Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Поиск путей демократизации российской системы исполнения наказания в виде лишения свободы 25
Глава 2: Разработка концепции реформирования уголовно исполнительной системы, условия и основные направления ее реализации 63
Глава 3: Осуществление преобразований УИС на основе Уголовно исполнительного кодекса Российской Федерации 131
Заключение 178
Использованные источники 188
Приложения 206
- Поиск путей демократизации российской системы исполнения наказания в виде лишения свободы
- Разработка концепции реформирования уголовно исполнительной системы, условия и основные направления ее реализации
- Осуществление преобразований УИС на основе Уголовно исполнительного кодекса Российской Федерации
Поиск путей демократизации российской системы исполнения наказания в виде лишения свободы
История исполнения уголовных наказаний в России подтверждает связь преобразований мест лишения свободы и карательной политики с модернизационными изменениями в стране. К примеру, «великие реформы» 60-70 годов XIX века стали толчком для проведения первой тюремной реформы, завершившейся в 1879 году созданием в составе Министерства внутренних дел Главного тюремного управления. В том же году был принят Закон, определивший дальнейшие направления преобразований системы исполнения наказаний.
Бурное развитие капиталистических отношений в пореформенный период, способствовавшее экономическому росту, дало возможность укрепить материальную базу тюремной системы. В 1886-1902 г.г. было построено 56 тюрем, приобретено для этого 19 и переоборудовано 28 зданий. К началу века Главное тюремное управление имело на балансе 895 тюрем с более чем 90 тыс. заключенных. Однако, переполняемость помещений была в 2-6 раз выше нормативной, скученность приводила к росту инфекционных и венерических заболеваний.25
Передача управления тюрьмами в ведение Министерства юстиции в 1895 году, создание попечительных обществ, воспитательно-исправительных заведений для несовершеннолетних, некоторые меры по смягчению режима содержания в местах заключения не дают в то же время оснований утверждать, что происходил отход от репрессивно-карательных функций и тюремная политика начала приобретать исправительно-воспитательную направленность, как это делается в ряде публикаций. Карательные меры против участников революции 1905-1907 г.г., ужесточение репрессий в годы 1-ой мировой войны и другие факты противоречат подобным утверждениям.
После Октябрьской революции 1917 года уголовно-исполнительная система прошла путь перестроек, экспериментирования. Уже в 1918 году была учреждена тюремная коллегия, созданы местные органы управления местами заключения, сокращена тюремная администрация, принято решение об обязательной организации труда заключенных.
В советской исторической науке установилась точка зрения, что тюремная система царской России была подвергнута слому, как часть государственной машины. В последнее время это марксистское положение взято под сомнение.26 На наш взгляд, следует уточнить предмет спора. Если вести разговор о правовых основах функционирования, кадрах мест лишения свободы, управленческих структурах системы исполнения уголовных наказаний, то они были заменены. Изменились целевые установки исполнения наказаний, идейные основания карательной политики. По отношению к сказанному понятие «слом» применимо. С другой стороны, сущность исполнения наказаний, материальная база их осуществления остались прежними и, если иметь это в виду, говорить о «сломе» не приходится.
В июне 1922 года места лишения свободы были переданы в ведение Наркомата внутренних дел, который учредил Главное управление мест заключения (ГУМЗ).
Принятие 16 октября 1924 года Кодекса исправительно-трудового права стало итогом поисков решения проблем осуществления наказаний первых лет Советской власти. Уже к этому времени система осуществления наказаний стала политизированной, основанной на классовом подходе к целям, методам и формам своей деятельности.
Осложнение политической обстановки в стране, народнохозяйственные и внешнеполитические трудности, борьба за лидерство в верхних эшелонах власти определили содержание Постановления ВЦРЖ и СНК РСФСР от 26 марта 1928 года «О карательной политике и состоянии мест заключения», которое дало толчок ужесточению карательной политики. В 1930 году было образовано Главное управление исправительно-трудовых лагерей (ГУЛАГ) при Объединенном Государственном политическом управлении (ОГПУ), а в октябре 1934 года все исправительно-трудовые учреждения постановлением ЦИК и СНК СССР были переданы в единое ведение ОГГУ-НКВД.
С укреплением режима личной власти Сталина, ростом нарушений законности, массовых репрессий усиливалась политизация деятельности органов и учреждений, исполняющих наказание, шло ужесточение режима содержания лиц, лишенных свободы.
В сознании работников уголовно-исполнительной системы укоренялось убеждение в необходимости усиления карательных мер. Либерализация карательной политики на волне критики культа личности Сталина в середине 50-х годов многими работниками системы была встречена настороженно, отчего и приобрела ограниченный и противоречивый характер. В эти годы были закрыты или преобразованы в исправительно-трудовые колонии исправительно-трудовые лагеря, развивалось шефство предприятий и учреждений над местами лишения свободы, рассматривался вопрос о дифференциации режимов содержания осужденных в ИТК. Положение об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах МВД СССР 1958 года ввело три вида режима содержания осужденных: общий, облегченный и строгий.
В 1960 году был принят Уголовный кодекс СССР, показавшийся многим специалистам слишком мягким. Положение об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах МВД РСФСР 1961 года ввело деление ИТК на общего режима, строгого режима и особого режима. Оно положило в основу деятельности мест лишения свободы обязательное вовлечение заключенных в общественно-полезный труд, оказание им помощи в приобретении специальности, проведение в ИТК политико-воспитательной работы и общеобразовательного обучения спецконтингента, развитие самодеятельных организаций лишенных свободы. Предусматривалось раздельное содержание лиц, осужденных впервые и других категорий спецконтингента.
В июне 1963 года Указом Президиума Верховного Совета РСФСР создавались исправительно-трудовые колонии-поселения.
Однако, либерализация длилась недолго и сменилась новым ужесточением карательной политики. Неоправданно часто стало применяться заключение под стражу как мера пресечения. С 1961 по 1985 год через тюрьмы прошло более 35 млн. человек27 В декабре 1970 года был утвержден исправительно-трудовой кодекс РСФСР, через некоторое время введены в действие Правила внутреннего распорядка ИТУ, не вносившие существенных корректив в уголовно-исполнительную практику.
Стремление преодолеть застойные явления в экономической, политической и духовной жизни СССР вызвало в середине 80-х годов перестройку, начавшуюся с периферийных изменений общественно-политической системы, а затем затронувшую основы существовавшего строя. Выдвижение во главу угла гласности, политического плюрализма не позволило инициаторам перестройки сохранить основные устои прежнего режима, широкое общественное движение заставляло государственное руководство идти в разрушении прежнего только вперед. Образцом для подражания многие избрали развитые страны Запада, считая перенесение их опыта на российскую почву достаточным для модернизации страны.
В этих условиях существовавшая уголовно-исполнительная система была подвергнута тотальной критике и с высоких трибун, и в печати. При этом отдельные случаи нарушений законности обобщались и преподносились прессой, как общее правило.
Резкий переход от почти полной закрытости к практически безграничной, абсолютной, никакими нормами не регулируемой гласности не имел шансов обойтись без разного рода перегибов, перехлестов, инсинуаций, спекуляций; за отдельные грехи системы пришлось расплачиваться всем ее работникам.
В конце 80-х - начале 90-х годов уголовно-исполнительная система переживала значительные трудности. 65% следственных изоляторов были построены до 1917 года, 14% - в период между 1918 и 1945 годами. Они требовали реконструкции и основательного ремонта. 15% следственных изоляторов вообще были непригодны к эксплуатации и подлежали сносу. Количество содержащихся в СИЗО стремительно увеличивалось, что еще более осложняло обстановку. Если в январе 1991 года в них находилось 217 тысяч человек, то в феврале уже 220 тысяч, в марте 222 тысячи подозреваемых и обвиняемых в преступлениях. В 30 областях России не имелось колоний общего режима, в 58-ми - усиленного, в 26 республиках, областях и краях-воспитательно-трудовых, в 58% областей отсутствовали колонии-поселения.
В Саратовской области, в частности, большинство тюрем, СИЗО, корпусов колоний было построено до 1917 года (например, здание СИЗО-1 в Саратове в 1800 году, СИЗО-2 в Вольске - в 1853 году), либо имело значительный материальный и моральный износ, Перелимит осужденных приближался к уровню 1882 года, когда на одно место в Саратовской тюрьме приходилось около трех арестантов.
Разработка концепции реформирования уголовно исполнительной системы, условия и основные направления ее реализации
Принятие Конституции Российской Федерации создавало фундаментальную основу для законотворчества, для ведомственной деятельности, постановки новых задач, в том числе выработки концепции реформирования УИС, создания нового Уголовно-исполнительного кодекса.
Сущность предусмотренного Конституцией реформирования - полный демонтаж тоталитарной системы, разгосударствление и децентрализация. На основе накопленного опыта ученые-пенитенциаристы, практические работники уголовно-исполнительной системы выдвигали на новом этапе ее реформирования задачи расчленения на подсистемы центрального (федерального), регионального (субъекты Российской Федерации), и местного уровня и адекватное этому изменение бюджетного и внебюджетного финансирования. Предусматривалась финансовая и хозяйственная самостоятельность учреждений, исполнявших наказания, полная или частичная передача социально-педагогических и других «не режимных» функций не силовым ведомствам.
Плодотворным было предложение об обеспечении гласности и возможно большей открытости УИС, о расширении участия общественности в деятельности исполнявших наказания учреждений и органов. Большинство склонялось к мысли о необходимости дальнейшей гуманизации условий отбывания наказаний, создания для значительных групп осужденных к лишению свободы условий обычного общежития, обеспечения приоритета ресоциализации осужденных над их юридическим исправлением, создания исправительной атмосферы в учреждениях отбывания наказаний, в которой преобладали бы социально-педагогические средства и методы достижения исправления над режимными.
Предлагалось осуществить мероприятия организационного характера: реконструировать и дифференцировать колонии на закрытые, полузакрытые и открытые, воссоздать на новом уровне службы социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, с обязательным участием органов местного самоуправления населения.
В плане реформирования уголовно-исполнительного законодательства предусматривалась подготовка законов и подзаконных актов для комплексного правового обеспечения деятельности УИС, развития правового статуса осужденных.
Министерство внутренних дел России провело в 1994-1995г.г. совещания по итогам ежегодной деятельности уголовно-исполнительной системы, Всероссийское совещание руководителей органов, учреждений внутренних дел и подразделений внутренних войск с участием председателя Правительства того времени В.С.Черномырдина и министра внутренних дел В.Ерина, который выступил с докладом, семинар «Свобода вероисповеданий в пенитенциарной системе», брифинг «О мерах по усилению борьбы с незаконным оборотом оружия», научно-практический семинар «Конституция России и проблемы уголовно-исполнительного законодательства», на котором выступили известные юристы Г.Туманов, И.Шмаров, В.Селиверстов и другие подобного рода мероприятия. В подразделениях министерства, научно-исследовательских структурах разрабатывались проекты Законов, постановлений Правительства, ведомственные документы. Продолжалась работа над концепцией реформирования УИС. Важную роль сыграло обсуждение на заседаниях коллегии МВД России вопросов о воспитательной работе с личным составом (1994г.), о направлениях реформирования и стабилизации производственно-хозяйственной деятельности учреждений и органов, исполнявших уголовные наказания в виде лишения свободы (]996г.).63
В конце 1994 года в структуре МВД России был создан единый центральный орган управления уголовно-исполнительной системой ГУИН. Произошло слияние двух главных управлений министерства: ГУИН и ГУЛИТУ МВД Российской Федерации.
Важным шагом на пути реформирования уголовно-исполнительной системы стал Указ Президента страны «О сокращении численности внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 22 апреля 1994 года, в котором Правительству было поручено определить сроки и порядок передачи учреждениям и органам УИС функций по охране исправительно-трудовых учреждений. Приказом министра внутренних дел были определены первоочередные меры по выполнению Указа. В структуре ГУИН МВД России было образовано Управление охраны ИТСО, спецтехники, транспорта и связи, организации службы розыска и конвоирования, вооружения и специальных средств, а также отделение по организации служебно-розыскного собаководства. В структуре территориальных органов управления УИС образованы отделы по охране и конвоированию осужденных. Непосредственные функции по охране учреждений УИС и их объектов были вменены батальонам, ротам, отделениям охраны и конвоирования. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 года был установлен норматив численности персонала и органов исполнения наказаний, необходимый для выполнения функций по охране и конвоированию осужденных-16% от среднегодовой численности лиц, содержащихся в исправительно-трудовых учреждениях.04
В ноябре 1994 года Правительство России приняло Постановление «О федеральной программе строительства и реконструкции следственных изоляторов и тюрем МВД Российской Федерации, а также строительстве жилья для персонала указанных учреждений до 2000 года», которое предусматривало введение 113,2 тысячи мест из расчета 4 кв.м на одного подследственного, осужденного и подозреваемого.
Определенную роль в совершенствовании работы УИС сыграли Указы Президента России о государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства о труде и охране труда, о неотложных мерах по защите населения от проявлений организованной преступности, правительственные решения о порядке индексации и пересчета пенсий, о финансировании строительства жилья для военнослужащих, сотрудников внутренних дел и их семей, ведомственные акты о наставничестве и другие. По постановлению Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации созданная ей комиссия провела проверку нарушений прав человека в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания.
Постановление Правительства России от 4 мая 1994 года «О размещении на предприятиях учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и на собственном производстве этих учреждений заказов на поставку продукции, выполнение работ и услуг для удовлетворения государственных нужд» предусматривало участие учреждений УИС в утилизации вооружений и военной техники, в ряде программ по производству сельскохозяйственной техники, техники для переработки продукции АПК, для торговли, общественного питания. Промышленный потенциал системы планировалось задействовать в выполнении 11 федеральных программ, что давало возможность привлечь в систему свыше 400 миллиардов рублей."
В 1995 году было принято 15 законов, указов Президента и постановлений Правительства, направленных на поддержание и развитие УИС: указ Президента о преобразовании государственных предприятий учреждений, что предполагало получение дополнительных финансовых средств и стабильных государственных заказов; закон, освобождавший УИС от налога на имущество, закон о содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых, федеральные программы строительства СИЗО, содействия трудовой занятости осужденных.
Завершалась работа над концепцией реформирования уголовно-исполнительной системы. При ее разработке были учтены замечания и предложения министерств юстиции, экономики, труда, финансов, Генеральной прокуратуры России. 27 ноября 1995 года председатель Правительства страны принял решение о проведении независимой научно-правовой экспертизы подготовленного проекта. В ходе обсуждения вносились предложения о передаче уголовно-исполнительной системы из ведения МВД в ведение Министерства юстиции Российской Федерации. Члены экспертной комиссии профессора В.П.Кашотов, Ф.М.Решетников, И.В.Наумов и ряд практических работников Генпрокуратуры России пришли к выводу, что главное не в подведомственности учреждений (например, в США пенитенциарная система входит в Министерство юстиции, а в Англии - в Министерство внутренних дел), а в том, как обеспечиваются права и законные интересы осужденных. По мнению этих ученых в условиях повышенной криминогенности в стране перевод УИС в ведение Минюста несвоевременный. Вместе с тем, МВД России в 1995 году заняло позицию возможного повторного рассмотрения проблемы в последующие годы.67
Анализ проекта Концепции реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы МВД России (на период до 2005 года) показывает, что в этом документе обобщены достижения законотворческой, нормативно-правовой деятельности предшествующих лет, нововведения, уже в значительной степени изменившие исправительно-трудовую систему, превратившие ее в уголовно-исполнительную, пенитенциарную. Был учтен и конкретный опыт работы исправительно-трудовых учреждений предшествовавшего периода, выявлены трудности осуществления исправительной деятельности по новым нормам и правилам, недостатки и достижения в деятельности органов и учреждений УИС, степень эффективности их работы.
Осуществление преобразований УИС на основе Уголовно исполнительного кодекса Российской Федерации
Принятие Уголовно-исполнительного кодекса России определило базовые правовые параметры реформирования УИС. Основное содержание нового этапа преобразований составил переход системы исполнения наказаний из ведения МВД в ведение Министерства юстиции России. Предстояло также изыскать возможности для реализации всех норм и правил, зафиксированных в уголовно-исполнительном законодательстве.
8 октября 1997 года Президент Российской Федерации подписал Указ «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» № 1100. 3 месяца спустя Правительство России утвердило Комплексный план мероприятий по его реализации, а еще через месяц состоялось заседание коллегий МВД и Минюста страны с рассмотрением проблем реорганизации уголовно-исполнительной системы.
На заседании отмечалось, что обстановка в местах лишения свободы нормальная. Уровень преступности там снизился в 1997 году на треть, улучшилось взаимодействие центральных и территориальных органов, на 28 % увеличилось количество раскрытых с помощью оперативных аппаратов учреждений УИС преступлений, наметилось некоторое сокращение численности спецконтингеита: на 9,2 тысячи в СИЗО и на 30,5 тысячи в колониях. В 1,9 раза увеличился выпуск продукции для нужд органов внутренних дел. В 7-ми управлениях УИС не было зафиксировано нарушений законности кадровым составом УИН, в 29-ти управлениях количество таких правонарушений снизилось более чем на 10 %. К каждому третьему нарушителю дисциплины применялись меры общественного воздействия, каждое пятое нарушение было рассмотрено судами чести.
В то же время участники заседания не скрывали серьезных трудностей, переживаемых системой исполнения наказаний, которые существенно влияли на реализацию реформы. Положение в следственных изоляторах характеризовалось как критическое. В них содержалось сверх лимита более 96 тысяч человек. Даже при норме 2,5 кв. метра на человека более трети арестованных и подсудимых не имели спальных мест, вынуждены были спать по очереди. Для размещения больных туберкулезом недоставало более 20 тысяч мест в специализированных учреждениях, около 118 тысяч осужденных не имели работы из-за ее не предоставления.
Оставалась нерешенной и проблема модернизации средств охраны, более 20 % которых выработали ресурс и требовали замены. Вызывала тревогу оснащенность личного состава вооружением, средствами защиты, обороны и связи. Свыше 50 тысяч сотрудников УИС нуждались в улучшении жилищных условий.
Кадровая проблема стояла особенно остро. Свыше 50 % сотрудников УИС имели стаж работы менее 3-х лет, отмечалась их психологическая неустойчивость. Из-за неблагоприятных бытовых условий в 41 регионе страны были случаи самоубийств среди персонала УИН.
На заседании была поставлена задача до Іиюля 1998 года завершить процесс формирования правовой базы УИС в соответствии с новым Уголовно-исполнительным кодексом и Указом Президента № 1100, в частности подготовить проект указа «Об утверждении Положения о прохождении службы в органах уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции» для подписания Президентом России.
Учитывая остроту кадровой проблемы и прогноз на ее дальнейшее обострение в период изменения ведомственной принадлежности уголовно-исполнительной системы, необходимость сохранения кадрового потенциала УИС, участники заседания в качестве приоритетных выдвинули задачи разработки вопросов медицинского, санаторно-курортного, социально-культурного обслуживания, образования, повышения квалификации, пенсионного обеспечения, улучшения жилищно-бытовых условий сотрудников системы. Соответствующим службам было поручено в краткие сроки разработать прогноз и смету реформирования УИС, внести предложения об увеличении штатов, изменении организационного построения территориальных органов управления, определить объемы Государственного оборонного заказа, провести инвентаризацию объектов и имущества уголовно-исполнительной системы.
ГУИН и Департаменту финансово-экономического и хозяйственного обеспечения Минюста поручалось подготовить до 1 июля 1998 года и представить на заседание Правительственной комиссии материалы о ходе выполнения и состоянии финансирования федеральных целевых программ «Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем МВД России, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на период до 2000 года» и «Содействие трудовой занятости осужденных к лишению своооды».
Для оперативного решения вопросов по реализации Указа Президента, контроля за работой в субъектах Федерации были созданы комиссии министерств. Территориальные органы УИС обязывались ежемесячно информировать МВД и Минюст о ходе преобразований.
Первым шагом к созданию правовой базы функционирования УИС стал проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы». 12 марта 1998 года он был одобрен Правительством, затем рассмотрен в комитетах Государственной Думы России, чтобы в мае на ее заседании прошло его первое чтение. На обсуждение были вынесены также проекты Федеральных законов «О службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Минюста России», «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Кроме принятия новых законов предполагалось внести коррективы в 24 постановления Правительства, некоторые указы Президента, в 200 приказов МВД России.
В ГУИН шла работа над проектами приказов «О распространении действующего в МВД России порядка по организации, обеспечению и управлению войсковыми и иными перевозками, этапированию и конвоированию осужденных и лиц, заключенных под стражу, плановыми маршрутами на подразделения УИС Минюста России», «Об утверждении инструкции об организации взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Минюста Российской Федерации», «Об утверждении временного положения о порядке использования систем связи, автоматизированной обработки и передачи информации МВД России и уголовно-исполнительной системы Минюста России» и другими. Между министерствами без трений было достигнуто соглашение о передаче в установленном порядке из МВД в Минюст функций заказчика по Государственному оборонному заказу, о порядке и сроках передачи функций заказчика по капитальному строительству. 23 апреля 3998 года состоялась учредительная конференция по созданию инвестиционно-промышленной группы с участием региональных органов управления УИС, 8-ми кредитных организаций, 21-ой коммерческой структуры, 9-ти общественных организаций и фондов.
Для тщательной проработки вопросов реформирования уголовно-исполнительной системы Минюст России привлек научные силы, опытных работников УИН. Весной была организована в Москве международная конференция по проблемам сокращения численности лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Выступавшие на ней эксперты Совета Европы отмечали, что в России чрезмерно используется в качестве наказания тюремное заключение. Соглашаясь с ними, начальник ГУИН МВД России того времени В.Овчинников все же указал, что с введением новых Уголовного и Уголовно-исполнительного кодексов было освобождено около 35 тысяч человек, а реализация принятого в декабре 1997 года Государственной Думой Федерального собрания России постановления «Об объявлении амнистии» предусматривает освобождение от наказания в виде лишения свободы еще столько же. По его мнению, решение проблемы с переполнением следственных изоляторов связано с сокращением сроков следствия и рассмотрения дел об уголовных преступлениях в суде. Главное же, заключалось в том, что процесс преобразований УИС совпал по времени с периодом осложнения экономической и криминогенной ситуации в стране.и]
