Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Постановка и реализация задачи формирования основ правового государства в контексте российского политического процесса 1990-х годов 23-81
Раздел 2. Особенности разработки и реализации судебной реформы в 1991-1999 годах 82-133
Раздел 3. Основные направления реформирования органов прокуратуры и характер их деятельности в 1990-е годы 134-180
Заключение 181-188
Список источников и литературы 189-204
- Постановка и реализация задачи формирования основ правового государства в контексте российского политического процесса 1990-х годов
- Особенности разработки и реализации судебной реформы в 1991-1999 годах
- Основные направления реформирования органов прокуратуры и характер их деятельности в 1990-е годы
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена ее теоретической и практической значимостью, политической, социальной и правовой злободневностью. Последнее десятилетие ушедшего века явилось для России временем кардинальных преобразований в политике, экономике, общественном строе, государственном механизме.
В контексте процессов модернизации и становления гражданского общества в России задачи формирования адекватной природе правового государства системы органов, обеспечивающих правопорядок и законность, повышения эффективности их деятельности закономерно выдвинулись в число приоритетных. В первую очередь их решение было призвано обеспечить эффективную защиту государством прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, гарантированную ст. 45 Конституции России.
Принятая 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования Конституция Российской Федерации провозгласила ее демократическим правовым государством. Тогда данная норма воспринималась лишь как цель, к которой обществу предстояло проложить путь. За годы реформ система правоохранительных, судебных, надзорных, контрольных органов претерпела значительные трансформации, связанные с необходимостью преодоления присущей советской модели традиции их полной зависимости от партийно-советских инстанций, норм «телефонного права». Заметим, что, несмотря на свою несомненную эффективность в условиях советского государства, прежняя политико-правовая модель все же не была совершенной. Качество ее работы в советскую эпоху нередко оставляло желать лучшего. В частности, отметим практику фабрикации дел, которая не была редкостью. Это особенно ярко подтверждается осуждением невинных людей,
Конституция Российской Федерации. М., 2002. С. 8. пострадавших, к примеру, за преступления маньяков 1980-х годов -Михасевича, Чикатило и пр.
В данной связи в условиях реформ 1990-х годов был взят курс на обновление. Конституция Российской Федерации определила: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»."
Тем не менее, реформа пошла непросто, что в решающей степени было связано с общим развитием российской внутриполитической ситуации. Реформы, еще не обретшие общей программы, осуществлялись неэффективно, спонтанно и противоречиво. Сказанное можно отнести и к правовой реформе. В итоге, отсутствие четкой цели развития общества, программы реформ породило многочисленные социально-экономические и духовно-нравственные проблемы, в частности, состояние всеобщей разрухи, всеобщую растерянность, анемию власти, правовую и нравственную деградацию общества, рост преступности.
Сегодня наиболее тяжелые последствия кризиса 1990-х годов преодолены. Россия вновь выстраивает эффективную вертикаль власти. Тем не менее, и сегодня деятельность органов правопорядка далека от совершенства, нередко вызывает критику специалистов, справедливые нарекания со стороны общественности. В решающей степени это связано с той негативной составляющей реформ 1990-х годов, которая обусловила взрывной рост преступности, подрыв престижа органов суда, прокуратуры и пр., доверия к ним со стороны населения.
Поскольку соблюдение закона, уважение к нему граждан зависят как от справедливости установленных норм, так и от возможности устранения последствий в случае их нарушения, важная задача правового государства - восстановление справедливости, законности в обществе. 2 Там же. С.4.
В условиях развернувшейся в последнее время масштабной работы по укреплению российского государства, повышению действенности его основных политико-правовых институтов, особенно важно переосмыслить тот немалый опыт, который накоплен в ходе формирования основ правовой государственности в 1990-е годы, выявить закономерности движения страны к новому качеству, нерешенные проблемы. Проводимая в стране судебно-правовая реформа не может не учитывать данный опыт в целях оптимизации решения актуальных текущих вопросов. При этом следует подчеркнуть, что вопросы о том, в каком на правлении должны развиваться политико-правовые институты государства, какие из их функций должны быть сохранены, какие изменены, а какие, возможно, и исключены в будущем, не имеют в современной литературе однозначных ответов. Это дополнительно актуализирует задачу изучения поставленной научной проблемы.
Анализ исторического опыта государственного управления в России позволяет вскрыть существенные отличия в положении и деятельности органов правопорядка в сравнении с западноевропейскими государствами. Основным таким отличием является функциональное назначение данных органов, которые в России прошли иной путь развития. При этом такие отличия присущи российским институтам на протяжении длительного исторического периода, что не может не оказывать влияния на содержание проводимых в этой области реформ.
Представляя собой систему взаимосвязанных государственных органов, формирование и функционирование которых связано с обеспечением режима законности во всех сферах социально-политической жизни, органы правопорядка в современной России, вместе с тем, является самостоятельными государственно-правовыми институтами и требуют более четкого определения своего места в системе традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной).
Историография. Оценивая степень изученности проблемы, следует признать, что, несмотря на большой объем имеющейся научной литературы, состояние ее научной разработанности нельзя признать удовлетворительным.
Главная причина заключается в том, что сам объект исследования имеет краткую историю - всего порядка пятнадцати лет, в течение которых историография поставленного вопроса не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки. Кроме того, очевидная злободневность вопроса, обусловила зачастую чрезмерную полемическую заостренность многих публикаций, нацеленных преимущественно на поверхностную пропаганду догматических взглядов и откровенную дискредитацию политических противников. Данное обстоятельство не способствовало повышению научного уровня появлявшихся исследований, последовательному и непредвзятому анализу накопленного исторического опыта.
Следует также учитывать, что отказ в 1990-е годы от прежней политико-правовой модели,3 поставил перед учеными целый ряд принципиальных проблем методологического и прикладного плана. В итоге, отличавшаяся очевидной политической и правовой злободневностью тема, в историческом ключе исследовалась явно недостаточно.
Соответственно, первое направление исследований, представлявших интерес в ходе выполнения работы, образуют труды, освещающие общий процесс российских политических реформ.4 С одной стороны, они
См. напр.: Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством. М., 1960; Тсребилов В.И. Законность и правосудие в СССР. М., 1987; и др.
Ефимов В.И. Власть в России. М., 1996; Журавлев В.В. Политический процесс в России: современные тенденции и исторический контекст. Аналитическое обозрение. М., 1995; Современная политическая история России. 1985-1998 гг.: Хроника и аналитика. М., 1999; Леонов Н.С. Крестный путь России. 1991-2000. М., 2002; Современная политическая Россия. М., 2000; Лукьянова Е.А. На стыке эпох и содержат интересные данные, характеризующие состояние законности в стране,5 а с другой - дают предметный анализ проблем эволюции органов государственной власти и управления.
Труды по политической истории России показывают истоки экономических преобразований, их объективную обусловленность интересами различных социальных групп и слоев. Они также содержат интереснейшие данные о наиболее заметных переломных моментах в политическом курсе страны, непосредственно отражавшихся как на социально-политических процессах, так и, в еще большей степени, на административной политике. Несмотря на наличие определенных политических пристрастий авторов, работы данного плана дают богатейший материал
В начале 1990-х годов авторы таких работ в основном были поглощены критикой советской административно-командной системы, выработкой планов ее демонтажа. Однако со второй половины 1990-х гг. они все более предметно ставили вопрос о неизбежном воздействии на политико-правовую систему, ее организационно-кадровую структуру особенностей «борьбы за власть, борьбы на взаимное уничтожение». В целом, это позволило исследователям всесторонне осветить проблему использования органов правопорядка как инструмента в политической континентов. К истории российской государственности. М., 2002; Строев Е. Парламент спас Россию// Российская Федерация сегодня. 2003. №24; Королев Л.Л. Приступко В.А. Россия на современном этапе (1992-2003 гг.). М., 2003; и др.
Говорухин С. Великая криминальная революция. М., 1994; Илюхин В. Обвиняется Ельцин... М., 1999; и др.
Согрин В. Политическая история современной России, 1985-1994: От Горбачева до Ельцина. М., 1994; Млечин Л.М. Формула власти: От Ельцина к Путину. М., 2000; Время собирать камни: Сильное государство - гарантия прав человека, прав народов/ Общ. ред. Ю.В. Скокова. М., 1996; Россия: Новый этап неолиберальных реформ: Социальная и социально-политическая ситуация в России в первой половине 1997 года. М., 1997; и др.
См. напр.: Разделение властей и парламентаризм. М., 1992.
Пихоя Р.Г. Москва. Кремль. Власть. Две истории одной страны. Россия на переломе тысячелетий. 1985-2005. М., 2007. С.437. борьбе. При этом они показали, что, являясь одним из основных элементов структуры государственной власти, система органов, обеспечивающих режим законности, неизбежно подверглась тем общим изменениям, которые происходили в государстве в 1990-е годы.
Отдельный блок образуют работы, специально рассматривающие проблемы становления правового государства в России. Идеи правового государства колоссальной популярностью с конца 1980-х годов. И хотя поначалу доминировали идеи «социалистического правового государства»,10 постепенно наполнялось новым смыслом.
При этом, помимо работ общего плана, основное значение для нас имели публикации, освещающие процессы реформирования в постсоветский период системы судебных, правоохранительных, надзорных органов.12
В данной связи отметим крайний скепсис части авторов в оценке правовой системы страны, граничащий с правовым нигилизмом. На наш взгляд, в основе таких трактовок лежало стремление к максимально радикальным реформам. Тем не менее, в основном исследователи оставались на более конструктивных позициях.
В рамках комплекса исследований отечественных и зарубежных авторов, посвященных проблемам трансформации и функционирования
Атамчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996; Бояр В.М. .Янгол Н.Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству. СПб., 1997; Похмелкин А.В. Похмелкин В.В. Идеология и уголовная политика. М., 1992; Чалидзе В. Заря правовой реформы (апрель 1985 - июнь 1989). М., 1990; и др.
См. напр.: Власихин В.А. Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. М., 1990.
См.: Конституционные идеи Андрея Сахарова. Сборник. М, 1990. " Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. Ростов-н/Д, 1999; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М, 1998; и др.
См. напр.: Гусарова В.П. Правоохранительная система РСФСР и невозможность ее реформирования Вып.1. Верховный Суд РСФСР - орган защиты судебно-карательной системы советской власти. М., 1995. сложной системы правоохранительных и контрольных органов Российской Федерации в 90-е годы XX столетия,14 отметим особый блок специальных исследований, посвященных конкретным правоохранительным органам, особенностям их организации и деятельности в новых социально-экономических и политических условиях. Как правило, они принадлежат перу работников данных ведомств, юристов и лишь отчасти - историков.
Еще одно направление исследований составили работы, отражающие особенности эволюции преступности (в т.ч. экономической) в современной России.16 Причем здесь интересны не только работы профессиональных работников правоохранительной сферы, но и многочисленные историко-бытовые зарисовки публицистического плана.17 Особо требуется также отметить научные исследования сравнительного плана, вышедшие в петербургском издательстве «Алетейя».
В рамках данного направления считаем необходимым особо выделить блок юридической литературы, в которой исследуются проблемы законотворчества, обобщены многочисленные нормативно- 14 Герасимов С. Предупреждение преступности: теория, опыт, проблемы// Законность. 2002. №2; Матузов Н.И., Малько Л.В. Правовое стимулирование в условиях рыночных отношений // Государство и право. 1995. № 4; Формирование правового государства и совершенствование деятельности органов внутренних дел. Хабаровск, 1991; Гуляев А. Силовые структуры и коммерческие организации// Закон. 2001. № 9. 5 Зубков В.Л. Московская милиция. М., 1999; Габричидзс Б.Н. Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993; Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М. 1998; и др.
Гуров А.И. Профессиональная преступность. М., 1990; Ларичев В.Д. Как уберечься от мошенничества в сфере бизнеса. М., 1996; Погосян Т.Ю. Торговые отношения в призме уголовного законодательства. Историко-правовой аспект. Екатеринбург, 1998. Константинов А. Бандитский Петербург: Документальный очерк. СПб., 1996; Раззаков Ф.И. Бандиты времен капитализма: Хроника российской преступности 1992-1995. М., 1997 и др.
Свои Р.Д. Эффективность правоохранительной деятельности м ее кадровое обеспечение в США и России. СПб., 2000; Чарлз М.Т. Современное состояние и перспективы профессиональной подготовки сотрудников полиции (милиции) США и России. СПб., 2000. правовые акты, регламентирующие деятельность правоохранительных и контрольных органов, анализируется практика их применения, выявляются пробелы в правовом регулировании их деятельности.
Особенно активно с начала 1990-х гг. разрабатывались проблемы реформирования судебной системы.20 В основном, авторы данных работ признают, что деятельность судов не отвечала требованиям современного этапа развития российского общества и, соответственно, граждане испытывали определенные сложности, связанные с защитой их прав. В то же время они обращают внимание на недостаточную обеспеченность и незащищенность судей, широкое распространение практики игнорирования судебных решений, сохранение традиции административного давления на суды.
В целом, обращает на себя внимание критический настрой большинства авторов. В частности, Бойков А.Д., вполне определенно констатировал: «Уход КПСС с политической арены и попытка реализации идеи разделения властей не привели к заметному укреплению судейской независимости от иных ветвей власти: усилился диктат Советов и постепенно заменявших их иных органов местной власти и управления, а
Гаухман Л.Д. Хозяйственные преступления. М., 1995; Волженкин Б.В. Экономические преступления. СПб., 1999; Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996; Поленина СВ. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996; Кучеров И.И. Налоговые преступления. М., 1997; Свиридова Т.И. Правовое регулирование приватизации государственных предприятий. М., 1994; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1991; Криминальная ситуация в России и ее изменения. М., 1996; Яни П.С. Экономические и служебные преступления. М., 1997; и др.
Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991; Бернэм У. Решетникова И.В. Ярков В.В. Судебная реформа: проблемы гражданской юрисдикции. Екатеринбург, 1996; Клеандров М.И. Очерки российского судоустройства: Проблемы настоящего и будущее. Новосибирск, 1998; Социокультурные проблемы судебной и тюремной реформы. М., 1998; Киминчижи Е.Н. Судебная власть в зеркале реформ. Белгород, 2006; Судебная реформа в России: история и современность. П. Новгород, 2005; Полудняков В.И. Современная российская судебная реформа: На пути в мир правосудия. СПб., 2002; Краснов М.А. Судебная реформа от концепции 1991 года до сегодняшнего дня (попытка инвентаризации). М., 2001; Колоколов Н.А. О праве, суде и правосудии: избранное. М., 2006; и др. также отдельных депутатов. Телефонное право дополнилось J, 21 мегафонным».
Наряду с этим, он обращал особое внимание на ту роль, которую в реформировании правовой системы страны сыграло Главное правовое управление при Президенте, причем дал ей крайне негативную оценку. В своей работе он обосновал вывод о том, «что реформа не всегда связана с поступательным движением». Недовольство вызывает уже в это время то, что ГПУ при Президенте РФ, «монополизируя правовые и судебные реформы, не обходится без советников из США, - советников, на поверку юридически не шибко грамотных».""
Помимо большого количества трудов, исследовавших общий ход судебной реформы, появилось также немало очерков, обзоров развития судебных органов в отдельных регионах страны, причем как посвященных текущим проблемам их реформирования," так и общеисторических.2
К ним примыкают исследования, выясняющие природу советского судопроизводства,25 позволяющие выявить исторические корпи многих текущих проблем функционирования российской судебной системы.
В контексте предпринятого исследования чрезвычайно большой интерес представляют публикации по проблемам реформирования
Бойков А.Д. Третья власть в России. Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990-1996 гг. Кн.1. М., 1997. С.49. " Бойков Л.Д. Третья власть в России. Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990-1996 гг. Кн.1. М., 1997. С.2, 10.
Игнатьева М.Н. Судебная реформа в Сибири. Якутск, 1993; Ишкулов Ф.А. Судебно-административная реформа в Башкортостане. Уфа, 1994; и др.
Названова Л.Н. Верховный Суд Республики Мордовия, 1928-2003 гг.: К 75-летию со дня образования. Саранск, 2003; Кодзоев Н.Д. История развития судебной системы Ингушетии. М., 2006; Встать! Суд идет! (История Самарской Фемиды). Самара, 2005; Параллели истории: к 140-летию Ярославского окружного суда. Ярославль, 2006; и др. ^ Пі лжиков В.А. Скоробогатова В.И. Государственное строительство и правоохранительная система СССР в 1953-1964 гг. М., 1999; Кудрявцев В.Н. Политическая юстиция в СССР. М., 2000; и др. органов прокуратуры.26 Вопрос об изменении их статуса был поставлен уже на заре судебной реформы. Однако практически изначально современники вполне верно определили, что «пока не будут выработаны принципы союзного договора, видимо говорить о месте и роли прокуратуры в нашем обществе представляется несколько преждевременным». Союзные республики, в частности, Украина и Белоруссия планировали создать особые республиканские прокуратуры."
На данном этапе первоначально исследователи крайне негативно воспринимали сам институт прокуратуры. В частности, позицию радикально настроенных сторонников фактического упразднения ведомства отразил Петрухин И.Л., который, в частности, заявлял: «Многофункциональная, централизованная, находящаяся вне системы исполнительной и судебной власти прокуратура, прокуратура, обладающая правом всеобъемлющего надзора ... была атрибутом полицейского государства»."
В последующем, в научной литературе и периодической печати развернулась острая дискуссия о месте прокуратуры в системе государственных органов. При этом своего пика она достигла в 1993 году при обсуждении вопроса об изменении Конституции Российской Федерации. В целом, вопрос о прокуратуре оказался очень сложным, причем как в юридическом, так и, прежде всего, в политическом плане. Высказывались самые различные мнения, отражающие проблемы деятельности прокуратуры в современных условиях. Они касались, на- 26 Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993; Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997; Амирбеков К.И. История развития российской прокуратуры. М., 2002; Бессарабов В.Г. Место прокурагуры в государственном механизме современной России// Законность. 1999. №10; Савенков А.Н. Военная прокуратура в России. М, 2003; Сухарев А.Я. державное «око» в осаде: К вопросу о реформе прокуратуры. М., 2001; и др.
Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. Вып. 127. М., 1990. С.22.
Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С.204. пример, таких наиважнейших вопросов, как перераспределение полномочий между ветвями государственной власти, более гибкое разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов.
В целом, вопрос об изменении статуса органов прокуратуры, поставленный уже на заре судебной реформы, привлекал к себе напряженное внимание на протяжении всего рассматриваемого периода. При этом на позиции авторов, как в никаком другом случае, оказывала влияние текущая политическая конъюнктура. В силу этого, на первых порах, когда едва не возобладало стремление к упразднению ведомства, его деятельность оценивалась весьма критически.
Однако поскольку «ума все же хватило не прикончить прокуратуру как универсальный орган надзора за законностью»,"" на передний план вышли дискуссии о ее месте в структуре органов правопорядка, особенностях взаимодействия с судебной властью и органами юстиции. По мере развития реформы здесь обнаружились принципиально различавшиеся подходы.
В данной связи ученые-юристы справедливо указывали на неопределенность правового положения прокуратуры.
Исходя из этого, одни предлагали в качестве выхода включение прокуратуры, как органа надзора, либо в судебную систему, либо в организационные структуры исполнительной власти, в частности, Министерства юстиции.
За отнесение прокуратуры к структурам президентской власти, в частности высказывался А.Ф. Смирнов.31 Вместе с тем, несмотря на
Скуратов Ю.И. Диктатура закона не допустит к власти диктатора// Российская газета. 1996. 17 декабря.
Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры: «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право. 1994. № 5; и др.
См.: Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 34. разногласия, большинство исследователей сходились в том, что реформа органов прокуратуры имела стратегические просчеты.
В целом, следует признать, что с середины 1990-х годов изучение истории прокуратуры получило новое дыхание. Причем в немалой степени оно было простимулировано властью.
Активизация научных исследований наметилась, прежде всего, в контексте роста внимания с 1995 года к институту прокуратуры Президента. Одним из первых признаков перемены властных позиций стал Указ Президента «Об установлении дня работника прокуратуры РФ».33 Новый импульс научным исследованиям дал также впервые отмеченный юбилей прокуратуры. Подготовка к 275-летию прокуратуры, праздновавшемуся 12 января 1997 г., началась с 1996 года на основе Указа Президента. Это активизировало работу ученых. Возросло стремление к сравнительно-историческим исследованиям, как предпосылка переосмысления темы. Проблемы правового государства, роли в нем прокуратуры активно разрабатывали целые научные коллективы, в частности, петербургской академии МВД. ' См. напр.: Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию Российской прокуратуры). Материалы научно-практической конференции. М., 1997.
Указ Президента «Об установлении дня работника прокуратуры РФ» от 29 декабря 1995 года №1329.
Указ Президента РФ «О 275-летии Российской прокуратуры» от 7 июня 1996 г. №820.
Рохлин В. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // Законность. 2000. № 6; Шалумов М. Прокуратура в системе государства // Законность. 1993. № 7; Басков Л.И. Отечественная прокуратура в 1922-1996 г.г. // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 1998. № 1; Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 1999. № 10; Ломовский В.Д. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. №9; Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. № 2
Григонис Э.П. Государственный механизм России: история и современность. СПб., 1999; Бойков А.Д. Третья власть в России. М., 1997; и др.
Боср В.М. Янгол Н.Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству. СПб., 1997; Боер В.М. Григонис Э.П. Янгол Н.Г. Правовое государство. Проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской
Однако даже принятие новой редакции закона «О прокуратуре РФ» от 10 февраля 1999 года, серьезно расширившая полномочия ведомства (на прокуратуру возложен надзор за соблюдением Конституции РФ),' не сняло остроты дискуссий о его дальнейшей судьбе.
По-прежнему основная мысль в рассуждениях ведущих ученых сводится к выводу о «неопределенности статуса прокуратуры в рамках трех ветвей власти». Прокуратура - «конституционно закреплена в системе судебной власти, хотя должна являться частью власти исполнительной. На самом же деле на современном этапе российская прокуратура, как и в период тоталитарного прошлого, осуществляет особую, самостоятельную власть и стоит вне рамок разделения властей».40 Большой массив публикаций, содержащих интересные данные о проблемах развития прокуратуры в 1990-е годы, был подготовлен также на материалах российских регионов. При этом здесь выделялись как очерки, в различных временных рамках освещавшие местную историю, так и труды, посвященные отдельным направлениям работы прокуратуры.41
Следует также отметить, что, наряду с работами традиционного плана, посвященными проблемам повседневной деятельности работников правоохранительной системы, " в рамках периода оформилось новое
Федерации. СПб., 1997; Боер В.М. Городинец Ф.М. Янгол Н.Г. Правовое государство: идея, концепции, реальность. СПб., 1996; и др.
Беляев В.П. Борисов Г.А. Горячковская Ю.М. Теплов В.И. Прокурорский надзор в России: историко-теоретический очерк. Белгород, 2001. С.126. 39 Правовое государство: реальность, мечты, будущее. М., 1999. С.183. 40 Правовое государство: реальность, мечты, будущее. М., 1999. С. 183-184. Макаров И.А. Нижегородские прокуроры: 272 года на страже закона. Н. Новгород,
2003; Прокуратура Оренбуржья. История и современность. Оренбург, 2002; Прокуратура против преступности: Страницы истории. Уфа, 2001; Владимирские прокуроры. От Петровских времен до наших дней. Очерки. Владимир, 1999; Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность. Уфа, 1996; и др.
Прокуроры. Документально-публицистический сборник о делах и людях прокуратуры. М., 1996; Алексеев А.И. Ястребов В.Б. Профессия - прокурор. М., 1998; и др. направление исследований, посвященных разработке персоналий отдельных ее руководителей.43 Они содержат богатый, зачастую эксклюзивный материал, однако отличаются высокой степенью субъективизма.
Отдельный блок исследований составили многочисленные публикации, посвященные проблемам эволюции российской преступности. В центре внимание ученых находились проблемы проникновения преступности во все сферы социальной жизни, сращивания криминала с властью, влияния данных процессов на состояние органов защиты правопорядка и обеспечения законности. Причем здесь интересны не только труды ученых, но и историко-публицистические зарисовки.
В целом, подводя итоги историографического обзора, необходимо признать, что, несмотря на многочисленные исследования проблем становления и функционирования органов судебной власти, российской прокуратуры, их положение в структуре государственного механизма и роль в осуществлении государственных функций на современном этапе развития общества являются во многом дискуссионными и недостаточно изученными с точки зрения общетеоретического обоснования и концепции взаимодействия государственных органов. Соответственно, проблема
Тиваненко А.В. Юрий Скуратов: жизнь и борьба. М., 2007; Стригин Е.М. Человек, похожий на генерального прокурора, или Любви все возрасты покорны. М., 2005; Михайлов А.Г. Портрет министра в контексте Смутного времени. Сергей Степашин. М., 2001; и др.
Антонян Ю.М. Бабаев М.М. Гуров А.И. Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. М., 2000; Иванников И.А. Организованная нресгунность и государственная власть в России (конец XX - начало XXI столетия). Ростов н/Д, 2002; Долгова А.И. Преступность, ее организованность и криминальное общество. М., 2003; и др.
Дикселиус М. Константинов А. Преступный мир России. СПб., 1995; Константинов А. Бандитский Петербург: Документальный очерк. СПб., 1996; Раззаков Ф.И. Бандиты времен капитализма: Хроника российской преступности 1992-1995. М., 1997; и др.
Постановка и реализация задачи формирования основ правового государства в контексте российского политического процесса 1990-х годов
Неудача реформ, предпринятых во второй половине 1980-х - начале 1990-х годов обновленным руководством КПСС, привела к тому, что Россия, как и в начале века, вновь оказалась на перепутье. Ломались устои общественной и государственной жизни, рушилась привычная система социальных ценностей и ориентации, утрачивали убедительность многие нравственные постулаты, стирались грани между добром и злом.
В основе указанных процессов, на наш взгляд, лежали фундаментальные изменения в базовых сферах социально-экономической и политической жизни. Крушение перестройки и отказ от идеи строительства «социализма с человеческим лицом» привели к осознанной смене экономического уклада через реформы. В России начался процесс принудительно-добровольного разгосударствления собственности на орудия и средства производства. Под сенью государственного протекционизма стал оформляться класс собственников, столь тщательно уничтожавшийся тем же государством на протяжении нескольких поколений.
Реформы в области экономики оказали решающее влияние на другие сферы жизни общества. В частности, круто изменялись и идеологические, политико-правовые представления о целях общественного развития, о назначении государства и его институтов. В итоге, они неизбежно повлекли за собой реформирование политической надстройки. При этом в полной мере выяснились глубинные причины политико-правовой реформы, неведомые на начальном этапе перестройки. Органам юстиции, прокуратуры, структурам судебной власти предстояло работать в условиях рыночной экономики, в центре которой стояла уже не столько перспектива всеобщего благоденствия, сколько отдельный человек с его частными интересами. В данной связи, в частности, была предпринята попытка усилить независимость суда, его открытость, снять обвинительный уклон судебного процесса и пр.
В целом, идея осуществления глубокой правовой реформы созрела уже в конце 1980-х годов, когда в повестку дня был поставлен вопрос о построении «социалистического правового государства». Однако провал серии реформ эпохи перестройки, к началу рассматриваемого периода поставил страну в крайне тяжелое положение, фактически блокировав реализацию планов масштабных политико-правовых преобразований. Уже в январе 1991 г. руководство СССР перешло к акциям чрезвычайного характера, в частности, приняв программу борьбы с «экономическим саботажем» и введя совместное вооруженное патрулирование служащих МВД и ВС СССР в крупных городах.
В отмеченном контексте заметим, что большая часть проектов реформ, в том числе и государственно-правового характера, начатых еще в рамках СССР, осталась не реализованной, и получила известную завершенность уже в постсоветский период. Однако приоритет в постановке проблем правовой реформы следует все же отдать советским политикам.
В числе намеченных преобразований следует особо выделить начатую еще в конце 80-х годов судебно-правовую реформу, основные идеи которой сводились к восстановлению отдельных дореволюционных институтов и внедрению заимствований из практики западных демократий. Прежде всего, в это время приобрела популярность идея суда присяжных. В России он вел свою историю от реформ 1864 г. Вводился он тогда не повсеместно, а к концу столетия наметились явные ограничения использования этой формы правосудия. Подверженный эмоциям и риторическому влиянию ораторов-златоустов он очень часто выходил за пределы не только законности, но и здравого смысла. Вопрос о целесообразности возвращения к суду присяжных был и до сих пор является предметом острых дискуссий на страницах как юридической, так и массовой печати.
Под влиянием специфических условий «гласности», уже вскоре данная идея была переведена в плоскость практической реализации. Первым актом, стали Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве от 13 ноября 1989 г. с их несколько странной статьей 11: «... вопрос о виновности подсудимого может решаться судом присяжных (расширенной коллегией народных заседателей)».
Затем в Конституции РСФСР 1978 г. в результате поправок и дополнений 1991 - 1992 гг. появилась ст. 166, установившая: «Рассмотрение гражданских и уголовных дел в судах осуществляется коллегиально и единолично; в суде первой инстанции - с участием присяжных заседателей, народных заседателей либо коллегией из трех профессиональных судей или единолично судьей».61 Таким образом, здесь декларировался суд присяжных, а также впервые допускалось отступление от коллегиальности осуществления правосудия, бывшей в СССР и России его незыблемым принципом с 1917 по 1992 годы.
Особенности разработки и реализации судебной реформы в 1991-1999 годах
Обращаясь к реформам как перестроечного, так и постперестроечного времени, следует особо подчеркнуть, что одной из наиболее ярких их составляющих стала судебная реформа. Отличительной особенностью уже конца 80-х годов стало огромное внимание как власти, так и широкой общественности к сфере суде. В значительной степени выдвижение судебных проблем на передний план объяснялось стремлением к радикальному разрыву с советским прошлым. В частности, в печати активно дискутировалась проблема взаимоотношений прокуратуры и суда. При этом доминирующим являлся вывод: «Не может быть прокурорского надзора за судом. Суд - это слишком великая ценность, чтобы за ним еще надзирал прокурор».
Следует также отметить, что по большинству из последующих направлений реформы начало было положено законодательными актами, принятыми Верховными Советами СССР и РСФСР. Забывать об этом и приписывать все достижения только российскому республиканскому парламенту было бы несправедливо.
В частности, Декларация прав и свобод человека, принятая Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г., впервые в нашем отечественном законодательстве закрепила принципы, являющиеся фундаментальными для создания условий реальной защищенности личности и становления судебной власти. «Все права и свободы, закрепленные в Декларации, подлежат судебной защите» (ст. 2); «Каждый имеет право судебного обжалования незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, а также право на возмещение материального и морального ущерба» (ст. 22).
Эти, как и многие другие положения, найдут затем развитие в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., и других законодательных актах.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве (13 ноября 1989 г.) предприняли первую попытку расширить перечень права граждан, защищаемых судом, отнеся к ним «социально-экономические, политические и личные права и свободы» (ст. ст. 2, 7); впервые закрепили участие защитника на предварительном следствии с момента задержания, ареста подозреваемого или предъявления обвинения; предрешили образование суда присяжных и перенесли из области теоретических споров в правовую норму принцип презумпции невиновности (ст. ст. 11, 14).
Союзным законодателем приняты также Закон «О статусе судей в СССР» (4 августа 1989 г.), Закон «Об ответственности за неуважение к суду» (2 ноября 1989 г.). Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан (2 ноября 1989». года), Закон «О внесении изменений и дополнений в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик» (10 апреля 1990 года), существенно расширивший права подозреваемого и обвиняемого на защиту.
Аналогичные акты несколько позже будут приняты и Парламентом России, который, развивая и дополняя положения союзного законодательства, введет их в законодательство Российской Федерации, что окажется и важным и своевременным в связи с распадом Союза ССР.
Расширению судебной юрисдикции и повышению престижа суда способствовали и многие отраслевые законодательные акты Союза, а затем и РФ, предусматривавшие судебный порядок защиты прав граждан и юридических лиц. Назовем в этой связи следующие союзные законы, дабы не допустить их несправедливого забвения: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (28 февраля 1990 г.), Закон о собственности в СССР (6 марта 1990 г.), Закон СССР о печати и других средствах массовой информации (12 июня 1990 г.) и др.
Особое значение для развития судебной реформы имело принятие «Концепции судебной реформы в Российской Федерации, представленной Президентом РСФСР и одобренной Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 года на основе обобщения критических материалов о деятельности судов, прокуратуры, органов дознания и предварительного следствия, был сделан вывод о кризисе юстиции в России. Отмечая ее несостоятельность в деле охраны законности и правопорядка, что выражается в неспособности сдерживать рост преступности, низком профессиональном уровне работы.
В целом, Концепция судебной реформы в России в соответствии с конституционным принципом разделения властей, положила начало становлению независимой судебной власти, введению в судебный процесс принципов состязательности, презумпции невиновности, осуществлению правосудия с участием присяжных заседателей и др. В Концепции судебной реформы была обоснованно отмечена необходимость улучшения ситуации с исполнением судебных решений и т.д.
Основные направления реформирования органов прокуратуры и характер их деятельности в 1990-е годы
Обращаясь к анализу проблемы реформирования российской прокуратуры, следует подчеркнуть, что в рамках рассматриваемого периода она оказалась, пожалуй, наиболее дискуссионной, вызывавшей крайне острые столкновения как мнений, так и ведомств. В значительной степени это было связано с тем важным местом, которое прокуратура занимала в советской правоохранительной системе.
В данной связи отметим, что 1977 г. принимается новый Основной закон СССР, в 1978 г. — новая Конституция РСФСР, конституции входящих в нее автономных республик.277 При этом для Конституции СССР 1977 г., конституций союзных и автономных республик 1978 г. по сравнению с ранее действовавшими основными законами было характерно более широкое и подробное регулирование вопросов, связанных не только с организацией, но и деятельностью прокуратуры. Этому органу в их текстах отводилась самостоятельная глава - «Прокуратура».
Ст. 164 Конституции СССР 1977 г. гласила: «Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального прокурора СССР и подотчетных ему прокуроров». Аналогичные положения содержались в конституциях союзных и автономных республик (например, ст. 176 Конституции РСФСР, ст. 153 Конституции Удмуртской АССР и др.). Новым здесь являлось, прежде всего, положение о том, что прокуратура осуществляет надзор не только за точным исполнением законов, но и за единообразием их исполнения.
Следует согласиться с точкой зрения, что такая деятельность прокуратуры была обусловлена многонациональным характером государства, его федеративным устройством."
Компетенция Генерального прокурора СССР распространялась на всю территорию СССР, на все государственные органы, предприятия, учреждения, организации, определенные в законе, на всех должностных лиц, граждан. Все иные прокуроры действовали в пределах своей компетенции. Это было закреплено в Конституции СССР, а также в конституциях союзных и автономных республик.
Конституционно закреплялась независимость органов прокуратуры в осуществлении своих полномочий от каких бы то ни было местных органов и подчинение их только Генеральному прокурору СССР (ст. 168 Конституции СССР, ст. 179 Конституции РСФСР). Это способствовало дальнейшему усилению централизации и единства прокурорского надзора, его самостоятельности.
Особо важное значение для деятельности прокуратуры, в том числе по общему и конституционному надзору, имел тот факт, что Основной закон СССР 1977 г. наделил Генерального прокурора СССР правом законодательной инициативы (ст. 113). В свою очередь конституции союзных и автономных республик наделили правом законодательной инициативы в соответствующих Верховных Советах прокуроров республик (ст. 108 Конституции РСФСР и др.).
Таким образом, в СССР прокуратура являлась исключительно важным органом. И уже в годы перестройки, буквально накануне рассматриваемого периода, руководство страны вновь подтвердило этот статус ведомства. Постановлением ЦК КПСС 1987 года подчеркивалась особая роль прокуратуры как единого государственного органа.
В дальнейшем ее организация и деятельность подверглись значительному поэтапному реформированию. В период с октября 1989 г. по осень 1991 г. принимается несколько законов об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР. Они внесли ряд новшеств, которые изменили организацию и деятельность Прокуратуры. Прежде всего, в круг объектов надзора этого органа (ст. 176 Конституции РСФСР) было отнесено точное и единообразное исполнение действующих на территории РСФСР законов местными Советами народных депутатов, органами контроля.
В то же время, рубеж 1980-1990-х годов, ознаменованный дальнейшей дестабилизацией внутриполитического положения, привел к тому, что споры в отношении перспектив реформирования прокуратуры приобрели ранее невиданную остроту. В частности, активно обсуждался вопрос о запрете членства сотрудников прокуратуры в политических партиях, который предлагалось решить на конституционном уровне. Отметим также плодотворную идею о необходимости создания единого следственного аппарата, решение о чем было принято Верховным Советом СССР 18 апреля 1990 г.
