Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Историографические, источниковедческие и теоретико-методологические основы исследования 28
1 Историографический анализ проблемы 28
1.1 Общероссийская историография строительства местного самоуправления 28
1.2 Историография формирования местного самоуправления на Дальнем Востоке России 64
2 Обзор привлеченных источников У 99
3 Теоретико-методологические основы исследования 113
Глава II Проблемы и особенности организации местного самоуправления в областях Восточно-Сибирского и ПриамурскогоУгенерал-губернаторств в пореформенный период (вторая половина XIX - второе десятилетие XX вв.) 145
1 Общие принципы организации земского и городского общественного управления в пореформеннЯ^оссии (1864 - февраль 1917 гг.)
2 Организация местного самоуправления в дальневосточных и Якутской областях в дореволюционный период (вторая половина XIX - начало XX веков) 166
2.1 Специфика местного самоуправления у народов, населяющих территории Приморской, Приамурской и Якутской областей в середине XIX столетия 166
2.2 Казачье самоупАпение J 179
2.3 Крестьянское общественное управление 181
2.4 Городское общественное управление в областях Восточно- Сибирского и Приамурского генерал-губернаторств 185
3 Местное самоуправление в Дальневосточном крае и Якутской области в период «революционной демократии» (февраль - октябрь 1917 г.) 230
Глава III Система местного самоуправления и управления в Дальневосточном крае и Якутской области в период с октября 1917 г. по ноябрь 1922 г 277
V Местного самоуправления в Дальневосточном крае и Якутской области в период с октября 1917 г. по 1920 г 277
2 Организация местного самоуправления в Дальневосточной Республике 317
Глава IV Формирование местного самоуправления на Дальнем Востоке России на рубеже XX - XXI столетий 359
1 Проблемы советской системы управления в конце 1980-х - начале 1990-х гг. XX столетия и попытки её реформирования в дальневосточных административно-территориальных единицах (краях, областях, автономной области и автономных округах) и Якутской АССР 359
2 Проблемы реформирования советского местного управления и организации местного самоуправления в переходный период 1993 – 1995 годов 387
3 Формирование организационных, экономических и территориальных основ местного самоуправления в 1995 – 2003 годах 406
Заключение 483
Список источников и литературы
- Общероссийская историография строительства местного самоуправления
- Организация местного самоуправления в дальневосточных и Якутской областях в дореволюционный период (вторая половина XIX - начало XX веков)
- Местного самоуправления в Дальневосточном крае и Якутской области в период с октября 1917 г. по 1920
- Проблемы реформирования советского местного управления и организации местного самоуправления в переходный период 1993 – 1995 годов
Общероссийская историография строительства местного самоуправления
Работы диссертанта используются в вузах России в качестве учебных пособий для студентов исторических и юридических факультетов, а с 1998 г. автор читает по разработанной им Программе «История Дальнего Востока» специальный курс лекций на экономических факультетах вузов Хабаровского края, на семинарах и /курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, преподавателей истории средних школ и техникумов.
Материалы исследования и содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут послужить основой для последующих научных исследований в данной области и помогут формированию правосознания у населения Дальневосточного федерального округа.
Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором четырёх монографиях общим объёмом 73,2 усл. печ. л.30, научных статьях общим объёмом более 47 печатных листов, из них 16 статей объёмом более 10 усл. печ. л. были опубликованы в журналах, внесённых в перечень ВАК: «Конституционное и муниципальное право», «Государственная служба», «Право и экономика», «Власть и управление на Востоке России», «Федерализм», «Актуальные проблемы российского права», «Вестник Иркутского государственного технического университета», «Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики.»31, в том числе восемь статей в журналах, рекомендованных для опубликования исследований по истории32.
Результаты и концептуальные подходы исследования были изложены и обсуждены на парламентских слушаниях, более чем вИО международных, всероссийских, региональных, республиканских и вузовских конференциях, симпозиумах и конгрессах, семинарах и «круглых столах». В том числе : - в г. Москве: в 1994 г. - на парламентских слушаниях в
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации33, в 2002 г. - на Общероссийской научно-практической конференции «Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития»34, в 2009 г. - на Всероссийской научной конференции «Стратегия России в историческом и мировом пространствах»35; - в г. Хабаровске: в 1998 г. - на Межрегиональной научно-практической конференции «Конституционные реформы в Дальневосточных субъектах Российской Федерации (историко-правовой аспект)»36; в 1999 г. - на межрегиональной научно-практической конференции «Избирательный процесс: теория и практика»37; в 2002 г. - на Международной научной конференции «Азиатско-Тихоокеанский регион в глобальной политике, экономике и культуре XXI века»38; в 2005 г. - на Первом и в 2006 г. на
Втором международных симпозиумах «Культурно-экономическое сотрудничество стран Северо-Восточной Азии», соответственно39; в 2007 г. на Международной научно-практической конференции «Реформы местного самоуправления: опыт и перспективы социально экономического развития территорий»40; - в г. Благовещенске Амурской обл.: в 2003 г. - на Третьей международной научной конференции «Россия и Китай на дальневосточных рубежах»41; - в г. Биробиджане ЕАО на Международных симпозиумах: в 1998 г. «Человеческое измерение в региональном развитии», в 2002 г. - на VI и в 2004 г. - на VII «Проблемы устойчивого развития регионов в XXI веке», соответственно42, в 2006 г. - на I Межрегиональной научной конференции «Современные проблемы регионального развития»43, - в г. Воронеже: в 2008 г. - на Межвузовской научно-практической конференции «Общество и право, правосудие: история, теория, практика»44; в г. Иркутске: в 2011 г. - на Международной научно-практической конференции «Развитие судебных систем России и стран Азиатско Тихоокеанского региона: история, современное состояние, тенденции и перспективы»45, в 2012 г. - на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы социальной и административной консолидации Сибири»46. NLJ
Опыт работы диссертанта депутатом Хабаровской краевой Думы, начальником отдела Главного управления Минюста РФ по ДФО по экспертизе и регистрации региональных нормативных правовых актов и регистрации уставов муниципальных образований и директором Дальневосточного научного центра муниципального права позволил апробировать выводы диссертации и реализовать их в процессе участия в подготовке ряда законов Хабаровского края по вопросам государственного строительства и местного самоуправления (Устав Хабаровского края, законы о краевых государственных органах, органах местного самоуправления, Устав муниципального образования г. Хабаровска и т. д.), автором и соавтором которых является диссертант.
Организация местного самоуправления в дальневосточных и Якутской областях в дореволюционный период (вторая половина XIX - начало XX веков)
Так, Программа общества «Земля и воля» (1861 - 1863 гг.) включала требования созыва парламента, установления демократической республики и широкого местного смоуправления. Либеральное крыло российской интеллигенции рассматривало земство как альтернативу верховной власти через формирование разветвлённой системы местного самоуправления, способной решать государственные и местные вопросы и издавать самостоятельные правовые акты. В воззвании Союза 17 Октября провозглашалось: «Необходимым условием для обновления политической и общественной жизни России и для полного проведения провозглашённых манифестом начал свободы являются преобразования местного земского иГгородского самоуправления с расширением его прав и круга деятельности, с приданием ему должной самостоятельности и упразднением административной опеки, с устройством мелкой земской единицы, с устранением сословности, с распространением начал самоуправления, по возможности, на все местности империи и с привлечением к участию в самоуправлении возможно широкого круга лиц. Участие в обновлённом самоуправлении будет лучшей школой политической свободы для народа….»11.
Больших разногласий с этой позицией не было и у представителей левых взглядов. Примером тому могут служить коммунальные программы немецких социал-демократов, французских социалистов и тезисы партии социалистов-революционеров, сформулированные Ачадовым и принятые на III съезде в 1917 году12. К программе, выдвинутой им в последующем, присоединится ряд других партий (РСДРП, кадеты), и вскоре она станет государственной программой муниципализации Временного правительства. Позиция социал-демократов (в том числе и большевиков) в отношении земства до 1917 г., в основном, оставалась неизменной. Она основывалась на том, что именно земские органы позволят претворить в жизнь либеральные самоуправленческие принципы на местном уровне. В работе «Гонители земства и анибалы либерализма», вышедшей в 1901 г., говоря об управлении на местах, В.И. Ленин, положительно характеризуя земство, заявляет о возможности использования потенциала представительства народа в земских органах в послереволюционном государственном строительстве. Полемизируя с С. Ю. Витте по поводу его конфиденциальной записки «Самодержавие и земство», Ленин озвучивает идею, разделяемую всеми приверженцами либерализма о том, что в земском самоуправлении был заложен зародыш конституции, который имел шанс перерасти в цивилизованное конституционное государство без революций и потрясений13.
В то же время, характеризуя позицию партийных организаций этого периода по вопросу местного самоуправления, можно сказать, что все политические течения, развивая, в целом, теоретические основы российского местного самоуправления, не отмечали его движущую силу, не выделяли социальный слой, нуждавшийся именно в развитии местного самоуправления, как правило, они считали данный уровень управления вне политических действий.
Одним из критериев эффективности той или иной системы местного управления является строительство жилья (мягко говоря, если жильё строится, то у людей есть желание здесь жить, а значит, их устраивает данная системаїуправления), но, если люди здесь остаются жить, то второй критерий - состояние с обеспечением продуктами питанием, доступность которых обеспечивается состоянием сельскохозяйственного производства.
Проблемами жилищного строительства и жилищной обеспеченности в России занималась большая группа учёных14, но, в основном, они рассматривали жилищный вопрос в городах европейской части России. Аналогичное положение и с сельскохозяйствнной отраслью15. A ва и го исслед Анализ исторических источников позволяет сказать, что отечественная историческая наука накопила солидный багаж и по проблемам развития дальневосточной и сибирской деревни в дореволюционный период. Здесь мы можем видеть как официальные документы, так и работы российских учёных позволяющие вскрыть как положительные, так и отрицательные стороны данного процесса. Это, прежде всего, всеподданнейшие отчёты генерал-губернаторов, обзоры областей, переписи населения. хозяйствені земских учр
Оценивая итоги работы дореволюционного земства и городского общественного управления, учёные, занимающиеся его исследованием, считали, что, во-первых, целостной системы местного самоуправления в России не сложилось. Во-вторых, всё местное управление оказалось проникнуто дуализмом, базирующимся на противопоставлении правительственного и земского начала. В-третьих, отсутствие экономической самостоятельности местных органов власти ведет к выхолащиванию самой сути местного самоуправления16. В-четвёртых, сегодня можно сделать вывод о том, что существующая система требовала теперь уже коренной реформы. Анализ мнений российских учёных позволяет сказать, что в их понимании такая реформа должна была заключаться в следующем: необходимо наделить земства не только хозяйственными, но и административными полномочиями; распространение земских учреждений на всю территорию страны; введение волостного земства на основе всеобщего тайного и равного избирательного права; организация на таких же началах поселкового самоуправления; предоставление земским и городским самоуправлениям достаточных материальных средств17.
Местного самоуправления в Дальневосточном крае и Якутской области в период с октября 1917 г. по 1920
В то же время, необходимо отметить, что, во-первых, в официальные документы периода «революционной демократии» (в отличие от царского) был введён термин «местное самоуправление», и, во-вторых, Временное правительство, как и царское, не допускало к участию в решении вопросов местной жизни иностранных граждан.
В целом, анализ историографии до октябрьского периода (1917 г.) позволяет сделать выводы о том, что, во-первых, к ноябрю 1917 г. целостной системы взглядов на местное самоуправление в России.неЖсложилось, во-вторых, учёные не определили социальный слой (класс), прежде всего нуждающийся в России в формировании местного самоуправления, а потому оно насаждалось властью сверху и не всегда встречало благожелательное к себе отношение, в-третьих, институт местного самоуправления требовал теоретических разработок, объясняющих его место и роль в системе государственного управления. Д Анализ литературы, посвящённой начальному периоду Советской власти, позволяет сказать, что после 1917 г. организация местного самоуправления на различных территориях бывшей Российской империи я на ра первоначально шла в соответствии с теоретическими представлениями тех политических сил, которые приходили к власти79. В результате, как об этом шет М. пишет М. Галас, правители «… вынуждены были сохранять элементы местного самоуправления, создавая этим иллюзию представительства Г интересов народа. Властными полномочиями местное самоуправление не наделялось. Оно решало социально-экономические, культурно-просветительские вопросы»80.
В этом же русле первоначально действовали и большевики на территориях, подконтрольных Советам. Отечественная историография данного периода свидетельствует о том, что, несмотря на отрицание лидерами большевизма общих принципов российского самоуправления, Советы в 1920-е гг. представляли собой органы местного самоуправления, что способствовало росту престижа новых органов власти и управления на местах. Но уже в 1923 г. Л. М. Каганович скажет, что «… нэп вызвал у наших врагов некоторые надежды, если не на уничтожение Советского государства, то на его демократическую эволюцию и, в частности, на эволюцию Советов в сторону старых земских и городских самоуправлений», заявив перед этим, что «… Государственная власть в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью»81, тем самым выразив будущую формулу взаимоотношений между государством и местным самоуправлением. На этих же позициях стоял и И. В. Сталин82, который, начиная с работы над проектом Конституции РСФСР (1918 г.), всегда противостоял превращению низовых Советов в органы местного самоуправления, рассматривая эти Советы и сельские сходы «как частицу верховной государственной власти». В этом же ключе высказывался и М. И. Калинин83. И, как результат, советская историография, описывающая процесс строительства местных Советов, в большинстве случаев шла именно в русле этих высказываний. J
Что касается литературы посвящённой «жилищному вопросу», то большинство публикаций 1920-х - начала 1930-х гг. рассматривая процессы жилищного кризиса и пути выхода из него, видели выход в муниципализации жилищного фонда.
В историографии, посвященной сельскохозяйственному производству и роли местных органов советской власти в обеспечении продовольствием населения, превалируют работы, освещающие общероссийские проблемы (П. И. Лященко84 и др.), в которых рассматривается механизм формирования продовольственного обеспечения через народнохозяйственное планирование, которое далеко не всегда справлялось с поставленной задачей. Продовольственный дефицит, а порой, и голод были нередким явлением в советской действительности. Как и предыдущий период, советский период подробно рассмотрен автором диссертационного исследования в изданной в 2010 г. монографии85, где делается вывод о том, что «… в советские годы вышло большое количество работ, посвящённых анализу различных аспектов деятельности местных Советов народных депутатов. Но научное значение этих работ в современной историографии оценивается невысоко. Они, как правило, освещали партийно-организационную и массово-политическую работу. Количественно пласт пропагандистских работ о Советах значительно превалирует над научными исследованиями, вышедшими в советские времена, и вплоть до наших дней»86. Выполняя политический заказ КПСС, российские учёные зачастую создавали различные мифы о недостатках земства и достоинствах советской системы, что, в конечном итоге, на наш взгляд, отвернуло население от советской власти.
В конце 1980-х гг. государственное управление87 в СССР столкнулось с проблемами дефицита бюджета и товарного дефицита, высокими административными расходами, межнациональными конфликтами, появлением оппозиционных КПСС общественных настроений. Причиной неэффективной работы государственного аппарата управления88 считался слабый контроль над работой исполнительной власти со стороны Советов89. Так, в политической жизни Советского Союза идея Советов вновь становится актуальной, а через семьдесят лет после революции стал злободневным лозунг : «Вся/власть - Советам»90. В результате, появляется большое количество г публикаций, посвящённых «социалистическому самоуправлению» народа91, где самоуправление понималось предельно широко и объёмно как социальный феномен, охватывающий все сферы жизни общества, но в рамках Советов.
Проблемы реформирования советского местного управления и организации местного самоуправления в переходный период 1993 – 1995 годов
Дореволюционная историография проблемы местного самоуправления на Дальнем Востоке России начала складываться практически с последней четверти XIX века с заселения русскими этих территорий148, которые оказались не пустынными, а населенными коренными народами со своей системой местного самоуправления. Описание жизни и быта сибирских и дальневосточных народов, зачастую с описанием местного управления, мы находим в трудах русских ученых Г. Е. Грум-Грижимайло и П. П. Семенова, В. К. Арсеньева, В. А. Закревского, В. В. Солярского, В. Л. Серашевского149 и др.
Но необходимо отметить, что большая часть книг и статей, написанных в конце XIX – начале XX в., носит не столько научно-исторический, сколько юридически-публицистический и естественно-географический характер. Так, в 1903 г. Н. Новомбергский издаёт книгу «Остров Сахалин», где на основе анализа официальных материалов даёт общую характеристику сахалинской жизни. Автор, весьма критически подводя итог первым десятилетиям российского присутствия на Сахалине, отмечает, что, несмотря на специфичность населения, население острова нуждалось в организации общественного крестьянского самоуправления, отсутствие которого во многом способствовало ностальгическому желанию его большинства уехать с острова на материк150. Ф. Купчинский в книге «Новая Япония», вышедшей до 1917 г., описывая японские территории, характеризуя жизнь на Южном Сахалине и сравнивая, как освоили японцы эти территории после 1905 г., к моменту написания книги, и как освоили свои северные территории русские, приходит к неутешительному для нас выводу о том, что созданная русскими система управления этими территориями не способствует их колонизации, а потому среди русских чиновников всё больше и больше будируется вопрос о том, нужны ли России эти земли151.
В работе «Общеземская организация на Дальнем Востоке», выполненной по поручению Общеземской организации и опубликованной в 1908 - 1910 гг., Т. И. Полнер отражает деятельность Общеземской организации на Дальнем Востоке во время Русско-японской войны152. Автором собраны все, даже мельчайшие, указания и свидетельства земцев, работавших на войне (частью – непосредственно от врачей и уполномоченных земских отрядов на месте их деятельности, частью -извлеченные из многочисленных источников, в большинстве случаев -рукописных или напечатанных в мало доступных земских изданиях).
Руководитель Амурской экспедиции в 1910 г. В. А. Закревский в работе, обобщающей итоги экспедиции «Земское хозяйство в связи с общественным и административным устройством и управлением в Амурской и Приморской областях», выпущенной в Санкт-Петербуре в 1911 г., показал земское хозяйство, административное и общественное устройство Дальнего Востока, остановился на проблеме учета местной специфики при проведении реформ. Он считал, что расчеты состава чиновников для Приамурья, «… молодого, быстро развивающегося края», должны быть только рекомендацией, ибо «... штаты устаревают и не отвечают условиям жизни, еще до их введения»153.
В 1910 году, когда отмечалось 50-летие города Владивостока, вышла широко известная с тех пор книга «Краткий исторический очерк г. Владивостока» Н. П. Матвеева. Спустя 80 лет - к 130-летию основания Владивостока - вышло второе издание, иллюстрированное множеством редких фотографий и цветных открыток того времени154.
Проблемы строительной и аграрной отраслей конца XIX начала XX столетий на Дальнем Востоке и в Якутии можно найти в научных статях, записках и публицистических выступлениях, затрагивавших данный регион среди чиновников (П. Ф. Унтербергер, H. Л. Гондатти и др.), исследователей Дальнего Востока и Сибири (Н. М. Пржевальский, Н. В. Слюнин155 и др.), политзаключенных (В. Л Серашевский и др.). В большинстве случаев жилищный и аграрный вопросы рассматривались/ими в совокупности проблем, относящихся к неудовлетворительным условиям жизни отдельных групп населения.
Что касается литературы, посвящённой становлению земского и городского управления на дальневосточных территориях, то в связи с отсутствием здесь в течение XIX столетия и первых полутора десятков (до 1917 г.) лет XX столетия земства, в отличие от сибирских городов Томска, Иркутска и даже Якутска, она незначительна, носит публицистический характер и представлена, в основном , литературой о городском управлении.
Тем не менее, для нас и сегодня представляют интерес такие произведения, как исторические очерки Приамурского генерал-губернатора П. Ф. Унтербергера, в которых охарактеризована система местного управления, основные направления деятельности местных органов, национальный и социальный состав населения дальневосточных областей156. Сведения, характеризующие организацию и реорганизацию управления в городах Сибири и Дальнего Востока, содержатся в книге об институте губернаторства И. А. Блинова157, а также в очерках о Хабаровске С. Скоробогатова158 и А. М. Бодиско159, о Никольск-Уссурийском В. А. Калинина160. С особенностями местного устройства Амурской области позволяет познакомиться памятная книжка Амурской области161. Авторы, не говоря напрямую о проблемах местного управления, описывают здесь структуру органов управления на местах, дают характеристику деятельности местных органов по решению стоящих перед ними вопросов в сфере финансов, городского благоустройства, народного просвещения, здравоохранения и т.п. Ценность этих книг состоит и в том, что в них в хронологическом порядке изложены важные события из жизни Благовещенска, Хабаровска и Никольск-Уссурийска - главных дальневосточных городов.
