Введение к работе
&6> $f I.
Актуальность темы исследования. Не прекращающиеся структурные изменения в налоговой системе России ставят вопросы совершенствования органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами в центр внимания российского общества. Масштабы налоговых правонарушений в России сегодня по-прежнему остаются на высоком уровне, представляющим определенную угроза экономической безопасности государства. Острой является проблема взаимоотношенийтгалоговых органов и налогоплательщиков, и, прежде всего в сфере налогового контроля.
Научным сообществом ведется поиск рациональной модели органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами, оптимизации его функций, форм и методов управления процессами налогообложения, а также укрепления налогового контроля.
Просчеты допущенные при формировании новой налоговой системы в начале 90-х годов XX столетия явились, по признанию самих современных реформаторов, следствием того, что возрождение налоговой системы, проходило в условиях ограниченного времени, неопределенности будущих структурных преобразований в экономике и быстро меняющегося правового пространства. А также отсутствовали знания как о международном опыте построения налоговых систем, приспособленных к функционированию в условиях рыночной экономике, так и о собственном российском. Так же отсутствовали знания о процессе формирования налоговых органов России.
В этой связи, представляет научный интерес анализ преобразований податной1 системы и налоговых органов России, осуществленных реформаторами конца ХГХ - начала XX вв., а также обращение к историко-правовому опыту создания налоговых органов России.
Кроме того, для выбора оптимального пути совершенствования органов управления налогами и сборами на местах, важным представляется проведение детального исследования процесса становления и деятельности нового для своего времени института податной инспекции, учрежденного в целях реализации правительственных мер по реформированию прямого налогообложения в конце ХГХ века. Деятельность податных инспекторов, безусловно, представляет не только научный, но и практический интерес.
Степень научной разработанности проблемы. Многоплановость налога как явления давно уже привлекала внимание значительного круга исследователей: экономистов, правоведов, политиков, историков. Однако в многочисленных трудах рассматриваются вопросы истории налогообложе-
1 До середины XVIII в. Государственные сборы именовались податями. Впервые
термин «налог» употреблен в 1765г известным русским историком А Поленовым (1738-
1816 гг.) в одной из его работ и постепенно становиться обшеупотребимым. (См. Кучеров
И.И Налоговое право России: Курс лекций. - М., Учебно-консультационный центр
«ЮрИнфоР»,2001.-С. 13.) | рос н7цНОНАЛьНАЯ
БИБЛИОТЕКА I
J С.ПетерЛррк* Qj,\
, о» УаіЩ;
ния вообще или частные проблемы финансов и экономики. Налоговым органам, отводится не значительное место в этих исследованиях. До сих пор нет обобщающей работы по истории государственных учреждений до 1917 года. Причина кроется в том, что отсутствуют исследования по истории подавляющего большинства высших, центральных и местных учреждений2. Это касается и податной инспекции, местного налогового органа финансового ведомства, учрежденного в 1885 году. В этом контексте настоящее исследование, может служить частичным восполнением существующего пробела.
В историографии конца XIX века немного работ, в которых рассматривались бы проблемы деятельности органов податного контроля. Одной из таких является труд И.Т. Тарасова «Очерк науки финансового права» (1883)3, в котором дается анализ органов финансового управления в центре и на местах, подробно анализируется роль таких участников финансового контроля, как губернские правления и губернские казенные палаты, введении которых были определены податные инспектора после учреждения податной инспекции.
В более поздних трудах А.А. Исаева, И.И. Янжула, И.Х. Озерова, В.Н. Твердохлебова4 и других авторов рассматриваются проблемы налогообложения в России. При этом в них нет исследования роли податной инспекции в осуществлении налоговых преобразований. Но отдельными авторами дается высокая оценка деятельности податных инспекторов по решению конкретных задач в деле реформирования прямого налогообложения.
Первые работы, посвященные анализу непосредственно деятельности податной инспекции, появились в начале XX столетия и были юбилейными, ведомственными изданиями. Наиболее значимым является коллективный труд «Податная инспекция в России в 1885 -1910 гг.»5, изданный в 1910 году в связи с 25 - летним юбилеем этого института.
По мнению самих авторов, работа не имеет значения научного исследования. В то же время использование большого фактического материала, предоставленного Департаментом окладных (прямых) сборов Министерства финансов, делает ее серьезным источником для изучения процесса становления по существу первого фискального органа в податной системе России. Однако ей присущи недостатки свойственные подобному роду изданиям и наибольший интерес представляют все же приложения, содержащие материал с анализом прямого налогообложения в конце XIX - начале XX столетий.
2 Ерошкин Н.П История государственных учреждений дореволюционной России -М. «Третий Рим», 1997. - С. 18.
См. Финансы и налоги' очерки теории и политики. - М.: "Статут" (в серии "Золотые страницы финансового права России), 2004. - 618с.
4 См Финансы и налоги: очерки теории и политики. - М.: "Статут", 2004 - 618с,
Янжул И И Основные начала финансовой науки' Учение о государственных доходах -
М: "Статут", 2002. -555с, Озеров ИХ Основы финансовой науки Вып. II. М : Типогра
фия товарищества И.Д Сытина, 1908 , Твердохлебов В Н. Финансовые очерки Вып.1. Пг
1916. - 168с, Твердохлебов В.Н О реформе прямых налогов в России М: 1916. - 26с
5 Податная Инспекция в России (1885-1910гг.).- С.-Петербург, 1910.- 210с
На первом этапе становления советской власти интерес к исследованию дореволюционных налоговых органов практически отсутствовал. Вызвано это было, прежде всего, иным подходом к формированию налогообложения в стране. Система налогов коренным образом была изменена. В октябре 1918 года Совнарком упразднил казенные палаты и организовал финансовые отделы губернских и уездных исполнительных комитетов, в которых податные инспектора еще некоторое время находили себе применение.
Переход к нэпу обусловил возрождение налоговой системы и пробуждение интереса к налоговым органам до революционной России. Основу-но-вой системы составили налоги дореволюционной России - промысловый, подворный, военный, квартирный, налог с наследства и дарения, акцизы, пошлины, гербовый сбор В периодических изданиях стали появляться статьи, заметки, обзоры состояния налогового дела в государстве. Наибольший интерес с историографической точки зрения представляют работы руководителей Наркомфина Г Я. Сокольникова, Н.П. Брюханова, а также профессора А.Л. Соколова, П. Гензеля и ряд сборников с трудами экономистов о налогах.
С начала 30-х годов в теории налогов стала доминирующей точка зрения В.П. Дьяченко, одного из основоположников теории советских финансов. Многие из его трудов, как и работы других авторов советского периода, были посвящены критике буржуазных теорий. Исследования налоговых учреждений дореволюционной России в них не проводилось.
В 40-50-е годы интерес к налоговым органам царской России был незначительным. В работах Н.П. Ерошкина исследуются государственных учреждения конца XIX - начала XX вв.6 Наибольший интерес представляет его монография: «История государственных учреждений дореволюционной России»7. Сочетая, в себе качества строго научной монографии по содержанию и учебного пособия по форме изложения, этот труд с энциклопедической скрупулезностью излагает историю отечественной государственности на разных ее этапах. Однако в этой и других работах Н.П. Ерошкина исследованию деятельности податной инспекции отводится не много места.
Позитивный перелом в изучении налогов наметился в 90 е годы XX в. Открылись новые возможности в изучении налоговых органов России конца XDC - начала XX вв. Однако исследователей больше интересовали вопросы налогообложения. Работ посвященных анализу деятельности налоговых органов не выходило. В отдельных трудах в исторических очерках налогообложения, освещались проблемы организации взимания налогов8.
См Ерошкин Н.П . Государственных учреждений России в пореформенный период/1861-1904 / -М. 1958 -92 с Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России Пособие для учителей - М . Учпедгиз, 1960 - 395с Местные государственных учреждений дореволюционной России (1800-1860 гг ) - М : МГИА, 1985 -98с.
7 См. Ерошкин Н П История государственных учреждений дореволюционной Рос
сии. -М.. «Третий Рим», 1997. - 357 с.
8 См. Черник Д.Г. Гражданин и налоги - М: изд. консуль Компания «Статус - кво
97», 1998. - 84 с , Кучеров И.И. Налоги и криминал - М. 2000. - 349с.
Несомненный интерес для настоящего исследования, представляют материалы тверской конференции «Управление городами: история и современность», (2000г.)9. В исследованиях ученых, выявлены соотношение и взаимодействие элементов самоуправления и государственной власти в системе городского управления, раскрываются исторические периоды, в которых те или иные самоуправленческие структуры трансформировались в органы государственного управления. Особый интерес представляет работа МБ. Булгакова10, в ней автор рассматривает проблемы финансового взаимодействия самоуправленческих структур с государственными. В статьях И.Н. Юркина, Н.В. Соколовой, Е.Д. Беспаленок и В.В. Чижова" раскрывается тесная связь управленческих проблем с проблемами формирования и развития городского сообщества, организацией отбывания городским населением различных служб и повинностей, с налогообложением. СВ. Богданова12 показывает непростые взаимоотношения губернской администрации с учреждениями финансового ведомства во второй половине XIX в., сложившиеся в ходе финансовых преобразований.
Небольшое по объему, но важное для оценки деятельности податной инспекции, является исследование ИИ. Кучерова13. В историческом очерке монографии наряду с анализом налогового законодательства и системы налогообложения, рассматриваются фискальные органы дореволюционной России. Причины возникновения и оценка отдельных сторон деятельности податной инспекции, данная в работе, нашла свое подтверждение в проведенном нами исследовании.
Заслуживает внимания работа А В Толкушкина14, первая в которой Рассматриваются все этапы налоговой истории нашего государства. Но поскольку в ней автором решаются задачи создания целостного представление об эволюции налоговой системы России в различные исторические эпохи, то проблемам налоговых органов отведено не много места. Тем не менее, фрагментарно она высвечивает отдельные стороны деятельности фискальных органов, в том числе и податной инспекции.
См Управление городами история и современность Материалы научной конференции. - Тверь, 2001.- 256с.
10 См Булгаков М Б Посадское земское самоуправление при воеводской власти в
XVTI веке // Управление городами история и современность Материалы научной конфе
ренции. - Тверь, 2001. - С 82-87.
11 См Управление городами' история и современность Материалы научной конфе
ренции - Тверь, 2001. - 256с
12 См Богданов С В Взаимоотношение губернской администрации и финансовых
структур государства во второй половине XIX века. // Управление городами история и
современность Материалы научной конференции - Тверь, 2001 - С. 183-190
13 См Кучеров И И Налоги и криминал - М Первая образцовая типография, 2000
-349с
14 См. Толкушкин А.В История налогов в России - М "Юристь", 2001 - 432с
В последние годы появилось ряд статей историков и экономистов в периодических изданиях15, содержащих анализ отдельных сторон практической деятельности податных инспекторов.
Проблемы становления и развития института податной инспекции историками Смоленщины специально не рассматривались. Но отдельные составляющие темы: финансовое состояние Смоленской губернии, реформы налоговой системы конца ХГХ - начале XX вв., развитие земского налогообложения в Смоленской губернии, экономическое положение крестьян в пореформенный период получили в литературе достаточно широкое освещение. Прежде всего, в статистико-экономических описаниях, проведенных на территории Смоленской губернии. Затем в исследованиях, связанных с деятельностью земств на Смоленщине16. В работе Я.А. Соловьева17 приводятся статистико-экономические исследования уездов, проведенные с целью изучения состояния хозяйств, которые должны были лечь в основу нового принципа налогообложения на селе, в зависимости от доходности земельных наделов крестьян. Другое статистическое описание, выполненное М. Цебрико-вым18, представляет интерес, содержащимися в нем сведениями о губернских и уездных учреждениях таких ведомств, как министерства внутренних дел, юстиции и финансов. Анализ финансового состояния и налогообложения крестьянского населения во второй половине ХГХ века, приводится в статистических сборниках19 подготовленных трудами специалистов Смоленского земства.
Из публицистических произведений интересен труд АН. Энгельгардта как источник пореформенной деревни, содержащий материалы эволюции помещичьего и крестьянского хозяйства, затрагивающий и проблемы налоговых платежей и недоимок.
Работа Орлова B.C. и Чернобаева А.В.20 с историческим очерком города Гжатска и Гжатского уезда Смоленской губернии не претендует на научное исследование, в то же время содержит фактический материал по финансовому положению крестьянского населения уезда в конце ХГХ - начале XX вв.
15 См Черник Д Г Появление регулярного налогового контроля // - 2000г, Хапаче-
ва А 114 лет Податной инспекции // Невское время - 1999. № 77
16 См. Смоленское земство (очерки истории и практической деятельности) - Смо
ленское областное книжное издательство «Смядынь», 1998.-112с.
17 См. Соловьев Я А Сельскохозяйственная статистика Смоленской губернии - М,
1855.-496 с.
18 См. Материалы для географии и статистики России, собранные офицерами гене
рального штаба Вып 40 Смоленская губерния Составил Генерального штаба штабс-
капитан М Цебриков - Спб , 1862 - 348 с
19 См Сборник статистических сведений по Смоленской губернии Т. I-VI, М.,
1885-1886, Смоленск, 1885-1889- обследованы Вяземский (т.1), Сычевский (т 2), Гжатский
(т.З), Юхновский (т 4), Дорогобужский (т 5), Духовшинский (т.6) уезды.
20 Орлов В С , Чернобаев А В Гжатск (очерки по истории городов смоленской об
ласти с древних времен до наших дней) - Смоленск, 1957 - 240с
В 70-е годы XX столетия серьезное исследование в области аграрной истории пореформенной России было проведено Д.И. Будаевым21 В книге ограниченной рамками Смоленской губернии автор по новому осмысливает накопившийся к тому времени фактический материал и проводит конкретно-исторического изыскание в рамках локальной работы. В научный оборот вводится новый фактический материал, показывающий конкретный ход капиталистической перестройки деревни в конце XIX - начале XX вв. Большое место в работе отводится анализу системы налогообложения крестьянского населения, взиманию с него различных налогов и повинностей. Много внимания уделено выкупным мероприятиям их финансовой стороне, а также органам крестьянского управления, которые непосредственно исполняли эту работу. Рассматривается правовое положение крестьян, с точки зрения конкретных проявлений в их жизни юридических норм. Раскрывается система взимания недоимок.
На современном этапе значительный интерес представляют работы Будаева Д.И., Будаевой О.Д. и Горской Н И.22 по исследованию земств Смоленской губернии, исследование Комарова Д.Е.23 Вяземского уезда. В них содержится анализ практической деятельности органов местного самоуправления, состояния финансовых дел этих учреждений, а также рассматривается взаимодействие их с государственными органами власти.
Объектом исследования является процесс становления и деятельность податной инспекции в конце XIX века на примере губерний Западного региона России.
Предметом исследования служит практическая деятельность податных инспекторов по обеспечению правительственных мер направленных на преобразование податной системы (введению новых прямых налогов).
Целью диссертационного исследования является изучение основных тенденций и региональных особенностей процесса становления института податной инспекции, как местного налогового органа финансового ведомства, его деятельность, в связи с податными преобразованиями в конце ХГХ -начале XX вв. В соответствии с целями в диссертации ставятся следующие задачи:
проанализировать состояние научной разработки проблемы в исторической литературе, дать анализ источников;
показать состояние податной системы к началу 80-х годов XIX века, экономические и организационные предпосылки учреждения института податной инспекции;
рассмотреть процесс учреждения податной инспекции и организацию
21 Будаев Д И Смоленская деревня в конце XIX - начале XX вв - Смоленск 1972.-467с.
Смоленское земство (очерки истории и практической деятельности) - Смоленск: «Смядынь», 1998. - 112 с
23 Комаров ДЕ. Вязьма и уезд в ХГХ веке - Смоленск-СОИУУ, 2000 - 192с
служебной деятельности податных инспекторов, как представителей губернских финансовых органов на местах;
исследовать начальный этап становления податной инспекции, рассмотрев проблемы связанные с началом осуществления податных преобразований в России в конце ХГХ века и место в их разрешении податных инспекторов;
провести анализ взаимодействия податных инспекторов с центральными и местными органами исполнительной власти и самоуправления (земствами), в процессе раскладки и взимания налогов и сборов;
изучить практическую деятельность податных инспекторов в процессе решения новых задач податных преобразований в России.
Хронологические рамки работы охватывают период с середины XIX и до начала XX вв., т.е. с момента начала новых преобразований в налоговой системе России, способствовавших учреждению института податной инспекции и до юридического закрепления новых ее функций, с выходом положения о податных инспекторах и их помощниках Выход за рамки указанного периода, в отдельных случаях, служит цели нагляднее показать решение податной инспекцией задач реформирования налоговой системы.
Источниковую базу диссертации определили предмет и задачи исследования и составили фонды Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Центрального исторического архива города Москвы (ЦИАМ) и Государственного архива Смоленской области (ГАСО)
Основу анализа процесса становления и развития податной инспекции, ее деятельности в экономической, социальной и культурной жизни уездов в конце XIX - начале XX вв. составили фонды податных инспекторов: Вяземского и Юхновского уездов (Ф. 91), Гжатского уезда (Ф. 216), Сычевского уезда (Ф. 18), Егорьевского (Ф. 835) и Зарайского (Ф. 1985) уездов Рязанской губернии, а также податного инспектора 1 участка Богородского уезда Московской губернии (Ф. 710).
Проблемы взаимодействия податных инспекторов с другими уездными органами исполнительной власти и самоуправления, раскрываются посредством документов содержащихся в фондах ГАРФ и ГАСО: Послужных списков чиновников Казенных палат (Ф.6996), окружного акцизного управления 3-го округа (Ф. 9), уездных земских управ: Вяземского (Ф. 70) и Сычевского (Ф. 24) уездов, Губернского по крестьянским делам присутствия (Ф. 172), Вяземской городской управы (Ф. 65), уездных полицейских управлений: Вяземского (Ф. 143) и Сычевского (Ф. 86) уездов, Мирового посредника 2 участка Ельнинского уезда (Ф. 431), Губернского правления (Ф. 2), Сычевского (Ф.10) и Вяземского (Ф.82) уездных казначейств.
Обращение к фондам Вяземского уездного податного присутствия (Ф. 117), городских по квартирному налогу присутствий: Вяземского(Ф. 94), Сычевского (Ф. 95), Дмитровского (Ф. 1120) и Егорьевского (Ф. 1723) уездов, а так же к фондам Канцелярии Смоленского губернатора (Ф. 1) и Губернского правления (Ф. 2), Губернского по крестьянским делам присутствия (Ф. 172) и Мировых посредников 2 (Ф. 431) и З (Ф.434 участков Ельнинского уезда,
Хотьковское волостное правление Сычевского уезда (Ф. 395), позволило исследовать практическую деятельность податных инспекторов по введению новых налогов: дополнительного раскладочного сбора, налога с наследств переходящих безвозмездным способом, квартирного налога, нового промыслового налога, а также по взиманию недоимок выкупных платежей и земских сборов.
Другой важной группой источников явились Журналы чрезвычайных и очередных Вяземских уездных земских Собраний за 1904 -1911 гг. и Памятные книжки Смоленской губернии за 1887-1892 гг.
Методологическую основу исследования составили принципы объективности и историзма. Достоверность фактов устанавливается путем сравнительного анализа источников, а также системного подхода при рассмотрении явлений исторической действительности.
Теоретической основой исследования послужили труды ведущих российских историков, экономистов и юристов XIX - XX вв.: Озерова И.Х., ЯнжулаИИ, ТвердохлебоваВ.Н., Ключевского ВО., Платонова С.Ф., Корнилова А.А., Лебедева В.А., Тарасова И.Т., Исаева ИИ., Витте С.Ю., Ерош-кина Н.П., Черника Д.Г. и многих других.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе конкретно-исторического анализа еще не привлекавшегося регионального архивного материала впервые в отечественной историографии проведено комплексное исследование принципиально нового учреждения в сфере налогообложения, созданного для выполнения фискальных функций на местах. Проблема становления нового института раскрывается на примере деятельности податных инспекторов Западного региона России.
Исследование показало роль податной инспекции в налоговых преобразованиях и, прежде всего по введению новых прямых налогов. Оно позволило сделать вывод, что именно новые местные органы обеспечили успех реформ. Кроме того, активная деятельность податных инспекторов по сбору информации об экономическом положении сельского населения имело огромное значение, как в совершенствовании налогового законодательства, так и в облегчении налогового бремени крестьян.
В исследовательской работе дан анализ организационной структуры института податной инспекции, выявлены тенденции развития и пути преобразования его. Установлено место и роль нового органа податного контроля в системе исполнительных органов власти, его соответствие целям государственной полигики.
В работе показано участие податных инспекторов в решении других государственных и общественных проблем в этот период Имевшие высокий образовательный ценз, нацеленные на активное участие во всех благих общественных начинаниях в уезде, они часто становились еще и руководителями местных просветительных, благотворительных и т.п. учреждений, опираясь в своей деятельности на общественные силы.
Исследование показало, какое исключительно положительное значение имело в работе по налогообложению привлечение общественности к делу
раскладки и взимания налогов. Весомую роль податные инспектора играли в организации деятельности налоговых комиссий, в податных присутствиях, а также в присутствиях по квартирному и промысловому налогам, где широко были представлены лица, непосредственно уплачивающие данные налоги, а также представители земств и управ. Это способствовало более справедливому и уравнительному распределению сумм уплачиваемых населением налогов.
Практическая значимость исследования. Проведенное исследование важно для понимания исторического опыта развития местных налоговых органов в России. Особую значимость исследованию придает то обстоятельство, что Россия начала XXI века продолжает решать целый ряд «вечных» вопросов, которые существовали и в императорской России и в частности проблемы налогообложения и создания органа исполнительной власти в этой сфере. Опыт дореволюционной России поможет избежать многих ошибок прошлого и в тоже время взять то рациональное, полезное, что было накоплено предыдущими поколениями. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы при подготовке лекционных курсов и специальных курсов по истории России, финансовому и налоговому праву. Кроме того, основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть полезны в качестве теоретического материала для дальнейшей разработки научными и законотворческими организациями основных направлений осуществления налоговой реформы и реформы органов исполнительной власти в области управления налогами. Материалы диссертации могут оказать помощь в познании сложных процессов современного состояния налоговых учреждений. Определенная значимость видится еще и в том, что в работе сделана попытка показать потенциальные возможности привлечения общественных сил к решению проблемы справедливости налогообложения.
Апробация работы. Основные положения диссертации докладывались на конференциях в Вяземском филиале Московского государственного индустриального университета. По теме диссертации автором опубликовано 11 научных работ общим объемом 9,8 печатных листа.
Структура исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, примечания, приложения и библиографии.
