Введение к работе
Содержание научной проблемы и ее актуальность. Проблема районирования России играла заметную роль на всех этапах истории страны. Большое значение рациональному пространственному структурированию колоссальной территории государства придавалось в дореволюционную эпоху: Российская империя знала несколько масштабных перекроек административной карты (реформы Петра I, Екатерины II и Павла I). Советский период отмечен волнообразными преобразованиями политического и/или экономического характера, в ходе которых дореволюционные административно-территориальные единицы сначала дробились (в первые годы), затем существенно укрупнялись (программа районирования 1920-х гг.), далее разукрупнялись снова.
Проблема переформатирования территориального устройства оставалась актуальной со времени образования РФ как независимого государства. Новые варианты районирования выдвигались как по инициативе регионов (межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия), так и со стороны федерального центра (федеральные округа). Однако наиболее действенным инструментом районирования виделось сокращение избыточного, по общему мнению, количества субъектов Федерации путем их укрупнения. Процесс укрупнения рассматривался как важная технология трансформации политического ландшафта и затрагивал основные сферы жизни общества: общественную, политическую, экономическую, социальную, национальную. Он должен был способствовать достижению нескольких целей: во-первых, коррекции нерационального, излишне дробного территориального устройства, во-вторых, решению ряда задач, которые стали в начале XXI в. ключевыми для государственной власти.
1990-е гг. характеризуются активной теоретической разработкой проблемы, 2000-е гг. – период практического осуществления реформы. 2003-2007 гг. составили определенный этап преобразования АТД постсоветской России, связанный с решением проблемы сложносоставного устройства многих субъектов Федерации, создававшего многочисленные коллизии политического, экономического и правового характера. В его ходе внесены заметные коррективы в административную карту страны.
Процесс укрупнения вызвал оживленную дискуссию в российском обществе. Эта дискуссия обозначила самые полярные оценки, породила десятки проектов территориальных преобразований разного масштаба. В отдельных случаях проекты получили международный резонанс.
Постоянное присутствие вопроса о новом районировании России в общественно-политической повестке дня на протяжении изучаемого периода указывает на актуальность разработки избранной темы, необходимость определения места и роли районирования в государственной политике и общественной жизни России на рубеже XX-XXI вв.
Историография проблемы. Несмотря на то, что вопросам районирования посвящено значительное количество работ, осмысление феномена укрупнения субъектов РФ находится лишь в самом начале. В основном массиве работ, посвященных российскому федерализму, он рассматривается как попытка корректировки сложившегося в 1990-е гг. федеративного устройства и даже как один из способов отхода от федерализма в качестве основы государственного устройства России. При этом остаются дискуссионными многие сюжеты, связанные с самим понятием федерализма: его значение, отождествление с понятием «федерация», природа России как федеративного государства и т.д. Так, федерализм предлагается понимать как идеологию, не зависящую от формы территориально-политического устройства государства (Р.Г. Абдулатипов, Н.В. Варламова), как теорию федеративной формы государственного устройства (Л.М. Карапетян), как одновременно принцип, режим и форму государственного устройства (И.А. Умнова, М.В. Глигич-Золотарева), как процесс, призванный разрешать проблемы отношений между Центром и регионами, т.е. фактически синоним региональной политики (В.Е. Чиркин). Предлагается создание комплексной теории федерализма, рассмотрение его как системного явления, подлежащего междисциплинарному изучению (Н.М. Добрынин). В целом, различные трактовки сходятся в том, что федерализм заключается в таком распределении управленческих функций между государственной и местной властью, которое дает регионам значительную свободу действий в рамках единого государства.
Ряд авторов предлагает концепцию «реального федерализма», согласно которой при оценке состояния Федерации следует исходить не из декларативных положений официальных документов, а из реальной практики взаимоотношений Центра и регионов (В.Н. Лексин, Э.В. Тадевосян). Представляется, что эта идея для изучения региональной политики России, особенно в ее историческом аспекте, является наиболее плодотворной.
В русле изучения региональной проблематики к вопросу укрупнения субъектов РФ обращались такие авторы, как Р.Ф. Туровский, В.В. Климанов, А.Н. Аринин, В.Ф. Шумейко, B.C. Шевцов, Л.В. Смирнягин, С.О. Алехнович, А.К. Магомедов, А.И. Трейвиш, Б.Б. Родоман, Н.В. Зубаревич, А.А. Захаров, Е.М. Бухвальд, Л.М. Дробижева, Р.Г. Абдулатипов и др. В их работах основное внимание уделено складыванию федеративной структуры постсоветской России, ее особенностям (асимметричность Федерации), экономическому состоянию субъектов РФ, региональным процессам (в т.ч. угрозам сепаратизма). Лейтмотивом выступает необходимость осторожного подхода к решению региональных проблем. В целом отношение к идее укрупнения скептическое: преобладает мнение, что обвальное укрупнение скажется на развитии страны, способно привести к росту сепаратизма, обострит опасность раскола страны. Некоторые авторы приветствуют упразднение автономных образований малочисленных народов при сохранении современных очертаний административной карты страны. Сторонники идеи укрупнения видят в ней путь решения многих проблем России, прежде всего экономических, выравнивания асимметрии регионов.
В выявлении акторов процесса укрупнения существенную роль сыграли работы о региональных элитах, в которых уделено внимание складыванию этой части политического класса современной России, ее внутренней структуре, принципам формирования, стратегиям поведения на подконтрольных территориях и во взаимоотношениях с федеральным центром. Для уяснения социокультурных предпосылок укрупнения важны исследования региональных идентичностей.
Посвященные непосредственно проблематике укрупнения работы можно разделить на несколько групп. Первую составляют исследования исторического характера (С.А Тархов, Д.В. Заяц). В них авторы рассматривают динамику административно-территориального устройства Российской империи, СССР и РФ, выделяют периоды («волны») укрупнений и разукрупнений административных единиц, характеризуют возникшие территориальные образования. В числе этих работ особого внимания заслуживает монография «Административно-территориальное устройство России: история и современность», подготовленная в РГГУ. В ней впервые в современной историографии в обобщенном виде представлены проблемы административно-территориального устройства России, начиная с Древнерусского государства и до конца XX в., когда особенно остро встал вопрос формирования новой системы управления, призванной обеспечить единство и территориальную целостность страны. Большое внимание в книге уделено мерам начала 2000-х гг. по реформированию российского федерализма, затронута и проблема пересмотра субъектного состава РФ.
Вторая группа работ посвящена процессу укрупнения 2000-х гг. (В.В. Иванов, И.Г. Косиков, Д.М. Колмогорова, Дж.П. Гуд). Они носят в значительной степени описательный характер, приводя основные положения законодательства и хронику главных событий. Эти исследования содержат значительный фактический материал, однако имеют существенные недостатки, среди которых совершенно недостаточное внимание к 1990-м гг. как периоду зарождения идеи и истории разработки правовой базы процесса, игнорирование некоторых видов источников по теме (например, парламентских материалов), слабое освещение проблемы акторов процесса.
Третья группа работ рассматривает нормативно-правовые аспекты укрупнения (М.В. Глигич-Золотарева, А.Н. Чертков, В.Н. Лексин, Б.Д. Дамдинов, М.А. Суборов). Правовая база процесса анализируется с точки зрения соответствия Конституции РФ и законодательному комплексу по региональной проблематике, выделяются как новации, внесенные «укрупнительными» федеральными конституционными законами, так и их слабые стороны. Уделено внимание правовой стороне состоявшихся опытов укрупнения и возникшим в их ходе правовым коллизиям. Однако история разработки федеральных конституционных законов, составивших правовую базу процесса укрупнения, их обсуждения в экспертном сообществе и Федеральном Собрании РФ в этих исследованиях почти не затрагивается.
Четвертую группу составляют работы, анализирующие экономический аспект укрупнения (В.О. Джораев, В.Н. Лаженцев, А.В. Усягин). В них рассматривается экономическая аргументация в пользу преобразований, указываются проблемы, могущие возникнуть в укрупненных субъектах, предлагаются модели экономического развития России на основе укрупнения субъектов Федерации.
Наконец, пятая группа исследований посвящена анализу процесса укрупнения с точки зрения его влияния на общественно-политическое развитие российских регионов, особенно этнонациональную составляющую (Л.М. Дробижева, Э.А. Паин, М.Н. Губогло, Б.Б. Родоман).
Налицо различная степень внимания к разным аспектам темы укрупнения. В большинстве своем исследования находятся в русле общей дискуссии о российском федерализме и рассматривают этот процесс в контексте реформаторских начинаний федеральной власти в области региональной политики, в качестве развития таких инициатив, как создание федеральных округов или преобразование местного самоуправления. Защищенные по теме диссертации рассматривают проблематику укрупнения с позиций политологии, экономики, правовых дисциплин.
Вместе с тем, не разработаны многие ключевые вопросы рассматриваемой темы: историческая динамика процесса укрупнения субъектов РФ как части общего волнообразного процесса переформатирования АТД и поиска наиболее рациональной модели районирования страны, значение 1990-х гг. как периода активной дискуссии, формирования теоретических основ проблематики укрупнения, выработка законодательной базы процесса укрупнения, комплексный анализ многочисленных планов изменения субъектного состава РФ, роль и взаимодействие акторов процесса, типология проектов и опытов укрупнений, их место в контексте преобразований АТД постсоциалистических государств еще не становились предметом специального исследования.
Объект исследования – административно-территориальное устройство РСФСР-РФ.
Предмет исследования – взаимодействие государственных и общественно-политических структур по корректировке районирования России путем укрупнения субъектов Федерации в 1990-2007 гг.
Цель – комплексное изучение процесса укрупнения субъектов Федерации как важного направления районирования России. Для достижения цели поставлены следующие задачи:
1. Выявить генезис идеи укрупнения субъектов Федерации в контексте процессов районирования 1990-х гг.;
2. Проанализировать общественно-политическую дискуссию по вопросам районирования;
3. Охарактеризовать нормативно-правовую базу, процедуру и акторов процесса укрупнения;
4. Разработать типологию проектов и практики укрупнения;
5. Сопоставить российский опыт с международной практикой районирования (постсоциалистические страны).
Теоретические и методологические основы. Предмет исследования, связанный с многофакторными современными процессами, определил необходимость использования системного подхода и потребовал обращения к инструментарию нескольких гуманитарных и социальных дисциплин. Из арсенала политологии заимствованы наработки, относящиеся к изучению механизмов принятия политических решений и мобилизационных ресурсов. Последние рассматриваются также социологией и социальной психологией. Правоведение важно для анализа федеративного устройства РФ и нормативной базы процесса укрупнения. Этнология дает ориентиры при рассмотрении межнациональных отношений. Концепт экономической целесообразности стимулирует знакомство с моделями, разрабатываемыми экономистами, уяснение их аргументации. Споры вокруг оптимального количества единиц обновленной Федерации обусловили обращение к теории управления, прежде всего, к закону кратности управляемых единиц.
Настоящее исследование выполнено в русле такого комплексного научного направления, как регионоведение. В работе использовался опыт изучения региональных элит, конструирования региональных идентичностей, диалектики центростремительных и центробежных сил в региональном измерении, функций административных границ и т.д.
Исследование проводилось на основе общенаучных методов анализа и синтеза. Важная роль отводилась соотношению части, целого и целостности (субъект Федерации – регион – государственная целостность страны).
При всей своей полидисциплинарности диссертация имеет характер исторического исследования. Несмотря на то, что процесс укрупнения еще может быть продолжен, пройден важный его этап, накоплен теоретический и практический опыт, нуждающийся в осмыслении, сформировался обширный корпус доступных историкам источников. В основу работы положены последовательно реализуемые принцип историзма и конкретно-исторический подход (изучение явления в его развитии и связи с конкретными условиями эпохи). Сравнительно-исторический метод позволил вычленить общее и особенное в исторических явлениях, разработать их типологию. При работе с законодательными актами использовался метод компаративного источниковедения, позволяющий анализировать изоморфные источники.
Источниковую базу исследования составили источники нескольких видов: нормативно-правовые акты, делопроизводственная документация, периодическая печать, результаты социологических опросов, экспертные оценки, источники личного происхождения, Интернет-ресурсы.
К числу нормативно-правовых актов принадлежат Федеральный конституционный закон №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г., корректирующий отдельные его положения Федеральный конституционный закон №7-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 10 и 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 31 октября 2005 г., а также принятые на их основе Федеральные конституционные законы об образовании в составе РФ новых субъектов. В иерархии нормативно-правовых актов федеральные конституционные законы следуют непосредственно за Конституцией РФ. В качестве актов конституционного характера они призваны раскрывать значение тех или иных норм Основного Закона страны, регламентировать механизм их действия.
Делопроизводственная документация представлена стенограммами заседаний Конституционной комиссии РФ и палат Федерального Собрания РФ. Ее дополняют материалы парламентских слушаний по интересующим нас вопросам. Документы, выявленные в Государственном архиве Российской Федерации, представляют собой письма граждан в Верховный совет РСФСР/РФ, в которых затрагиваются вопросы изменения АТД страны. Этот корпус источников позволяет отследить реакцию политического класса и населения страны на идею переформатирования устройства России.
Периодическая печать включает центральные и региональные издания. Центральная пресса представлена такими изданиями, как газеты «Известия», «Аргументы и факты», «Независимая газета», «Российская газета», «Парламентская газета», «География», журналы «Федерализм», «Полис», «Логос», «КоммерсантЪ», «Эксперт». Центральная пресса отразила весь спектр мнений по интересующей нас проблематике, особенно в период наиболее активного ее обсуждения (2001-2006 гг.). Местная пресса богата сведениями локального характера, она дает представление о региональной специфике, а также позиции различных акторов в каждом из субъектов РФ.
Ценную информацию содержат интервью политических деятелей, публикуемые в центральной и местной прессе. Их материалы выявляют точку зрения акторов политического и управленческого процессов на проблематику районирования, их аргументацию, помогают получить представление о механизме обмена мнениями в среде лиц, влияющих на принятие и проведение в жизнь решений в сфере региональной политики.
В изучении современной истории экспертные оценки специалистов занимают промежуточное положение между источниками и исследовательской литературой, обладая признаками как первых, так и второй. Нередко именно они закладывают основы концепций, развиваемых впоследствии в сочинениях академического характера. В то же время экспертные оценки являются составляющей анализируемых ими процессов и, став достоянием общественности, способны, подобно результатам социологических опросов, воздействовать на ход событий.
Источники личного происхождения – мемуары политических деятелей и проведенные нами интервью с представителями экспертного сообщества и государственных структур. Обращение к этому виду источников позволяет выяснить мотивы той или иной позиции, выявить элементы процесса принятия решений по важным вопросам государственной политики.
По видам носителей информации используемые в диссертации источники делятся на традиционные (бумажные) и электронные (материалы сети Интернет). Специфика предмета исследования обусловила активное обращение к Интернет-ресурсам, прежде всего, новостным лентам информационных сайтов (Regnum.ru, Rian.ru, Lenta.ru и Strana.ru).
Использованные в ходе работы материалы репрезентативны для целостной и непротиворечивой реконструкции, отвечающей цели настоящего исследования.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
1. Идея укрупнения административно-территориальных единиц зародилась как реакция на процессы регионализации и федерализации России. Эти процессы привели к складыванию в России «асимметричной федерации». Необходимость реформирования сложившегося в 1990-е гг. устройства начинает признаваться политическим классом страны.
Однако в плоскость практических решений идея укрупнения в данный период не перешла, что объясняется сложным экономическим положением и усилившейся политической нестабильностью. Приход к власти В.В. Путина положил начало процессу восстановления федеральными структурами своего главенствующего положения. Введенное в мае 2000 г. новое районирование России и актуализировало идею укрупнения субъектов РФ.
2. Нормативно-правовая база процесса укрупнения сформирована федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (декабрь 2001 г.). Впоследствии в этом законе производились изменения и дополнения (октябрь 2005 г.). Отсутствующие в рамочном законе положения, касающиеся состоявшихся укрупнений, вносились вскоре после каждого референдума принятием федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов Федерации. У специалистов закон вызвал серьезные нарекания. Необходимость корректировки его положений подтверждается и практикой. Но в основном правовая база сформирована.
3. Референдумы имели место в 2003-2007 гг., в результате общее количество субъектов Федерации сократилось с 89 до 83. Лейтмотив процесса – упразднение слабых в экономическом отношении автономных округов. Во всех случаях центр с целью обеспечения поддержки населением предложения об объединении брал на себя серьезные обязательства. Анализ экономических показателей новых субъектов показывает, что аргумент о стимулировании развития территорий путем их объединения пока не имеет подтверждения.
Изучение практики укрупнения позволило выделить основных акторов данного процесса. Каждый из них преследовал собственные интересы, достижение которых предполагало сложную систему компромиссов.
Непосредственные результаты процесса укрупнения достаточно противоречивы: с одной стороны, в целом решена проблема устройства большинства сложносоставных субъектов Федерации, с другой, он не привел к системному изменению АТД страны. Тем не менее, процесс перешел из стадии обсуждения в практическую фазу, что можно считать главным итогом рассматриваемого периода.
4. Активизация дискуссии по проблеме укрупнения субъектов Федерации на протяжении 2000-х гг. связана со вхождением процесса в стадию реализации. Многочисленные выступления позволили вычленить основные аргументы «за» и «против». Аргументация сторонников лежала в нескольких плоскостях: экономической, административно-управленческой, правовой, этнической. Контраргументы во многом носили зеркальный характер.
Рассматривались два возможных сценария укрупнений: 1) общероссийские, предполагавшие полное переформатирование карты районирования страны; 2) локальные, затрагивающие два или несколько субъектов Федерации. Подавляющее большинство инициатив предполагало слияние субъектов в пределах федерального округа.
Во многих случаях обсуждение возможностей и перспектив укрупнения вызывало бурную реакцию населения затрагиваемых проектами субъектов РФ, вплоть до уличных акций. Федеральный центр предпочитал официально дезавуировать наиболее конфликтогенные предложения.
Особенностью дискуссии стала ее привязка к общероссийскому избирательному циклу: в период предвыборных кампаний идея укрупнения уходила в тень, вновь становясь предметом обсуждения по их окончании.
5. Анализ практики и проектов позволил разработать типологию укрупнений. Их предлагалось проводить посредством слияния двух или нескольких «русских» субъектов, «русского» субъекта и национальной автономии, двух или нескольких национальных автономий. На данный момент реализован второй вариант.
Проекты затрагивали все виды существующих национально-территориальных единиц. Однако федеральным центром были поддержаны только те предложения, которые затрагивали автономии. Это указывает на дифференцированный подход к решению проблемы национальных субъектов: республики рассматриваются как более высокий уровень в иерархии, требующий максимально осторожного и взвешенного подхода.
Еще один вид классификации исходит из экономических стратегий: слияние двух или нескольких субъектов-доноров федерального бюджета, субъекта-донора и субъекта-реципиента, двух или нескольких реципиентов. В жизнь воплощены второй и третий варианты: слияние донора и реципиента рассматривалось как способ «подтянуть» уровень развития слабой территории к уровню развития сильной, слияние же двух реципиентов – как объединение потенциалов слабых субъектов с придания стимула развитию.
Важным типологическим аспектом является конфликтогенность процесса. В случае с «сильными» этносами слияние их территорий с «русскими» субъектами проходило с заметным напряжением (буряты) либо оказывалось сорвано (адыги, алтайцы). «Слабые» этносы практически не имеют реальных возможностей оказывать сопротивление укрупнению.
6. Укрупнение субъектов РФ явилось частью общего процесса изменения районирования, который охватил страны бывшего социалистического лагеря и СССР в 1990-е гг. Реформирование призвано решить задачи экономического и политического характера: снять преграды на пути развития институтов рыночной экономики, привести устройство стран в соответствие с требованиями Европейского Союза, способствовать освобождению государственных структур от излишних управленческих функций и развитию институтов местного самоуправления.
Особенностью российского опыта является малая степень обращения к зарубежным примерам. Это объясняется во многом тем, что для России характерно наличие многочисленных факторов (территориальных, этнополитических и т.д.), не позволяющих копировать модели компактных и моноэтнических государств. Тем не менее, основы изменения АТД в России являются сходными с реформами в Восточной Европе и бывшем СССР.
Научная новизна исследования заключается в комплексном и сравнительно-историческом анализе предмета. Впервые процесс укрупнения субъектов РФ рассмотрен в исторической ретроспективе, от предпосылок и генезиса идеи до непосредственных результатов состоявшихся опытов; в контексте региональных процессов и процессов районирования 1990-2000-х гг.; с учетом всех факторов, аспектов и акторов; во взаимосвязи с другими направлениями политики России. Проанализированы позиции сторонников и противников процесса. Изучены выдвинутые в ходе общественно-политической дискуссии проекты районирования пространства страны. Проведено сопоставление российского опыта укрупнения субъектов Федерации с зарубежным опытом районирования. Впервые разработана типология моделей и опытов укрупнения. Столь обширного и разнообразного круга источников для изучения избранной темы ранее не привлекалось; некоторые источники использованы впервые.
Практическая значимость исследования. Предпринятое сопоставительное изучение состоявшихся опытов укрупнения, их оценок российским политическим классом, большого числа предложенных вариантов может быть использовано при подготовке учебно-методических комплексов, разработке курсов лекций и семинарских занятий по общественно-политической истории РФ, исторической и современной регионалистике в высших учебных заведениях.
Апробация исследования. Различные положения диссертационной работы были представлены в выступлениях на научных конференциях: «Переходные периоды в истории. Студенческо-аспирантский конгресс на историческом факультете СПбГУ» (7-11 апр. 2008 г.), «Власть и общественные трансформации в России XX-XXI вв. Магистерская конференция в РГГУ» (3 апр. 2009 г.), а также в ряде статей, две из которых опубликованы в реферируемых журналах («Вестник РГГУ» и «Современная Европа»).
Структура исследования обусловлена поставленной целью и направлена на решение сформулированных для ее достижения задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов (по два в первой и второй главах и три – в третьей), заключения, списка использованных источников и литературы.
