Введение к работе
Актуальность исследования. Проводимые в последнее десятилетие реформы выдвигают на первый план проблему качественной подготовки кадров аппарата государственного управления. Переход России на рыночные правила ведения экономики, изменение векторов внутренней и внешней политики нашей страны ставят в число первоочередных задачу подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
В переломные моменты истории, во время серьёзных изменений и глубоких реформ в обществе, аппарат государственного управления всегда находится в центре событий, от него, в конечном счете, во многом зависит ход событий. Именно в наши дни через реальную практику экономического развития России особенно ясно выявляется способность персонала государственного управления адекватно реагировать и предпринимать действия в соответствии с реальными требованиями жизни страны.
Важность задачи изучения проблем подготовки кадров для государственного аппарата обусловлена очевидной слабостью нынешнего государственного управления, громоздкостью аппарата, отсутствием системы в управлении общественной жизнью страны, недостаточным профессионализмом и низкими нравственными качествами определенной части государственных служащих1. Это в немалой степени снижает эффективность осуществляемых реформ, дискредитирует сам процесс демократизации в стране, ведет к возникновению социальньк конфликтов.
В этой связи особую актуальность приобретает задача исследования исторического опыта подготовки кадров государственного управления в нашей стране, изучения зарубежного опыта и выработки на ігх основе собственной современной кадровой политики. Слепое копирование западных моделей, не учитывающее российских традиций, особенностей
См.: Ельцин Б.Н. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)// Российская газета. -1997. - 7 марта.
существовавшей в СССР государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров не будет способствовать эффективному государственному управлению.
Состояние научной разработанности темы.
В 20-е - 50-е годы проблема подготовки руководящих работников рассматривалась в основном с точки зрения кадровой работы. Этому вопросу посвящались публикации партийных и государственных деятелей1. Основное внимание в них уделялось раскрытию ленинских принципов работы с руководящими кадрами. Особое место в оформлении концепции номенклатурной кадровой политики занимают труды Сталина. В соответствии с концепцией его "Краткого курса ВКП(б)" кадровая политика стала рассматриваться как механизм обеспечения всеобъемлющего контроля и партийного руководства всеми сферами государственной и общественной жизни.
Проблемы подготовки и переподготовки руководящих кадров привлекли особое внимание исследователей после создания в 1946 году Академии общественных наук при ЦК ВКП(б). Однако опубликованные в эти годы работы также носили сугубо политизированный характер2.
В исследованиях, относящихся к периоду второй половины 50-х - начала 60-х Гг., преобладало изучение конкретных форм кадровой работы. Теория кадровой политики, накопленный опыт, преемственность се задач развивались на основе решений партийных съездов, других документов КПСС.
Большое место в трудах 60-х - первой половины 80-х гг. занимают проблемы разработки теоретико-методологической базы
1 См.: Ворошилов К.Е. За генеральную линию партии (Доклад о работе ЦК
ВКП(б) на второй Ленинградской областной партконференции 5-7 марта 1929 г.
- Л., 1929; Он же. На историческом перевале. - М., 1930; Каганович Л.М.
Партия и Советы. - М., 1928; Он же. Как построена ВКП(б). - М., 1929; Он же.
О внутрипартийной работе и отделах руководящих партийных органов. Речь на
совещании руководящих партийных органов 3 сентября 1934 г. - М., 1934;
Молотов В.М. О партийном строительстве. - Л., 1925; Он же. Об
избирательном блоке коммунистов с беспартийными. - М, 1937 и др.
2 См. напр.: Подготовка и переподготовка руководящих партийных и советских
работников// Большевик. - 1948. - № 14; Повысить уровень подготовки кадров в
области общественных наук// Коммунист. - 1954. - №19; Подготовка
идеологических кадров партии// Партийная жизнь. - 1954. - №11 и др.
кадровой политики, изучения практической деятельности КПСС по се реализации. В них делаются попытки обобщить и проанализировать опыт работы местных партийных комитетов с кадрами1. Бесспорно, что все они ценны для историографии, но вместе с тем являются продуктом своего времени. Авторы в определенной мере лакировали действительность, анализировали в основном положительные стороны кадровой политики. Недостатки умалчивались или рассматривались с точки зрения их эффективного устранения. При этом главную задачу исследователи видели в разъяснении и пропаганде решений съездов КПСС, ленинских положений о кадровой работе.
В связи с 25-летием Академии общественных наук появились работы, в которых была проанализирована деятельность Академии в подготовке теоретических кадров партии2. Несмотря на всю значимость этих публикаций для исследователя, занимающегося вопросами подготовки руководящих кадров в бывшем СССР, они не дают полной картины деятельности Академии общественных наук при ЦК КПСС в этой области.
В литературе 70-х - 80-х годов нашли отражение и локальные аспекты проблемы подготовки государственных кадров3. Так, ряд
См.: Дмитриев Ю.Л., Дмитриев А.В., Емшин П.С. Подбор, расстановка и обучение руководящих кадров// Вестник Ленинградского ун-та. - 1971. - №23; Опыт и методика переподготовки партийных и советских кадров: Сб. ст./ Высш. парт, школа при ЦК КПСС- М., 1975; Из опыта учебно-методической работы в системе подготовки партийных и советских кадров: [Сб. ст.]/ Акад. обществ, наук при ЦК КПСС, Ин-т повышения квалификации руководящих парт, и сов. кадров. - М., 1980; Матирко В.И. Отраслевая система повышения квалификации руководителей и специалистов. - М., 1981; Подбор, подготовка и воспитшше партийных кадров: (Материалы Тсорет. семинара). [В 3 частях]/ Под ред. В.А.Кулинченко. - М., 1981-1982; Разумов Е.С. Проблемы кадровой политики КПСС. - М., 1983; Кабанова И.Д. Совершенствование системы подготовки партийных кадров в условиях развитого социализма (1971 - 1981 гг). - М., 1983; Бизюкова И.В. Кадры: Подбор и оценка. - М., 1984 и др.
См.: Свердловцев М.Б. Подготовка теоретических кадров КПСС// Вопросы истории КПСС. - 1972. - №1; Иовчук М.Т. Ленинские традиции воспитания теоретических кадров КПСС// Вопросы теорші и методов идеологической работы. Вып.1. - М., 1972; Пельше А.Я. Школа науки, школа партийности// Избранные речи и статьи. - М., 1978 и др.
3 См.: Чехарин Е. Подготовку партийных кадров на уровень новых задач// Партийная жизнь. - 1974. - №11; Медведев В.А. Качественно новое партийное
ее сторон был освещен в статьях, опубликованных в центральной печати. Проблемы подготовки кадров на различных исторических этапах рассматривались в ряде книг и брошюр1.
Несомненный отпечаток эпохи застоя лежит и на диссертационных исследованиях того времени. Однако в них содержались попытки разобраться в достаточно большом круге проблем, связанных с подготовкой партийных и советских кадров2.
После создания в 1977 году Академии народного хозяйства появился ряд публикаций по истории, методике и практике подготовки советских управленцев высокого ранга в стенах данного учебного заведения3. Это важная группа исследований, хотя в них и отсутствовала объективная оценка проблемы качества подготовки, были недостаточно исследованы вопросы,
заведение// Партийная жизнь - 1979. - №8; Гапоненко Л.С. Историческая преемственность и развитие ленинских традиций в подготовке кадров в партийных учебных заведениях// Вопросы истории КПСС. - 1981. - №1; Яновский Р. Г. Современный партийный работник и пути его формирования. Сб. ст.-М., 1985 и др.
1 См.: Леонова Л.С. Исторический опыт КПСС по подготовке партийных кадров
в партийных учебных заведениях. (1917 - 1975). - М., 1979; Ксльдаев И.
В.И.Ленин и подготовка партийных и советских кадров в Средней Азии (1917 -
1924 гг.). - Душанбе, 1980; Пронин И.И. Руководящие кадры: подбор,
расстановка и воспитание. - М., 1981; Из истории подготовки кадров в
партийных учебных заведениях. Сб. ст. - М., 1982; Королев A.M. Кадровая
политика КПСС на современном этапе. - М., 1982; Разумов Е.З. Проблемы
кадровой политики КПСС. - М., 1983 и др.
2 См.: Овчинников А.А. Современная система подготовки партийных и
советских кадров и пути ее совершенствования: Автореф. дис. ... канд. ист.
наук. - М., 1975; Долгих Ю.И. Деятельность КПСС по подготовке специалистов
высшей квалификации для народного хозяйства на современном этапе:
Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - М.( 1977; Муштаков Ю.И. Опыт КПСС по
подготовке руководящих партийных и государственных кадров высшей
квалификации в Академии общественных наук при ЦК КПСС (1946 - 1978 гг.):
Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - М., 1982 и др.
3 Власова А.Х. Новые формы целевого повышения квалификации в Академии//
Сб. науч. тр. АНХ. - 1987. - №73; Проблемы совершенствования организации
системы повышения квалификации кадров. - М., 1987; Формирование
потребности и организации обучения руководителей высшего звена управления.
- М., 1988; Опыт и проблемы разработки учебных планов и программ в системе
подготовки и повышения квалификации руковдящих хозяйственных кадров: Сб.
ст.. - М, 1988; Баринов В.А. Подготовка, переподготовка и повышение
квалификации руководящих кадров. - М, 1990 и др.
возникающие в процессе становления сети подготовки, переподготовки и повышения квалификации управленцев в сфере народного хозяйства. Характерным для этих работ было акцентирование роли партийных и государственных органов в процессе обучения руководящих кадров.
Во второй половине 80-х гг. научная литература пополнилась целым рядом исследований и публикаций, в которых сделана попытка по-новому осмыслить проблемы подготовки руководителе!ї в условиях перестройки. Среди них работы Б.К. Лисина, А.А. Спирина, В.А. Сулемова, В.А. Яцкова и др.1 Авторы стремились выявить позитивные и негативные процессы и тенденции в подготовке кадров, разработать понятийный аппарат этой деятельности. Однако при всей их несомненной теоретической и практической значимости они не охватывали всего комплекса проблем кадровой политики в условиях политического плюрализма. Авторам недоставало критического анализа накоплешгого опыта. В частности, исследуя различные аспекты работы с кадрами государственных служащих, они стремились не выходить за рамки действовавшей в СССР административно-командной системы управления обществом и экономикой.
В начале 90-х гг. диапазон трудов и публикаций о кадровой политике расширился и пополнился работами А.Г.Авторханова, М.С.Восленского, Р.И.Хасбулатова и некоторых других
1 См.: Яцков В.А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. - М., 1986; Спирин А.А. Подбор, расстановка и воспитание руководящих кадров: Из опыта работы партийных оргаїшзаций Украины. - Киев, 1988; Сулемов В.А. Больше внимания научным исследованиям современных вопросов кадровой политики// Кадровая политика КПСС в условиях перестройки. - М., 1988; Актуальные вопросы современной кадровой политики КПСС. - М, 1988; Исторический опыт КПСС по подготовке партийных и государственных кадров в высших партийных учебных заведениях. - М., 1989; Бобков В.А. Возрождение духа ленинизма. - М., 1989; Кадровая политика КПСС в условиях перестройки и ускорсігая социально-экономического развития социалистического общества. -М., 1989; Лисин Б. К. Некоторые вопросы кадровой политики КПСС на этапе перестройки// Кадры партии. -1989. - №3; Моргунов В.Я. Обновление кадровой партийной политики: опыт, проблемы. - М, 1990 и др.
исследователей, позволяющими углубить сложившиеся представления об эволюции кадровой политики в Советском государстве, становлении и упрочении её номенклатурного характера, бюрократических структур, социалистической бюрократии в целом.
Заслуживают внимания исследования современных ученых, в которых по-новому осмысливается теория и практика подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, отражаются отдельные направления и положения избранной диссертантом для исторического анализа темы2.
Несомненный интерес представляют также работы, опубликованные в последние годы и обобщающие зарубежный опыт подготовки государственных служащих3. Они позволяют
1 См.: Авторхаїюв А.Г. Технология власти// Вопросы истории. - 1991. - №1; Он
же. Происхождение партократии// Октябрь. - 1991. - №3; Восленский М.С.
Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. - М., 1991;
Хасбулатов Р.И. Бюрократическое государство. - М., 1991; Крыштановская
О.В. Партийная элита в годы перестройки// Политические процессы в условиях
перестройки. Вып.1. - М., 1991; Шкаратан О.И., Фигатнср Ю.Ю. Старые и
новые хозяева России (от властных отношений к собственническим)// Мир
России: социология, этнология, культура. -1992. - №1. - Т. 1 и др.
2 Иванов Ю.И. О модели обучения кадров в Российской академии управления//
Подготовка кадров управления: модель обучения. - М., 1992; Кадры управления:
проблемы и система работы в России и за рубежом: Материалы междунар.
конф., Москва, 18-21 мая 1992 г./ РАУ. - М., 1992; Игнатов В.Г. Проблемы
научного и кадрового обеспечения совершенствования государственного
управления и местного самоуправления// Государственное управление:
проблемы теории, истории, практики, преподавания. - Ростов-н/Доігу, 1993;
Последипломное образование управленческих кадров в современных условиях/
РАУ. - М., 1993; Лаптев А. Подготовка и повышение квалификации
государственных служащих// Высшее образование в России. - 1993. - №4;
Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной
службе// Вестник Государственной службы. - 1993. - №11; Государственная
служба Российской Федерации: Становление, кадровое обеспечение/ РАУ. - М.,
1994; Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате.
-М., 1996 и др.
3 См., например: Education in pablic administration/ Ed. by Donald С Stone. -
Brussels, 1963; Russia in Flux: The Political and Social Consequences of Reform/
Ed. by David Lane. - London, 1992; Государственная служба. Кадровая политика.
Зарубежный опыт: Реф. сб. Вып.2./ РАГС. Информационно-аналитический
центр. - М., 1995; Государственная служба. Карьера и профессиональный рост.
провести сравнительный анализ различных систем подготовки государственных служащих по ряду основных параметров.
Таким образом, к настоящему времени исследователями проделана определенная работа по освещению некоторых аспектов подготовки кадров аппарата государственного управления, сделан вклад в теорию и практику развития государственной кадровой политики в современных условиях.
Вместе с тем, на основе анализа научной литературы по избранной теме можно сделать вывод о наличии существенных пробелов в исследовании проблем подготовки кадров аппарата государственного управления в переломный для российского общества период середины 80-х - 90-е годы. Все это послужило основанием для выбора темы исследования.
Целью настоящего исследования является изучение основных черт и особенностей подготовки кадров аппарата государственного управления во второй половине 80-х - 90-е годы.
В связи с поставленной целью автор определяет следующие задачи:
проанализировать накопленный опыт подготовки кадров аппарата государственного управления России;
раскрыть механизм преемственности, традиций в области подготовки, переподготовки и повышения квалификацші персонала государственного аппарата;
через деятельность ведущих учебных учреждений страны, осуществляющих подготовку государственных служащих, раскрыть значение этой работы в формировании нового государственного аппарата;
изучить развитие сети учебных учреждений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих;
проанализировать содержание процесса подготовки кадров аппарата государственного управления и его соответствие современному уровню;
сформулировать выводы и практические предложения по повышению качества обучения государственных служащих,
Зарубежный опыт: Реф. сб. Вып. 14./ РАГС. Информационно-аналитический центр. -М., 1996;
эффективности использования ими полученных знаниіі и навыков в практической деятельности, развитию и укреплению учебной базы государственной службы России.
Объектом исследования является система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в Российской Федерации. Исследуется роль государственных и общественно-политических институтов в формировании и функционировании данной системы.
В качестве предмета исследования автор избрал деятельность ведущих учебных заведений в области подготовки кадров аппарата государственного управления в стране -Российской академии государственной службы при Президенте РФ и Академии народного хозяйства при Правительстве РФ во второй половине 80-х - 90-е гг.
Научная новизна диссертации. В настоящей работе впервые проведено комплексное исследование опыта подготовки кадров аппарата государственного управления во второй половине 80-х - 90-е годы.
Автор одним из первых исследовал современное состояние системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Им впервые введены в научный оборот новые документы, касающиеся важнейших проблем подготовки кадров государственного аппарата, раскрывающие целенаправленную деятельность центральных и региональных органов власти по формированию кадрового потенциала.
Хронологические рамки исследования (середина 80-х - 90-е годы) обусловлены тем, что в эти годы происходила ликвидация прежней системы подготовки кадров аппарата государственного управления и поиск новых, современных методов ведения этой работы, выработка современной кадровой политики. В эти годы в основном завершился процесс становления системы учебных заведений, занимающихся подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих.
Методологической основой работы являются принципы историзма, диалектического соотношения общего и особенного в историческом процессе, принципы объективности и научного
познания, частные научные методы - логический, системный, ретроспективный, хронологический, сравнительно-исторический.
Источниковая база исследования. При работе над диссертацией автором был использован широкий круг источников. Основу исследования составляют материалы архивов. В представленном исследовании использованы материалы Российского центра хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ), текущие архивы Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) и Академій народного хозяйства при Правительстве РФ (АНХ).
Из документов РЦХИДНИ особый интерес представляют материалы фонда 606 (Фонд Академии общественных наук при ЦК КПСС), касающиеся работы данного учебного заведения с момента его образования в 1946 году.
В комплексе дел, проанализированных автором в РЦХИДНИ можно выделить несколько групп документов: во-первых, это материалы комплексного характера - отчеты о работе академии в 1985 - 1990 годах, содержащие информацию об учебном процессе в АОН при ЦК КПСС, о научной работе, о связях академии с другими учебными заведениями в стране и за рубежом и др.
Второй крупной группой документов являются аналитические записки и справки ученых академии, позволяющие обобщить опыт подготовки управленческих кадров на различных этапах истории страны, дать оценку организации обучения и повышения квалификации государственных кадров в бывших социалистических странах в 80-е годы.
Материалы третьей группы документов из фондов РЦХИДНИ - данные социологических исследований, проводившихся в СССР в 80-е годы дают представление о ситуации в стране в период реформ М.С.Горбачева, об отношении населения страны к руководящим кадрам. Понятно, что без такого рода информации невозможно анализировать процесс подготовки управленческих кадров в этот период.
Широта задач, намеченных для исследования и его хронологические рамки побудили автора пользоваться материалами текущего делопроизводства Российской академии государственной службы при Президенте РФ. В первую очередь
это относится к справочным материалам о деятельности региональных академий госслужбы, подчиненных РАГС, об образовательном уровне госслужащих в субъектах Российской Федерации.
Автором также были использованы документы текущего архива Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. В первую очередь диссертантом были изучены содержащиеся в архиве отчеты о работе академии в 80-е годы. Они позволили получить ответы на большой круг вопросов, касающихся образовательного процесса в этом учебном заведении; кроме того были привлечены справки, содержащие статистический материал о количественном и качественном составе обучавшихся в Академии.
Большой источниковый материал содержится в протоколах и стенографических отчетах съездов и конференций партии, в документах и материалах КПСС, вошедших в девятое издание сборника "КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и Пленумов ЦК", "Справочник партийного работника". Автор диссертации стремился критически использовать содержащиеся в этих изданиях документы.
В исследовании использованы законодательные и нормативные акты Российской Федерации, работы руководителей нашего государства, они имеют определенное значение для осмысления состояния нашего общества на различных этапах его истории, для понимания процесса становления госслужбы в современный период.
Автор воспользовался также собственным опытом государственной службы. В работе были использованы личные наблюдения диссертанта, полезная информация почерпнута из бесед с сотрудниками РАГС и АНХ.
Практическая значимость исследования. Материал, обобщенный и систематизированный в диссертации, сделанные на его основе выводы, могут послужить базой для дальнейших научных исследований в области подготовки кадров для аппарата государственного управления.
Диссертационная работа может представлять интерес для специалистов и преподавателей по истории российского общества,
государственной службы и кадровой политики при подготовке и проведении специальных курсов.
Данные диссертационного исследования могут быть полезны при разработке научно-обоснованных рекомендаций по реформированию современной кадровой политики государства.
Выводы и рекомендации, сделанные автором могут быть использованы органами власти при разработке мер по повышению качества подготовки кадров государственного управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены на заседании кафедры истории Российского государства Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Различные аспекты исследования изложены в публикациях автора.
