Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для понимания состояния и основных тенденций развития современной российской государственности необходимо научное осмысление исторического опыта возникновения и формирования отечественной политической системы в различные периоды ее истории. Особый интерес представляют переломные этапы, одним из которых является период 1917-1920-х гг. Именно в эти годы вырабатывались новые формы и методы государственного управления, направленные на организацию функционирования нового государственного аппарата при сломе или реорганизации старого. Сложный и противоречивый процесс складывания советской модели власти является предметом дискуссий в научной и общественной среде, однако вряд ли кто-либо из их участников усомнится в значении, оказанной этой системой власти на весь ход истории XX века. Исторический опыт становления советской государственности показал, что успешное решение проблемы организации власти и управления является необходимым условием развития страны и ее сохранения как субъекта международно-правовых отношений. В современных условиях реформирования органов управления и местного самоуправления, направленного на повышение эффективности их работы, переосмысление пройденного пути, знание реальных условий функционирования всех звеньев государственной системы является условием обоснованного прогнозирования дальнейшего развития страны.
Для такого обширного государства, как Россия, непреходящую актуальность составляет вопрос разграничения властных полномочий и взаимоотношений центра и регионов. Местная власть, являясь буфером между федеральной властью и населением, реализует общегосударственную политику. Только согласованные действия властных структур различного уровня могут обеспечить результативную работу всего государственного механизма. В 1920-е гг. сформировались управленческие структуры, определившие форму региональной власти на последующие десятилетия. Противоречивый и неоднозначный опыт взаимоотношения регионов с центром, накопленный в этот период, требует осмысления с позиций современных задач российского государства, направленных на усиление роли государственной региональной политики и ее эффективности. Изучение роли местных органов власти и управления в создании политической системы советского государства может способствовать созданию оптимальной модели регионального устройства и функционирования региональных механизмов власти, что, в свою очередь, является залогом упрочения целостности государства.
Степень изученности проблемы. В изучении проблемы формирования и деятельности местных органов власти и управления можно выделить четыре периода: первый – 1920-е гг., второй – начало 1930-х – середина 1950-х гг., третий – середина 1950-х – вторая половина 1980- х гг., четвертый - с начала 1990-х гг. до настоящего времени. Подобная периодизация является устоявшейся в отечественной историографии и исходит из общественно-политических условий, в которых происходило приращение исторических знаний, определялись теоретические подходы и тематическая направленность исследований.
В 1920-е гг. начало историографии исследуемой проблемы положили труды научного, публицистического и пропагандистского характера, написанные руководителями коммунистической партии и правительства.
В особую группу надо выделить работы В.И. Ленина, который еще летом 1917 г. обратился к теме государства, его роли и места после победы социалистической революции. В.И. Ленин разработал концепцию Советов (которая, впрочем, у него изменялась в зависимости от изменений политических условий), обосновал особую роль коммунистической партии как основы советской политической системы.
В последние годы жизни Ленин уделял пристальное внимание работе государственного аппарата. Низкая эффективность управления, бюрократизм и волокита в деятельности государственных учреждений привели В.И. Ленина к мысли о необходимости высокого профессионализма в управлении. В ряде работ он связывал совершенствование управления с вовлечением в него местных органов власти, преодолением ведомственных разногласий, строгой отчетностью перед высшими органами, необходимостью «полного подчинения аппарата политике». Ленин справедливо считал, что судьба экономических преобразований зависит от правильной организации и функционирования государственного аппарата. Он дал резко отрицательную оценку советскому госаппарату в подготовительных материалах к речи на Х Всероссийском съезде Советов, где он не смог присутствовать из-за болезни. В работах Ленина даны конкретные указания по организации и деятельности отдельных звеньев государственного аппарата, таких как Рабоче-Крестьянская инспекция, суд и прокуратура, плановые органы.
Ленинские положения дополняли и конкретизировали в 1920-е гг. и другие руководители коммунистической партии и советского государства. В работах, речах и докладах Н.И. Бухарина, Г.Е. Зиновьева, Л.Б. Каменева, И.В. Сталина,
Л.Д. Троцкого и др. шла речь о советском государстве и политической власти РКП (б) как обязательном условии его успешного функционирования.
Следующая группа работ этого периода включает в себя публикации, связанные с осмыслением партийно-государственного строительства, написанные партийными и советскими работниками, руководителями и сотрудниками наркоматов и подведомственных им учреждений, профсоюзов.
Богатый материал для изучения местных органов власти, в особенности, низового аппарата, дают работы М.Ф. Владимирского, К.Я. Баумана,
С. М. Бродович, А. Лужина и М. Резунова, И. Муругова и А. Колесникова и др. С.М. Бродович на примере 14 губерний доказывала, что формирование губернского аппарата фактически означало, что Советская республика окончательно сложилась как единое государство. А. Лужин и М. Резунов не только использовали ценный статистический материал, опираясь на материалы выборочного обследования волисполкомов и сельсоветов, проведенного НК РКИ, но и проанализировали формы руководства вышестоящих исполкомов низовым советским аппаратом, выявили недостатки в организации работы сельсоветов и волисполкомов. И. Муругов и А. Колесников на основе массового обследования деревни, предпринятого НК РКИ, провели анализ кадров, структуры и основных направлений деятельности Советов.
Характеристика центральных и местных органов отраслевого управления имеется в работах руководителей и работников этих органов А.О. Альского,
А.М. Акниста, М. Валова, И.К. Ксенофонтова, И. Петрова, В.В. Фомина, а также в многочисленных статьях, помещенных в юбилейных сборниках наркоматов. В некоторых трудах дается попытка периодизации становления и деятельности советских органов отраслевого управления всех уровней (И. Заколодкин,
Я.Л. Берман).
В это время появляются и региональные исследования, в том числе и в Нижнем Поволжье. Прежде всего, это первые публикации по истории партии и партийного строительства, вышедшие из-под пера руководителей местных партийно-советских органов и непосредственных участников событий тех лет
И.М. Варейкиса, В.П. Антонова-Саратовского, М.И. Васильева-Южина, И.В. Вардина, С.К. Минина.
В опубликованных в середине 1920-х гг. очерках и статьях, посвященных экономическому развитию Нижнего Поволжья, отражены специфические особенности региона, влияние гражданской войны и голода на развитие различных отраслей и демографическую ситуацию.
Для изучения хозяйственного и социально-культурного развития Нижнего Поволжья большое значение имеют также работы местных авторов, публиковавшихся в журналах различных губернских органов. Являясь непосредственными работниками местных органов управления, эти авторы имели доступ к статистической информации, что позволяло им анализировать социально-экономические процессы, происходившие в регионе.
Общим для указанных работ является то, что их авторами выступают люди, имевшие непосредственное отношение к описываемым учреждениям. Не будучи глубокими научными исследованиями, данные работы имеют высокую историческую ценность. Они не только содержат фактический материал о задачах государственных учреждений, их структуре, полномочиях, реорганизациях и предполагаемых преобразованиях, но и являются отражением текущей политической и экономической ситуации в стране.
Определенный интерес в исследовании историографии проблемы представляют работы соотечественников, оказавшихся в начале 1920-х гг. за рубежом, знакомство с которыми оказалось возможным в последние годы. В книге Г.Г. Швиттау «Революция и народное хозяйство России (1917-1921)», опубликованной в Лейпциге в 1922 г., дана периодизация экономической политики советской власти в течение 1917-1921 гг., при этом сделан вывод, что эта экономическая политика определялась внешними условиями и обстоятельствами. По мнению автора, в условиях гражданской войны и разрухи большевики не могли не проводить такие меры, как национализация промышленности, хлебная монополия, создание коллективных хозяйств в земледелии и др.
К десятилетию Октябрьской революции за рубежом вышли несколько работ представителей русской эмиграции (П.Н. Милюков, П.А. Гарви, С.И. Иванович). В своих работах они стремились осмыслить природу советского государства и роль коммунистической партии в управлении. Все эти работы отличает крайний субъективизм, большая эмоциональность и политизированность, однако авторам удалось обозначить негативные тенденции в развитии советского государства – превращение Советов в ширму для диктатуры партии во главе с Политбюро, создание партийно-государственной бюрократии.
Период с 1930 г. до середины 1950-х гг. отличался усилением идеологического диктата, апологетикой строительства социализма. На официальном уровне после публикации «Краткого курса истории ВКП (б)» (1938 г.) произошло утверждение сталинской трактовки истории Октябрьской революции и последующих событий. Это надолго определило направления и характер исследований советских историков. Многие работы данного периода, отличающиеся схематизмом, начетничеством, идеологическим догматизмом, в настоящее время утратили научную и практическую ценность. Для работ по истории партийно-государственного строительства Е.М. Ярославского, З.П. Костыговой, Э.Б. Генкиной, Н.П. Мамай и других характерны пересказ партийных решений, которым придавалось значение непререкаемых истин, недостаточное привлечение материалов местных партийных организаций и советских органов.
Те же недостатки были присущи и работам, посвященным управлению отраслями экономики.
Указанными недостатками, присущими подобным работам, объясняется меньшее использование в настоящем исследовании литературы, относящейся к данному периоду. Тем не менее, надо отметить некоторые публикации, представляющие определенный интерес с точки зрения имеющегося в них фактического и статистического материала. (Е. Громыко, М.В. Кожевников,
Г. Нейман, И.С. Смирнов, Л.С. Фрид и др.). К теме исследования они имеют косвенное отношение, так как история местных органов управления в них либо совсем не отражена, либо отражена недостаточно.
Не утратила до сегодняшнего дня своего значения работа М.Я. Залесского, в которой автор на основе анализа нормативно-правовых актов и статистического материала показал развитие советской налоговой политики и ее классово-дифференцированный характер.
В 1949 г. вышла в свет коллективная монография Всесоюзного института юридических наук Министерства юстиции СССР. В ней авторы попытались в систематизированной форме изложить историю советских органов государственной власти и их правовое положение. Главным недостатком работы являлось эмпирическое изложение законодательства о рассматриваемых органах, вне связи с их деятельностью.
В работе И.Н. Ананова «Система органов государственного управления в Советской социалистической федерации» исследовался механизм управления в союзном государстве в свете национальной политики партии. В ней содержался ценный материал о центральных органах государственного управления в частности, освещалась деятельность Народного комиссариата по делам национальностей. Однако сведений о местных органах управления работа Ананова не содержит.
Что касается литературы по Нижнему Поволжью, то ее перечень в указанный период невелик. В нем практически отсутствуют работы, содержащие анализ деятельности местного советского государственного аппарата и его отдельных звеньев. Можно привести книгу Р.А.Таубина, содержащую некоторые сведения о деятельности местных органов управления социально-культурным строительством, но и в ней доминирующей является тема партийного руководства культурой и грандиозных успехов советской власти.
После XX съезда КПСС (1956 г.), в связи с критикой культа личности, в историографии начали происходить серьезные перемены. Хотя правильность социалистического пути развития и сложившихся принципов управления в целом не подвергалась сомнению, официальная историография уже допускала наличие отдельных ошибок со стороны партийных и государственных органов. Этого оказалось достаточно для значительного расширения тематики и источниковой базы исследований, повышения их научного уровня. Вышедшие в эти годы работы значительно увеличили возможности плодотворной разработки истории становления и развития советского государственного аппарата. Появляются фундаментальные монографические исследования по истории управления экономикой и социально-культурной сферой, в которых ставится вопрос о необходимости изучения не только центрального аппарата управления, но и местных органов (А.В. Венедиктов, И.А. Гладков, Ф.Ф. Королев, Б.М. Морозов, Ю.П. Петров и др.). В ряде работ рассматриваются различные аспекты становления органов власти государства диктатуры пролетариата
(М.Н. Ирошников, Ю.С. Кукушкин, А.И. Лепешкин).
Большое внимание исследователи в 1960 - 1970-х гг. уделяли истории организации промышленности. В трудах Ю.К. Авдакова, В.З. Дробижева,
А.Б. Медведева, Ф.В. Самохвалова отражены направления деятельности совнархозов, формирование их управленческих кадров. Основной интерес авторов сосредоточен на работе ВСНХ. Что касается местных совнархозов, их деятельность раскрывается, по преимуществу, на примере губерний Центрального промышленного района.
Значительное количество монографий и статей было посвящено продовольственным органам. В некоторых работах рассматривались организационные формы и методы заготовительной политики, руководства продовольственным делом. Деятельность продорганов трактовалась безусловно положительно, как отвечающая задачам диктатуры пролетариата и строительства социализма.
Появились работы по истории других отраслей народного хозяйства, социально-культурной сферы, юстиции, органов контроля (М.С. Бастракова,
Е.А. Беляев, В.П. Дмитренко, Г.А. Дорохова, С.Н. Иконников, Н.С. Кокшарский, А.И. Нестеренко и др.). Основной вклад этой литературы в разработку исследуемой нами проблемы состоит в изучении вопросов становления отдельных отраслей и структурных подразделений государственного управления (здравоохранения, торговли, связи, государственного контроля, науки), что является важным и необходимым условием воссоздания целостной картины строительства советского государственного аппарата.
Ряд аспектов темы в этот период был не изучен или изучен недостаточно: управление транспортом, строительством, планированием, статистикой, финансами, кредитом и др. Вопросы руководства отдельными отраслями народного хозяйства изучались изолированно друг от друга. Приоритет оставался за историей создания центральных органов управления. Все слабые стороны деятельности государственного аппарата связывались только с недостатками организационной структуры власти или нерадивостью местных работников.
До некоторой степени эти пробелы в изучении проблемы восполнила монография Е.Г. Гимпельсона «Великий Октябрь и становление советской системы управления народным хозяйством», в которой автор исследовал историю формирования и развития административно-государственного управления РСФСР в 1917-1920 гг. В работе отражены процессы создания и развития основных звеньев государственного управления в сфере экономики, их приспособление к менявшимся военным и политическим условиям. По вполне понятным причинам публикация не выходит за рамки официальной трактовки истории революции и Гражданской войны. В постсоветский период автор уточнил или пересмотрел ряд своих прежних оценок советского центрального аппарата управления.
В это время также появляются региональные исследования, относящиеся к Нижневолжскому региону, в том числе коллективные монографии и сборники статей историко-партийной тематики. Особое место занимают очерки истории местных партийных организаций. Их ценность заключается в насыщенности фактическим материалом, привлечении большого количества архивных документов из региональных и центральных архивов, а также источников, опубликованных в местной периодической печати. Значимость содержащихся в этих работах сведений заключается в том, что в своей совокупности они позволяют выявить основные тенденции и особенности строительства местных партийных органов.
Подробный конкретно-исторический анализ становления советской власти на Нижней Волге был дан в трудах Г.А. Герасименко, совместно с Ф.А. Рашитовым и Д.С. Точеным. Авторы на широкой источниковой базе рассмотрели вопросы формирования и деятельности волостных и сельских Советов, аграрной, военной и культурно-просветительной политики советской власти в 1917-1918 гг.
В середине 1970-х гг. появились содержательные работы, посвященные кадровому составу служащих советских учреждений, основанные на массовых статистических источниках. Прежде всего, это исследование В.З. Дробижева,
Е.И. Пивовара и В.А. Устинова по материалам переписи советских служащих 1922 г. Исследовал кадровый состав советских учреждений и И.П. Ирошников, который пришел к выводу, что значительная часть руководителей советского центрального аппарата «состояла из работников, являвшихся в недалеком прошлом служащими бывших государственных, общественных и частных учреждений и предприятий».
Исследования конца 1970-х – первой половины 1980-х гг. приобретают больший диапазон. Крупные монографические труды посвящаются методам государственного регулирования экономики в 1917-1920-е гг. Работы
В.П. Дмитренко, В.З. Дробижева, З.К. Звездина, В.С. Лельчука вводили в научный оборот много новых архивных документов, более глубоко и всесторонне отражали специфику рассматриваемого периода. Появляются работы, выводившие на новый качественный уровень разработку истории культурного строительства в 1917-1920-е гг. и организации государственного руководства культурой в целом и отдельными ее направлениями. Организации функционирования судов в период нэпа была посвящена монография В.М. Курицына. Были опубликованы значительные историографические исследования, подводившие итоги изучения советского государства и общества рассматриваемого периода.
Все эти работы в той или иной мере затрагивали вопросы истории государственных учреждений. Несмотря на то, что все они находились в русле традиционного подхода к изучаемым проблемам, богатая источниковая база, широкая тематика и содержательность исследований привели к расширению и углублению научного представления об организационной стороне государственного руководства общественной жизнью.
Со второй половины 1980-х гг. начался новый период в развитии отечественной историографии, для которого было характерно стремление освободиться от идеологического диктата, критически осмыслить советскую историю, заполнить имевшиеся в ней лакуны новым эмпирическим материалом. Происходит интенсивное изучение и осмысление периода 1917 – 1920-х гг. Анализу подвергаются все аспекты истории России этого периода, в научный оборот вводятся целые комплексы новых источников. С начала 1990-х гг. все эти процессы происходят в условиях плюрализма научного мировоззрения. В работах, опубликованных в это время, присутствует весь спектр оценок, от огульной критики большевизма до неумеренной апологетики.
Политическая система 1920-х гг. привлекла внимание специалистов различных отраслей знания – историков, политологов, социологов, экономистов. Появились монографии и статьи, в которых рассматривалась проблема формирования и функционирования органов государственной власти и управления. При этом к началу XXI в. заметен все больший отказ ученых от категорических оценок в пользу взвешенного и глубокого анализа советской истории вообще и периода 1917-1920-х гг. в частности.
Продолжались плодотворные исследования в области истории государственных учреждений в Московском государственном историко-архивном институте. В 1986 г. вышел в свет учебник для вузов Т.П. Коржихиной, в котором рассматривались вопросы, связанные с историей советского государственного аппарата, значительное место уделялось созданию и компетентности органов власти и управления.
На рубеже XX-XXI вв. было опубликовано несколько новых работ Е.Г.Гимпельсона, посвященных формированию центрального государственного аппарата в первые годы советской власти. Автор проанализировал процесс приобретения советским государством таких черт, как превращение коммунистической партии в государственную структуру, крайняя централизация власти и управления, репрессивные методы решения политических и экономических задач, бюрократизация, превращение диктатуры пролетариата в диктатуру правящей партии. Им был изучен вопрос о формировании руководящих кадров госаппарата. В числе прочих Е.Г. Гимпельсон касается и вопроса становления местного управления, взаимоотношения «центра и мест», структуры и функции местных Советов.
В 1990-х – начале 2000-х гг. были достаточно хорошо разработаны темы формирования советской политической системы, становления и эволюции Советов, слияния партийного и государственного аппаратов, основных характеристик административно-командной системы управления, партийно-советской номенклатуры (М.С. Восленский, Е.Г. Гимпельсон, Е.Н. Городецкий, Ш.Р.,
Т.П. Коржихина, С.В. Леонов, В.Б. Макаров, И.В. Павлова, М.А. Сукиасян,
В. А. Шишкин и др.).
В работах Т.П. Коржихиной дается развернутая характеристика административно-командной системы управления, ее основных черт и особенностей. В монографии С.В. Леонова «Рождение советской империи: государство и идеология. 1917 – 1922 гг.» рассматривается эволюция марксистской доктрины и ее воздействие на становление советской государственности. Леонов отмечает, что неправомерно говорить о «сломе» государственного аппарат после Октября, так как ему подверглись только некоторые государственные институты. Более корректно, по мнению автора, говорить о трансформации государственной машины.
В фундаментальной работе В.Б. Макарова «Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы» исследуется эволюция высших и центральных учреждений в период гражданской войны и нэпа. Впервые подробно изучено место правящей партии и ее руководящих органов в системе государственного управления.
Роль партии большевиков в новой централизованной системе власти в 1917 – середине 1920-х гг. проанализирована в докторской диссертации Б.В. Павлова. Рассматриваются взаимоотношения коммунистической партии с другими звеньями политической системы.
Во всех перечисленных работах речь идет, главным образом, лишь о местных органах власти (парткомах, Советах, исполкомах, ревкомах, комбедах) в связи с исследованием проблем становления советской государственности.
Упоминания о местных органах управления народным хозяйством и социально-культурной сферой можно найти в трудах историков, посвященных военному коммунизму (Л.В. Борисова, В.П. Булдаков, В.В. Кабанов,
А.А. Филоненко) и нэпу (Е.Г. Гимпельсон, Л.Н. Лютов, Э.В. Ковалева,
И.Б. Орлов).
О местных органах юстиции, суда, прокуратуры и административно-политических органах имеются сведения в работах А.А. Боевой, Б.В. Павлова, М.Н. Петрова, Л.П. Рассказова, М.М. Славина. Отдельные аспекты деятельности местных органов управления затрагиваются в публикациях, посвященных истории органов цензуры (А.В. Блюм, М.В. Зеленов, Т.М. Горяева), проблемам потребления (А.Ю. Давыдов, Е.А. Осокина), истории повседневности (Н.Б. Лебина).
В монографиях Е.М. Балашова и В.А. Соскина содержатся некоторые сведения о местных органах управления в сфере образования и культуры.
Мы не останавливаемся на подробной характеристике этих работ, так как местные государственные учреждения не являются в них предметом самостоятельного изучения. Отметим только исследования Т.П. Коржихиной, Ю.Ю. Фигатнер, Т.Г. Архиповой, В.П. Пашина, Ю.П. Свириденко, продолжавших тему кадрового состава советских учреждений. Т.Г. Архипова обратила внимание на создание нормативной базы управления кадрами советского государственного аппарата и представила глубокий анализ важнейших решений по оформлению номенклатурной системы.
В конце 1990-х гг. внимание региональных ученых привлекли вопросы деятельности земских учреждений (М.Н. Матвеев), городских дум (Л.Н.Устина), политических партий и общественных организаций (В.Ю. Исаев, Н.Н. Кабытова) в 1917-1918 гг., социально-экономического положения рабочих (Т.В. Юдина).
В 2000-х гг. появились работы, непосредственно относящиеся к теме нашего исследования. В 2005 г. вышел в свет сборник смоленских историков «Провинциальная власть: система и ее представители. 1917-1938 гг.», в котором, пожалуй, впервые представлен анализ составных частей системы местных органов власти. Авторами исследуются формирование системной вертикали региональной власти и ее функционирование, формы взаимодействия ее составляющих между собой и с руководством страны. Дается характеристика местных органов власти как сложной и разветвленной системы тесно связанных между собой (через партийное руководство) институтов, роль которых заключалась в объединении всей советской деятельности в пределах данной территории. Делается вывод о том, что созданные в 1920-е гг. управленческие структуры определили форму региональной власти на последующие десятилетия. Исследования проведены на материалах Смоленской губернии.
В монографии Т.В. Ящук «Организация местной власти в РСФСР. 1921-1929 гг.» сосредоточено внимание на организационно-правовой стороне формирования и деятельности сельских и городских Советов, съездов Советов и их исполкомов, ревкомов. Автор рассматривает проблему в юридическом дискурсе. Главный вывод автора о «дуалистической природе Советов», являющихся одновременно органами государственной власти и органами местного самоуправления, на наш взгляд, является недостаточно обоснованным. Изучение Советов изолированно от местных партийных органов не позволило выявить истинное место Советов в структуре государственного аппарата и привело к переоценке значения элементов самоуправления в их организации и деятельности.
В монографии Е.Г. Карелина «Механизм власти и управление Западного края Советской России в 1917-1939 гг.» понятие «механизм власти» определяется как сложившаяся система региональных органов власти и управления, которые в своем взаимодействии осуществляли проведение государственной политики. Историческое своеобразие регионального механизма власти в Западном крае, по мнению автора, состояло в особой подвижности и противоречивости развития по сравнению с механизмом центральной власти. Особое внимание в работе уделено роли партийных и советских органов при разработке и осуществлении реформы районирования и изучению взаимосвязи административно-территориального деления с организацией партийно-государственного аппарата.
Что касается Нижнего Поволжья, то имеется достаточно много работ, относящихся к рассматриваемому периоду, в той или иной степени имеющих отношение к изучаемой проблеме. Ценные сведения по истории государственных учреждений Саратовской губернии периода Гражданской войны содержатся в работе А.В. Гончарова и В.П. Данилова. Формирование советской политической системы на примере партийных организаций Поволжья рассматривалось в докторской диссертации В.И. Ткачева. Автор проанализировал эволюцию места и роли коммунистической партии в политической системе социализма в региональном аспекте. Он пришел к выводу о том, что огромное влияние на формирование и функционирование механизма власти в советской политической системе оказали комплекс организационных принципов и кадровая политика РКП (б).
Были опубликованы монографии и защищены докторские диссертации по проблемам индустриального развития Нижнего Поволжья и социальной политике советского государства в этом регионе (В.А. Чолахян, С.В. Мамаева, Н.А. Болотов, С.И. Савельев).
Предметом исследования В.А. Чолахяна стал процесс становления и развития промышленности Нижнего Поволжья, который, по мнению автора, явился материальной и социальной основой модернизации всех сторон жизни общества. В.А. Чолахян выявляет специфические особенности индустриального развития Нижнего Поволжья, заключавшиеся в том, что здесь восстановительный период в промышленности начался значительно позже других регионов (в 1923 г.) Промышленному развитию Нижнего Поволжья в период военного коммунизма посвящена и монография С.В. Мамаевой. В работе содержатся ценные сведения о деятельности местных совнархозов.
В середине 2000-х гг. появилось сразу две крупных работы о социальной политике советского государства, подготовленные на материалах Нижнего Поволжья. Это монографическое исследование Н.А. Болотова, анализирующее деятельность советского государства по решению социальных вопросов в 1920-1930-е гг., и докторская диссертация С.И. Савельева. С.И. Савельев затрагивает институциональные аспекты социальных и социально-культурных преобразований в первые годы советской власти.
Масштабное исследование В.А. Полякова посвящено проблеме голода в Поволжье и анализу политики партии большевиков в сфере экономики. В работе, в частности, рассматривается деятельность государственных продовольственных структур в 1920 г. и транспортной отрасли во взаимосвязи с голодом в стране.
В нескольких кандидатских диссертациях были рассмотрены некоторые аспекты национально-государственных отношений, социального, культурного и военного строительства в регионе (В.В. Васильев, С.С. Плюцинский,
И.Ю. Смирнова, И.М. Сенектутова, С.Г. Сиротина и др.). Кандидатская диссертация И.А. Крепковой посвящена системе органов государственной власти и управления, сложившейся в Астраханской губернии в первой половине 1918 г. Автор исследует организацию, полномочия, кадровый состав и деятельность съездов Советов, Советов и исполкомов.
Проблема формирования и функционирования советской политической системы 1920-х гг. привлекла внимание и зарубежных ученых. Зарубежная историография противоречива по своему профессиональному уровню. Такие исследователи, как М. Джилас, Э.Х. Карр, Р. Пайпс, Ш. Фицпатрик, Л. Шапиро внесли значительный вклад в изучение истории России 1917-1920-х гг. В работах Ш. Плагенборга, А. Грациози, М. Малиа исследуется советская повседневность, социально-психологическое состояние советского общества во взаимодействии с политическими и экономическими факторами.
Некоторые западные историки делают сходные с отечественными учеными выводы о роли советского аппарата управления в различные периоды советской истории. Так, по мнению П. Гэтрела и Р. Дэвиса, инструменты управления сельским хозяйством и промышленностью при нэпе в основном сформировались в эпоху военного коммунизма.
Однако не все работы зарубежных авторов свободны от чрезмерной политизации, предубеждения, выводы не всегда обоснованы из-за недостаточного знакомства с архивными источниками.
Для нашего исследования особый интерес представляют работы профессора русской истории университета Северной Каролины Д. Рейли, который изучал сущность политической власти, социальные противоречия и поведение «человека толпы» в условиях революции на локальном уровне на примере Саратовской губернии. В его книгах воссоздана картина общественной жизни Саратовской губернии накануне и во время двух революций, всесторонне оценивается деятельность разных партий, властей, политических лидеров. На сегодняшний день это единственные работы зарубежного автора, посвященные событиям 1917 г. в Нижнем Поволжье.
В целом, анализ историографии показал, что за исследуемый период значительно расширилась источниковая база изучения советского государственного аппарата. Представители различных отраслей гуманитарного знания приложили свои исследовательские усилия для раскрытия различных аспектов проблемы, что дало положительные результаты. Но, несмотря на значительный объем исследований, выполненных по смежным направлениям поставленной проблемы, приходится констатировать недостаточную разработанность собственно истории становления и деятельности местных органов власти и управления Нижнего Поволжья в 1917-1928 гг. На сегодняшний день по Нижнему Поволжью отсутствуют комплексные исследования всей совокупности местных органов власти и управления. Не изучена история формирования местных органов управления целого ряда отраслей, таких, как планирование, статистика, финансирование, строительство и архитектура, коммунальное хозяйство, государственный контроль. Недостаточно изучен механизм принятия властных решений на региональном уровне, слабо освещены вопросы документирования деятельности местного партийно-государственного аппарата. Нуждается в анализе история взаимоотношений центральных и местных органов власти и управления.
Территориальные границы исследования включают территорию Астраханской, Саратовской и Царицынской губерний до момента их объединения в 1928 г. в Нижневолжскую область, а затем в Нижневолжский край. Выбор региона обусловлен рядом факторов. Нижнее Поволжье представляло собой крупный регион России с отличием географического положения, многоотраслевой экономикой, сложными процессами развития. Как экономический район регион имел важное хозяйственное значение, являясь поставщиком хлеба, рыбы, скота, овощей и соли в страну и за ее пределы. К его особенностям относились длительный период ожесточенной гражданской войны, голода, эпидемий, экономической разрухи, массовых крестьянских восстаний. В ходе перехода к мирному строительству и последующего развития Нижнее Поволжье динамично превращалось в один из крупнейших аграрно-промышленных центров страны с высокими темпами социально-культурных преобразований. Зачастую Нижнее Поволжье находилось на переднем крае реформ, проводившихся правящей партией и государством (впоследствии именно здесь осуществлялся первый опыт проведения сплошной коллективизации). Все эти факторы позволяют рассматривать регион как достаточно репрезентативный пример и дают возможность изучения основных закономерностей и специфических особенностей формирования местных органов власти и управления.
Хронологические рамки исследования – ноябрь1917- сентябрь 1928 гг. – определяются в соответствии с периодизацией процессов строительства советской государственности с учетом особенностей Нижнего Поволжья. При этом внутри хронологических рамок выделяются три периода. Начальный период охватывает ноябрь 1917 – весну 1918 гг. и характеризуется разрушением прежней формы государственности, утверждением Советов в качестве органов государственной власти и образованием, согласно решениям II Всероссийского съезда Советов, центральных и местных органов управления. К концу периода местный партийно-государственный аппарат был образован повсеместно на губернском и уездном уровне.
Второй период – лето 1918 –конец 1920 гг. Начиная с лета 1918 г., Гражданская война разгорается на всей территории Нижнего Поволжья. Обострение обстановки на Южном фронте, успешные действия Кавказской армии П.Н. Врангеля и захват Царицына и других населенных пунктов Царицынской и Саратовской губерний, антибольшевистское восстание чехословацкого корпуса, левоэсеровские мятежи и крестьянские выступления, - все это надолго превращает Нижнее Поволжье в главный фронт Советской Республики. Обстановка Гражданской войны продолжала оказывать негативное воздействие на развитие региона и тогда, когда активные боевые действия были прекращены. Многие организационные формы и методы военного коммунизма, скорректированные в соответствии с меняющимися условиями, оказались востребованными и на последующих этапах советского государственного строительства.
Третий период – 1921 - сентябрь 1928 гг. – восстановление разрушенного хозяйства, новая экономическая политика. Для этого периода характерна борьба противоречивых тенденций, оказавшая влияние на формирование советских органов власти и управления. Происходит укрепление партийно-государственного аппарата на общегосударственном и региональном уровнях. Верхняя граница исследования обусловлена датой проведения I Нижневолжского краевого съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, избравшего краевой исполнительный комитет и узаконившего образование новой системы и структуры местных органов власти и управления.
В целом, указанные хронологические границы исследования позволяют проследить эволюцию местных органов власти и управления в рассматриваемый период.
Объект исследования – система государственных органов власти и управления Советской России в 1917-1928 гг.
Предмет исследования – процессы становления, функционирования и трансформации местных органов государственной власти и управления в Нижнем Поволжье в 1917-1928 гг.
Цель исследования – на основе комплексного изучения и анализа исторического опыта государственного строительства в Нижнем Поволжье в 1917-1928 гг. осветить процесс формирования местных органов государственной власти и управления, выявить главные направления их деятельности.
Поставленная цель требует решения следующих научных задач:
- проанализировать процесс сращивания партийного и государственного аппарата на региональном уровне;
- выявить структуру и главные направления деятельности местных органов власти и управления;
- сгруппировав местные государственные учреждения по отраслям деятельности и видам, рассмотреть их основные функции;
- установить причины и обстоятельства изменения форм и методов деятельности местных органов власти и управления в конкретных исторических условиях;
- дать характеристику кадрового обеспечения местных учреждений, становления региональной партийно-советской номенклатуры;
- раскрыть механизм взаимодействия различных компонентов системы местных органов власти и управления, а также местных и центральных органов в процессе осуществления государственной политики;
- выявить достижения и недостатки деятельности местного партийно-государственного аппарата в рассматриваемый период, дать оценку масштабам и результатам его деятельности.
Методологическая основа исследования базируется на принципах и методах научного познания. Автор опирался на диалектическую концепцию развития, из которой вытекают основополагающие принципы исторического исследования: историзм, объективность и системность.
Следование принципу историзма позволило выявить причины, процессы и явления, связанные с формированием местных органов власти и управления, и показать их в развитии, причинно-следственной взаимосвязи и взаимозависимости. Деятельность местного партийно-государственного аппарата рассматривалась в контексте с исторической обстановкой, увязывалась с другими социально-политическими процессами и явлениями.
Принцип объективности, предполагающий, что возможно достичь объективной истины с помощью осмысления исторической реальности и исторических источников, трудно реализовать на практике. Автор стремился в максимально возможной мере избежать политизированных суждений и выводов, рассматривая совокупность количественно и качественно репрезентативных научных фактов.
Исходя из принципа системности, автор рассматривал местные органы власти и управления как составную часть, подсистему системы государственных учреждений страны, а их изменения как обусловленные, функционально взаимосвязанные и являвшиеся составной частью проходивших в стране преобразований.
В своем исследовании автор применял институциональный подход. Ключевым понятием данного подхода служит введенное профессором Н.П.Ерошкиным и разработанное его научной школой понятие «организационное устройство (государственного учреждения)», которое подразумевает рассмотрение эволюции основного комплекса сущностных характеристик как отдельных государственных учреждений (компетенция, функции, кадровый состав, организационно-штатная структура, финансирование), так и госаппарата в целом. Институциональная структура госаппарата не является неизменной, ее элементы постоянно трансформируются, сущностные характеристики изменяются.
Для решения поставленных задач использовались традиционные исследовательские методы: компаративный, системный, структурно-функциональный, статистический, историко-генетический, архивно-эвристический, источниковедческий, метод классификации, исторического описания и актуализации.
Сочетание принципов, подходов и разнообразных научных и специальных методов исследования, их применение в совокупности обеспечило диссертанту комплексный подход к исследованию процессов формирования и деятельности местных органов государственной власти и управления Нижнего Поволжья в 1917-1928 гг.
Источниковая база. Для решения поставленных задач был использован широкий круг опубликованных и неопубликованных источников.
Опубликованные источники. Все опубликованные источники условно можно разделить на несколько групп. Первая группа источников представлена законодательными и нормативными актами органов власти и управления, раскрывающими историю создания, функции, компетенцию и структуру государственных учреждений и опубликованными в различных сводах и сборниках законов. К ним относятся декреты и постановления Всероссийского (Всесоюзного) ЦИК, СНК СССР и РСФСР, СТО.
Во вторую группу отнесены материалы съездов и конференций РКП (б) – ВКП (б), решения и постановления Политбюро, Оргбюро, ЦК Коммунистической партии, в которых анализируются задачи государственных учреждений соответствующего исторического периода развития страны, и которые дают возможность выявить механизм выработки политического и экономического курса, определившего это развитие.
Третью группу составили документы местных и центральных органов управления, опубликованные в ведомственных изданиях государственных учреждений и сборниках документов. Обширная ведомственная печать в первые годы Советской власти продолжала традицию дореволюционных ведомств публиковать основные документы и отчеты о деятельности. Изданные ведомствами циркуляры, отчеты, инструкции, положения, юбилейные доклады содержат конкретный материал о задачах учреждений, их структуре и полномочиях, предполагаемых преобразованиях, итогах деятельности. К этой группе источников относятся издания высших и центральных органов. Особую ценность имеют аналогичные издания местных органов, подчиненных центральным ведомствам. К ним относятся отчеты и доклады губернских и уездных исполкомов, губернских экономических совещаний, плановых комиссий, отделов управления, местного хозяйства и др..
Значительная часть документов второй и третьей группы опубликована в сборниках документов, подготовленных различными научными учреждениями и государственными архивами. Многие публикации документов 1950-1980-х гг. по истории советского общества, несмотря на жесткие идеологические рамки и «партийный подход» при отборе документов, направленный на подтверждение существовавших в официальной науке установок, имеют объективную ценность и до сегодняшнего дня остаются востребованными. К ним, прежде всего, относятся такие серийные издания, как «КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК», «Переписка Секретариата ЦК РСДРП (б) – РКП (б) с местными партийными организациями», «Декреты Советской власти», «История индустриализации в СССР». Большое число тематических сборников, выпущенных региональными издательствами в эти годы, содержит много ценных источников, но они не свободны от общего недостатка тематических публикаций – отбор документов осуществлен в них под заранее заданную идеологическую установку.
Особое значение для изучения темы имеют сборники документов, опубликованные в постсоветский период, которые ввели в научный оборот широкий круг источников, ранее не известных, не доступных или недостаточно востребованных. Появление этих публикаций стало возможно в условиях расширения доступа к российским архивам, усиления взаимодействия отечественной и зарубежной археографии, совершенствования организационного механизма публикаторской работы. В результате произошли принципиальные изменения в археографическом фонде отечественной истории.
В четвертую группу вошла периодическая печать 1917 – 1920-х гг., как центральная, так и местная, в частности, журналы «Власть Советов», «Коммунальная жизнь», «Наш край», «Нижнее Поволжье», «Право и суд», «Пролетарское образование», «Советское строительство», «Труд просвещенца», «Экономическая жизнь» и др. На страницах этих изданий можно обнаружить различные публикации – от конкретных циркуляров органов управления и выступлений руководителей учреждений до воспоминаний сотрудников различных ведомств о работе в них.
Пятую группу составили справочные и статистические издания. В этой группе источников, в свою очередь, можно выделить подгруппы: первая – справочники по административно-территориальному делению и памятные книжки губерний, дающие представление о построении и размещении местных органов власти и управления. Вторая подгруппа представлена статистическими изданиями ЦСУ СССР и других центральных ведомств. В третью подгруппу вошли статистические и справочные издания местных хозяйственных органов. Несмотря на несовершенство, советская статистика 1920-х гг., особенно первой половины, развивалась в русле традиций земской и мировой статистики и смогла осуществить ряд работ, не потерявших объективной ценности.
Шестую группу опубликованных источников составили документы личного происхождения. Эту группу источников можно разделить на две подгруппы. В первую вошли воспоминания видных советских и партийных деятелей В.А. Радус-Зеньковича, В.П. Антонова-Саратовского, С.К. Минина, в определенное время занимавших руководящие посты в местных органах власти Саратова и Царицына. Присущие воспоминаниям субъективность и идеологическая заданность обусловили незначительную степень их использования. Вторую подгруппу составляют письма советских граждан 1920-х гг., направленные во властные инстанции и средства массовой информации, опубликованные в сборниках документов. Эти документы имеют значение для понимания социальных процессов, проистекавших в обществе, господствующих среди граждан настроений и их отношения к работе государственного аппарата.
Неопубликованные источники. Основу источниковой базы исследования составили неопубликованные источники, представленные делопроизводственными документами, хранящимися в федеральных и региональных архивах: Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном архиве экономики (РГАЭ), Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ), Российском государственном военном архиве (РГВА), Государственном архиве Волгоградской области (ГАВО), Центре документации новейшей истории Волгоградской области (ЦДНИВО), Государственном архиве Саратовской области (ГАСО), Государственном архиве новейшей истории Саратовской области (ГАНИСО), Государственном архиве Астраханской области (ГААО).
В фондах высших и центральных учреждений, хранящихся в ГАРФ, имеются документы местных органов власти, органов управления социально-культурным строительством, административно-политических и судебных органов. Так, в фондах ВЦИК (Ф. Р-1235), СНК РСФСР (Ф. Р-130), СТО (Ф. Р-6751) содержатся протоколы заседаний губернских и уездных Советов и их исполкомов, переписка об административно-территориальном делении, взаимоотношениях государственных органов, выборах в местные Советы, землепользовании и землеустройстве, сведения о территории, населении, экономическом и политическом положении в губерниях.
В фондах Наркомата труда РСФСР (Ф. Р-382, А-390), Наркомата социального обеспечения РСФСР (Ф. А-413), Наркомата здравоохранения РСФСР (Ф. А-482) имеются документы, характеризующие деятельность местных отделов труда, социального обеспечения, здравоохранения, трудовых, технических и санитарных инспекций.
Информация о деятельности местных органов управления просвещением, наукой и культурой содержится в нескольких фондах ГАРФ: Наркомата просвещения РСФСР (Ф. Р-2306), Главного управления социального воспитания и политехнического образования детей (Главсоцвос, Ф. А-1575), Главного управления профессионального образования (Главпрофобр, Ф. А-1565), Главного политико-просветительного комитета при Наркомпросе РСФСР (Главполитпросвет, Ф. А-2313).
В фондах Наркомата внутренних дел РСФСР (Ф. Р-393), Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР (Ф. Р-4041), Главного управления местами заключения НКВД РСФСР (Ф. Р-4042) имеются анкеты губернских и уездных съездов Советов, доклады и отчеты о деятельности местных Советов, исполкомов и их отделов, отделов управления, административных отделов, органов милиции, уголовного розыска, пенитенциарных учреждений.
В фондах Наркомата юстиции РСФСР (Ф. А-353), Верховного суда РСФСР и Верховного трибунала при ВЦИК (Ф. Р-1005) содержатся протоколы, отчеты, доклады и другие материалы об образовании и деятельности местных отделов юстиции, революционных трибуналов и судов. Документы местных органов государственного контроля имеются в фондах Наркомата государственного контроля РСФСР (Ф. Р-4390) и Наркомата рабоче-крестьянской инспекции (Ф. Р-4085).
В РГАЭ фонды ВСНХ и всех экономических наркоматов и министерств содержат документы по истории местных государственных учреждений. Они отложились во многих структурных подразделениях Наркомата земледелия РСФСР (Ф. 478), Центрального статистического управления (Ф. 1562), Государственного планового комитета СССР (Ф. 4372), Центрального управления местного транспорта Наркомата путей сообщения РСФСР (Ф. 1884), Наркомата внешней и внутренней торговли СССР (Ф. 5240), Министерства финансов РСФСР (Ф. 7733) и Министерства связи СССР (Ф. 3527). Документы позволяют изучить основные направления и результаты хозяйственной деятельности местных экономических органов.
В РГАСПИ особый интерес для изучения темы представляют материалы некоторых структурных подразделений Центрального комитета партии большевиков (Ф. 17), прежде всего Секретариата ЦК, организационно-инструкторского и информационного отделов, отдела руководящих партийных органов за соответствующий хронологический период. В них имеются переписка Секретариата ЦК с местными партийными организациями, копии протоколов, резолюций местных партийных конференций, партийных собраний, заседаний парткомов, отчеты, доклады, письма и информации секретарей местных парткомов в ЦК, политические и информационные сводки о положении в губерниях, деятельности местных партийных и советских органов и государственных учреждений.
В ряде фондов РГВА отложились документы местных военных комиссариатов. Это, прежде всего, фонды Всероссийского бюро военных комиссаров (Ф. 8), Политического управления Реввоенсовета Республики (Ф. 9), Всероссийской коллегии по организации Рабоче-Крестьянской Красной Армии (Ф. 2), Управления всеобщего военного обучения (Ф. 65), Высшей военной инспекции (Ф. 10). В них содержатся сведения о формировании частей Красной Армии, полков всеобуча, частей особого назначения, по проверке деятельности местных органов военного управления. Конкретная работа губернских военкоматов Нижнего Поволжья отражена в документах фонда Управления Приволжского военного округа (Ф. 25889).
Документы региональных архивов сосредоточены в фондах местных комитетов ВКП(б), местных Советов и их исполнительных комитетов, ревкомов, местных органов управления народным хозяйством, социально-культурным строительством, административно-политических, судебных и других органов.
Источниковая база, в целом, позволяет охарактеризовать становление и деятельность как всей системы партийно-государственного аппарата на определенном историческом отрезке времени, так и отдельных компонентов этой системы.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. После победы Октябрьской революции на территории Нижнего Поволжья одновременно действовали старые (городские думы, земские и городские управы) и новые (Советы, общественные исполнительные комитеты, крестьянские, военные, фабрично-заводские комитеты) местные учреждения. Политика центральной власти и активные действия местных большевистских лидеров и организаций привели к тому, что в течение ноября 1917 – начала января 1918 г. в Нижнем Поволжье были ликвидированы все несоветские учреждения и сформирован единый партийно-советский аппарат. Но соподчиненность и согласованность действий властных структур сложилась не сразу. Советы и их исполнительные органы полностью подчинились партийным инстанциям к концу 1919 г.
2. На образование местных органов власти и управления в Нижнем Поволжье непосредственное влияние оказали специфические социальные и национальные особенности региона, многоотраслевая экономика. Это нашло отражение в образовании Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов в Саратове и Царицыне, Советов рабочих, солдатских, крестьянских и ловецких депутатов и Мусульманского Совета в Астрахани, военно-казачьей секции в Царицынском Совете, водно-ловецкой секции в Астраханском губисполкоме и др.
3. В 1917-1918 гг. в Нижнем Поволжье создавались органы и учреждения, не имевшие аналогов в других регионах и не санкционированные центральной властью (так как образовывались до получения директив из центра): Астраханский Совнарком, Саратовские Совет комиссаров по военным делам и Совет комиссаров по земельным делам, Астраханский комиссариат торговли, промышленности и общественных работ, Штаб обороны г. Царицына и др. Это свидетельствует о том, что многие управленческие решения местной власти носили импровизационный характер из-за отсутствия опыта управления. Подчас на губернский уровень переносились структура и формы центральных учреждений. Впоследствии эти решения были скорректированы в соответствии с нормативными правовыми актами центральной власти, и к началу 1920 г. оформилась постоянно действующая и функционирующая в полном объеме система органов отраслевого управления, сохранившаяся на последующие десятилетия.
4. Начиная с 1918 г., Нижнее Поволжье на протяжении более чем двух лет являлось ареной Гражданской войны, что не могло не отразиться на функционировании местного государственного аппарата. Были созданы чрезвычайные органы (ревкомы, комбеды), усилилась роль административно-политических органов. В обстановке экономического и политического кризиса это было призвано компенсировать недостаточную эффективность управления в период становления Советов с помощью оперативного силового администрирования. Отсутствие четких инструкций, определяющих положение и соподчиненность чрезвычайных органов, вызвало на местах дублирование функций, параллелизм деятельности, трения и конфликты с другими советскими органами. Это, а также неоднозначные действия чрезвычайных органов были причиной их непродолжительного существования.
5. Вся практическая работа по развитию экономики региона была возложена на отраслевые отделы исполкомов Советов, которые одновременно являлись местными органами наркоматов. На начальном этапе формирования управления народным хозяйством в Нижнем Поволжье имели место конфликты между местными органами и наркоматами, в основе которых лежали противоречия между ведомственными и местными интересами (отказ от двойного подчинения губсовнархозов в 1918 г. и сужение их прав в 1918-1919 гг., изъятие управлений совхозами из ведения земельных отделов в 1919 г., отказ от экстерриториальной системы управления связью в пользу губернской и др.). Впоследствии, к 1920 г., взаимоотношения центральных и местных органов оформились организационно и законодательно.
6. К 1921 г. местные отраслевые отделы исполкомов Нижнего Поволжья имели различный опыт и занимали не одинаковое место в управлении экономикой и социальной сферой региона. Но все без исключения отрасли после окончания Гражданской войны находились в состоянии глубокого кризиса, которое было усугублено голодом 1921 г. Чтобы выйти из создавшегося положения, потребовалась масштабная реорганизация всех государственных и хозяйственных органов. Ее осуществление повлекло за собой неоднозначные последствия для местных органов управления народным хозяйством. Одни из них были ликвидированы (продовольственные органы, уездные совнархозы, управления совхозами, волостные земельные отделы и др.), другие сузили функции (губсовнархозы, губземотделы), у третьих, напротив, расширились функции, увеличились права и усложнилась структура (органы торговли, финансов, кредита, коммунального хозяйства).
7. Несмотря на то, что восстановление народного хозяйства началось в Нижнем Поволжье позднее других регионов из-за разрушительных последствий Гражданской войны и голода, к концу рассматриваемого периода удалось достичь значительных успехов, прежде всего, в промышленном, социально-культурном и жилищном строительстве, восстановлении коммуникаций, благоустройстве городов, мелиорации и ирригации, ликвидации эпидемий, расширении сети учреждений здравоохранения и народного образования, ликвидации беспризорности. Тем не менее, во многих отраслях сохранялись серьезные проблемы: недостаточная эффективность промышленного производства, дефицит местного бюджета и товарный голод, безработица, ограниченность социальной помощи населению.
8. Деятельность административно-политических органов имела в Нижнем Поволжье свои особенности, связанные с политической обстановкой: Гражданской войной, массовыми антисоветскими выступлениями (1920-1923 гг.), действием военного положения в течение продолжительного времени. В этих условиях административно-политические органы, прежде всего, ЧК-ГПУ и НКВД, обладали очень широкими полномочиями. Они сыграли решающую роль в подавлении выступлений против советской власти. Их деятельность влияла на практику государственного строительства и способствовала распространению понимания законности нового типа – революционной, которой руководствовались органы суда и прокуратуры. Правоохранительные и судебные органы принимали активное участие во всех мероприятиях советской власти, действуя в жестких рамках политического и идеологического курса правящей партии.
9. Местный партийно-советский аппарат, объединивший исполнительную и законодательную власть, явился основой формирования советского аппарата управления, все части которого были тесно связаны между собой. Местные органы управления выступали как непосредственный организатор преобразований в своей отрасли. Они продемонстрировали способность к быстрой трансформации внутренней структуры и функций в зависимости от изменения задач советского государства. Адаптация к меняющимся экономическим условиям сочеталась с директивной системой административного управления.
Научная новизна. В работе впервые проведено комплексное исследование всех составных частей системы местных государственных учреждений, включая органы власти, органы управления народным хозяйством и социально-культурной сферой, административно-политические органы, органы юстиции, суда и прокуратуры. Именно комплексный подход позволил показать взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов этой системы, дать оценку ее эффективности.
Детально проанализировано структурно-функциональное устройство местных партийных и государственных органов, механизм принятия властных решений, что позволило выявить особенности и закономерности сращивания партийного и государственного аппарата в Нижневолжском регионе.
Выявлены структура, функции и главные направления деятельности местных органов и учреждений в рассматриваемый период. При этом впервые в научной литературе, относящейся к Нижнему Поволжью, освещена история становления местных органов управления такими отраслями, как планирование, статистика, финансирование, строительство и архитектура, коммунальное хозяйство, государственный контроль, существенно дополнены сведения по истории других органов и учреждений.
Проанализирован комплекс мер центральных органов власти по усовершенствованию государственного аппарата, раскрыт механизм взаимодействия центральных и местных органов власти и управления в процессе осуществления государственной политики. В диссертации показано, что это взаимодействие порой осуществлялось, особенно на первом этапе, противоречиво, не всегда находился нужный баланс общероссийских и местных интересов. Реализация политики проходила методом проб и ошибок, носила импровизационный характер.
Установлены причины и обстоятельства изменения форм и методов деятельности местных органов власти и управления в рассматриваемый период. Они были обусловлены не только изменением задач советского государства, но и конкретно-исторической ситуацией в Нижневолжском регионе (более чем двухлетний период гражданской войны и интервенции, массовые антисоветские крестьянские выступления 1920-1923 гг., голод 1921 и неурожай 1924 гг. и др.), а также зависимостью от территории и численности населения.
Охарактеризованы особенности кадрового обеспечения местных учреждений, становления региональной партийно-советской номенклатуры.
Выявлены достижения и недостатки деятельности местного партийно-государственного аппарата в указанный период, дана оценка масштабам и результатам его деятельности.
Введены в научный оборот ранее не опубликованные источники.
Практическая значимость исследования. Основные положения диссертации логично входят в общий курс Отечественной истории и региональную историю Нижнего Поволжья. Материал исследования использовался при подготовке двух учебных пособий и проведении учебных занятий по авторскому спецкурсу «Местные государственные учреждения» для студентов ВолГУ, при создании такого обобщающего коллективного труда, как «Энциклопедия Волгоградской области», а также при разработке и усовершенствовании научно-справочного аппарата к фондам Государственного архива Волгоградской области (подготовка путеводителя и исторических справок по фондам).
Апробация положений диссертации. Материалы диссертационного исследования и основные идеи работы были представлены на ряде международных (Волгоград, 2010; Тамбов, 2011; Прага, 2011, Пшемысл, 2012), всероссийских (Москва, 2009; Славянск-на-Кубани, 2010; Нижневартовск, 2011), межрегиональных и региональных (Волгоград, 2010; Астрахань, 2011) конференциях, на ежегодных научных сессиях ВолГУ. По теме диссертации издана монография «Местные государственные учреждения Советской России. 1917-1929 гг. (На материалах Нижнего Поволжья)».
Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры истории России ВолГУ и отражены в 43 публикациях соискателя (общий объем 54,8 п.л.), в том числе в 17 статьях, рекомендованных перечнем ВАК РФ.
Структура исследования определена целью и задачами работы и состоит из введения, 4 глав, заключения, списка источников и литературы, списка сокращений, 16 приложений.
