретическом плане общие вопросы местного самоуправления, практический опыт его организации, многие авторы показывали его прямую связь с демократическим устройством общества. Зарубежные исследователи разрабатывали вопросы статуса местной власти и природы местного самоуправления.
В целом, отечественные и зарубежные исследователи продолжают критиковать современную организацию самоуправления и доказывают необходимость ее реформирования. Авторы используют системный подход, позволяющий рассматривать местное самоуправление с социально-экономических, политических, глобальных процессов; проблемно-хронологический метод, позволяющий выявить основные тенденции развития местного самоуправления. Актуальным является проведение мониторинговых исследований, а также социологических опросов.
Вопросы развития местного самоуправления в Москве и Московской области рассматриваются в основном в диссертационных исследованиях. В них анализируются понятие «местное самоуправление» и его интерпретации, основные направления совершенствования формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы, проблемы правового регулирования местного самоуправления.
В рассмотренные периоды по-разному оценивалась роль местного самоуправления. Для первого периода повышенный интерес к данной теме связан с противоречивостью и нестабильностью нормативно-правовой базы местного самоуправления. Выделение второго этапа развития историографии связано с оформлением общих принципов функционирования местных органов власти в условиях нормативно выстроенной конструкции отношений с государством, обществом в лице населения и отдельных общественных институтов, а также практическим осмыслением ранее допущенных ошибок в регулировании институтов местного самоуправления.
Проблемы формирования органов местного самоуправления в России привлекают внимание представителей различных наук. Ввиду большого количества исследований в сфере местного самоуправления, их можно условно разделить на несколько смысловых групп: государственное и муниципальное управление; правовое регулирование местного самоуправления, местное самоуправление в России; литература, непосредственно затрагивающая вопросы местного самоуправления в Москве и Московской области.
Тем не менее, наличие большого количества литературы в целом не позволяет говорить о систематичности во взглядах и оценках данной проблематики. Вопросы становления и развития местного самоуправления в Москве не имеют системного научного анализа и представлены незначительным кругом работ, что касается работ связанных с изучением процесса формирования органов местного самоуправления в Московской области, то их количество предельно незначительно для выявления имеющихся закономерностей в оценках данного процесса.
Целью исследования является всесторонний анализ специфики институционального становления органов местного самоуправления в Москве и Московской области в 1993-2003 гг. Цель исследования предполагает решение следующих задач:
исследовать процесс трансформации модели местного самоуправления в условиях формирования новой российской государственности;
выявить особенности формирования российской системы местного самоуправления и его законодательного обеспечения;
рассмотреть финансово-экономические основы органов местного самоуправления;
исследовать процесс формирования органов местного самоуправления в Москве и Московской области в указанный период;
проанализировать нормативно-правовые акты Москвы и Московской области, регулирующие сферу местного самоуправления;
рассмотреть основные тенденции развития системы местного самоуправления в Москве и Московской области на современном этапе;
выявить отличия в развитии местного самоуправления в Москве и Московской области.
Обзор источников. Для достижения поставленной цели и решения вышеназванных задач были привлечены разнообразные источники. Исследование основано как на опубликованных, так и на неопубликованных источниках.
Опубликованные источники представлены несколькими группами: нормативно-правовые акты; делопроизводственные и внутренние документы органов местной власти; публикации лиц, непосредственно реализующих местное самоуправление; материалы периодической печати.
К первой группе источников относятся нормативно-правовые акты, в т.ч. Конституции СССР и РСФСР, Конституция Российской Федерации, союзные и республиканские законы, регламентирующие деятельность Советов разных уровней и их исполкомов, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления Московской городской Думы, законодательство Москвы и Московской области по вопросам организации и деятельности местного самоуправления, а также ряд нормативных правовых актов министерств и ведомств.
Другую группу источников составляют делопроизводственные и внутренние документы органов местной власти: протоколы и стенограммы заседаний, приказы, распоряжения, ежегодные отчеты, уставы муниципальных образований города Москвы и Московской области.
Материалы периодической печати представлены значительным массивом статей, часть из которых непосредственно посвящена местному самоуправлению в Москве и Московской области.
Важное место в исследовании темы заняли материалы «круглых столов», раскрывающие практические вопросы деятельности органов местного самоуправления и трудности реального функционирования муниципальных образований, как в Москве, так и в России в целом. Статьи, представленные в этих сборниках, являются по большей части плодами практической деятельности лиц, непосредственно реализующих теоретические положения местного самоуправления.
Другим источником являются мемуары исследователей, занимающихся вопросами территориального управления, функционирования органов местного самоуправления в Москве.
Основными неопубликованными источниками исследования являются документы префектур округов города Москвы, районных управ и муниципалитетов, управ районов города Москвы, внутригородских муниципальных образований, находящихся в Центральном архиве города Москвы (ЦАГМ).
В Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ) содержатся протоколы заседаний Политсовета ДПР по выборам в органы власти субъектов Российской Федерации; документы региональных организаций ДПР о проведении на местах избирательных кампаний в Государственную Думу и органы местного самоуправления; переписка председателя ЦК ДПР с муниципалитетами о местном самоуправлении и распределении полномочий по уровням власти Российской Федерации.
Часть сведений содержится в документах, хранящихся в архиве Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который содержит материалы по формированию органов местного самоуправления в Российской Федерации. Другим важным источником являются документы архива Избирательной комиссии Московской области, касающиеся проведения выборов в органы местного самоуправления в Московской области: статистические данные, общая характеристика избирательных кампаний, законотворческая деятельность Избирательной комиссии Московской области.
В работе использованы архивные материалы Совета муниципальных образований Московской области: протоколы заседания Президиума Совета муниципальных образований Московской области, решения, письма, обращения в государственные органы власти.
Кроме того, в работе использованы личные архивы, предоставленные заместителем руководителя Департамента территориальных органов исполнительной власти города Москвы Н.И. Бледной, заместителем председателя Избирательной комиссии Московской области Н.Г. Земсковой, председателем муниципального Собрания - Руководителем внутригородского муниципального образования Гагаринское в городе Москве А.Л. Кобринским, заместителем главы администрации по вопросам экономики и финансов, имущественных отношений и землепользования, предпринимательства и потребительского рынка города Ивантеевки Московской области Е.Н. Ампилоговой.
Таким образом, круг источников по интересующей нас проблеме достаточно разнообразен и обширен. Имеющиеся документы и материалы позволяют проанализировать процесс становления системы местного самоуправления в Москве и Московской области, а также механизм формирования и практику функционирования органов местного самоуправления в Москве и Московской области в исследуемый период.
В целом для исследования особую значимость приобретает анализ нормативно-правовых актов, которые являют собой результат взаимодействия многих разнонаправленных интересов. В работе анализируется не только процесс создания текущих нормативных актов по вопросам местного самоуправления, но и актов, утративших силу. Последние представляют интерес с исторической точки зрения, поскольку с их помощью можно проследить процесс принятия решения относительно выбора оптимальной модели местного самоуправления в регионе и проанализировать структуру и полномочия органов местного самоуправления.
В документах текущих архивов содержатся разрозненные сведения о местном самоуправлении в России, как правило, не включающие в себя комплексный анализ процесса становления местного самоуправления и материалы аналитического характера. Они представляют собой предложения населения по реформированию института местной власти, переписку с регионами по вопросам местного самоуправления.
Низкий уровень делопроизводства органов местного самоуправления в 1990-е гг. выразился в небрежном хранении документов. Документы поступали в архивы не в полном объеме, поскольку некоторые из них не подлежали обязательной сдаче в архив. В настоящее время материалы по вопросам местного самоуправления преимущественно хранятся у лиц, непосредственно реализующих местное самоуправление.
Методологические принципы исследования. Основным методологическим принципом исследования является системный подход, основывающийся на сочетании многих сфер научного знания и включающий углубленную систему научных принципов и методов исследования и действия. Принцип историзма позволил проанализировать развитие института местного самоуправления, выявить качественные изменения в сфере местного самоуправления в рассмотренный период.
При сравнительно-правовом анализе местного самоуправления Москвы и Московской области рассматривались отдельные проблемы становления местного самоуправления в различных городах Московской области, что позволило использовать метод исторической индукции. Оценочно-структурный метод позволяет дать оценку эффективности системы местного самоуправления и методам ее реформирования. Использование автором синергетического подхода позволило ориентироваться не только на анализ внешних воздействий, но и на внутренние характеристики отдельно взятого муниципального образования. Логический метод позволил посредством корреляционных связей составить хронологическую последовательность ранее неизученных событий в сфере развития местного самоуправления в Московской области. В целях восстановления данных, документальное подтверждение которых отсутствует в источниках, был привлечен комплекс методов сбора и обработки информации: статистический анализ, опрос лиц, осуществляющих местное самоуправление.
Научная новизна заключается в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в исторических трудах. Данная работа является одним из специальных исследований, посвященным становлению системы местного самоуправления в Москве и Московской области в конце XX – начале XXI вв.
На основе анализа архивных и опубликованных источников становления системы органов местного самоуправления в Москве и Московской области в исследовании предпринимается попытка представить наиболее актуальные проблемы развития российского местного самоуправления на примере конкретных субъектов России, обладающих признаками уникальности.
Основываясь на историческом опыте организации местного самоуправления в Москве и Московской области, предпринята попытка выявить различия в развитии местного самоуправления в указанных субъектах Российской Федерации, касающиеся не только организации органов местной власти, но и определения полномочий в решении вопросов местного значения, что в перспективе позволяет моделировать определенные программы обеспечения практической деятельности местных органов на отдельных административных территориях государства.
Впервые в научный оборот вводятся архивные документы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Избирательной комиссии Московской области, касающиеся проведения выборов в органы местного самоуправления в Московской области. В работе использованы архивные материалы Совета муниципальных образований Московской области, а также личные архивы лиц, реализующих местное самоуправление, которые позволили проследить процесс принятия местными властями решений относительно выбора той или иной модели формирования органов местного самоуправления, а также выявить основные проблемы в становлении системы местного самоуправления в Москве и Московской области.
Практическое значение диссертации. Результаты исследования позволяют составить комплексное представление о развитии местного самоуправления в Москве и Московской области в 1993-2003 гг. В работе проанализирована степень эффективности деятельности органов местного самоуправления в данных субъектах Федерации, их способность решать текущие региональные проблемы. Материалы и выводы исследования представляют интерес для государственных органов, муниципальных органов власти и научно-исследовательских центров. Фактологические и аналитические материалы, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы в целях совершенствования деятельности органов местного самоуправления.
Выводы, сделанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке спецкурсов «История государства и права», «История Отечества», чтении курсов по отдельным вопросам теории управления, подготовке кадров для местных органов власти.
Положения, выносимые на защиту:
- Переходный период от советской к современной демократической модели местного самоуправления проходил весьма болезненно. Меры, направленные на повышение роли Советов в управлении государством в середине 1980-х гг., сменились пониманием их несоответствия новой вертикали власти.
- Выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означало самостоятельность органов местного самоуправления в пределах полномочий, предоставляемых законом, который принимается органом государственной власти.
- Представления о местном самоуправлении Москвы и Московской области после принятия Конституции Российской Федерации формировались по ходу реформ, зачастую получая свое воплощение в законодательстве без должного осмысления.
- Практика превалирующей роли государства в формировании и обеспечении организации системы местного самоуправления осложняла становление местного самоуправления в Российской Федерации.
- Процесс формирования органов местного самоуправления в Московской области не являлся таким сложным и многогранным как в городе Москве, где сформировался до 2001 г. беспрецедентный случай в государственной правовой системе России - наличие двойного статуса органов власти Москвы, как власти одновременно государственной и местной.
- Проблемы развития органов местного самоуправления в Москве и Московской области являются общими в части уточнения прав, ответственности органов местного самоуправления при реализации вопросов местного значения; низкого качества внутренних документов; дефицита бюджета муниципальных образований.
- Несмотря на то, что Москва и Московская область образуют огромную московскую агломерацию, история органов местной власти в указанных субъектах Федерации демонстрирует различные условия их развития.
Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании на кафедре политической истории факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова. Основные положения работы представлены в выступлениях на научно-практических конференциях студентов, аспирантов и молодых ученых: «Ломоносов 2010» (МГУ имени М.В. Ломоносова, 2010), «Ломоносов 2011» (МГУ имени М.В. Ломоносова, 2011), «Теоретические и практические аспекты социально-экономического и политического развития стран Центральной Азии и СНГ» (КазАТиСО, 2010, 2011). Основные положения и выводы диссертации представлены в 7 публикациях, в том числе в двух статьях, изданных в рецензируемых журналах рекомендованного перечня ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертационного исследования соответствует целям и задачам исследования, включает введение, две главы, заключение, список использованной литературы и источников.
Трансформация модели местного самоуправления в условиях формирования новой российской государственности
Согласно положениям Конституции СССР, принятой на седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7.10.1977 г., местными органами государственной власти и управления признавались Советы народных депутатов в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах41. Решая вопросы местного значения, местные Советы обладали правом распоряжаться своими собственными финансовыми средствами. В круг полномочий местных Советов входило руководство на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждение планов экономического и социального развития; руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечение соблюдения законов и охрана государственного и общественного порядка.
На практике принцип демократического централизма, заложенный в Конституции СССР от 7.10.1977 г., не предусматривал проявление самостоятельности на местах. В полномочия местных Советов входило решение местных вопросов исходя не только из интересов населения, но и из общегосударственных интересов. В качестве одного из выражений данного принципа являлась подотчетность исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов не только Совету, их избравшему, но и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу. Деятельность местных Советов находилась под пристальным вниманием партийного руководства.
Выборы депутатов в местные Советы производились на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы в Советы всех уровней фактически проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами42. Правовое обеспечение деятельности местных Советов составил ряд нормативно-правовых актов, детально регламентирующих полномочия Советов каждого уровня43.
Снижение темпов экономического роста в СССР в начале 80-х гг., расхождение отраслевого управления с территориальными интересами постепенно привели к уменьшению значимости Советов в хозяйственном и социальном строительстве. Советы являлись подотчетными, с одной стороны, министерствам и ведомствам, с другой - партийным органам, что приводило к навязыванию им установок последних и сковывало их самостоятельность. Права и обязанности Советов, закрепленные в законодательстве, не были подкреплены соответствующими материальными ресурсами. Под контролем центральных ведомств находилась местная промышленность, что привело к упадку малых и средних предприятий при возникновении крупных монополистических объединений.
В сложившихся условиях руководство страны было вынуждено принять нормативно-правовые акты, направленные на повышение роли Советов в управлении государством44. Так, расширялись их полномочия в области использования природных, трудовых ресурсов и по руководству сельским хозяйством. Вместе с тем, отсутствовала финансово-экономическая самостоятельность Советов, что ставило их в зависимость от центра. Несмотря на развитие нормативно-правовой базы в направлении расширения функций местных Советов, на практике они оставались зависимыми как от КПСС, так и от территориальных и отраслевых органов управления.
Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов на ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС» от 25.07.1986 г. положило начало реформированию местного самоуправления в период перестройки .С одной стороны, было намечено дальнейшее развитие функций и компетенции Советов в управлении хозяйством, с другой - предполагалось обеспечить широкое привлечение трудящихся к управлению, развивая тем самым Советы как подлинно демократические представительные органы. Однако ни принятые меры, ни выборы в местные Советы, проведенные в качестве эксперимента в 1987 г., не имели значительных последствий.
Новый поворот в развитии местных органов власти наметился в ходе XIX конференции КПСС, которая провозгласила курс реформ, связанный с передачей властных полномочии от партии к советам на всех уровнях . В качестве первостепенных задач назывались реорганизация руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования, самообеспечения; совершенствование организации работы Советов в части освобождения депутатов от служебных и производственных обязанностей для работы в Совете, расширения круга вопросов, решаемых исключительно на сессиях.
Новой отличительной чертой теории и практики советского строительства в конце 80-х гг. стали попытки улучшить организационную структуру Советов путем введение новых органов - председателей и президиумов местных Советов. Постановлением Верховного Совета СССР от 20.09.1989 г. было одобрено «Примерное положение о председателях и президиумах местных Советов народных депутатов» . В Президиум местного Совета, формировавшегося на первой сессии вновь избранного Совета, входили председатель Совета, заместитель председателя Совета, председатели постоянных комиссий Совета, председатель комитета народного контроля, другие депутаты Совета.
Основными функциями Президиума местного Совета являлись созыв сессии Совета; подготовка сессий Совета; представление Совету кандидатуры для избрания на должности председателя исполнительного комитета Совета, председателя и членов комитета (группы) народного контроля, а также судей, которые согласно закону должны избираться соответствующим Советом; оказание содействия депутатам в осуществлении ими своих полномочий; обобщение наказов избирателей и внесение их на рассмотрение Совета; проведение в соответствии с решениями Совета местных референдумов; рассмотрение и решение вопросов по организации выборов и отзыва народных депутатов избирателями.
Процесс формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления
События сентября-декабря 1993 г. привели к новой радикальной смене политических возможностей муниципальных реформ, обусловленных подчиненным статусом в правовом и политическом плане нового Федерального Собрания, а также отнесением местного самоуправления к сфере совместной компетенции Центра и регионов. Ко второй половине 1990 г. в регионах сформировались новые элиты, получившие институционализированный канал представительства своих интересов в Совете Федерации.
Центр активности сторонников развития местного самоуправления переместился в Государственную Думу, где был создан специальный Комитет по вопросам местного самоуправления. Между тем, в регионах прошла серия конфликтов между мэрами и губернаторами, оканчивающихся, как правило, отставками мэров65. В данный процесс Центр предпочитал не вмешиваться. Государственная Дума лишь обращалась с просьбами к Президенту Российской Федерации о скорейшем внесении в парламент проекта федерального закона о местном самоуправлении.
Уже в самом начале работы Государственной Думы 4.02.1994 г. представитель «Коммунистической партии России» О.О. Миронов выступил с предложением о принятии общих положений о местном самоуправлении, которое было поддержано депутатами . На заседании также был озвучен вопрос о правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. С докладами выступили председатель Комитета по делам Федерации и региональной политике С.А. Шаповалов и председатель Комитета по вопросам местного самоуправления А.Я. Слива, которые привели примеры грубых нарушений на местах со стороны глав администраций и местных избирательных комиссий. Очевидно, что правовое сознание применительно к самоуправлению не было сформировано. При создании нормативно-правовой базы было необходимо отработать терминологию, принципы формирования и функционирования органов местного самоуправления.
В связи с этим, депутатами высказывались предложения отложить выборы на местах до осени; приостановить их до подготовки соответствующих законов; либо провести выборы, сделав все возможное для устранения фактов нарушения избирательных прав граждан . Депутаты могли лишь обсудить явные нарушения законодательства, а не принять соответствующие меры по приостановлению действия неконституционных положений о выборах. На других пленарных заседаниях депутаты вновь возвращались к обсуждению проблем избирательных прав граждан, организации и проведения выборов68.
К примеру, А.Я. Слива в своем докладе проинформировал об анализе 58 правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Причем, было выявлено значительное число несоответствий положений в конституциях, законах, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации Основному закону государства. Некоторые уставы субъектов Российской Федерации содержали в себе излишнюю зарегламентированность некоторых положений, а также ряд неприемлемых моментов. Так, устав Саратовской области был рекомендован к серьезной доработке на заседании правления Саратовской областной организации ДПР 20.08.1994 г.69
Начала организации местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации, получили дальнейшее развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28.08.95 г. Разработкой проекта данного Закона занялось Министерство по делам национальностей и региональной политики в 1994 г., создав группу из представителей Федерального Собрания, Администрации Президента Российской Федерации, министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций.
Параллельно с подготовкой указанного проекта на рассмотрение Государственной Думы были внесены проекты групп депутатов, которые координировали заместитель председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Муравьев И.В. и представитель фракции Аграрной партии России А.А. Долгополов.
Проект, подготовленный Правительством и внесенный Президентом Российской Федерации, предполагал поселенческий принцип организации местного самоуправления; возможность делегирования полномочий местного самоуправления органам государственной власти; а также наличие не только выборных, но и иных органов местного самоуправления, которые могли наделяться государственными полномочиями. Примечательно, что президентский проект был внесен в Совет Думы гораздо позднее, чем проект члена группы «Новая региональная политика» И.В. Муравьева. В связи с этим, последний проект не вносился на рассмотрение палаты вплоть до поступления в Думу президентского проекта. Кроме того, на заседании комитета голосование по альтернативным законопроектам было не допущено председателем Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, опасавшегося «неблагоприятного для себя исхода» .
Проект И.В. Муравьева предполагал передачу субъектам Российской Федерации права самостоятельно регулировать круг вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления. Проект нацеливал на поиск форм регулирования системы местного самоуправления с учетом как федеральных, так и региональных интересов. Он предполагал проведение выборов органов местного самоуправления в течение полугода после вступления закона в силу, закреплял за муниципальными образованиями право выбора организационной модели местного самоуправления.
Проект А.А. Долгополова определял механизм осуществления непосредственной демократии на местах, круг вопросов местного значения, вопросов муниципальной собственности, земельных отношений, развития исторических и культурных традиций и обычаев.
В процессе обсуждения на одном из заседаний Государственной Думы А.А. Долгополов снял свой проект в пользу законопроекта И.В. Муравьева Законопроект, внесенный И.В. Муравьевым, поддержали в своих выступлениях СВ. Михеев (депутатская группа «Новая региональная политика»), Н.И. Травкин (фракция ДПР), И.М. Шабанов (председатель Воронежской областной Думы). Однако депутаты сочли целесообразным перейти к возможному объединению достоинств данного проекта и проекта, внесенного Президентом Российской Федерации. И.В. Муравьев отметил, что важнейшими задачами являются «конструктивный анализ и отражение в дорабатываемом проекте содержащихся в альтернативных проектах нормативных установлений»73. Авторы проекта уделяли большое внимание мнениям и позициям всех заинтересованных лиц, поэтому законопроект стал концептуально более выдержанным.
Формирование органов местного самоуправления
Ряд исследователей представляют Москву и Московскую область как огромную московскую агломерацию, состоящую из отдельных и связанных мегаполисов106. Отношения между Москвой и Московской областью развивались сложно, периодически усложняясь попытками лидеров Москвы объединить город и область в единый регион либо создать на территории области особую зону, по управлению которой определенные полномочия получили бы власти города Москвы. Глава областной администрации А. Тяжлов обладал сравнительно меньшими полномочиями по сравнению с мэром города Москвы, что объяснялось различными внутриполитическими условиями развития субъектов Российской Федерации. Выборная местная администрация, существовавшая в каждом городе и районе Московской области, не позволяла губернатору, в отличие от мэра Москвы, принимать решения без учета интересов местной власти. Постепенно возросло понимание того, что при объединении Москвы и Московской области последняя может диктовать свои условия центру.
Московская область является субъектом Российской Федерации, административный центр которого располагается вне его территории, в городе Москве. Географическое положение Московской области обуславливают сосредоточение на ее территории производств, исследовательских центров и организаций, размещение которых в силу разных обстоятельств в Москве представлялось невозможным. Близость к городу Москве определила специфическую черту и одновременно проблему Московской области, связанную с маятниковой миграцией населения в Москву.
Специфика Московской области связана с многочисленностью городов, которые с известной долей условности можно подразделить на города-мегаполисы (Балашиха, Химки, Электросталь, Мытищи), «средние города» (Подольск, Наро-Фоминск, Серпухов), «малые города» (Лобня, Троицк, Пушкино) и города с преобладанием сельскохозяйственного производства (Дмитров, Зарайск).
Формирование органов местного самоуправления во многом определяется задачей оптимизации и увязки многочисленных функциональных связей и усложнением системы городского управления107. В Российской Федерации народ, являя собой единственный источник власти, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления . В основном законе государства не установлено какой-либо структуры органов местного самоуправления. Указывая на осуществление местного самоуправления в Российской Федерации в различных организационных формах, Конституция Российской Федерации устанавливает, что формирование органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В ст. 130 Конституции Российской Федерации находит продолжение раскрытие понятия «органы местного самоуправления» путем их подразделения на выборные и другие органы, что позволяет говорить о возможности развития данных норм в других нормативно-правовых актах.
Так, в Федеральном законе №154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления определены как выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований10 . Понятие структуры органов местного самоуправления подразумевает их деление на местные представительные органы, призванные принимать решения по наиболее важным вопросам местного значения, и исполнительные органы, призванные выполнять решения представительного органа.
Верное стратегическое планирование правоприменительной деятельности с учетом принятого Президентом Российской Федерации Указа от 21.03.1994 г. № 557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» позволило органам государственной власти Москвы назначить выборы в представительные органы местного самоуправления на осень 1994 г.110 Следует отметить, что на данную дату планировались избирательные кампании во всех субъектах Российской Федерации, в том числе и в Московской области, однако в Москве для этого уже имелись серьезные наработки в области государственного строительства. Вместе с тем, предполагалось в течение 1994 г. провести эксперименты «с целью практической отработки механизмов реализации самоуправления на уровне муниципальных районов»1 х.
В качестве реализации подобного рода экспериментов в Москве до избрания представительных органов власти на уровне районов (муниципальных округов) на их территориях в соответствии с постановлением Московской городской Думы №22 от 5.04.1995 г. «Об общественном совете муниципального округа (территориального управления)» были образованы совещательные органы — общественные советы . Общественные советы выполняли важную функцию усиления взаимодействия населения и общественных организаций с органами исполнительной власти на местах и Московской городской Думы.
Порядок образования и состав общественных советов в современном представлении представляется необычным, поскольку советы образовывались совместно супрефектами административных округов и депутатами Московской городской думы, включая в свой состав представителей общественных организаций, органов территориального общественного самоуправления, ассоциаций жилищных товариществ; кандидатуры, выдвинутые на собраниях жителей микрорайонов; представителей предприятий и учреждений, деловых кругов.
Исходя из состава представителей общественных советов, можно составить общее впечатление о качестве представительской функции данных органов, которое в силу разнородности его участников отвечало полноценно требованиям учета интересов местного населения. Силами представителей органов государственной власти Москвы общественные советы были созданы во всех округах, а впоследствии и районах города, образовав костяк районных Собраний - органов муниципальной власти города Москвы в настоящем представлении.
Исполнение возложенных на органы местного самоуправления комплекса полномочий было бы немыслимым и неэффективным при отсутствии формально-определенных территориальных пределов их компетенции. Отсутствие четких административно-территориальных границ в пределах Москвы повлекло бы в своем роде нивелирование социально-политической функции местных органов власти. 5.07.1995 г. Московской городской Думой был принят Закон города Москвы № 13-47 «О территориальном делении города Москвы», который установил деление города на 125 городских районов, расположенных в 10 административных округах113.
Принятый Устав города Москвы закрепил двойной статус городских органов власти: одновременное исполнение соответствующих полномочий в качестве органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления города Москвы. Положениями Устава создание внутригородских муниципальных образований предусмотрено не было, а организация власти на уровне районов осуществлялась путем избрания главы районной Управы по представлению Мэра города. Кроме того, Московская городская Дума имела возможность отмены принятого районным Собранием решения. Указанные выше концептуальные решения законодателя явно не отвечали основным принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации. Единственной формой осуществления местного самоуправления на внутригородских территориях Москвы являлось территориальное общественное самоуправление114.
Основные тенденции развития системы местного самоуправления на современном этапе
Согласно Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» . Круг вопросов осуществления местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации определен в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6.10.2003 г. Принятие закона повлекло за собой увеличение муниципальных образований в Российской Федерации с 12,2 тыс. в 2000 г. до 24,1 тыс. в 2005 г. Так, установив общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, данный закон явил собой универсальный стандарт модели местного самоуправления, применяемой на территории всего государства.
Согласно данному закону, органы местного самоуправления не наделяются никаким особым социальным статусом, а приравниваются к статусу некоммерческих организаций. Кроме того, законом не были раскрыты принципы создания рабочих органов и механизмы функционирования местных администраций. В предложениях оргкомитета конференции «Административная реформа, распределение полномочий по уровням власти Российской Федерации, прошедшей в 2006 г., была отмечена без ограничения расширенная правовая основа и полномочия федеральных и региональных органов власти по отношению к муниципалитетам15 .
С одной стороны, внедрение закона было отложено до 1.01.2009 г., но с другой стороны - закон устанавливал, что субъекты Российской Федерации вправе по своему усмотрению определять вопросы местного значения вновь образованным органам местного самоуправления в течение переходного периода. В процессе его реализации проявились коллизии правовых норм в части определения объема и перечня муниципальных услуг, предоставляемых населению в рамках решения вопросов местного значения. Возросла необходимость закрепления соответствующих минимальных стандартов обеспечения конституционно установленных прав граждан в федеральном законодательстве. Ряд проблем связан с неопределенностью понятийного аппарата в законодательстве о местном самоуправлении Российской Федерации. К примеру, при определении вопросов местного значения в законодательстве используется формулировка «участие», хотя корректно использовать формулировку «действия органов местного самоуправления».
Актуальным вопросом остается проблема организации учреждений культуры, что снова образует коллизию норм законодательства. С одной стороны, организация и поддержка учреждений культуры входит в полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации, с другой - полномочиями органов местного самоуправления является обеспечение жителей услугами организаций культуры. Данные нормы препятствуют созданию муниципальных учреждений культуры и выполнению органами местной власти функций учредителя.
Кроме того, организация мероприятий по защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не должна входить в компетенцию органов местного самоуправления. Обеспечение безопасности населения видится в отнесении данного вопроса к компетенции государственных органов. Вместе с тем, в число вопросов местного значения необходимо отнести создание условий для обеспечения управления собственниками многоквартирными домами, перевод жилых помещений в нежилые.
В настоящее время отсутствует строгое разграничение в полномочиях по охране общественного порядка между органами местного самоуправления и органами государственной власти, требует установления порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами.
В целом, проблеме организации местного самоуправления уделяется много внимания во всех ветвях власти и средствах массовой информации. Последние несколько лет являются, на наш взгляд, самыми «продуктивными» в области научного исследования разнообразных проблем деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. В центре научных диспутов по данной теме находятся разнообразные вопросы функционирования местной власти в нашем государстве. Кроме того, предлагается еще более богатый выбор авторских вариантов их решения, большинство из которых являются либо теоретическими по существу, либо вовсе утопическими на данный момент времени160.
При всем этом разнообразии теоретического материала по вопросам местного самоуправления каждое исследование в той или иной мере подтверждает вывод о том, что система органов местного самоуправления в Российской Федерации, не включенная в систему органов государственной власти и являющаяся исторически чуждой населению нашего государства, столкнулась с проблемой необходимости самонаполнения, поиска эффективных механизмов функционирования.
Традиционной в процессе самонаполнения системы органов местного самоуправления являлась помощь государства в виде длительного, во многом противоречивого, процесса передачи материальных и финансовых объектов, а также организации методической поддержки местной власти путем внедрения используемых методов государственного управления .
При этом такого рода помощь была обусловлена как необходимостью исполнения декларированной положениями ст. 12 Конституции Российской Федерации государственной гарантии самостоятельности местного самоуправления, так и существующей необходимостью возложения ряда государственных функций на органы местной власти.
Один из ярких примеров вхождения государственной практики управления в систему местного самоуправления состоит в государственном внедрении программно-целевого метода в деятельность местной власти путем принятия и утверждения в 1995 г. Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Необходимо отметить, что на сегодняшний день такого рода действия представляют собой единственный в своем роде вариант симбиоза интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Официальным началом внедрения и упрочения программно-целевого метода в системе органов местного самоуправления можно считать дату принятия указанной целевой программы Правительством Российской Федерации . При этом в данном случае оговорка «официальным» является обоснованной, поскольку принятая программа фактически не была реализована ввиду нехватки необходимого размера государственных бюджетных ассигнований.
Исторически, использование программно-целевого метода в деятельности органов местного самоуправления имеет довольно короткую историю и ограниченный круг субъектов. Так, пилотным субъектом Российской Федерации, принявшим нормативно на региональном уровне программу государственной поддержки местного самоуправления в 2005 году стала г. Москва, после чего в 2007 году сделанный шаг повторили Саратовская, Псковская, Смоленская, Ульяновская и Камчатская области, Ставропольский край, а также в ряд других субъектов Российской Федерации. По состоянию на сегодняшний день практически во всех субъектах Российской Федерации приняты соответствующие региональные программы поддержки местного самоуправления.
