Введение к работе
кандидат исторических наук, доцент Г. В. Логунова
Актуальность исследования объясняется тем, что среди сложного комплекса факторов, обусловивших специфику хозяйственного освоения россиянами дальневосточных территорий, наименее изученным остаётся процесс формирования здесь системы местного самоуправления. Сегодня как никогда важно, чтобы историческая наука дала ответ на вопросы о природе местного самоуправления, его сущности, признаках и перспективах формирования муниципальной власти. В историческом осмыслении и обобщении нуждаются вопросы формирования этого института , раскрытие его отличительных признаков, особенностей деятельности по сравнению с европейской частью России, обусловленные происходившими здесь социально-экономическими, политическими, этногеографическими процессами.
По мнению автора, в каждом исторически сформировавшемся регионе страны, в том числе и в Дальневосточном федеральном округе, самом крупном по территории в России, организация местного самоуправления (далее – МСУ) должна осуществляться с учетом географических, демографических и исторических особенностей и традиций.
Сегодня имеется достаточное количество материала, позволяющего исследователю рассматривать с различных точек зрения историю строительства института МСУ как в России в целом, так и в различных её регионах, в большинстве случаев этот процесс рассматривается на его отдельных этапах : пореформенный (1864 – 1917 гг.), советский (1917 – 1991 гг.), постсоветский (1992 г. – настоящее время), но обобщающих работ, с момента становления данного института на Дальнем Востоке и в Якутии с 1864 г. по 2003 г., нет. Вследствие этого, в практическом смысле наиболее актуальным видится анализ целей, характера и последствий земской 1864 г., 1890 г. и городских реформ 1870 г., 1892 г., земского самоуправления 1917 – 1922 гг., постсоветской системы местного самоуправления 1990 – 2003 гг. на дальневосточных российских территориях. Этот анализ может способствовать разработке такой дискуссионной проблемы, как история власти и административных реформ на Дальнем Востоке и в Якутии и на протяжении последних полутора веков. Обращаясь к истории Сибири и Дальнего Востока, мы можем проследить основные этапы становления и развития здесь самоуправления для учёта и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом. При этом реконструкция дореволюционной российской модели местного самоуправления и изучение постсоветской системы местного самоуправления под новым углом зрения представляет не только научный, но и практический интерес.
Территориальные параметры исследования включают границы современного Дальневосточного федерального округа , который не являясь административно-территориальной единицей объединяет несколько субъектов Российской Федерации, имеющих территориальную близость друг другу, общую историю освоения, общность национально-культурных традиций, схожий социально-экономический уклад, в состав которого, на 1 января 2013 г., входили : Республика Саха (Якутия) (далее – Республика С(Я)), Камчатский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Сахалинская, Магаданская области, Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ .
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают три временных периода с последней четверти XIX века до начала XXI века.
Нижняя граница исследования (1874 – 1875 гг.) определяется появлением первых представительных органов городского управления, созданных по городовому положению 1870 г., в городах Приамурья, Приморья и в г. Якутске.
Период с 1917 по 1993 гг. характеризуется становлением советской системы местного управления, которая в своём развитии прошла несколько этапов : от органов политического руководства борьбой пролетариата до создания единой системы государственного управления. В работе данный период полностью не рассматривается. Это объясняется тем, что введением в конце 1920-х начале 1930 годов в государственное управление принципа демократического централизма был положен конец самостоятельности местных советских органов. В результате Россия получила жесткую, заполитизированную, догматическую диктатуру, без малейшего признака самоуправления народа на территориях проживания. Проведенный автором анализ организации и деятельности местных Советов позволяет автору сделать вывод о том, что с принятия Конституций СССР и РСФСР (1936, 1937 гг.) и до конца 80-х годов XX столетия местные Советы не были органами местного самоуправления. Термин же «местные» обозначал простое нахождение краевых, областных, городских, районных, сельских и поселковых Советов ниже уровня органов власти РСФСР, то есть по своему статусу – менее значительные.
Анализ позволяет так же сказать, что с превращением КПСС в руководящую и направляющую силу советского общества реальное самоуправление осуществлялось в рамках партийных, а не советских структур.
И только с начала 1990 годов, с отмены господства КПСС, в России начинается новый период развития – демократический, в котором основные права и свободы граждан гарантируются Конституцией РФ, закрепившей положение о том, что в России «признаётся и гарантируется местное самоуправление».
Верхний рубеж (2001 – 2003 гг.) исследования связывается с завершением в основном процесса становления института местного самоуправления в субъектах РФ, входящих в ДФО , когда здесь была создана региональная и муниципальная нормативная правовая база местного самоуправления в соответствии с принципами определёнными Конституцией РФ 1993 г., Федеральным законом от 12.08.1995 г. № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и были приняты основные нормативные правовые акты, регламентирующие выборы в муниципальные органы, что позволило сформировать новые органы местного самоуправления в муниципальных образованиях субъектов РФ, входящих в состав ДФО, и дать возможность говорить об их легитимности.
Черта под десятилетним этапом строительства института местного самоуправления в России была подведена 6 октября 2003 г. подписанием Президентом РФ Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , во многом по-новому сформулировавшим правовые, финансовые, организационные, территориальные принципы организации местного самоуправления в РФ. Хронологические рамки исследования, позволившие проанализировать процессы, происходившие на протяжении более чем столетия, дали возможность в полной мере выявить диалектику и динамику формирования и развития института МСУ на Дальнем Востоке России, вскрыть его этапы, кризисы и своеобразие.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является российский институт местного самоуправления. Предмет исследования – исторические формы и содержание процесса становления местного самоуправления на Дальнем Востоке России в последней четверти XIX – первом десятилетии XXI вв. Это предопределило структуру работы, выбор цели и задач исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в исторической реконструкции противоречивых процессов возникновения, становления и насильственного разрушения, а затем восстановления систем местного самоуправления на Дальнем Востоке и в Якутии в конце XIX – начале XXI веков и выработке рекомендаций для его успешного завершения в ближайшей перспективе.
Исходя из признания современниками и постсоветскими учёными земского и городского общественного управления системой местного самоуправления и конституционного провозглашения института местного самоуправления в 1993 г. диссертантом были определены следующие исследовательские задачи :
- проанализировать историографию процессов формирования и развития института местного самоуправления на Дальнем Востоке и в Якутии в пореформенный, советский и постсоветский периоды;
- на основе объективного анализа вскрыть исторические корни российского муниципализма как в России в целом, так и в регионах , сформулировать исторически обоснованное понятие российского института местного самоуправления, выявить его движущие силы и социальные группы населения, заинтересованные в реформировании;
- рассмотреть особенности и проблемы формирования института местного самоуправления, возникавшие в ходе освоения и заселения территорий Дальнего Востока и Якутии :
а) в дореволюционный период (последняя четверть XIX – начало XX века);
б) в период «революционной демократии» и Гражданской войны (февраль 1917 – октябрь 1922 гг.);
в) в последнее десятилетие XX – первые годы XXI столетий. Сравнить модели местного самоуправления в указанные периоды с учетом особенностей социально-политической ситуации в стране;
- изучить процессы складывания территориальных, организационных и финансово-экономических основ формирования института местного самоуправления в Якутии и на Дальнем Востоке, выделить и обосновать основные этапы, принципы, тенденции и особенности эволюции здесь местного самоуправления в рассматриваемый период выяснить природу МСУ, его сущность;
- проанализировать историю и проблемы формирования муниципальными образованиями субъектов РФ ДФО институтов непосредственной демократии, выявить роль и место муниципальных органов и населения в этом процессе;
- определить эффективность деятельности органов местного самоуправления на основе анализа участия местных органов в строительстве жилья на муниципальных территория и в развитии сельского хозяйства, на различных этапах строительства института местного самоуправления;
- сформулировать, с учетом исторических особенностей развития институт местного самоуправления на Дальнем Востоке России, некоторые концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, к пониманию его природы и перспектив развития в условиях новой российской государственности.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертационная работа, являясь первым комплексным исследованием процесса формирования и развития института местного самоуправления на территориях современных субъектов РФ входящих в состав ДФО с момента создания данного института (последняя четверть XIX столетия) по 2003 г., создаёт в исторической последовательности модели института муниципального управления одной из обширных российских территорий в период формирования его главных компонентов.
В работе предпринято комплексное исследование основных причин ухода с исторической сцены земств и городского общественного управления на Дальнем Востоке России.
На основе широкого круга источников, большая часть из которых впервые вводится в научный оборот, раскрыты основные принципы, тенденции и особенности становления земских и городских органов общественного управления на территории российского Дальнего Востока.
Впервые обобщён уникальный опыт создания органов МСУ на Дальнем Востоке России в широких хронологических рамках, рассмотрены территориальные, финансово-экономические и правовые основы организации местного самоуправления, и их особенности применительно к восточным российским территориям. Сформулированы теоретические и практические выводы, даны конкретные рекомендации практикам, занимающимся вопросами местного самоуправления в России в XXI веке.
Проведённый анализ исследовательской литературы позволил выделить исторические этапы становления представлений об институте МСУ на Дальнем Востоке России и рассмотреть историографию каждого из этих этапов. Изучение научных работ, посвященных российскому муниципализму, дало возможность выявить основные исследовательские подходы к рассмотренному комплексу проблем, связанных с описанием, анализом и осмыслением проявления такого важного социально-политического феномена, как местное самоуправление.
Изученный опыт функционирования местных органов управления и самоуправления в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа позволил прийти к выводу о том, что МСУ в России имеет глубокие многовековые корни и исторические традиции, а социальным слоем, заинтересованным в становлении и развитии института местного самоуправления, является «класс среднего собственника» .
Впервые обоснованы и выделены наиболее важные в методологическом и теоретическом плане исторические вопросы сущности и содержания проводимых на территориях ДФО муниципальных реформ. Дана характеристика систем управления на Дальнем Востоке России в разные периоды российского государственного строительства, что позволило выполнить периодизацию данного исторического процесса.
В результате сравнительно-исторического исследования выявлены региональные особенности процессов формирования и эволюции МСУ на российском Дальнем Востоке. Полученные данные могут быть использованы при строительстве постсоветского института местного самоуправления.
В работе на примере отдельных дальневосточных муниципалитетов впервые подробно рассмотрена история разработки и принятия уставов муниципальных образований с момента их появления в 1991 г. и до начала XXI столетия. На основе анализа содержания уставов делается вывод о том, что они занимают особое место среди муниципальных актов и их необходимо рассматривать как совершенно новый, для России, муниципальный документ.
Материалы диссертации имеют как теоретическое, так и практическое (прикладное) значение. Проведенное исследование всех основных периодов становления МСУ на территориях, вошедших в ДФО, поможет преодолеть сложившуюся в общественном сознании тенденцию представлять историю российского местного самоуправления как новую и неизвестную для россиян форму решения вопросов местной жизни.
История института МСУ на Дальнем Востоке России представлена в контексте мировой политической истории, выявлены тенденции исторического процесса в данных хронологических и территориальных рамках, позволяющие показать историческую принадлежность этих территорий России.
На основе анализа впервые вводимых в исторический исследовательский оборот и малоизвестных документальных материалов определены варианты поведения земских и городских органов самоуправления в процессе их ликвидации, уточнены причины данной политики центральной власти.
Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой деятельности как органов власти Российской Федерации и её субъектов, так и органов МСУ. Учёт высказанных автором предложений может способствовать повышению качества нормативных актов, издаваемых как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления.
Вычленение оптимальных моделей взаимоотношений центра, субъектов Федерации и муниципалитетов, а также дестабилизирующих факторов в формировании местного самоуправления будут полезны учёным и практикам, занимающимся муниципальными проблемами, при разработке курса лекций и преподавания истории, конституционного и муниципального права, для подготовки учебно-методических пособий по этим предметам с учётом регионального компонента, при принятии решений государственными и муниципальными служащими.
В работе использован широкий круг неопубликованных источников, многие из которых впервые вводятся в научный оборот и будут интересны широкому кругу читателей, могут быть использованы в преподавательской работе и составлении спецкурсов для студентов, обучающихся на исторических и юридических факультетах. Основные положения работы могут оказаться востребованными при создании обобщающих трудов, касающихся истории субъектов РФ, входящих в ДФО.
В условиях перехода от авторитаризма и государственной собственности на средства производства к демократии и её рыночным институтам, который переживает российская государственность, представленный в работе анализ строительства местного управления и самоуправления, его идеологическое обоснование приобретают актуальное значение и могут быть использованы при формировании местного самоуправления как одного из институтов гражданского общества в современной России.
Фактический материал диссертации, выводы и рекомендации, содержащиеся в ней, позволяют скорректировать муниципальную политику в ДФО с учётом не только сложившейся на сегодняшний день конъюнктуры, но и исходя из имеющегося исторического опыта.
Работы диссертанта используются в вузах России в качестве учебных пособий для студентов исторических и юридических факультетов, а с 1998 г. автор читает по разработанной им программе «История Дальнего Востока» специальный курс лекций на экономических факультетах вузов Хабаровского края, на семинарах и курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, преподавателей истории средних школ и техникумов.
Материалы исследования и содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут послужить основой для последующих научных изысканий в данной области.
Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором четырёх монографиях общим объёмом 55,0 усл. печ. л., научных статьях общим объёмом более 45 печатных листов, из них 15 статей объёмом более 9 усл. печ. л. были опубликованы в журналах, внесённых в перечень ВАК : «Конституционное и муниципальное право», «Государственная служба», «Право и экономика», «Власть и управление на востоке России», «Федерализм», «Актуальные проблемы российского права», «Вестник Иркутского государственного технического университета», «Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики», в том числе восемь статей в журналах, рекомендованных для опубликования исследований по истории.
Результаты и концептуальные подходы исследования были изложены и обсуждены на парламентских слушаниях, более чем 40 международных, всероссийских, региональных, республиканских и вузовских конференциях, симпозиумах и конгрессах, семинарах и «круглых столах». В том числе :
– в г. Москве : в 1994 г. на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, в 2002 г. на Общероссийской научно-практической конференции «Юридическая наука и практика России : итоги и перспективы развития», в 2009 г. на Всероссийской научной конференции «Стратегия России в историческом и мировом пространствах»;
– в г. Хабаровске : в 1998 г. на Межрегиональной научно-практической конференции «Конституционные реформы в Дальневосточных субъектах Российской Федерации (историко-правовой аспект)»; в 1999 г. на межрегиональной научно-практической конференции «Избирательный процесс : теория и практика»; в 2002 г. на Международной научной конференции «Азиатско-Тихоокеанский регион в глобальной политике, экономике и культуре XXI века»; в 2005 г. на Первом и в 2006 г. на Втором международных симпозиумах «Культурно-экономическое сотрудничество стран Северо-Восточной Азии» соответственно; в 2007 г. на Международной научно-практической конференции «Реформы местного самоуправления : опыт и перспективы социально экономического развития территорий»;
– в г. Благовещенске Амурской обл. в 2003 г. на Третьей международной научной конференции «Россия и Китай на дальневосточных рубежах»;
– в г. Биробиджане ЕАО на международных симпозиумах : в 1998 г. «Человеческое измерение в региональном развитии», в 2002 г. на VI и в 2004 г. на VII «Проблемы устойчивого развития регионов в XXI веке» соответственно, в 2006 г. на I Межрегиональной научной конференции «Современные проблемы регионального развития»;
– в г. Воронеже в 2008 г. на межвузовской научно-практической конференции «Общество и право, правосудие : история, теория, практика»;
– в г. Иркутске в 2011 г. на международной научно-практической конференции «Развитие судебных систем России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона : история, современное состояние, тенденции и перспективы» и в 2012 г. на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы социальной и административной консолидации Сибири».
Опыт работы диссертанта депутатом Хабаровской краевой Думы, начальником отдела Главного управления Минюста РФ по ДФО по экспертизе, регистрации региональных нормативных правовых актов и регистрации уставов муниципальных образований и директором Дальневосточного научного центра муниципального права позволил апробировать выводы диссертации и реализовать их в процессе участия в подготовке ряда законов Хабаровского края по вопросам государственного строительства и местного самоуправления (Устав Хабаровского края, законы о краевых государственных органах, органах местного самоуправления, Устав муниципального образования г. Хабаровска и т.д.), автором и соавтором которых является диссертант.
Структура диссертации построена по проблемно-хронологическому принципу, соответствует цели и задачам исследования и служит углублённому анализу рассматриваемых проблем. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, библиографического списка источников и литературы.
Похожие диссертации на Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX - начало XX вв.)
