Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Предпосылки и условия становления частной охранно детективной деятельности в РФ 23-78
Раздел 2. Законодательное обеспечение частной охранно-детективной деятельности в РФ 79-135
Раздел 3. Основные направления деятельности частных охранно детективных структур 136-186
Заключение 187-192
Список источников и литературы 193-2
- Предпосылки и условия становления частной охранно детективной деятельности в РФ
- Законодательное обеспечение частной охранно-детективной деятельности в РФ
- Основные направления деятельности частных охранно детективных структур
Предпосылки и условия становления частной охранно детективной деятельности в РФ
Обращаясь к анализу процесса зарождения и становления негосударственной охранной деятельности в условиях постсоветских рыночных реформ, представляется целесообразным вспомнить, что, вопреки довольно устойчивому в среде работающих сегодня в частных охранно-сыскных структурах профессионалов мнению о том, что в России не существует сложившихся традиций данного вида деятельности, указанный социальный институт возник далеко не сегодня.
Как известно, с марта 1992 года, в связи с принятием Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», имевшая ранее место монополия государства в сфере безопасности перестала существовать официально. Однако, с учетом известного принципа: ничто не возникает из ничего, напомним, что исторические предпосылки негосударственной (частной) охранной деятельности возникли в далеком прошлом.
В отечественной истории частная охрана как таковая появилась, пожалуй, еще до возникновения российского государства как деятельность по охране чужой собственности за вознаграждение, осуществлявшаяся частными лицами. Очевидно, что уже в то время отдельные лица имели квалификацию, обладая которой могли успешно противостоять различного рода преступным проявлениям, что, в свою очередь, предполагает наличие у них специальных познаний в методах и формах защиты собственности и расследования преступлений .
Не вызывает сомнений то, что естественный ход исторического развития государства, совершенствования общественных отношений предопределил необходимость возникновения вооруженной охраны купцов, ремесленников и других категорий граждан, которые по необходимости занимались торговлей или путешествовали. Иными словами, параллельно с развитием экономики шло развитие структур, которые обеспечивали защиту и безопасность предпринимательства.
Представители купечества, в свою очередь, все более активно стали защищать свои интересы и собственность от разбоя с помощью наемной стражи и приказчиков («страж, один из служителей стражи»; «стражить» - сторожить, беречь, стеречь, караулить, охранять; «прикащик - приказывающий, кто отдает приказанья, большак, старший между младшими ). Фактически они предшествовали государственным структурам. Лишь много времени спустя стали формироваться специальные правоохранительные государственные органы - полиция, с развитием которых государство практически полностью взяло на себя управленческие функции в сфере частного сыска и частной охраны. Таким образом, по нашему мнению, сложившаяся на этот исторический период ситуация, в целом, не вызывала острой потребности в создании сколь либо организованных форм частной охранной деятельности, а со стороны государства -принятия каких-либо специальных мер по ее регламентации.
Дореволюционные русские юристы отмечали, что полиция возникла в XVI в. в качестве городского учреждения, имевшего своей задачей только охрану общественной безопасности. Полагаем, что именно здесь возможно провести исторические аналогии с современностью в контексте того, что государство взяло на себя наиболее общие вопросы обеспечения правопорядка, прав и свобод граждан, оставив конкретные задачи обеспечения безопасности предпринимательства и личности за частными лицами.
Достаточно активно вопросами охраны собственности занимались крепостные предприниматели, особую роль среди которых играли старообрядцы. Из них вышли те крупные московские текстильные фабриканты, которым позднее суждено было занять ведущее место среди российских предпринимателей. Эта группа сформировалась в первой половине XIX века в Москве, где старообрядцы строили фабричные предприятия сначала вокруг своих кладбищ - Рогожского и Преображенского. Братья по вере составляли и значительный контингент рабочих, которые сами, без каких-либо специальных структур, надежно защищали интересы своих хозяев, причем не столько из-за принуждения, сколько в силу религиозных традиций. Здесь стали более заметны ростки частной охранной деятельности, поскольку традиции, сложившиеся в общинах старообрядцев и направленные на защиту единоверцев, были перенесены и на созданные ими предприятия. Для обеспечения сохранности собственности, оборудования и продукции нанимались сторожа-охранники, а внутри предприятия, в цехах и других производственных помещениях, следили ПО за порядком мастера, обладавшие довольно большими полномочиями .
Тем не менее, исторические документы свидетельствуют что частным сыском и частной охраной занимались отдельные лица, ибо не существовало самих предприятий, но в целом их действия носили эпизодический характер, осуществлялись скорее на любительском уровне и массового распространения не получали 9.
Во второй четверти XIX в. начало кризиса натурального хозяйства и быстрое развитие капиталистических отношений вызвало необходимость проведения реформы жандармских органов и всей полицейской системы в России, в ходе которой была резко сокращена численность личного состава. По этой причине полицейские силы перестали справляться с возложенными на них функциями. Именно тогда царское правительство, принимая во внимание резкое увеличение числа ходатайств частных лиц, а также различных коммерческих компаний и акционерных обществ об учреждении полицейских должностей на собственные средства, пошло на создание подразделений и отдельных должностей в самой полиции, которые полностью содержались за счет частных организаций, промышленных и акционерных кампаний40.
В свою очередь, вышедшее на арену в конце XIX в. младшее поколение московских промышленных семей - молодое купечество, образованное и опытное, более прагматично подошло к решению вопросов защиты своей собственности. В этот период на ряде крупных частных заводов и прилегавшей к ним территории стали создаваться ведомственные полицейские органы. В этих условиях защита интересов российского предпринимательства осуществлялась за счет комплекса мер, реализовывавшихся собственниками с привлечением частных охранно-сыскных структур, которые успешно взаимодействовали с государственными органами полиции. Кадры для частных охранных и сыскных структур комплектовались из отставных и квалифицированных профессионалов полиции, охранных и жандармских подразделений. Однако большинство предприятий продолжали находиться под охраной полицейских органов. Русское предпринимательство в этот период было под защитой государства и даже негласный состав - филеры жандармских управлений - использовались в интересах защиты предпринимательской деятельности .
Законодательное обеспечение частной охранно-детективной деятельности в РФ
В целом, в 1996 году наступил этап определенной стабилизации рынка охранных услуг. Самосознание предпринимателей и коммерсантов изменилось. Для большинства из них стало ясно, что криминальные структуры, под «опекой» которых они находились, не только разоряет и подминает их под себя, но и втягивает в свои грязные дела. Причем их «счетчики» не прекращали крутиться, несмотря на междоусобные войны, отстрел авторитетов и бандитский передел. В результате предприниматели все чаще стали обращаться в охранные предприятия.
За несколько последующих лет в России сформировались тысячи частных охранных предприятий и служб безопасности, а также фирм юридической и правовой защиты граждан и отечественного предпринимательства. К этому же кругу предприятий необходимо отнести предприятия, обеспечивающие производство программно-технических комплексов защиты информационных систем, фирмы обеспечения информационной, коммерческой, пожарной и экологической безопасности. Кроме того, необходимо учитывать также и негосударственные учебные центры и курсы, специализирующиеся на подготовке частных охранников.
По данным начальника отдела Управления лицензионно-разрешительной работы ГУ ООП МВД РФ И. Маяцкого, на 01.10.97 г. в России было зарегистрировано 10221 охранно-сыскное предприятие, в том числе: 191 частное детективное предприятие; 5016 частных охранных предприятий; 5014 служб безопасности. К этому времени в охранно-сыскных структурах работало 140653 человек, имеющих лицензии на частную детективную или охранную деятельность. Из них: 24,4% -бывшие сотрудники органов внутренних дел; 9,9% - бывшие сотрудники органов безопасности; 3,4% - бывшие работники других правоохранительных органов. На вооружении частных охранно-сыскных предприятий находилось 65130 единиц огнестрельного оружия, в том числе: 8477 пистолетов Макарова; 22167 единиц служебного оружия; 20992 охотничьих гладкоствольных ружей; 13494 единиц газового оружия.
Количественный рост числа занятых в охранном бизнесе наблюдался и в последующем. Так, в 1997-1998 гг. в Москве, по данным МВД России, число сотрудников, занятых на физической охране объектов, превышало штатный состав управления вневедомственной милиции. Шел процесс диверсификации и совершенствования предлагаемых ЧОПами услуг.
Следующим испытанием для частной охраны явился дефолт 1998 года. Многие ЧОПы и особенно СБ перестали существовать, как, впрочем, и их клиенты. В качестве представителей вторичного, обслуживающего рынка сотрудников структур безопасности в банках, фондах, предприятиях сокращали в первую очередь, увольняли в административные отпуска. Некоторые ЧОПы в этот период перестроились, сократили издержки и даже сумели сохранить человеческий потенциал. Таким образом, после 1998 года на рынке остались самые сильные и экономически грамотные игроки.
Можно перечислить крупные охранно-детективные предприятия: «Альфа-95», «Гарант», «Грант-Вымпел», «Оскордъ», «Родон», «РиК-плюс», «Сварог», «ССБ», «Шериф». Неким нестандартным исключением является «СИнС», которая развивалась как компания по информационному консалтингу. Итак, крупных охранных компаний (более 300 сотрудников) в Москве осталось не более 10-15, а в Подмосковье - единицы. Всего в московском регионе (город и область) в частной охране работало в начале нынешнего десятилетия около 120 тысяч человек. По данным УЛРР, около 20% этого состава работали в ЧОПах, обслуживающих крупные финансово-промышленные или административные структуры. Они являлись практически самодостаточными и, по сути, «полурыночными».
Однако в охранном бизнесе есть не только свои небоскребы, но и «хрущобы». Как отмечал в данной связи генеральный директор объединения негосударственных предприятий безопасности «Бокс-центр» Валерий Величко, на одном полюсе -около двадцати крупных фирм с многолетним стажем работы, численностью несколько сотен человек. Рядом с ними борются за место под солнцем сотни «выскочек». Несколько человек создают охранное предприятие под конкретный заказ коммерческой структуры. Срок жизни мини-ЧОПов, как правило, недолог - до первой серьезной налоговой проверки. Работают они исключительно на «черном нале», за счет чего заработки у них выше, чем у «грандов».
В среднем, приблизительно 30% охранников работают в ЧОПах с количеством от 50 до 200 человек, и, наконец, 50% - в фирмах от 10 до 50 человек. Некоторые полагают, что азарт и амбициозность на рынке частной охраны более присущи именно ЧОПам из средней категории. Их молодые руководители легче усваивают ошибки развития, компании привлекают из небольших фирм лучших из охранников и руководителей среднего звена, обеспечивая социальный пакет и возможность профессионального роста. Некоторые из таких ЧОПов состоят из бывших военнослужащих: «Гарант», «Арсенал», «Ассоциация ветеранов военной службы за законность и правопорядок».
Основные направления деятельности частных охранно детективных структур
Способами обеспечения законности в этом случае являются: контроль со стороны уполномоченных на то государственных органов представительной и исполнительной власти за деятельностью органов внутренних дел, ведомственный контроль, прокурорский надзор и обжалование действий органов внутренних дел и их сотрудников205.
И шестое: введение запретов и санкций за отступления и нарушения нормативно установленных предписаний.
Наиболее емкими и действенными методами регулирования негосударственной (частной) охранной деятельности являются регистрация создаваемых негосударственных (частных) охранных организаций в качестве юридических лиц и лицензирование их деятельности.
Первоначальным этапом для лиц, претендующих на занятие негосударственной (частной) охранной деятельностью, является заявление о предполагаемой деятельности в государственные органы (органы налоговой инспекции) и получение официально-правового признания своего права на ее осуществление в виде свидетельства о государственной регистрации.
Регистрация выступает в качестве юридического факта, с которым законодатель связывает легитимность функционирования негосударственных (частных) охранных организаций: возникают, изменяются и прекращаются конкретные правоотношения, удостоверяются предусмотренные правовым актом фактические обстоятельства; признаются определенные права при выполнении определенных обязанностей.
Вообще, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности - это юридически регламентируемый порядок признания предпринимателя (предприятия, филиала, представительства), осуществляющего предпринимательскую деятельность в любой законодательно установленной организационно-правовой форме, с целью учета и контроля за законностью в сфере предпринимательства206.
В настоящее время в рамках исполнения Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» государственной регистрации подлежат негосударственные (частные) охранные организации, негосударственные (частные) сыскные организации, индивидуальные предприниматели - сыщики, а также охранно-сыскные объединения. Ранее, до 11 февраля 2002 г., то есть до вступления в законную силу ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», регистрации в органах внутренних дел в соответствии со ст. 14 вышеуказанного Закона РФ подлежала также деятельность служб безопасности юридических лиц в виде согласования их уставов. Сейчас деятельность служб безопасности фактически оказалась вне правового поля, поскольку она формально не урегулирована действующим законодательством. Порядок регистрации устанавливается законодательством в соответствии с избранной организационно-правовой формой предпринимательства и осуществляется на основании Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц»207.
До 10 января 2003 г., то есть до опубликования ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона № 15-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ст. 10 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности» предусматривала, что неисполнение налоговых и иных финансовых обязательств влекло за собой аннулирование лицензии на охранную и сыскную деятельность. Кстати, аналогичный статье 10 подпункт 2 пункта 2.5.3 Инструкции о порядке лицензирования и осуществления контроля ОВД за частной детективной и охранной деятельностью, объявленной одним из основополагающих приказов МВД России в этой части от 22.08.92 г. № 292, не отменен вплоть до настоящего времени, что лишний раз подтверждает необходимость систематизации и приведения в соответствие с действующим законодательством всего комплекса нормативных правовых актов, регламентирующих негосударственную (частную) охранную деятельность.
Таким образом, полагаем, что необходимость сохранения существующего лицензионно-разрешительного порядка официального признания прав негосударственных (частных) охранных организаций на занятие негосударственной (частной) охранной деятельностью сомнений не вызывает.
В то же время, представляется, что минимизировать количество правонарушений в рассматриваемой сфере невозможно без создания адекватного механизма контроля и пресечения противоправных посягательств. Поэтому мы полагаем, что среди всех оснований сохранения в существующем виде административно-правового регулирования негосударственной (частной) охранной деятельности путем ее лицензирования основными являются основания, позволяющие осуществлять контрольно-надзорные функции государства различным органам государственного управления и, прежде всего, органам внутренних дел. Разумеется, государственное
