Содержание к диссертации
Введение
Раздел I ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ,ИСТОРИОГРАФИЯ И ИСТОЧНИКИ ИССЛЕДОВАНИЯ 16
Раздел II ИСТОРИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ СТАНОВЛЕНИЯ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 72
Раздел III ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ 1870 ГОДА И ЕГО РЕАЛИЗАЦИЯ В ГОРОДАХ РОССИИ 99
Раздел IV ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ 1892 ГОДА: ПОПЫТКА ОГРАНИЧЕНИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ НАЧАЛ 139
Раздел V ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И ОСОБЕННОСТИ ЕГО ОРГАНИЗАЦИИ В МОСКВЕ 178
Раздел VI ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 220
Раздел VII ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 259
Раздел VIII ВЗАИМООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ 297
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 340
ПРИМЕЧАНИЯ 364
ИСТОЧНИКИ И ИСТОРИОГРАФИЯ 392
- ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ,ИСТОРИОГРАФИЯ И ИСТОЧНИКИ ИССЛЕДОВАНИЯ
- ИСТОРИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ СТАНОВЛЕНИЯ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
- ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ 1870 ГОДА И ЕГО РЕАЛИЗАЦИЯ В ГОРОДАХ РОССИИ
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена, прежде всего, тем, что в условиях реформирования российского общества по-новому решаются вопросы городского самоуправления. Исследование истории городского самоуправления, его создания, формирования и развития остается актуальным, имеет теоретическую и практическую ценность. В этой связи нельзя не учитывать опыт, накопленный в пореформенный период российского государства, в частности, в 1870 - 1914 годы, то есть до начала первой мировой войны.
Реформы, проводимые в современной России, четко обозначили круг актуальных проблем в экономической и политической жизни нашей страны. К их числу можно отнести и проблемы, возникшие в процессе формирования системы местного самоуправления. Утверждение новой российской государственности диктует необходимость обращения к богатому историческому опыту дореволюционной России в вопросах государственно-муниципального строительства. Изучение истории городского самоуправления позволит избежать возможного повторения ошибок прошлого и творчески использовать положительный опыт в новой социально-экономической и политической реальности.
Исследование процесса формирования, становления и деятельности органов городского самоуправления в пореформенный период российского государства, их опыта и ошибок, реального участия представителей городского населения страны в конкретных делах городского управления и самоуправления позволяет углубить и расширить дальнейшее изучение этой весьма разносторонней и сложной проблемы.
Актуальность темы обусловлена также и ее научной значимостью. Диссертация впервые сводит воедино изучение всех этапов в развитии городского самоуправления Российского государства пореформенного периода и рассматривает организационные, экономические, правовые и социально-политические аспекты этой темы, восполняя серьезный пробел в отечественной и зарубежной историографии. Необходимость изучения темы продиктована и практическими задачами. В современных условиях возрождения городского самоуправления приобретает особую актуальность.
Интерес к этой проблеме не случаен: с одной стороны, в советский период темы, связанные с дореволюционным местбным самоуправлением, были крайне непопулярны ввиду негативного отношения власти к этому общественному институту, и теперь исследователи пытаются заполнить образовавшийся в науке пробел. С другой стороны, этот интерес имеет и практическую подоплеку, связанную с реформированием аппарата государственного управления и системы местного (городского) самоуправления на современном этапе развития Российского государства. И, как уже отмечалось, особую значимость приобрела история городского самоуправления, долгое время находившегося в тени истории земства.
Актуальность темы исследования состоит и в том, что политические перемены, которые происходят в Российской Федерации за последние двенадцать лет, привели к смене ориентиров в понимании актуальных и научно-значимых тем в российской исторической науке. Формирование новое системы местной (муниципальной) власти способствует возникновению особого интереса к деятельности дореволюционных органов особого интереса к деятельности дореволюционных органов городского самоуправления. Появление городского самоуправления появление в России в 1870 году городского самоуправления стало важным этапом в процессе становления структуры гражданского общества. Впервые управление делами, относящимися к местным нуждам и пользам, было изъято из ведения чиновников и передано в руки избранных представителей различных социальных групп населения. Выборные органы городской власти действовали в порядке и пределах, установленных Городовыми положениями 1870 и 1892 годов, имели определенную сферу компетенции и самостоятельные финансовые источники, были знакомы с потребностями горожан, заинтересованы в правильной организации городского хозяйства, подотчетны перед своими избирателями.
Городское самоуправление, как особый тип местного самоуправления, - это не только административно-управленческая организационно-техническая проблема оптимизации руководства городским хозяйством, но и важное направление современной политической реформы, в рамках которой решаются задачи создания фундамента демократической государственности. Обеспечение благоприятных условий для жизнедеятельности населения осуществляется в конкретных территориальных (муниципальных) образованиях. В нашем обществе активно обсуждаются вопросы, связанные с различными аспектами взаимоотношений центра и регионов, а местное (городское) самоуправление, выдержав испытание временем, теперь составляет часть нашей жизни. Муниципальный уровень власти наполняется новым современным содержанием, вобравшим в себя традиции земств и городских самоуправлений. Вот почему в современный период развития российского общества особенно актуально обращение к опыту дореволюционной России конца XIX - начала XX веков, когда происходил процесс постепенного вхождения в систему административно-хозяйственного управления государства.
И в этой связи симптоматично, что в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ 15 октября 1999 года, в качестве одной из основных ставится задача «проведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправле-
ния». При этом представляется важным, чтобы науку не затянули в очередной раз в орбиту политической борьбы и не поставили ее достижения (как это уже не раз бывало) на службу побеждающей политической элиты.
Одновременно Президент Российской Федерации считает вопрос о местном самоуправлении «Одним из самых сложных и конфликтных вопросов государственного строительства». «Дело не только в нынешнем нечетком разграничении полномочий между разными уровнями власти», -подчеркнул глава государства на заседании Госсовета РФ по реформе ме-стно самоуправления 23 октября 2002 года. По мнению В.В. Путина, в местном самоуправлении накопились проблемы, «которые больнее всего сказываются на жизни нашего народа, на удовлетворении повседневных нужд граждан».2 Именно с этим, во-первых, связан пристальный интерес к глубокому и всестороннему изучению создания, организации и функционирования местного (городского) самоуправления на основе Отечественных исторических традиций и мирового опыта. Во-вторых, достаточно эффективным средством в разрешении накопившихся проблем, о которых говорил Президент РФ, является ретроспективный анализ становления, развития и функционирования системы городского самоуправления в пореформенный период российского государства и 90-х годов российского государства и 90-х годов XX века, чтобы в результате изучения эволюции местного самоуправления уяснить, почему так медленно и мучительно в России, происходит перераспределение полномочий от центра к территориям и какие необходимо принять меры, чтобы эта медлительность не обусловила в конце концов такого ускорения, которое приведет к непредсказуемым или не всегда ожидаемым результатам.
В этой связи нам представляется исключительно ценным исторический опыт развития городского самоуправления в пореформенный период российской империи. И хотя он в целом частично изучен, время диктует необходимость качественного, глубокого и комплексного исследования, чтобы уяснить, как традиции прошлого могут быть адаптированы к современным российским реалиям.
Степень разработанности темы. Этой проблеме посвящен первый раздел диссертации, в котором дается основательная характеристика историографии и источников исследования. Тем не менее отметим, что история городского самоуправления в пореформенный период российского государства в исследуемые годы являлась и является предметом изучения отечественных и зарубежных исследователей. Имеющиеся публикации по
Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации// Российская газета. 1999. 21 октября. 2 Российская газета. 2002. 24 октября.
этой теме можно условно подразделить на пять периодов. Первый - 1860-1900 гг.; второй - 1901-1917 гг.; третий - 1920-1940 гг.; четвертый - 1950-1980 гг.; пятый - 1981-2000 гг. Условное деление имеющихся работ на пять периодов по хронологическому принципу дает возможность проанализировать качественное отличие содержания и определить авторскую новизну. Первый и последний хронологический периоды объединяет качественное и количественное разнообразие опубликованных работ. Выделяются исследования, которые либо написаны в основном на законодательный фактический материал и носят больше теоретический характер, либо касаются влияния городских реформ на развитие городского хозяйства.
В отечественной историографии накоплен существенный массив работ по вопросам городского самоуправления, хотя их удельный вес гораздо меньше, чем по проблемам земского самоуправления. Это связано с тем, что в дореволюционной литературе местное самоуправление рассматривалось в основном через призму деятельности земств, которые воспринимались в российском обществе, как носители оппозиционных идей. Интерес же к городскому самоуправлению был обусловлен теми проблемами, которые обсуждались общественностью на законодательном уровне.
С 1860-х годов в исторической литературе шла дискуссия о месте органов городского самоуправления в системе государственного аппарата власти. Сложилось несколько концепций, наиболее значимые из которых -общественно хозяйственная и государственная теории. У истоков общественно-хозяйственной теории в России стоял князь А.И. Васильчиков. Под «самоуправлением» он понимал отношения, введенные земской, крестьянской и судебной реформами. Сравнивая черты российского самоуправления с подобными учреждениями других стран он пытался связать задачи самоуправления в более или менее стройную системы. Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства (а иногда и противопоставляются), поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местно-хозяйственных и общественных дел.
Государственная теория в лице ее сторонников (Безобразова В.П., Свешникова М.И., Ивановского В.В., Коркунова Н.М., Казаревского В.Я., Лазаревского Н.И. и др.) признавала подчиненность органов самоуправления государственным делам и задачам.4 Доказывалось, что одни и те же за-
3 Васильчиков АИ. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. 1-3
4 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; Свешников МИ. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местно-
дачи выполняются государством и органами местного самоуправления. Поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.
После принятия Городового положения 1870 года интерес исследователей сосредоточился на истории его подготовки и анализе основных положений. Профессор И.И. Дитятин обратил серьезное внимание на процесс законодательного творчества и изучил все стадии разработки этого закона. По его мнению, история русского города XVIII-XIX вв., это цепь сменяющихся мероприятий правительства, то благоприятствующих развитию и организующих городскую общественность, то разрушающих только что сотворенное. Причем последние тенденции преобладали.5 Указав на отдельные недостатки, исследователь в целом позитивно оценил реформу Александра II.
Предметами критики многих авторов стали следующие законодательные положения: отсутствие четкого разграничения пределов полномочий между губернской администрацией и органами самоуправления,6 трехразрядная избирательная система,7 соединение в лице городского головы председательства в думе и управе.8 Ряд исследователей полагал, что города получили даже излишнюю самостоятельность.9
го самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. Ч.1;11; Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1898. Т.1, вып. 6; Коркунов Н.М. Русское государственное право. 5-е изд. СПб., 1904. Т.1; Казаревский В .Я. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Лазаревский НИ. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т.2 и др.
5 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Ярославль, 1877.
Т.2.
6 Головин К. Наше местное управление и местное представительство.
СПб., 1884. С. 15.
7 Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 228; При-
клонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. СПб.,
1886. С.263; Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895. С.250;
Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года // История России в XIX
веке. СПб., б.г. Т.4. С.23.
8 Крымский Е. Плоды городского и земского самоуправления (Чтение от скуки). Звенигородка, 1886. С.5; Джаншиев Г.А. Городское самоуправление // Эпоха великих реформ: Исторические справки. 7-е изд. М., 1898. С.586.
9 Демидов В.В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. СПб., 1884; Гурко АЛ. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. М, 1889
С принятием Городового положения 1892 года акценты сместились в сторону идеализации закона 1870 года. Большинство исследователей было склонно считать, что реформа 1892 года настолько реакционна, что отбросила Россию далеко назад.10
В целом, в дореволюционной литературе изучение городских реформ ограничивалось, как правило, освещением истории подготовки законов и сравнительным анализом Городовых положений 1870 и 1892 годов. Однако проблема городского самоуправления была слишком злободневна для русского общества и слишком политизирована в советское время, чтобы стать предметом беспристрастного изучения. Поэтому во многих этих работах прослеживается стремление доказать недемократичный характер преобразований, их отставание от уровня социально-экономического развития русских городов. К авторам этих работ относятся: Шрейдер Г.И., Данилов Ф.А., Волин Б.М. и др.11 Исключение представляют исследования И.И. Ди-тятина, М.П. Щепкина и В.А. Нардовой, где на широкой источниковой базе рассматриваются многие аспекты этой темы. Что касается вопросов практического воплощения этих законов и их влияния на жизнь русских городов, то они разработаны очень слабо.
В начале XX века вопросы совершенствования института местного самоуправления были включены в программные требования всех ведущих политических партий и оказались в поле зрения Государственной думы. Литература социал-демократического толка призывала к преобразованию городского избирательного закона на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования без различий пола и ограничения оседлости, к полной независимости общественных учреждений от администрации. Приверженцы кадетских взглядов предлагали предоставить избирательные права
Шрейдер Г.И. Городская контрреформа 11 июня 1892 года// История России в XIX в. СПб., б.г. Т.5 - С. 200; Его же: Наше городское общественное управление. Этюды, очерки и заметки. - СПб., 1902. Т.1. - С. 117, 335; Пажитнов К.А. Городское и Земское самоуправление - СПБ., 1913. С. 42. 11 Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года// История России в XIX в. -СПб., Т.4. - С. 1-29; Данилов Ф.А. Взгляды социалистических партий на общественное управление. - М, 1906; Волин Б.М. Интересы пролетариата в городском самоуправлении. - М, 1917 и др.
,2А.Б. (Лукомский М.Я.) Городское самоуправление в России. М., 1905; Ачадов. (Данилов ФА.) Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление. М., 1907; Василевский СМ. Городское самоуправление и хозяйство. СПб., 1906; Тотомианц В. Задачи городского самоуправления. Краткий очерк муниципального социализма. 2-е изд., испр. и доп. Б.м., 1906.
всем квартиронанимателям,1 а монархических и черносотенных - только крупным квартиронанимателям, исключив евреев и поляков.14
В послереволюционный период российской истории исследование городских органов самоуправления вплоть до 1950 года осуществлялось с классовых позиций, что создавало довольно однобокую и одностороннюю картину их места и роли в общественной жизни страны. Тем не менее и при такого рода ограничениях были получены значительные научные результаты. Среди этого массива литературы следует выделить, в первую очередь, работы Наумова П.Ф., Погосского В.В., Каржанского Н.С., Степанова А.Н., Шеффера А.Л., Велихова Л.А., Ерошкина Н.П., Кручковской 15 и др.
В 1950-1970-е годы появились исследования Б.Б. Веселовского, Б.В. Златоуского, СП. Луппова, М.А. Горловского, Б.Г. Корягина и др., которые вызвали законный интерес у всех, кто интересуется проблемами городского самоуправления. С одной стороны, оно рассматривалось в масштабе всей страны, выявлялись общие тенденции. При этом акцентировалось внимание на таких аспектах, как местно городской реформы 1870 года в ряду других преобразований Александра II, теория и практика городского самоуправления, взаимоотношение общества и власти, формирование гражданского общества. С другой стороны, авторов волновало региональное проявление процесса становления и развития органов городского самоуправления.16 В 1980-е годы появились новые исследования, которые получили
13 Вернер И.А. Городское самоуправление в России. М., 1906; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908; Ар-сеньев К. Прошлое городского самоуправления // Городское дело. 1909. № 1. С.4-9; Курчинский М.А. Городская реформа // Там же. №2. С.47-54; Бубнов ММ. К вопросу о преобразовании нашего городского общественного управления. Киев, 1909.
14 Любинский А.И. Политика и городские выборы. Киев, 1910.
15 Наумов П.Ф. Что такое демократическое самоуправление? - М., 1917; Погосский В.В.
Демократизация городского общественного управления. - М, 1917; Каржанский Н.С.
Как избиралась и работала Московская городская дума. - М., 1947, Степанов А.Н, О
Городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции. -
М, 1946; Шеффер А.Л. Органы самоуправления царской России. - Куйбышев, 1939;
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1928; Ерошкин Н.П. Самодержавие
накануне краха. - М., 1975; Кручковская В.М. Центральная городская дума Петро
града в 1917 г. -М, 1986 и др.
16 Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX в.: Автореф. дис.... канд. ист. наук. М., 1953; Он же. Городское самоуправление // История Москвы. М., 1954. Т4. С. 461-551, (Веселовский Б Б., Шаров СИ. Городское хозяйство // Там же.
большой научный и общественный резонанс. Так, работы В.А. Нардовой стали значительным шагом вперед в историографии проблемы. Рассмотрев правительственную политику в области городского управления, она выявила важнейшие направления деятельности городских властей, характер их взаимоотношений с губернской администрацией, затронула вопросы психологического восприятия общественной реформы 1870 года, определила место и роль органов городского самоуправления в либерально-оппозиционном движении.17
Заметной вехой в историографии проблемы стали также исследования Л.Ф. Писарьковой. Ею была разработана методика изучения социального состава гласных городских дум. Особый интерес представляет ее монография «Московская городская дума: 1863-1917 гг.»,18 в которой проводилась мысль, что реформа 1892 года не была реакционной, а повышение имущественного ценза и усиление государственного контроля над деятельностью городских дум способствовали ограничению бесконтрольности и самоуправства городских властей.
В 90-е годы прошедшего века в сферу научных интересов исследователей входят вопросы развития взаимоотношений государственного управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и городским самоуправлением, организационно-правовых и экономических основ городского самоуправления и др.
Повышению интереса к проблемам федерализма государственного регионального управления, городского самоуправления способствовали
С. 516-551;)Луппов СП. Городское управление и городское хозяйство // Очерки истории Ленинграда. — rVL;JT., 1957. Т.2. 4
Горловский М.А. Из истории городского управления Екатеринбурга начала 70-х гг. XIX в. // Вопросы истории Урала. Вып. 1. Екатеринбург, 1958 С.71-81, Корягин Б.Г. Проведение буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. в Западной Сибири: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Томск, 1965 и др.
17 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика. Л., 1984; Она же. Городское самоуправление в журналистике 70-80-гт. XIX в. (По страницам "Вестника Европы" и "Отечественных записок") // Труды института истории. Лен-ое отд. Вып. 16. Л., 1986. С. 159-180; Она же. Нарастание оппозиционности органов городского самоуправления в канун первой русской революции 1905-1907 гг. // Новое о революции 1905-1907 гг. в России. Л., 1989 и др. 18 Писарькова Л.Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. 1989. № 6 - С. 152-160; Ее же: Московская городская дума 1863 - 1917.- М, 1998.
социально-экономические и политические изменения, особенно интенсивно происходящие в последние годы. Это мотивирует издание ряда научных работ, посвященных местному (городскому) самоуправлению, появившихся в последние годы.19
Тем не менее приходится констатировать, что среди разнообразия литературы по проблемам городского самоуправления в пореформенный период российского государства до сих пор нет ни одного комплексного исследования по данной теме. В целом, как показывает историографический обзор, исследователями много сделано для понимания многих сущностей,
1 Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. — М., 1998; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону, 1998, Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). - Ростов-на-Дону, 1998; Местное самоуправление: проблемы противоречия, перспективы, - М., 1998; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. - М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. - М., 1998; Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). — М., 1998; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Эффективность государственной власти и управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Тара-сенко Н.В. Пономаренко В.Ф. Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села. - Ставрополь, 1998; Правовое государство, личность, законность. - М., 1997; Прокофьева Т.Г. Вопросы самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. - М., 1997; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. - М., 1997; Власть и управление. Сб. тезисов, докладов и сообщений. Всероссийская научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону, апрель 1997 г; Вып. 1, 2, 3. Государственная власть: правовые проблемы учреждения и функционирования: материалы научно-практической конференции (8-9 октября 1997 г. Новосибирская область: граждане и власть. - М., 1997; Одинцова А.В. Местное самоуправление и государство // Федерализм. - 1997. - № 4; Судавцев Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. - М. - Ставрополь, 2001; Заманова Г.Р. Влияние систем надзора и опеки на городское самоуправление (по Городовым положениям 1870 и 1892 гг.) - Казань, 2002; Далина О.А. Деятельность III Государственной думы в области городского самоуправления (1907-1912 гг.)// Вопросы гуманитарных наук. № 2. М., 2004 и др.
явлений и фактов, относящихся к истории городского самоуправления России. Но это явно недостаточно для раскрытия интересующей нас темы. Мало внимания уделяется истории городского самоуправления губернских городов, занимавших видное место в социально-экономическом развитии российской империи в пореформенный период. До сих пор остается неизученными или малоизученными многие вопросы, связанные с реализацией Городовых положений 1870 и 1892 годов, финансово-бюджетной деятельностью и организационно-правовыми основами городского самоуправления, соотношением государственного и муниципального управления в РФ на современном этапе развития общества.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования - изучить и проанализировать становление и развитие системы городского самоуправления в пореформенный период Российской империи (1870-1914 гг.)
Реализация данной цели может быть осуществлена при решении следующих задач: 1. Исследовать теоретико-методологические основы, историографию и источники исследования; 2. Выявить исторические и социальные предпосылки формирования и становления городского самоуправления в российском государстве; 3. проанализировать содержание и результаты реализации на практике Городового положения 1870 года; 4. исследовать содержание и итоги деятельности Городового положения 1892 года; 5. изучить особенности финансово-хозяйственной деятельности органов городского самоуправления в пореформенной России и определить роль общественных учреждений в социально-экономическом развитии российских городов; 6. исследовать организационно-правовые основы городского самоуправления, рассмотрев, таки образом, вопрос о реализации правовой политики правительства в области общественного самоуправления; 7. выявить тенденцию в развитии отношений государственного и муниципального управления в современной Российской Федерации, выйдя на проблемы «общество и власть».
Объектом исследования являются органы городского самоуправления пореформенного российского государства в лице дум, управ и т.д., как местных самоуправляющих единиц и хозяйствующих субъектов.
Предмет исследования - их компетенция, права и обязанности, методы управления и хозяйствования, основные направления деятельности в 1870-1914 годы. Всестороннее изучение конкретно-исторического материала позволяет воссоздать сложную картину жизни пореформенных российских городов и на их основе проследить в деталях процессы, происходившие как в организации самоуправления, так и в структуре городского общества, и вывить особенности развития городского самоуправления и факторы, определяющие направление и пути этого развития.
Хронологические рамки исследования охватывают 1870-1914 годы, что позволяет выявить особенности развития городского самоуправле-
ния в течение всего пореформенного периода. Обращение к трудам историков И.И. Дитятина, С.А. Приклонского, Г.А. Джаншиева, Г.И. Шрейдера и А.А. Кизеветтера, посвященных времени действия Жалованной грамоты городам 1785 года, значительно расширяет хронологические рамки исследования и дает возможность проследить общие черты, характерные для его осуществления в исследуемые годы.
Методология исследования. Научной основой исследования стали принципы исторической науки: историзм, объективность, всесторонность изучения, достоверность, которые позволяют видеть исторические процессы в их реальном развитии и взаимосвязи и проводить всесторонний анализ и оценку исторических фактов. Принцип историзма — традиционный принцип исторического исследования, который требует конкретного изучения общественных явлений в их развитии и изменении, всестороннего исследования связи и взаимосвязи каждого из этих элементов с другими. Принцип объективности позволяет понять основные ценности, а также рассмотреть и проанализировать позитивные и негативные явления исторического процесса.
Любой исторический факт, исследуемый в диссертации, рассматривается в развитии, на фоне конкретно-исторической обстановки, что предполагает применение метода сравнительно-сопоставительного анализа. Формально-юридический метод позволил провести анализ и сопоставление городских реформ XIX - начала XX веков в историко-правовом аспекте. Компаративный метод способствовал определению степени достоверности разных групп источников. Проблемно-хронологический метод дал возможность оценить результаты реализации городских реформ в исследуемые годы. Метод обобщения содействовал выделению сильных и слабых сторон в деятельности городских властей. Метод систематизации и классификации дал возможность проследить динамику городского бюджета и организационно-правовых основ городского самоуправления в пореформенной России. Применение этих принципов позволило с наибольшей полнотой и эффективностью распорядиться комплексом источников.
Источниковая база. Источники по городскому самоуправлению в пореформенный период российского государства многочисленны и разнообразны. Значительное их количество было выявлено в процессе работы над диссертацией. Наряду с опубликованными источниками (законодательными, статистическими, мемуарными, периодическими изданиями и др.) в диссертации широко использованы архивные фонды.
Научная новизна исследования заключается в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в трудах историков. В этом отношении данная диссертация - первое специальное исследование по истории городского самоуправления в пореформенный период Российской империи. Впервые рассматриваются такие аспекты исследуемой проблемы, как теоретико-методологические основы, исторические
и социальные предпосылки формирования и становления городского самоуправления в российском государстве, финансовая основа городского самоуправления, принципы формирования и исполнения бюджета, особенности организационно-правовой деятельности городского самоуправления.
Изучение состояние городского хозяйства пореформенного российского государства позволило сделать вывод о его модернизации и резком ускорении темпов развития. Одновременно были выделены такие характерные для начала XX века черты хозяйственной деятельности органов городского самоуправления, как муниципализация хозяйства и его социальная направленность. Был также сделан вывод о превращении в начале XX века городского самоуправления в коллективного предпринимателя и владельца крупной недвижимой собственности.
В процессе работы над диссертацией был сделан ряд наблюдений об изменении структуры городского общества, размывании границ между различными сословными группами и усилении роли профессионального фактора при дифференциации общества.
В ходе изучения темы был выявлен, систематизирован и впервые введен в научный оборот обширный источниковый материал.
Практическое применение. Опыт городских властей пореформенной России интересен и полезен для практиков и исследователей современной политической и экономической ситуации. Комплекс функций, находившихся в введении органов городского самоуправления, и в настоящее время лежит в основе деятельности мэрий, префектур и управ городов Российской Федерации. Когда перед местными городскими руководителями ставятся задачи изыскания новых финансовых ресурсов, усовершенствования форм и методов хозяйствования, выявления эффективных способов решения местно-хозяйственных вопросов, знакомство с опытом работы городских властей в сфере формирования бюджета и взимания налогов важно и весьма полезно.
Результаты исследования могут использоваться при издании трудов по истории самоуправления и городских реформ, подготовке лекции и спецкурсов, учитываться при разработке и проведении реформ местного самоуправления.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в двух монографиях - «История московского городского самоуправления» и «Становление и развитие системы городского самоуправления в пореформенный период российского государство» (1870-1914); учебных пособиях и научных статьях. Общий объем публикаций по теме диссертации составляет более п.л.
Полученные результаты докладывались на Всероссийских научно-теоретических и научно-практических конференциях.
Кроме того, проблемам городского самоуправления были посвящены лекции, которые автор читал и читает студентам Российской экономиче-
ской академии им. Г.В. Плеханова и Российского университета дружбы народов, специализирующихся по специальности "государственное и муниципальное управление" в рамках спецкурса.
Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры истории России Российского университета дружбы народов, были одобрены и рекомендованы к защите.
Наконец в качестве апробации темы исследования стала непосредственная многолетняя практическая деятельность соискателя, связанная с выработкой и реализацией основных направлений московского городского самоуправления.
Структура диссертации соответствует целям цели и задачам исследования. Работа состоит из ведения, семи разделов, заключения, списка источников и литературы.
Теоретико-методологические основы,историография и источники исследования
Методология и теоретическая база исследования. Традиции самоуправления как элемента саморегуляции общинных отношений формировались на протяжении длительного времени и в разных странах мира. Их зарождение исследователи связывают с началом социогенеза и складывания общественных отношений. Данный факт относят к позднепервобытной общине, когда она становится автономной социальной единицей, получает свой земельный надел и собственность. Управление ею осуществлялось посредством обычного права, носившего естественно-обязательный характер. Специальных органов управления, кроме общинной сходки и заседания старейшин, не существовало, поскольку не существовало даже зачатков политической власти. Религия и авторитет отдельных личностей создавали основу управления общины в период патриархально-родовых отношений.
Этот тандем, управляющий древними общинами, исследователи фиксировали у всех народов. У отдельных этносов он продолжается долгое время. Так, например, общинная организация народов Кавказа видоизменяется лишь в XIX веке, под влиянием экспансии русского капитализма, проникающего к горцам. В какой-то степени данная организация сохранилась у некоторых кавказских народов и сегодня, безусловно, приобретя многие новые черты.
Эмпирические данные свидетельствуют о том, что система управления видоизменялась вместе с развитием общинных отношений и собственности. Практически у всех народов на ранних этапах развития ведущая роль принадлежала общему собранию и совету старейшин. Существовала процедура созыва подобных собраний, а также обсуждения традиционных вопросов и вынесения решений. Подобные институты действовали у адыгов, ногайцев и других народов Кавказа. Собрание соплеменников выступало как высший суверенный орган племени, как выражение коллективной воли.
Однако постепенно экономические условия заставляют утрачивать демократические традиции народных собраний и выдвигают руководство племенных вождей. Устанавливается иерархия сословной знатности. Наступает длительный период вождизма, обусловленный процессом выделения публичной власти. Процесс разложения общинно-родового строя сопровождается демонтажем племенных структур и формированием социальных связей, ведущих к разрушению самоуправленческих институтов. На границе классовых организаций воцаряется своеобразное двоевластие коллективистского самоуправленческого и партикуляристского авторитарного начал. «Родовая и общинная демократия свертывается до малозначащих функций ритуального характера. На одном полюсе - органы общинного самоуправления, опирающегося на кровнородственные, общественные, тотемистические связи, на другом - вожди, стремящиеся к созданию своей клановой, военной, ритуально-корпоративной организации, в противовес стесняющим их инициативу общинным структурам»2. Это диктовалось необходимостью принуждения и насилия в новых социальных условиях борьбы племен за выживание. Однако наряду с сильной властью вождя обязательно существовало и демократическое начало - советы общин в виде военных, религиозных и даже этнических групп. Но институты демократического управления в этот период тоже претерпевают изменения. Там заседает исключительно знать, занимающая более высокое имущественное или общественное положение.
В последующие времена, с возникновением государства, развитие самоуправления так или иначе было связано с эволюцией институтов государственности. На протяжении человеческой истории государства возникали, развивались и функционировали в различных социально-экономических условиях, отсюда богатство и разнообразие форм и моделей управленческих институтов. Естественно, они становились объектом внимания ученых и мыслителей, исследующих проблемы власти и управления. Теоретико-методологические основы рассматриваемой темы закладывались именно в контексте изучения проблем государства, его форм и институтов. Существенный вклад в их разработку был сделан Т. Гоббсом, Дж. Локком, Ш.Л. Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, А.Бергсоном, Г.Блумером, А.Ароном, М.Вебером и др. Труды этих ученых и мыслителей о происхождении, организации государства легли в основу административно-управленческих систем и моделей, в том числе концепций управления и самоуправления.
В XIX веке индустриальное общество становится реальностью и наука о государстве переживает бурное развитие. Создание конституций в Западной Европе требует преобразовать систему государственной власти и управления по новым принципам, решительно отвергая феодально-бюрократические основы абсолютизма.
В это время возникают самостоятельные теории местного самоуправления. Основные из них - общинная, хозяйственная, общественная, государственная, юридическая, политическая.
Родоначальник общинной теории француз А.Турэ, опираясь на учение об общине и естественном праве, доказывал, что община как институт, возникший раньше государства, имеет право на решение своих внутренних дел и что это явление носит естественный характер. В свою очередь немецкие ученые обосновали теорию «свободной общины», которая провозглашала идею автономности общинного самоуправления, его самоопределения и юрисдикции. К числу последователей этой концепции относятся создатели Конституции Баварского королевства 1818 года, Конституции Вюртемберга 1819 года и др. Наиболее последовательно и полно данная концепция воплощена в бельгийском законодательстве. Бельгийская Конституция 1831 года признала муниципальную власть четвертой властью, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, и закрепила данное положение специальной статьей. Однако мысли, отстаиваемые в общественной теории, вызывают критику, прежде всего потому, что общинные институты имеют корпоративный, сословный характер, усиленно размываются рыночные отношениями и в какой-то степени ограничивают политические права человека.
Исторические и социальные предпосылки становления городского общественного управления в России
Городское управление в России складывалось постепенно. Собирание удельной Руси Москвой, начавшееся с четырнадцатого столетия, долгое время не сопровождалось изменениями тех внутренних административных и общественных порядков, которые существовали в бывших княжествах. Долгое время сохраняли свою прежнюю силу и порядки управления в самостоятельных уделах. Русь постепенно превращалась в один громадный удел княжеского дома. Лишь победив большую часть удельных князей, преемники Калиты приступили к реформированию системы управления, в том числе и местного.
Собственно местного самоуправления в классическом виде в этот период в городах еще не было. Наместники и волостели наряду с уездами и волостями управляли и городами, находившимися на их территориях. Позже появились специальные органы городского управления. В XV веке появилась должность городчика, по существу военного коменданта города, осуществлявшего надзор за состоянием городских укреплений, выполнением местным поселением повинностей, связанных с обороной. Позже они стали именоваться городскими приказчиками и подчинялись великокняжеским казначеям .
В целом можно отметить, что XV-XVI века имели определенное значение в становлении местного городского самоуправления. В это время оформляются специальные органы местного самоуправления, к которым относятся губные и земные учреждения (губные и земские избы). Городская администрация заменяется системой выборных органов. «Княжьи мужи» уступают место «излюбленным людям» - старостам и целовальникам. Стоит подчеркнуть, что само по себе участие выборных людей в делах местного самоуправления в XVI столетии для Москвы не было чем-то необычным. Необычность заключалось лишь в том положении, которые заняли теперь эти представители населения по отношению к другим органам самоуправления, которые создавались раньше земского самоуправления. Они составляли необходимую часть в системе государственного и общественного управления в городах России. По словам Д.Д. Семенова, «в домо-сковский период русской истории вся городская община, все члены ее, без различия их имущественного состояния, "большие, средние и молодшие" люди имели право на участие в самоуправлении» .
Но вплоть до XVI столетия эта существенная сторона городского административного устройства не была номинирована и утверждена законом, не получила юридического определения и развивалась исключительно на основе народного обычая как естественное и неизбежное восполнение несовершенства управления княжеской администрации. В своей деятельности народ вырабатывал на практике формы общественно устройства, хотя и не закрепленные никакими законами. В результате люди собирались на мирские сходки, выбирали старост, собирали подарки для княжеских посадников, организовывали охрану общественного спокойствия, задерживали «лихих людей» и т.д. Позднее появилась необходимость вести все эти дела на основе законов общественных институтов. В результате к XVI столетию была проведена достаточно глубокая реформа местного самоуправления. Сущность ее сводилась к тому, что должности наместников и волостелей были упразднены, а народный институт «излюбленных голов» и старост был признан государственным институтом и приспособлен к общему механизму государственного управления.
Поводом к осуществлению реформы послужили настоятельные заявления самих местных обществ. Так, например, было открыто заявлено, что реформы проводятся по желанию и замыслу самого населения. Склоняясь на «докуку великую» местных миров, Иван IV еще в 1555 году повсеместно отменил систему кормления, заменив ее институтом земских старост с целовальниками при них. Они должны были раскладывать, собирать и доставлять в Москву все государственные доходы, а также выполнять судебные функции. Эти полномочия распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое.
Итак, к концу XVI столетия мирские выборные органы сосредотачивают в своих руках все полномочия местного самоуправления, в том числе и полномочия, входивших в круг государственных задач, а именно: сбор податей, полицейские функции и суд. Выборы в эти органы носили всесословный характер, но избирались как правило, представители боярской знати. От участия в формировании и работе земских учреждений было совершенно отстраненно сословие «служивых людей». Только посадские люди на своих посадах и волостные крестьяне в своих волостях выбирали земских старост.
Эта особенность органов местного самоуправления еще больше усилилась в-XVI- веке. Значительным явлением этого времени явилось учреждение должности городского воеводы. Назначался он государем или Разрядным приказом. Но были случаи, когда воеводы назначались по просьбе городских жителей. Делопроизводством при воеводах занимались дьяки. Воевода выступал уже не как представитель земской, а как представитель приказной, центральной власти, поскольку назначался на свой пост московским приказом.
Городовое положение 1870 года и его реализация в городах России
Известно, что основным документом, регулировавшим устройство управления города до 1870 года, являлась, как было уже отмечено раньше, Жалованная грамота на права и выгоды городов 1785 года, в обиходе называемая Городовым положением Екатерины П. Согласно этому документу, городские обыватели составляли «градское общество», владеющее общим городским имуществом и обладающее правом собраний. Впервые в область закона было внесено представление о городском населении как обществе, как о совокупности всех отдельных слоев населения, из которых каждый имел свою особую сословную организацию. Это общество имело свои особые интересы, нужды и пользы.1
Но многие сферы городского управления находились в ведении государственных органов управления. У городов отсутствовало бюджетное право. Регламентация мельчайших подробностей деятельности городских управлений приводила их к зависимости и несамостоятельности. Наличие в числе губернских и уездных учреждений того времени выборных людей еще не создавало самоуправления в истинном смысле этого слова. По нашему мнению, выборность, представляет ценность не сама по себе, а когда она может гарантировать действительную независимость выборных органов городского управления и вместе с тем, может создавать тесную связь выборных органов с местным населением.
До введения Городового положения 1870 года часть жителей российских городов уже обладала более чем полувековым опытом самоуправления. В конце XVII - первой половине XIX в. у них действовал орган самоуправления - городская ратуша (1781 - 1855 гг.), которая ведала достаточно ограниченным кругом вопросов, в числе которых - оформление документов, разбор жалоб и тяжб, сбор сведений и составление справок для городских и губернских органов власти. Городовое положение Екатерины II стало исходным пунктом для позднейших преобразований в городском устройстве.
Принятию Городового положения 1870 года предшествовала серьезная подготовительная работа, начавшаяся в 1862 году по инициативе МВД России и затянувшаяся на восемь лет. Для выработки предложений на местах было образовано 509 комиссий, представившие огромную массу материалов, дающих правительству возможность ознакомиться с местными особенностями и экономическим положением городов. На основе этих мнений был составлен первый вариант проекта реформы, а третий по счету проект уже получил силу закона. При этом надо отметить, что в законодательстве России в начале XIX в. отсутствовал термин «самоуправление», а органы городской власти в официальных кругах называли «местными общественными управлениями». Этим самым обращалось внимание на выполнение ими, как общественными учреждениями, функций по заведованию делами определенного города, городского поселения.
В этой связи необходимо отметить, что замыслы Екатерины II расширить содержание Жалованной грамоты в конце своего царствования не получили своего воплощения, так как они опережали время. Русские города не были готовы к переменам ни в экономическом, ни в социальном, ни в духовном плане. «При первом ознакомлении с Жалованной грамотой городам она производила впечатление широко задуманной реформы, однако нельзя не признавать, что в действительности результаты ее оказались довольно ограниченными. Ни расцвета экономического благосостояния, ни мощных муниципальных учреждений она создать не могла. Причина этого заключается как в незначительности роли городов при господствующем земледельческом характере страны, еще не пережившей эпохи натурального хозяйства». Как известно из истории русских городов, большинство из них обязано своим происхождением «бюрократическому творчеству». На Западе причиной возникновения городов был экономический (развитие торговли и ремесла) фактор, а «русские казенные города вызваны к жизни административным гением». При Екатерине II было создано, как отмечалось, 216 городов. Некоторые исследователи считают, что основным мотивом торможения механизма реализации Городовой реформы было существование крепостного права и порожденные им «безраздельное господство бюрократии, резкий сословный антагонизм и расчленение общества».
Но справедливо было бы искать истоки формирования местного самоуправления в петровскую эпоху. В 1699 году были изданы указы об учреждении Бурмистрской палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, в 1718 - 1724 годах они были заменены магистратами.5 Цель, стоявшая перед магистратами, заключалась в объединении всего торгово-промышленного населения в один сословный организм. Права магистратам были представлены незначительные. Основным являлось право раскладки податей и повинностей, осуществляемых через старост и старшин с согласия всех граждан, но права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили, «а потому и органами самоуправления их, собственно говоря, назвать нельзя».6 Характеризуя магистраты как органы административные и финансовые, в первую очередь их следует расценивать как попытку заложить основы городского самоуправления. Историки признали эту попытку неудачной: после смерти Петра I магистраты прекратили свое существование.
