Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Состояние безопасности дорожного движения в Российской Федерации в 1990-е годы 20-64
Раздел 2. Формирование правовых и организационных основ обеспечения безопасности дорожного движения в РФ 65-111
Раздел 3. Основные направления деятельности Госавтоинспекции по обеспечению безопасности дорожного движения в 1992-1999 годах 112-183
Заключение 184-191
Список литературы и источников 192-204
- Состояние безопасности дорожного движения в Российской Федерации в 1990-е годы
- Формирование правовых и организационных основ обеспечения безопасности дорожного движения в РФ
- Основные направления деятельности Госавтоинспекции по обеспечению безопасности дорожного движения в 1992-1999 годах
Введение к работе
Актуальность исследования определяется не только особой ролью автомобильного транспорта и состояния дорожной сети для динамичного развития экономики, но и общей значимостью проблем обеспечения безопасности дорожного движения в структуре национальных приоритетов России.
Как отмечал в своем выступлении на Всероссийском совещании по проблемам безопасности дорожного движения, состоявшемся 20 декабря 2005 г. в Московском университете МВД России министр внутренних дел России Р. Нургалиев: «Сегодня масштабы людских потерь на дорогах России реально угрожают национальной безопасности страны». Он подчеркнул, что «эта проблема стала объектом пристального внимания со стороны общества и высшего руководства государства. В условиях и без того сложной демографической ситуации транспортная аварийность уносит десятки тысяч человеческих жизней, причиняет многомиллиардный ущерб нашей экономике».1 Министр добавил, что «за истекшее десятилетие в дорожно-транспортных происшествиях погибло треть миллиона россиян, что составляет население областного города».
Не случайно, в работе указанного совещания приняли участие как работники министерства - первый заместитель министра Александр Чекалин, начальник Департамента безопасности дорожного движения МВД России Виктор Кирьянов, руководители подразделений ГИБДД из различных регионов страны, руководители региональных комиссий по безопасности дорожного движения, так и представители Совета Федерации и Государственной Думы. Как справедливо подчеркнул в своем выступлении начальник Департамента безопасности дорожного
1 ТА Департамента безопасности дорожного движения МВД РФ.
2 Там же.
движения Виктор Кирьянов: «Впервые эта проблема стала предметом обсуждения на столь высоком уровне».'
В данной связи заметим, что интенсификация процесса переосмысления отмеченной проблематики была связана с обращением к ней высших руководителей страны. Прежде всего, укажем на тот факт, что по итогам состоявшегося 15 ноября 2005 года заседания президиума Государственного совета РФ Президент Российской Федерации Владимир Путин дал ряд поручений, направленных на стабилизацию положения дел с аварийностью на транспорте.
В целях выполнения поручения Президента Министерством внутренних дел России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти был подготовлен проект федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», которая была утверждена на заседании Правительства Российской Федерации 15 декабря 2005 года и включена в перечень федеральных программ, реализуемых с 2006 года. В этой программе основное внимание было обращено на повышение правового сознания и предупреждение опасного поведения участников дорожного движения. Главной целью программы является сокращение к 2012 году числа погибших в ДТП людей в полтора раза по сравнению с уровнем 2004
года.
Следует признать, что с решением данного блока проблем связана деятельность целого ряда органов государственного управления, прежде всего, Государственной инспекции безопасности дорожного движения. При этом ясно, что вплоть до настоящего времени неоднократные кампании по реформированию деятельности службы Госавтоинспекции не оказали существенного влияния на состояние дел в сфере обеспечения
3 Там же.
4 Там же.
безопасности дорожного движения, в том числе в деле повышения правосознания водителей, обеспечения законных прав граждан, предупреждения взяточничества среди сотрудников дорожно-патрульной службы и др.
Этому в немалой степени способствовало наличие целого ряда нерешенных проблем ГИБДД, в частности, низкий уровень денежного довольствия личного состава, практически постоянное его участие в мероприятиях по сплошному досмотру транспортных средств и перевозимых грузов в рамках антитеррористических операций, а также ограничения вывоза и ввоза сельскохозяйственной и промышленной продукций, нередко основанные на защите интересов группировок, состоящих из представителей деловых кругов и государственных властных структур, построенных на номенклатурных и семейно-родственных привилегиях.
Указанные обстоятельства определяют актуальность обобщения отечественного опыта функционирования государственных систем и, прежде всего, органов внутренних дел, в области обеспечения и контроля дорожного движения. Особенно интересным представляется изучение факторов, определяющих сферу деятельности, направленность и тактику действий Госавтоинспекции (далее - ГАИ, ГИБДД, Инспекция), проведение комплексного исследования генезиса данной Инспекции, ее роли и задач в государственной системе обеспечения безопасности дорожного движения. Большой практический интерес представляет также изучение факторов, определяющих необходимость участия Инспекции в текущем контроле параметров безопасности транспортных средств, основных элементов дорожно-транспортной инфраструктуры, психофизиологических качеств водителей транспортных средств и в обеспечении экологической безопасности транспортного процесса.
Укажем также и на обстоятельство особого рода. На первый взгляд, в столь сложной социальной реальности, как обеспечение общественной безопасности, конфликты всегда являются формой и неотъемлемой частью жизнедеятельности. Но во взаимоотношениях Инспекции с населением они стали практически перманентной составляющей, в значительной мере затрагивающей и социально-трудовые отношения, складывающиеся в транспортном процессе. Здесь невозможно обойтись без разработки и реализации системных мер государственного характера, уравновешивающих ситуацию и создающих правовые предпосылки разрешения противоречий, которые в настоящее время повсеместно стали самостоятельным фактором, дестабилизирующим общественный порядок и в значительной мере затрудняющим борьбу с преступностью.
Поэтому, на наш взгляд, задача научных исследований должна состоять не только в поиске путей обеспечения максимальной безопасности дорожного движения, поскольку это неизбежно приводит к реализации «простых» решений, в большей степени относящихся к политической сфере и рассчитанных на то, что ни один из полученных результатов не будет более убедительным, чем снижение дорожно-транспортной аварийности. Эта задача должна решаться шире, и современной исторической науке еще предстоит найти свое место в этом комплексе исследований.
Историография. Несмотря на довольно внушительный объем имеющейся научной литературы по проблеме, состояние ее научной разработанности вряд ли можно признать удовлетворительным. Главная причина заключается в том, что сам объект исследования весьма специфичен и долгое время фактически не изучался в исторической ретроспективе.
В данной связи, прежде всего, автором были учтены особенности разработки проблем истории государственной системы безопасности
дорожного движения в советский период, когда изучался довольно широкий спектр проблем, связанных с ее эволюцией, в том числе с изменениями в сферах управления, планирования, материального и финансового обеспечения.5
Проведенный анализ показал, что, в целом, в отмеченных трудах вопросы истории становления и развития системы безопасности дорожного движения нашли довольно поверхностное освещение. Лишь в начале 1990-х годов стало ясно, что исследователи вышли на тот уровень изучения проблемы, когда в повестку дня была поставлена задача обобщения исторического опыта формирования и деятельности соответствующих государственных структур.6 Характеризуя изучение проблемы в условиях СССР, отметим также некоторое значение работ по истории государственного строительства.7
В целом, несмотря на то, что в работах этого времени превалировали в основном позитивные оценки, они содержат определенный фактический материал, характеризующий практику обеспечения безопасности дорожного движения в СССР.
В 1990-е годы, в условиях становления новой российской государственности, произошла существенная активизация исследований по проблемам развития системы безопасности дорожного движения в Российской Федерации, в том числе и по истории соответствующих
5 Денисов Р.И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М., 1982;
Жерондо К. Безопасность движения. М, 1979; Жулев В.И. Предупреждение дорожно-
транспортных происшествий. М., 1989; Игнатов Л.И. Организационные основы
деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного
движения. М, 1991; Лукьянов В.В. Безопасность дорожного движения. М, 1983;
Сейфуллин Р.А. Управление в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Ташкент, 1989; и др.
6 Российский Б.В. Формирование и развитие государственной системы обеспечения
безопасности дорожного движения. М., 1992.
7 Студеникина М.Ю. Государственные инспекции в СССР. М., 1987;
Государственные учреждения и общественные организации СССР. Проблемы, факты,
исследования. М., 1991; и др.
государственных структур, прежде всего, государственной автоинспекции (ГАИ, ГИБДД). Особенно заметным моментом здесь стала подготовка к празднованию 60-летнего юбилея Госавтоинспекции. В данной связи в стране активно проводились научные конференции.8 Большой вклад в изучение истории ГАИ внесли вышедшие в 1996 году из печати работы А.Г. Горлова, Н.А. Искриной, И.С. Храпова, В.А. Федорова, М.Б. Афанасьева, Л.А. Кочетова, Б.В. Российского, И.И. Пикиной, А.С. Пешкова, А.С. Кузнецова, 9 ряда других исследователей, в которых показывалась история деятельности государственных органов правопорядка по обеспечению безопасности дорожного движения. Ими рассматривались многие организационно-правовые и технические вопросы по совершенствованию деятельности этих органов, отмечался вклад старшего поколения в развитие автомобильной промышленности, автомобильного транспорта, автомобильных дорог и дорожно-транспортной инфраструктуры.
В юбилейном году появилось также много популярной литературы, ценной в источниковом плане. Здесь основное место заняли очерки истории региональных подразделений ГАИ, рассматривавшие как историю, так и текущие проблемы их деятельности и преследующие цели популяризации ведомства, героики милицейской жизни, пропаганды имеющихся достижений.10 Заметим, что и после прошедшего юбилея, в последующем на местах начатая работа активно продолжалась. Здесь
8 Социальные, правовые, технические и экологические проблемы безопасности
дорожного движения: Материалы Международной научно-практической
конференции. Орел, 1996; и др.
9 ГАИ - 60 лет / Под ред. А.Г. Горлова. Авторы-составители Н.А. Искрина, И.С.
Храпов. М., 1996; Пикина И., Рифицкий Г. Об ОРУДе и ГАИ: документированная
история / Еженедельник Авто. 1996. №20; Под знаком ГАИ / Отв. за вып. А.С.
Пешков. М., 1996; Под знаком ГАИ: Государственной автомобильной инспекции - 60
лет / Текст Блохнина А.В. М., 1996; и др.
10 Берлинтейгер Б., Кладчихин В., Ляхов И. Такая у нас работа: ГАИ Кузбасса.
Кемерово, 1996; ГАИ Чувашии. Чебоксары, 1996; Дирижеры Московских
магистралей: Воспоминания, очерки, рассказы. / Сост. А.С. Кузнецов. М., 1996; и др.
была выработана особая форма публикаций, включающих в себя как научные исследования, так и воспоминания ветеранов, художественные произведения.11
Результатом активной работы исследователей, свидетельством выхода историографии проблемы на новый уровень стало появление коллективного труда, вышедшего под эгидой МВД России и представлявшего собой официальную историю Госавтоинспекции.,2 В скором времени, на новом уровне данная работа была продолжена в фундаментальной «Истории ГИБДД (ГАИ) России».13
В контексте трудов, посвященных непосредственно истории ГИБДД следует особо выделить работы доктора исторических наук Г.П. Рифицкого.14 В 2005 году была опубликована его обобщающая работа «Безопасность дорожного движения в России: история и современность», посвященная истории обеспечения безопасности дорожного движения на различных этапах развития автомобильного транспорта, показу эволюции транспортных средств, техники дорожного строительства, многообразных форм деятельности полиции, милиции и общественных формирований по обеспечению безопасности дорожного движения в городах и населенных пунктах. В данной работе были подробно рассмотрены основные направления этой деятельности, а также ее формы и методы.15
11 ГАИ-ГИБДД УВД Ивановской области 65 лет: Очерки истории / Авт.-сост. С.Л.
Моисеев, А.А. Данилов. Иванов, 2001; Страна 59: Книга об истории ГИБДД ГУВД
Пермской области /Авт. текста Н. Гашева, В. Михайлюк. Пермь, 2000; и др.
12 История ГАИ: К 60-летию Госавтоинспекции МВД России / М.Б. Афанасьев, Л.А.
Кочетов, Б.В. Россинский, Г.П. Рифицкий и др. / Под ред. В.А. Федорова. М., 1996.
13 История ГИБДД (ГАИ) России. Спб., 2001.
Рифицкий Г. ГАИ - 60: Страницы истории // За безопасность движения. 1996. №4; Рифицкий Г.П. Исторический опыт и современные задачи обеспечения безопасности дорожного движения // Социальные, правовые, технические и экологические проблемы безопасности дорожного движения: Материалы международной научно-практической конференции. Орел, 1996; и др.
1 Рифицкий Г.П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность. М., 2005.
В рамках исследуемой проблемы отметим также обширный блок трудов, посвященных общим проблемам эволюции советской милиции, в основном косвенно выходящих на проблемы обеспечения безопасности дорожного движения и содержащих крайне фрагментарный материал данного плана. Среди них особо отметим работы А.Н. Дугина, А.В. Борисова, Н.Н. Карташова, Р.С. Мулукаева, А.Я. Малыгина и ряда других исследователей.17
В содержательном плане для характеристики истории эволюции деятельности МВД в сфере обеспечения безопасности дорожного движения особый интерес представляет работа Ю.Е. Аврутина, посвященная, в целом, изучению теории, истории и развитию полиции и милиции в механизме обеспечения государственной власти в России.18 В свою очередь, коллективная монография Ю. Аврутина, В. Кикотя и И. Сыдорука «Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации»,19 была посвящена административно-правовому исследованию проблем формирования и поддержания правопорядка как феномена реализации публичных и частных интересов в государственном управлении, в том числе, в безопасности дорожного движения. В данной работе были комплексно рассмотрены понятие, содержание и функциональное назначение правопорядка, методология его административно-правового исследования, политические, социальные и
См.: История МВД России в правовых актах и научных исследованиях (1802-2002гг.). Библиографический указатель. М., 2002.
17 Дугин А.Н. Борисов А.В. Малыгин А.Я. Полиция и милиция России: страницы
истории. М, 1995; Полиция и милиция России: Страницы истории. М, 1995;
Мулукаев Р.С. Карташов Н.Н. Милиция России (1917-1993гг.). Историко-правовой
очерк. Орел, 1995; Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М.,
1996; Зубков В.А. Московская милиция. М., 1999; Органы внутренних дел России.
Т.1-2. М.,2002; и др.
18 Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной
власти в России: теория, история, перспективы. М., 2003.
19 Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое
обеспечение в Российской Федерации. М., 2003.
правовые механизмы формирования кадрового корпуса
правоохранительных органов.
Учитывая общую недостаточную разработанность проблем истории развития государственной системы безопасности дорожного движения в Российской Федерации, а также очевидную новизну указанной проблематики, немалый интерес для представленного исследования представляли общие работы по вопросам обеспечения правопорядка в
современной России, в том числе вопросам организации работы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. В них достаточно подробно рассматриваются текущие проблемы организации безопасности дорожного движения, в том числе и организации дорожно-патрульной службы.21 Немало работ данного плана посвящены отдельным частным аспектам деятельности органов правопорядка, в частности,
педагогическим, общественно-политическим и т.д. В данном контексте интересны также работы, исследующие проблемы законодательного обеспечения государственных органов безопасности дорожного движения. *
Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: Концептуальные обоснования и инновации. М, 1998; Зубов И.Н. Система МВД России: современные проблемы функционирования и развития. СПб., 1998; Матвеев М.Е. Правоохранительные органы и обеспечение правопорядка. М., 1999; Савюк Л.К. Правоохранительные органы. М., 2001; Российская милиция: Ежегод. информ.-аналит. сб. / Сост. Афанасьев М.Б. и др. Под общ. ред. В.А. Федорова. М., 2001;
21 Амбарцумян В.В. и др. Безопасность дорожного движения. М., 1997; Бабков В.Ф.
Дорожные условия и безопасность движения. М, 1993; Дмитриев С.Н. Проблемы
организации дорожно-патрульной службы. М., 2002; Ловинюков А.С.
Административно-правовая охрана безопасности дорожного движения. М., 1992;
Лукьянов В.В. Транспортные и другие техногенные преступления и проступки. М.,
1997; Россинский Б.В. Организационно-управленческие проблемы функционирования
государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993;
22 Роль общественных формирований в обеспечении безопасности дорожного
движения. М., 1999; Белов А.К, Тапчанян В.М. За рулем автомобиля: Педагогика
обеспечения безопасности дорожного движения. Ростов-на-Дону, 1998; и др.
23 Вадило Д.В. История развития Российского (Советского) законодательства в сфере
обеспечения безопасности дорожного движения. Курск, 2004; Луконин Ю.П.
Правовые основы контрольной деятельности органов внутренних дел в сфере
В контексте проведенного литературного анализа представляется также необходимым отметить, что проблемы безопасности на транспорте активно разрабатывались за рубежом. Такие исследования интересны тем, что позволяют сопоставить российскую действительность с зарубежным опытом, в том числе самым передовым. В частности, большой материал по вопросам организации и тактики работы дорожной полиции за рубежом также содержится в работах М. Чарльза, С. Брауна, а также Д. Гарнера, который почти два десятка лет прослужил патрульным полицейским.
В целом, литературный обзор показал, что проблемы развития государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения в России в 1990-е годы исследованы весьма недостаточно, фрагментарно. В поле зрения авторов в основном оказывались отдельные частные проблемы имеющее большей частью текущее практическое значение. В то же время отсутствует системный, комплексный анализ эволюции системы безопасности на дорогах, который бы учитывал условия изучаемого этапа развития российского общества, новые тенденции в безопасности дорожного движения и требования, предъявляемые в этой связи к органам внутренних дел.
До сегодняшнего дня также нет комплексной исторической работы, в которой бы было дано всестороннее рассмотрение проблемы развития системы безопасности на автотранспорте в России в 90-е годы. Можно констатировать и недостаточную разработанность указанной
дорожного движения. Дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Проблемы правового и технического обеспечения деятельности Госавтоинспекции. М., 1996; и
др.
24 См.: Charles М. Policing the Streets. Springfield, Illinois, 1986. P. 108; Brown C.E. Discussion. Evaluative Research in Policing the Kansas City Experience II The Chief. 1975. №6. P. 44; Garner G.W. Smart Moves for the Street Detective II Police. 1996. №5. P. 30-73; Garner G.W. Staying Alive. 1996. №4. P. 32-36; Garner G.W. Surviving Drug Raids II Police. 1994. №10. P. 28-97; Garner G.W. What Happens After the Arrest? II Police. 1994. №3. P. 32-36.
проблематики в целом в отечественной исторической науке, что ставит перед историками соответствующие задачи.
Исходя из этого, цель работы состоит в изучении процесса развития государственной системы безопасности дорожного движения в Российской Федерации в условиях системных реформ 1992-1999 годов.
Задачи исследования:
определить основные проблемные моменты в сфере обеспечения безопасности дорожного движения России в 1990-е годы;
осветить процесс формирования правовых и организационных основ обеспечения безопасности дорожного движения в РФ;
рассмотреть основные направления деятельности Госавтоинспекции по обеспечению безопасности дорожного движения в 1992-1999 годах.
Хронологические рамки исследования охватывают 1992-1999 годы, представляющие собой достаточно цельный период, в рамках которого проходила глубокая перестройка российской государственной системы безопасности дорожного движения. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане последовательной реализации задачи по созданию такой системы. Нижние хронологические рамки определены 1992 годом, связанным с началом создания российский Госавтоинспекции и процесса формирования правовой базы ее деятельности. Верхние хронологические рамки связаны с активизацией усилий по переходу к новым формам работы Инспекции в условиях кризиса 1998-1999 годах.
Источниковая база по рассматриваемой проблеме отличается пестротой и разнообразием. И хотя за последние годы она значительно расширилась в связи с открытием для исследователей многих архивных фондов, публикацией новых документов, все же по некоторым вопросам организации и обеспечению безопасности дорожного движения документальные сведения рассеяны по многим, не относящимся к теме,
публикациям. При этом зачастую (применительно к ведомственным, в т.ч. архивным данным) они носят ограниченный или закрытый характер.
Такое положение сложилось в силу ведомственной разобщенности важнейших звеньев системы обеспечения безопасности дорожного движения, что, безусловно, сказывалось на исследовании. И все же, имеющиеся на сегодня в распоряжении исследователей источники, в первую очередь законодательные и правовые акты общего характера, ведомственные документы - приказы, инструкции, распоряжения, отчеты подразделений Инспекции и транспортных организаций, а также статистические сведения дают возможность для выявления основных тенденций по рассматриваемой проблеме.
Среди открытых публикаций следует, в первую очередь, выделить нормативно-правовые документы - Конституцию и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, распоряжения Правительства РФ, постановления Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ. Особое внимание уделялось распоряжениям Президента Российской Федерации, которые определяли единую стратегию реформ.
Их дополняют законодательные акты, опубликованные как в текущей периодике, так и в специальных тематических сборниках и изданиях.26 Особое значение в ходе исследования приобрели специальные
Конституция Российской Федерации. М., 1993; Собрание законодательства РФ (СЗ РФ); Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП); Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 8 июля 2000 г. М, 2000; Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 15. Ст. 769; Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4873; Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. №711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 1998. №25. Ст. 2897; и др. 26 Водитель, автомобиль и право: Сб. нормат. актов и документов / Сост. Панев А.Н. Сыктывкар, 1995; Сборник нормативных актов, регламентирующих деятельность Госавтоинспекции. М, 1998; и др.
постановления Правительства РФ, а также ведомственные нормативные акты МВД России и Министерства транспорта РФ, дополняющие существующее законодательство, а порой и существенно корректирующие практическую работу Госавтоинспекции, а также дорожных служб. Отметим также региональные нормативные акты, определявшие специфику организации и деятельности подразделений
Инспекций на местах.
Интерес представляют также различного рода концептуальные документы, доклады и аналитические отчеты различных структур, материалы и стенограммы слушаний, круглых столов ГД ФС РФ по оценке процессов развития системы обеспечения безопасности дорожного
См. напр.: Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. №25. Ст. 2897; Положение о Государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации. - Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 1993 г. № 1291 // Собрание законодательства РФ. 1993. №51. Ст. 4943; Постановление Правительства РФ от 24 мая 1994 г. «О Правительственной комиссии Российской Федерации по обеспечению безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 1994. №6. Ст. 602; 1998. №50. Ст. 6175, 1999. № 44. Ст. 5327; Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1079 «О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах» // Российская газета. 1999. 30 сентября; Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2000. №3. Ст. 235; и др.
28 Приказ МВД РФ и Министерства транспорта РФ от 24 февраля 1993 г. №375 «О мерах но обеспечению безопасности дорожного движения»; Приказ МВД РФ №125 -1995 г. «Об учете автомототранспортных средств и специальной продукции Госавтоинспекции»; Указание МВД РФ №13/5-1004 - 1997 г. «О дополнительной защите спецпродукции Госавтоинспекции»; Приказ МВД РФ №329 - 1998 г. «О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России»; Приказ МВД РФ №146 - 1999 г. «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности дорожно-патрульной службы Государственной автомобильной инспекции МВД Российской Федерации»; и др.
См. напр.: Распоряжение премьера правительства Москвы от 8 сентября 1992 г. №2204-РП «Об образовании Московской транспортной инспекции»; Распоряжение губернатора Московской области 9 октября 1998 №856-РГ «О размерах специальных сборов и оплаты за выдачу и замену специальной продукции для допуска автомототранспортных средств и водителей к участию в дорожном движении» // Народная газета Московского региона. 1998. 4 ноября; и др.
движения. * Особо отметим переход к практике составления государственных докладов о состоянии безопасности дорожного движения;
К числу источников можно отнести произведения известных государственных деятелей, руководителей Госавтоинспекции, транспортных отраслей, мемуары в которых содержится важный материал, характеризующий взгляды на систему дорожно-транспортной безопасности, ее влияние на развитие экономической и социальной
жизни.
В силу избранных хронологических рамок, обусловивших известную неразработанность исследуемой научной проблемы, чрезвычайно большое значение для сбора фактического материала имела периодическая печать. При этом особое внимание уделялось наиболее авторитетным органам печати, предлагающим серьезные аналитические публикации - журналам «За рулем», «Автомобильный транспорт», «За безопасность движения, всероссийскому ежемесячнику «Стоп-газета», газетам «Щит и меч», «Известия», «Труд 7», «Красная звезда», «Парламентская газета» и др.
В диссертационном исследовании были также использованы неопубликованные материалы текущих архивов органов государственной власти и управления Российской Федерации.
Основными источниками исследования являются материалы из фондов текущих архивов Министерства транспорта РФ, Федеральной таможенной службы РФ. Особую роль сыграли документы текущих ведомственных архивов системы МВД - Секретариата Министерства
См. напр.: Концепция дальнейшего развития и совершенствования деятельности Госавтоинспекции на период 1997-2005 гг. // Российская газета. 1997. 11 ноября; и др.
31 См.: Государственный доклад «О состоянии безопасности дорожного движения в
Российской Федерации». М, 2001.
32 Суровые перекрестки: Воспоминания ветеранов столичной автоинспекции / Сост.
Кузнецов А.С. Ред. Коркин СВ. М., 1995; и др.
внутренних дел РФ, Департамента безопасности дорожного движения МВД РФ, Управления ГИБДД ГУВД г. Москвы. Все приказы МВД РФ цитируются в основном по материалам текущего архива Секретариата Министерства внутренних дел РФ.
Научная новизна диссертации заключается в осуществлении комплексного исторического анализа процесса развития государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения в РФ в 1992-1999 годы.
Автор установил, что одним из наиболее значимых факторов,
оказывавших воздействие на состояние дел в сфере безопасности
дорожного движения, являлись моменты обострения
внутриполитического положения и экономические кризисы. В данной связи особенно неблагоприятными для России стали 1991-1993 и 1998-1999 годы.
Исследованием доказано отсутствие в 90-е годы ясной концепции формирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, что в первую очередь отрицательно сказалось в сфере организаторской работы по определению спектра прав и ответственности различных учреждений и должностных лиц. Данное обстоятельство создавало благоприятную почву для проявлений субъективизма, лоббирования ведомственных интересов, дублирования функций органов системы и, в конечном итоге, вело к большим экономическим и моральным потерям.
Установлено, что становление необходимого законодательства в 90-е гг. шло медленно. В частности, в Европе только Россия не имела закона об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспорта, не применяла большинство международных норм и стандартов, определяющих безопасность движения, процесс подготовки водителей и т.д.
В работе обоснован вывод о том, что при отсутствии действенных
экономических рычагов формирования полноценной системы
безопасности дорожного движения, органы власти ориентировались
преимущественно на административно-правовые способы,
беспрецедентное экстенсивное развитие дорожно-патрульной службы, контролировавшей выполнение многочисленных ограничений и запретов. Доказано, что это был фактически единственный «противовес» плохому техническому состоянию дорог и транспортных средств, слабой профессиональной подготовке водителей и др.
Вместе с тем, исследованием установлено, что по основным направлениям деятельности Госавтоинспекции удалось удержать ситуацию под контролем. Прежде всего, это нашло отражение в снижении преступности на дорогах, в неуклонном совершенствовании системы регистрации автотранспортных средств, а также в некотором повышении эффективности контроля за содержанием улично-дорожной сети.
Методологическая основа. Теоретико-методологическую основу исследования составляет совокупность идей, относящихся к диалектико-материалистическому пониманию теории и истории. В работе над диссертацией автор использовал как общенаучные (диалектико-материалистический, формально-системный), так и специальные исторические методы. В частности, применен сравнительно-исторический метод исследования, который включает в себя принцип историчности, периодизации проблемы, конкретный и сравнительный анализ, позволяющий выявить общее и особенное в восходящем развитии истории.
Вместе с тем, обращаясь к проблемам деятельности Госавтоинспекции, автор учитывал сложность и многоплановость исследуемого явления. В данной связи, одной из методологических основ
исследования неизбежно явился принцип междисциплинарного синтеза. Автором использовались также теоретические исследования по проблемам современного политико-правового развития России.
Научная и практическая значимость диссертации. Направленность работы на выявление конструктивных механизмов деятельности государственных органов в сфере регулирования безопасности автотранспортного движения с учетом интересов как государства и общества, так и отдельных собственников автомобилей, позволяет использовать ее результаты, как в теоретическом, так и в практическом направлении.
Значимость диссертации определяется характером выполняемого исследования и обусловлена тем, что результаты предпринятого изыскания позволяют внести необходимые коррективы как в государственную политику в отношении владельцев автотранспорта, так и в практику деятельности Госавтоинспекции, в целях ее оптимизации и более целенаправленного и эффективного разрешения существующих проблем обеспечения безопасности дорожного движения. Это, в свою очередь, позволит улучшить состояние законности в стране.
Материалы диссертации могут использоваться для подготовки научных и учебно-методических трудов, привлекаться в процессе преподавания в учебных заведениях системы, занятых подготовкой работников правоохранительной сферы.
Апробация исследования. Результаты диссертации изложены в публикациях автора, а также в сообщениях и докладах на научных конференциях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных литературы и источников.
Состояние безопасности дорожного движения в Российской Федерации в 1990-е годы
Обращаясь к поставленной научной проблеме, следует отметить, что использование транспорта человеком для собственного передвижения и перевозки грузов привела к тому, что безопасность дорожного движения стала одной из наиболее насущных проблем современности. В данной связи стали возникать разветвленные государственные системы обеспечения безопасности дорожного движения. Происходило это через создание специальных государственных органов, ответственных за указанное направление деятельности.
Для создания эффективной государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения и адекватной оценки состояния дел в данной сфере принципиально важно точно определить содержание этой категории. Сегодня большинством исследователей в категорию «безопасность дорожного движения» включаются три основных понятия: защищенность от дорожно-транспортных происшествий (ДТП), защищенность от преступных посягательств в отношении транспортных средств и участников дорожного движения, экологическая безопасность. Следует сразу оговорить, что понятие «дорожно-транспортное происшествие» четко определено в статье 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»: «Дорожно-транспортным происшествием признается событие, возникшее в процессе движения по дороге транспортного средства и с его участием, при котором погибли или ранены люди, повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо причинен иной материальный ущерб»."
Соответственно, и задачи государственных органов по обеспечению безопасности дорожного движения заключаются в эффективной работе по данным направлениям, т.е., в борьбе с аварийностью на автодорогах, уголовными и экологическими преступлениями на автотранспорте.
Первое направление деятельности государственных органов -обеспечение защищенности от дорожно-транспортных происшествий -реализуется, прежде всего, через эффективную организацию дорожного движения, то есть через техническое оборудование дорожной сети, регулирование движения транспортных потоков, контроль над техническим состоянием транспортных средств, пропаганду норм безопасности дорожного движения и т.д.
Действительно, роль хороших дорог в развитии общества очевидна. Многие государства, оставившие значительный след в мировой истории и культуре, были известны своей технически развитой и долговечной дорожной сетью. Традиции по оборудованию дорог техническими средствами, заложенные еще во времена Древнего мира, получили новый импульс в настоящее время.
К сожалению, в 90-е дороги продолжали оставаться важнейшей российской проблемой. В начале 1998 года начальник ГУ ГАИ МВД России, генерал-лейтенант Владимир Федоров сообщил, что как только в 1997 году сотрудники ГАИ стали более тщательно подходить к раскрытию причин ДТП, сразу возрос процент регистрации аварий из-за плохих дорог. 34 В Калининградской области и Коми-Пермяцком автономном округе они стали причиной трети, а в Ненецком и Таймырском автономных округах - половины происшествий.
Формирование правовых и организационных основ обеспечения безопасности дорожного движения в РФ
Как известно, 3 июля 1936 года СНК СССР постановлением №1182 утвердил «Положение о Государственной автомобильной инспекции Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР». Этот день стал днем рождения Госавтоинспекции, которой в 2006 году исполняется 70 лет.
В начале 90-х годов, в процессе перехода к рыночным условиям хозяйствования, российское общество оказалось в известном правовом вакууме. Правовая система, сложившаяся за годы советской власти, в большей своей части, естественно, не могла быть воспринята новым экономическим и политическим строем. Она нуждалась в коренном реформировании, создании новых и возрождении забытых правовых отраслей и институтов. Сама жизнь явочным порядком отменяла прежние традиции регулирования различных сторон социальной действительности.
После распада СССР в декабре 1991 года, изменения происходили стремительно. Уже в феврале 1992 года было упразднено МВД СССР, а Управление Госавтоинспекции МВД РФ преобразовано в Главное Управление Госавтоинспекции МВД Российской Федерации. Текущий архив МВД РФ полон приказов по развитию системы обеспечения безопасности дорожного движения того периода.112
22 мая 1992 г. был подписан приказ МВД РФ № 174 «О мерах по выполнению Постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 1992г.» (Речь шла о Постановлении Правительства РФ от 8 апреля 1992 года № 228 «О некоторых вопросах связанных с эксплуатацией автотранспорта в РФ и улучшения обеспечения органов внутренних дел государственными номерными знаками, свидетельствами о регистрации транспортных средств, водительскими удостоверениями и другой специальной продукцией, необходимой для допуска автомототранспорта и водителей к участию в дорожном движении»).
Постановлением Правительства РФ от 23 мая 1992 г. № 354 было утверждено «Положение о Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел РФ» (Приказ МВД РФ № 241 от 23 июля 1992г.)."4 В декабре 1992 года Приказом МВД РФ № 460 был введен новый образец удостоверения, что позволяло оформлять удостоверения с использованием автоматизированных систем. Чуть позже было утверждено Положение о Главном управлении государственной автомобильной инспекции МВД России.11
Основные направления деятельности Госавтоинспекции по обеспечению безопасности дорожного движения в 1992-1999 годах
Состояние и деятельность Госавтоинспекции всегда зависит от общего состояния дел в стране. Поскольку 90-е годы ознаменовались политическими, экономическими и социальными изменениями, они напрямую затронули и весь автомобильно-дорожный комплекс. Автомобильная промышленность переживала глубокий спад производства. Однако парк автомобильного транспорта из года в год возрастал за счет поступления в страну более мощных и динамичных зарубежных автомобилей. Темпы роста составляли 1,1 млн. единиц в год. В то же время отечественные автотранспортные средства быстро старели, что, безусловно, отражалось на их техническом состоянии. Темпы дорожного строительства замедлились. И только в апреле 1997 г. была создана Федеральная дорожная служба. Диспропорция между ростом автомобильного парка и развитием дорожной сети, особенно в крупных городах, приобрела ярко выраженную тенденцию. Все это вело к резкому росту аварийности на дорогах.
Так, в Москве в 1993 году были зарегистрированы 8378 дорожно-транспортных происшествий, что почти на 8 процентов больше, чем в 92-м. Погибли 1470 человек - рост составил тоже 8 процентов. Все дело в том, что именно в 93-м году столичное ГАИ претворяло в жизнь решение мэра об организации одностороннего движения вокруг Кремля. В связи с этим были переоборудованы 25 светофоров, демонтировано 150 дорожных знаков и установлено 200 новых плюс 46 щитов со схемой новой организации движения.210 Изменена была и разметка на многих околокремлевских улицах. Последствия не замедлили сказаться.
При этом в этот период начали действовать новые правила дорожного движения и резко возросли штрафные санкции за их нарушения. Добиваясь повышения этих санкций, руководство ГАИ ссылалось на рост аварийности, а пресса безуспешно пыталась доказать, что повышение штрафов и введение штрафных талонов аварийности не снизят. И действительно, эта форма работы Госавтоинспекции оказалась неэффективной - штрафы выросли, а аварийность по-прежнему увеличивалась.
В числе положительных моментов того периода можно отметить, что в ноябре 1992 г., был введен в действие пусковой комплекс автоматизированной информационно-поисковой системы розыска транспортных средств (АИПС «Розыск») с обязательной сверкой регистрируемого автотранспорта с базой данных угнанного и похищенного автотранспорта. На протяжении всего периода 1992-1995 годов велась работа по созданию региональных автоматизированных систем учета зарегистрированного автотранспорта. 25 октября 1993 г. приказом МВД РФ № 470 был создан батальон особого назначения при Главном управлении Госавтоинспекции МВД РФ. Батальон был создан «в целях создания резерва для обеспечения порядка и общественной безопасности в сфере дорожного движения при проведении межрегиональных операций и крупных общественно-политических мероприятии».
