Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы исследования конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации 33-101
1.1. Государственность республик в составе Российской Федерации 33-51
1.2. Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации и его специфика 51-78
1.3. Сочетание общетерриториальных и национально-территориальных начал в Российской Федерации 78-101
ГЛАВА 2. Национальная государственность в Бурятии в период распада советской системы и становления российского федерализма 102-166
2.1. Предпосылки реформирования политической власти в Бурятии 102-117
2.2. Первая попытка введения института президентства в Бурятии как важнейший компонент национально-государственного строительства 117-127
2.3. Принятие Конституции Республики Бурятия. Выборы Президента Республики Бурятия в 1994 г 128-148
2.4. Органы контроля и защиты конституционно-правового статусаРеспублики Бурятия 148-166
ГЛАВА 3. Национально-государственное строительство в Бурятии во второй половине 1990-х годов 167-221
3.1. Конституционный процесс как важнейший фактор национально- государственного строительства в Бурятии 167-190
3.2. Экономическая политика в Республике Бурятия во второй половине 90-х годов как определяющий фактор национально-государственного строительства 190-210
3.3. Социальная и национальная политика в Республике Бурятия во второй
половине 90-х годов 210-221
ГЛАВА 4. Опыт национально-государственного строительства в 1990-е годы в современных дискуссиях и практиках 222-254
4.1. Реформирование государственной системы России 222-228
4.2.Территориальное развитие субъектов Российской Федерации
как предмет государственного регулирования 228-254
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 255-257
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ 258-277
ПРИЛОЖЕНИЯ 278-287
- Государственность республик в составе Российской Федерации
- Предпосылки реформирования политической власти в Бурятии
- Конституционный процесс как важнейший фактор национально- государственного строительства в Бурятии
Введение к работе
Актуальность проблемы. Проблема национально-государственного строительства является одной из самых важных в истории XIX-XX столетий для любого государства. Для России, как государства многонационального и многоконфессионального, эта проблема приобретает еще большую значимость. В декабре 1991 г. Российская Федерация вместе с другими республиками бывшего Союза ССР вступила на путь самостоятельного развития. Падение союзного центра потребовало от российского руководства срочно определить цели внешней и внутренней политики России, отношение к наследию Союза, решить принципиальные вопросы социально-экономического и политического выбора, а также государственного устройства. После августовских событий 1991 г., по существу, рухнула и советская система. Россия сократилась в своих геополитических параметрах. Она оказалась в принципиально новом окружении с запада и юга, потеряла ряд своих морских портов и военных баз, а в России появился анклав -Калининградская область.
Таким образом, во времени совпали две важнейшие задачи: становление новой российской государственности и социальное и духовное возрождение России.
В новых условиях перед Российской Федерацией открылись различные варианты развития. Однако при всем их многообразии основное направление было очевидно: оно определялось общемировым движением к постиндустриальному обществу, что на практике означало коренное технологическое переоснащение экономики с одновременной перестройкой ее структур, переориентация хозяйства на наукоемкие отрасли, демилитаризация жизни страны.
Неясность экономических перспектив, дискуссии о денежной реформе и повышении цен, противостояние старой партийной номенклатуры
проводимым экономическим реформам привели Россию к серьезным экономическим проблемам, которые способствовали усилению противостояния политических сил. Это положение осложнялось нарастающей угрозой распада самой России, созданной в свое время на тех же принципах, что и Союз ССР.
Распад Союза подтолкнул "парад суверенитетов" бывших автономий в составе России. Осенью 1991 г. все автономии России провозгласили себя суверенными государствами. Судьба российской государственности во многом определялась противостоянием республиканских региональных властей федеральной власти. К лету 1992 г. многие субъекты Российской Федерации задерживали или вообще прекратили отчисление налогов в федеральный бюджет и стали устанавливать собственные цены на товары, производимые на их территории. Появились предложения преобразовать Федерацию в Конфедерацию.
В условиях обострения экономического кризиса, разрыва хозяйственных связей, обнищания большинства населения республиканско-хозяйственная элита, умело апеллируя к реальным фактам национальной дискриминации, упрочила свое влияние на массы.
Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, включивший в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов. В основу компромиссного договора был заложен принцип учета интересов всех народов России.
Следующим серьезным испытанием на прочность Российской Федерации стало противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти. Особенно борьба обострилась при разработке новой Конституции Российской Федерации, где камнем преткновения стал вопрос о форме
правления: либо президентская республика, сильный президент, формирующий правительство и имеющий в определенных обстоятельствах право роспуска парламента, либо парламентская республика, в которой большими прерогативами пользовалась законодательная власть. Одновременно с этой проблемой возник серьезный вопрос о федеративном устройстве России.
К осени 1993 г. Россия оказалась в состоянии глубочайшего политического кризиса. Этому способствовали:
во-первых, отсутствие в России устойчивых традиций демократии и парламентаризма;
во-вторых, отсутствие полноценной правовой базы, определявшей предел компетенции законодательной и исполнительной власти, а также механизм их взаимодействия.
В результате глубокого политического кризиса ситуация вышла из-под контроля, что привело к событиям 3-4 октября 1993 г., ставшими одними из наиболее трагических страниц в российской истории.
Выборы 12 декабря 1993 г. в двухпалатное Федеральное собрание и затем принятие Основного Закона - Конституции Российской Федерации стали важнейшим этапом демократического обновления России. Россия стала президентской республикой.
Республика Бурятия одной из первых заявила о своем суверенитете. 8 октября 1990 г. был провозглашен государственный суверенитет республики. Она отказалась от статуса автономии и с 27 марта 1991 г. стала называться Республика Бурятия. Объявление государственного суверенитета стало первым шагом на пути к созданию полноценного суверенного государства в составе Федерации. Следующим этапом стала разработка законодательной базы суверенного государства. Принятие 22 февраля 1994 года Верховным Советом республики Конституции Республики Бурятия была создана основа
для дальнейшего законотворчества. В статье 1 было записано: "Республика Бурятия есть суверенное демократическое государство в составе Российской Федерации". В статье 3 установлено, что "Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в республике Бурятия является ее многонациональный народ. Следует отметить, что Республика Бурятия, как и другие национальные субъекты, в деле законотворчества несколько опережали аналогичные процессы, происходившие в центре. Поэтому во второй половине 90-х годов, одновременно с укреплением национального согласия и поступательного движения в деле национально-государственного строительства, продолжался процесс, направленный на приведение Конституции республики и ряда нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Определением Конституционного суда Российской Федерации от 26 июня 2000 г. были признаны не соответствующими Конституции России отдельные положения шести республик. Для Бурятии это касалось, прежде всего, положения о государственном суверенитете. Указанным определением это положение признано утратившим силу и не подлежащим применению. В новой редакции Конституции Республики Бурятия ст. 1 первая гласит: "Республика Бурятия есть демократическое правовое государство, субъект Российской Федерации...
...Народ Республики Бурятия осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Согласно Конституции Бурятии, как и Конституции Российской Федерации, разграничение полномочий Народного Хурала и Президента исключает возможность появления конфликта между ветвями власти, имевшими место в период политического кризиса до принятия Основного Закона.
Необходимым атрибутом современного демократического государства является развитый дееспособный институт государственной власти. Вопрос о том, какова его форма - президентская, полупрезидентская или парламентская - вначале не имел однозначного решения и дискутировался в средствах массовой информации. Однако Республика Бурятия также стала президентской республикой. Решающим фактором в пользу выбора президентской формы правления в Бурятии стало возникновение этого государственного института в России. В этой связи, несмотря на сравнительно короткую историю, несомненную актуальность представляет проблема национально-государственного строительства в национальном субъекте Федерации, каковым является Республика Бурятия на современном этапе. Кроме того, во многом перспективы создания независимой Бурятии, как субъекта России, определяет геополитическое положение республики. Это также является важным фактором, позволяющим обосновать актуальность избранной темы исследования.
Настоящая диссертация актуальна еще и потому, что следующей и наиболее сложной задачей в создании истинного государственного суверенитета должно было стать обретение экономического суверенитета.
Степень изученности проблемы. Одной из важнейших проблем современной отечественной историографии национально-государственного строительства является вопрос об основных этапах изучения истории современного государственного строительства, который тесно связан с общей периодизацией новой российской государственности и субъектов Российской Федерации. Это обусловлено, прежде всего, появлением упрощенной схемы географического размежевания сторонников и противников современных преобразований. Суть схемы выражается в том, что все преобразования связаны с центром, а провинция, тем более такая далекая как Республика Бурятия, к событиям в России относится либо
индифферентно, либо враждебно. Эта схема противоречит самому ходу развития демократических преобразований, становления новой России, поскольку даже в самой отдаленной провинции осуществляются те же самые процессы, что и в центре. Более того, с учетом геополитических, этнических и конфессиональных особенностей эти процессы могут приобретать совершенно неожиданный, и даже опережающий центр характер.
Первый этап — вторая половина 80-х годов - определяется нами как период распада советской системы и начала становления российского федерализма. Развитие республики в этот период определялось общими направлениями экономической политики страны, когда партийное руководство СССР предприняло попытку реформирования экономики "сверху" на основе "обновления", "ускорения" и "гласности". Начатый при этом демонтаж государственной системы, основой которого являлась партия, привел к разрушению управленческой вертикали и самой государственной власти. Это, в свою очередь, привело к дестабилизации политической обстановки, сползанию страны в экономический, а затем и в глубокий системный кризис. Все это в полной мере коснулось и Бурятии.
Второй этап - март 1990 г. - 12 июня 1991 года - датируется временем созыва внеочередного съезда народных депутатов СССР, который отменил шестую статью Конституции СССР, законодательно закреплявшую монополию КПСС на власть в стране. На этом же съезде М.С. Горбачев был избран первым Президентом СССР. 12 июня 1991 г. начинается новый этап развития российской государственности, когда на первом туре президентских выборов в РСФСР победил Б.Н. Ельцин и завершается второй этап национально-государственного строительства в обновленной России. Этот период отмечен также принятием 12 июня 1990 г. на съезде народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации. Интересно, что наука намного опережала политические
процессы. Уже в конце 70-х - первой половине 80-х годов публикуются исследования по истории правовых и политических учений, социологии политических отношений, изучается зарубежная внешнеполитическая мысль .
Для рассматриваемого этапа характерно появление первых учебников и учебных пособий по политологии, где определенное внимание уделено проблеме президентской власти, политической культуры, демократии и ее историческим формам, правовой институционализации политических партий, рассматривается опыт национальной государственности. Кроме того, отечественная историография начинает пополняться публикациями известных историков, написанных в жанре публицистики, где рассматриваются принципы сохранения, действенности, легитимности, коллегиальности и толерантности власти. Одновременно с этим публикуется целый ряд литературных эссе, посвященных проблемам национального самоопределения Бурятии, истории бурятского народа, деятельности лидеров национального движения в Бурятии в начале XX века". Однако этот этап следует рассматривать и как начало кризиса в изучении рассматриваемой проблемы и всей исторической науки. Причем это обуславливалось не столько отсутствием достаточного опыта в изучении истории национально-государственного строительства, сколько всеобщим кризисом всех сторон жизни общества. Это привело в конце 80-х годов к такому положению в исторической науке, которое Г. Бордюгов, В. Козлов, В
Петровский В.Ф. Американская внешнеполитическая мысль. - М., 1976; Вятр Е. Социология политических отношений. - М., 1979; История политических и правовых учений / Грацианский П.С., Зорькин В.Д., Мамут Л.С. и др. - М., 1983; Луковская Д.И. Политические и правовые учения: историко-теоретический аспект. - Л., 1985; и др. 2 Великий Октябрь и социалистические преобразования в Сибири (Секции VII, VIII). Тезисы докладов и сообщений всесоюзной научной конференции. - Новосибирск, 1987; Национально-освободительное движение бурятского народа. Тезисы и материалы докладов и сообщений. - Улан-Удэ, 1989.
Логинов назвали "новым публицистическим раем" . По справедливому мнению С. Кригера, такое положение могло появиться только "на фоне кризиса общественных наук и социальных институтов"4. Поэтому все шире распространялся, по справедливому мнению Л.М. Горюшкина, "воинствующий исторический дилетантизм", который стал заполнять образовавшийся идейный вакуум, подменяя серьезные научные наработки умозаключениями, основанными на эмоциях5.
Третий этап - 12 июня 1991 г. - 8 декабря 1991 г. Завершающим событием этого этапа стало подписание 8 декабря 1991 г. Беловежского соглашения об образовании содружества Независимых Государств. Этому соглашению предшествовал неудавшийся путч 19-21 августа 1991 г. В этом же году Бурятия стала суверенным государством в составе России. На этом этапе резко уменьшилось число историографических работ, снизилось число публикаций по всем направлениям исторических знаний, перестали существовать организационные центры по исторической науке, был снят с повестки вопрос о координации и планировании исторических знаний, что в наибольшей степени отразилось на новых направлениях, каковым, в частности, является современная история национально-государственного строительства.
Четвертый этап - декабрь 1991 г. - середина 1994 г. В течение этого времени произошел "черный октябрь", выборы Федерального собрания, была принята новая Конституции России, Конституция Бурятии и состоялись выборы первого Президента Республики Бурятия. Этот этап можно с полной уверенностью характеризовать как начало формирования
3 Бордюгов Г., Козлов В., Логинов В. Послушная история, или новый публицистический
рай. Грустные заметки // Трудные вопросы истории. - М., 1991. - С. 7-30.
4 Кригер С. Публицистика - 88 как объект исследования. Социологический комментарий //
В своем отечестве пророки ? - М., 1989. - С. 239-244.
5 Отечественная история. - 1994. - № 3. - С. 209-211.
новой российской историографии, в том числе и по проблеме национально-государственного строительства. В эти годы особое внимание уделяется проблемам национальной государственной политики. Все отчетливее выделяются наиболее значимые темы и сюжеты. Среди них: был ли объективно обусловлен крах СССР или его можно было сохранить? Каковы политические, экономические, социальные, этнические, идеологические корни проявляющегося в разных формах обострения межнациональных отношений? Каким должен быть оптимальный вариант административно -территориального устройства страны, отношения центра и регионов России, которое могло бы обеспечить эффективное управление и гармонизацию интересов отдельных народов и территорий? Именно на этом этапе В.А. Тишков выступил на Президиуме РАН с проблемным докладом о межнациональных отношениях в России6 и выдвинул модель России как многонациональной общности .
Вполне естественно, что начало 1990-х годов выдвинуло проблему Федерализма, которую на этом этапе успешно реализовывал Р.Г.
Абдулатипов . Эти вопросы позволяют обратиться к истокам, требуют
Тишков В.А. Межнациональные отношения в Российской Федерации // Доклад на заседании Президиума РАН 23 февраля 1993 г. - М., 1993.
7 Тишков В.А. Россия как многонациональная общность и перспектива межэтнического согласия. -М., 1994.
Абдулатипов Р.Г. и др. Федерализм в истории России: [в 3 кн.] /Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Ю.Ф. Яров. - М., 1992: Кн. 1. - 1992; он же. и др. Федерализм в истории России: [в 3 кн.] /Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Ю.Ф. Яров. - М., 1992: Кн. 2. -1993; он же. и др. Федерализм в истории России: [в 3 кн.] /Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Ю.Ф.Яров. - М.:, 1992: Кн. 3.: В 2 ч., ч. 1: (Основной текст). -Верховный Совет РФ. - 1993; он же и др. Федерализм в истории России: [В 3 кн.] /Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Ю.Ф. Яров. - М., 1992.: Кн. 3.: В 2 ч., ч. 2: (Приложение). - 1993; он же. Власть и совесть. Политики, люди и народы в лабиринтах смутного времени. - М., 1994; он же, Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М.: Республика, 1994;
Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия, в чем суть твоего бытия?: Историко-филос. размышления. - М., 1994; он же. Россия: национальное возрождение и межнациональное сотрудничество: Приоритеты национальной политики. -М., 1994; Федеративный договор: Документы. Комментарий // [Редкол.: Абдулатипов Р.Г. (руководитель) и др.; Предисл. Р.Г. Абдулатипова; Коммент. Болтенковой Л.Ф. и др.]. -М., 1994.
восстановления во всей полноте, на обновленной источниковой базе, конкретно-исторической картины прошлого для получения объективного представления об историческом процессе формирования национальной государственности. Особое место занимают публикации о позиции и роли ключевых политических фигур в определении баланса прав и интересов центра и национальных образований, отдельных народов в период становления и развития советской государственности9. "Исторический опыт и современная политическая практика подтверждают, - считает Д.А. Аманжолова, - что личные психологические и нравственные качества, уровень образования и культуры политических деятелей, их взаимоотношения оказывают ощутимое и порой неожиданное воздействие на судьбы народов страны и объясняют некоторые коллизии исторического процесса"10. Этот постулат представляется нам чрезвычайно важным для изучения проблемы национально-государственного строительства в Бурятии.
8 силу особенностей политического и экономического развития России в
советский и постсоветский период, в условиях кризисных явлений
политического, экономического и социального характера правосознание
федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по
целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции
Российской Федерации. Узловые вопросы, вокруг которых возникают
разногласия, связаны с разным осмыслением содержания конституционных
9 Национальный вопрос на перекрестке мнений. - М., 1992; На пути к "социалистическому
унитаризму" (Из новых документов 1922 г. по истории образования СССР) //
Отечественная история. - 1992. - № 4. - С. 89-116; Несостоявшийся юбилей. Почему СССР
не отпраздновал своего 70-летия?.- М, 1992; Как противодействовали выходу Литвы из
СССР// Исторический архив. - 1992. - № 1; "Исключительно замечательный акт братской
помощи". Документы и материалы о передаче Крымской области из состава РСФСР в
состав УССР (январь-февраль 1954 г.) // Там же; Тбилиси, апрель 1989-го г. // Там же. -
1993. - № 3; Репрессии против немцев Поволжья. Письмо А.И. Криницкого И.В. Сталину
// Там же; "Мнение без прикрас". Письмо члена КирВРК Т.И. Сидельникова В.И. Ленину.
1920 г. // Там же. - 1994. - № 4.
принципов федерализма, с различным пониманием степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур
Государственность республик в составе Российской Федерации
В истории России проблема федерализма возникла после Октябрьской революции 1917 г. О ней в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 г. было сказано так: "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик"5 . На III Всероссийском съезде Советов была принята резолюция "О федеральных учреждениях Российской Федерации". Высказанные в данных документах идеи позже были закреплены в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 года. В статье 11 второго раздела Конституции устанавливалось: "Советы областей, отличающихся бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику"
Намечались подходы к формированию федеративной российской государственности в форме Советов. Но они не получили практического развития. Пошло дробление некогда единой территории на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопределения наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства.
В 1922 г. из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР. Своеобразно выглядела и РСФСР, которая вроде бы считалась федерацией. Однако к внутренним государственным образованиям относились лишь автономные республики, статус административных автономий имели автономные области и национальные (автономные) округа, а остальные (и основные по населению и экономическому потенциалу) административно-территориальные единицы (края, области) управлялись, как в унитарном государстве. Кроме того, часто помимо государственных органов РСФСР они напрямую управлялись союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Поэтому общественные отношения в России складывались с учетом серьезных юридических и организационных противоречий.
В настоящее время Российская Федерация, вступив на путь построения демократического правового федеративного государства, строит свое государственно-территориальное устройство с "набором" таких же противоречий. Российская Федерация состоит из 88 субъектов, в числе которых 21 республика, образованных на национально-территориальной основе. На пути становления России как подлинно федеративного государства сделаны важные шаги. Прежде всего, это принятие Декларации о государственном суверенитете 1990 года. Провозглашение РСФСР (РФ) в качестве независимого государства после распада СССР, подписание в марте 1992 года Федеративного договора и принятие посредством всенародного референдума 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, последующая её реализация и принятие новых конституционных и иных федеральных законов, конституций республик, развитие договорных отношений.
Предпосылки реформирования политической власти в Бурятии
Процесс либерализации общества, начавшийся со второй половины 80-х годов, постепенно привел к мысли о необходимости смены политической ориентации государства. Эта смена привела к конституционной реформе 1988 года, когда были введены двухуровневая представительская система -Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, избираемый из состава депутатов съезда и учрежден пост Президента СССР. Основным отличием Президентского поста стали его выборность всеобщим, прямым и тайным голосованием. И хотя первый Президент СССР М.С. Горбачев был избран на третьем внеочередном Съезде народных депутатов СССР на безальтернативной основе, но сам факт его избрания ознаменовал реальное разделение исполнительной и законодательной ветвей власти. В свою очередь, смена приоритета коллективного руководства на приоритет личности способствовала "формированию человека как целого, как субъекта и объекта собственной деятельности" . Это мысль была полностью подтверждена на выборах первого Президента Российской Федерации. Все это способствовало усилению персональной ответственности за судьбу государства. Фактически же смена политической ориентации государства стала психологической основой начавшегося процесса суверенизации. Процесс суверенизации в своей основе имеет и другие корни, к которым следует отнести не только политический и экономический кризис, потрясший страну в конце 80-х годов, но и остро стоящий национальный вопрос в условиях незавершенности определения государственной политики в этой сфере, а также задержка развития политической культуры в обществе. Фактически привнесение президентского правления на российскую почву подтолкнуло начавшийся процесс распада СССР. Этому процессу способствовал и субъективный фактор, выразившийся во взаимоотношениях Президента СССР и Президента РСФСР.
После распада СССР в России начинается процесс внутренней суверенизации, который стал своеобразным откупом Президента Российской Федерации перед регионами за право окончательно развалить Союз и взобраться на вершину государственной власти.
Выступив инициатором процесса суверенизации, Россия оказалась не готова к его осуществлению в рамках существовавшего закона. Кроме того, отсутствовала процедура укрепления государственности на региональном уровне. Этим не замедлили воспользоваться местные элиты, которые, исходя из личных интересов, восприняли начавшуюся суверенизацию как перспективу полного выхода из-под контроля центра. Однако и большинство субъектов оказались не способны к "самостоятельному плаванию", что объяснялось узкой специализацией экономики, отсутствием специалистов по управлению производством в рыночных условиях, чувством неуверенности и боязни ответственности перед собственными гражданами за развал государства, создававшейся десятилетиями психологией почитания центральной власти. Это позволило постепенно перевести процесс суверенизации в русло договорного процесса, суть которого выражалась в стремлении разделить полномочия центра и регионов. Задача заключалась в том, что Россия должна была выработать концепцию национально-государственного строительства через обоснованную национально-региональную политику. Для этого следовало предоставить каждому региону возможность войти в новую структуру отношений, не потеряв при этом
Конституционный процесс как важнейший фактор национально- государственного строительства в Бурятии
За период работы Народного Хурала первого созыва продолжался процесс доработки текста Конституции Республики Бурятия. Первые заявления о необходимости проведения такой работы прозвучали со стороны депутатов еще на первой сессии. Во многом они были обусловлены издержками прежней борьбы исполнительной и законодательной власти, а также стремлением некоторых депутатов вновь внести в работу Народного Хурала нервозность и митинговый характер.
На второй сессии была создана комиссия по подготовке предложений о внесении изменений в Конституцию. И уже на третьей сессии была предпринята деструктивная попытка изменить Конституцию. Целью этой акции было смещение баланса сил в сторону, выгодную законодательной власти.
В частности, рассматривался ряд предложений о внесении поправок, касающиеся конституционного утверждения порядка действия Народного Хурала и введении в Конституцию ссылок на "Закон о Народном Хурале". Предлагалось утвердить конституционно структуру органов Народного Хурала - как гарантию разделения властей, гарантировать право Народному Хуралу не только создавать Законы, но и официально пояснять их -толковать. Тем самым это давало возможность дополнительно закрепить ряд функций Народного Хурала, связанных, прежде всего, с контролем за деятельностью Правительства. Фактически была предпринята попытка создания законодательной властью принципиально новых структур, повторяющих структуры исполнительной власти и действующей параллельно ей, попытка создания двоевластия, а затем получения приоритета законодательной власти над исполнительной. Принятие таковой поправки полностью дезавуировало бы принятую Конституцию Республики Бурятия. Рупором в проведении этой политики стал депутат А.И. Кардаш, который предложил ввести в статью 86 Конституции РБ дополнение: "К ведению Народного Хурала Республики Бурятия относится: ... разработка и принятие Законов Республики Бурятия и их официальное толкование" добавить "и контроль за их исполнением"190. Это предложение было снято с обсуждения только после протеста Прокурора Бурятии депутата А.Ф. Покацкого.
В числе других предложений было требование о согласовании статей Конституции текстуально между собой, не изменяя, при этом, фактических прав сторон. Необходимым квалифицированным большинством поправки к Конституции были приняты и отправлены на подпись Президенту.
Таким образом, первые сессии работы Народного Хурала отмечены жестким прессингом по отношению к принятой Конституции республики, прерогативам Президента Бурятии. Поэтому не случайно, что предложенные поправки Президентом были отклонены. На четвертой сессии (17-21 апреля 1995 г.) Президент Потапов Л.В. выступил по поводу отклонения им поправок к Конституции, принятых на третьей сессии и законов "О народном Хурале" и "О статусе депутата Народного Хурала": "Если вы внимательно проанализировали, то из этих 3-х законов следует попытка изменить правовой статус Народного Хурала. Сейчас этого делать не следует... Нельзя сейчас идти на нарушение того баланса, который сформирован нашей Конституцией...
