Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА ПЕРВАЯ. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА МЕСТНОЙ ПОЛИЦИИ 25
1.1. Структура городских и уездных полицейских управлений 26
1.2. Штати численность личного состава 46
1.3. Кадровая политика 66
ГЛАВА ВТОРАЯ. МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЛИЦЕЙСКИХ ОРГАНОВ 86
2.1. Финансирование полиции 86
2.2. Обмундирование и вооружение 111
2.3. Социальная защита служащих и их семей 124
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ ПОЛИЦИИ 139
3.1. Правоохранительные функции 140
3.2. Административно-исполнительные обязанности 163
3.3. Меры поощрения и взыскания чинов полиции 176
Заключение 191
Примечания 196
Список источников и литературы 236
Приложения 264
- Структура городских и уездных полицейских управлений
- Финансирование полиции
- Правоохранительные функции
Введение к работе
Актуальность темы исследования обосновывается необходимостью объективного освещения дореволюционной истории, понимания сложных и противоречивых тенденций развития государства в начале XX века, потребностью теоретического обобщения и осмысления опыта функционирования органов правопорядка. Новое понимание исторических событий и перспективы будущего требуют от нас иного взгляда на существовавшие ранее государственные институты, в том числе и на дореволюционную полицию.
Криминализация российского общества в 1990-е гг. привела к отрицанию многих ценностей и приоритетов, развитию коррупции, терроризма, национального экстремизма, игнорированию правовых норм и моральных законов. Стабилизировать ситуацию, повысить эффективность методов борьбы с преступностью возможно путем улучшения нормативно-право вой основы и практики применения в соответствии с законом.
В третье тысячелетие Россия вошла в период проведения системных преобразований в экономической, политической и социальной сферах, формирования нового понимания во взглядах на прошлое и будущее. Процесс коренного обновления российской государственности предполагает структурные преобразования механизма управления страной, совершенствование норм правовой базы, которые непосредственным образом затрагивают систему правоохранительных органов внутренних дел.
На любом этапе развития каждое государство, независимо от формы правления, государственного устройства и характера политического режима, стремится поддержать порядок в обществе. Защита существующих отношений и закона осуществляется с помощью административно-полицейского аппарата. Важно не просто наличие данной организации, а состояние ее территориальных структур, так как именно от их деятельности зависит эффективность реализации этой функции.
4 По нашему мнению, законотворчество, государственный суверенитет, приоритетное право управления народа собственными делами, официальное представительство общества (как правоотношение между ним и государством), защита конституционного строя всегда обеспечивались и до сих пор обеспечиваются специальными органами. Данную деятельность можно называть осуществлением функции охраны прав и свобод граждан, правопорядка и законности - и это не что иное, как проявление полицейской функции государства. Даже если осуществление такой деятельности перейдет к власти народа (и в таком случае государство будет зависимо и ответственно перед обществом), то полицейская функция не перестанет существовать, а поменяет лишь субъекта своей реализации.
Понятие «полицейская функция государства» намного шире, чем «функции полиции», но посредством вторых реализуется первая. И не маловажную практическую ролі, в современных условиях в обеспечении стабильного правопорядка в современных условиях играет исторический опыт, накопленный органами полиции Российской империи в ходе борьбы с уголовной преступностью, в решении административных задач, во взаимодействии с вооруженными силами.
В исследуемый период происходили существенные потрясения во внутриполитической обстановке страны. Одновременно проводилась реорганизация и усложнение работы органов полиции в полном соответствии с новыми условиями.
Дореволюционными органами полиции осуществлялись задачи укрепления национального суверенитета, территориальной целостности, современного определения угроз внешней и внутренней безопасности, защиты государственных тайн, а кроме того, ряд административно-хозяйственных и исполнительных функций. На современном этапе развития эти направления не теряют своего значения, но на первое место выходят проблемы борьбы с национальным экстремизмом и терроризмом. Критический анализ всего исторического прошлого российских спецслужб способствует разработке науч-
5 ных основ организации и управления деятельностью правоохранительных органов современной России. Изменения в сфере правового регулирования вызывают необходимость знания истории становления и развития полицейских структур, целей и задач их деятельности, оценки эффективности мер и средств борьбы с преступностью, анализа форм и методов деятельности данных подразделений.
Важным аспектом является историческая правопреемственность законодательных актов и трансформация полицейских органов с учетом социально-политической обстановки в стране. Это тем более актуально, когда проявляются проблемы, существовавшие и в дореволюционной полиции: недостаточное финансовое обеспечение, задержки выплат, соответствие профессиональным требованиям, реальная работа социальных программ и т.п. Забота о решении этих проблем лежит, прежде всего, на государстве, основы которого и призваны охранять данные структуры. Поэтому важно перенимать не только положительные моменты, но и способы борьбы с негативными тенденциями.
Несмотря на внешние единство и целостность полицейского аппарата Российской империи, важно учитывать, что он тесно был связан с администрацией провинции и представлял собой неповторимое разнообразие подразделений, обусловленное административно-территориальным делением страны и историко-традиционным развитием разных районов.
Изучению провинциальных органов полиции, в отличие от исследования центральных политических и сыскных структур, до сих пор уделяется мало внимания. Обобщающие труды по истории полиции рассматривают далеко не весь круг проблем. Белые пятна восполняют региональные научные материалы, позволяющие наиболее полноценно и объективно оценить особенности развития органов правопорядка России в начале XX столетия.
Исследования в данном аспекте начались совсем недавно и активно развиваются в последние годы, что также вызвано современной адаптацией
6 государственного механизма к решению вопросов, обусловленных местной спецификой, с помощью историко-правовой науки.
Все это в совокупности и определяет актуальность нашего диссертационного исследования.
Объектом исследования мы избрали функционирование административно-полицейского механизма Российской империи в регионах.
Предметом исследования является законодательная база, организационно-правовая система, кадровая политика, структурные изменения, материальное и социальное обеспечение, полномочия и деятельность местной полиции в 1901-1917 годах на примере Черноземного центра России.
Хронологические рамки работы ограничены началом XX века, а именно периодом с 1901 г. по февраль 1917 г. Это время поиска путей реформирования правоохранительных органов в новых социально-политических условиях. В качестве нижней границы условно взят 1901 г., когда в России обостряются общественные процессы внутри страны и обсуждаются новые проекты преобразований структур правопорядка (а уже в 1903г. организуется такое новое подразделение, как уездная полицейская стража). Верхней границей является февраль 1917 г. - рубеж изменения государственного строя в России, после которого был сломлен прежний полицейский аппарат. В рамках самого же отого небольшого по историческим меркам периода были сконцентрированы такие события внутренней и внешней политики, как аграрная реформа. Русско-японская война, революция 1905-1907 гг., Первая мировая война, Февральская буржуазная, а позже и Октябрьская социалистическая революции 1917 г., которые непосредственным образом влияли на преобразование государственных подразделений внутренней безопасности.
Географические рамки диссертации охватывают границы Черноземного центра России, а именно Воронежской, Курской, Орловской и Тамбовской губерний, в предреволюционный период. Выбор проблемно-регионального среза связан с тем, что эти губернии дают возможность на-
7 глядно представить состояние и реформирование традиционной провинциальной полиции Европейской части России, без учета особенностей столичных регионов и национальных окраин (Санкт-Петербурга, Москвы, Прибалтики, Польши и т.п.).
Историография проблемы исследования подразделяется на несколько этапов: 1) начало XX века - 1920-е годы; 2) 1930-е- конец 1980-х годов; 3) начало 1990-х - до настоящего времени. Каждый из них обусловлен конкретно-историческим развитием нашей страны, общественно-политическое состояние которой непосредственным образом влияет на количество, полноту, содержание, методы, характеристику и оценки научных работ.
В трудах, появившихся на первом этапе, освещалась деятельность органов полиции, а также отдельных ее представителей. Эти работы носили главным образом публицистический характер. Для литературы дореволюционного этапа свойственна описательность, отсутствие документальной базы. Особо значимой является работа директора Департамента полиции А.А. Лопухина'. Дело в том, что он не только описал свои воспоминания, но обобщил историю полиции, охарактеризовал ее состояние в начале XX столетия, указав при этом на необходимость ее реформирования.
Меньше существовало обобщенных исторических трудов по истории полицейских органов. Только в 1902 г. вышел сборник «Министерство внутренних дел. 1802-1902»2. но в нашем исследовании его можно использовать только для описания состояния российской полиции на рубеже конца XIX -начала XX вв. Существовали отдельные работы о развитии управлений в крупных городах, например, «Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство: Краткий исторический очерк»3. Фундаментальных научных изданий по данной теме в этот период не наблюдается. Хотя стоит отметить, что некоторые положения развития уездной полиции в первое десятилетие нового века отражены в исследовании СП. Белецкого (исполнявшего должность директора Департамента полиции с 21 февраля 1912 г. по 30 января 1914 г.) и П. Руткевича4. Некоторые работы, посвященные другим государст-
8 венным и общественным институтам, косвенно описывали характер их взаимодействия с органами полиции5. Необходимость реформирования полицейских учреждений, созданных еще в 1862 г., обсуждалась не только на страницах прессы, по данному вопросу даже вышло несколько небольших книг0. В это время более обширно предоставлены учебные пособия по полицейскому (административному) праву: В.Ф. Дер южинского, Н.Н. Белявского, В.В. Ивановского, В.М, Гсссена, М.В. Зданевича, A.FT. Ели страто ва7 и др. В них рассматривались многие аспекты деятельности органов правопорядка и их взаимодействие с другими учреждениями и организациями.
Особенность историографии данного этапа в том, что специальных трудов по нашему периоду исследования нет, он рассматривался в контексте предыдущей истории, либо освещались только отдельные его положения. Большее внимание концентрировалось на центральных подразделениях правоохранительных органов. И даже этими вопросами занимались в основном правоведы, юристы, практики, а не историки.
В первые послереволюционные годы появляется интерес к органам государственной безопасности эпохи самодержавия. Еще с 1883 г. Департамент полиции взял в свои руки организацию агентов за пределами России для наблюдения за политическими эмигрантами. В 1918 году В.К. Агафонов издал очерк по истории заграничной агентуры8, который, даже по словам автора, является несовершенным и неполным, так как изучение архивов было поверхностным. Работа состоит из двух частей: первая носит исторический характер, вторая состоит из списка и краткой характеристики большинства секретных сотрудников. Последняя часть воспринимается довольно неоднозначно, потому что были раскрыты тайные агенты, работавшие за границей и собиравшие информацию для России. Очевидно, что книга, выпущенная после революции, поддерживала политику борьбы со всем старым режимом, в том числе с полицейским ведомством.
Большое количество литературы 1920-1930-х гг. посвящено революционной деятельности общественных групп в целом и отдельных личностей в
9 частности. В этих работах содержались данные о методах работы Департамента полиции, в первую очередь его охранных отделений. Довольно широко освещается политика «полицейского социализма» (или «полицейского тед-юнионизма») СВ. Зубатова, деятельность полицейских агентов (Г. Гапона, Е.Азефа) . Существуют опубликованные допросы директоров Департамента полиции и их заместителей'0. Этот переходный период характеризуется интересом в основном к политической полиции, но мы можем проследить взаимодействие общей полиции и жандармерии при подавлении народных волнений.
В это время идеологический тон, заданный новой властью, влиял и на издаваемую научную литературу. С целью дискредитации в ней указывалось, что «русская царская полиция представляла наиболее поучительный пример бесконтрольного аппарата». «Чины полиции, под предлогом охраны царского строя, принимали участие в подготовлении покушений и заговоров, которые они должны были уничтожать в самом корне, но которые давали им возможность отличиться, получать чины и деньги. В силу специфических условий царского режима деятельность полиции неизбежно выражалась в деятельности соперничающих и воюющих полицейских кланов ... к регулярной политической полиции, исполнительными агентами которой являлись жандармы, прибавлялась, а часто противополагалась охранка, полицейское учреждение исключительно гражданского характера». «Царская полиция издавна пользовалась темнотою и невежеством народных масс, разжигая в них национальную и расовую вражду и искусно направляя накопившееся социальное недовольство по ложному пути»".
Клеймо «охранников царизма» закрепилось за полицейскими органами на протяжении практически всего второго этапа в историографии, который приходится на период существования советской власти. В это время было невозможно полно и свободно изучать историю органов управления и безопасности государства.
Но даже в этом этапе можно выделить два периода, разграниченные 1950-1960 гг. В первом проблема дореволюционной полиции перестала интересовать историков, в силу закрытости источников и сложившихся стереотипов.
Переходом во второй период стал учебник по истории государства и права СВ. Юшкова, в котором освещалась деятельность МВД, и Департамента полиции в частности12. В русле тогдашнего развития идеологии и исторического развития разрабатывались и другие учебные пособия1'1.
Изменения начинаются в 1960-х годах. Сведения о структуре, функциях Департамента полиции находятся в работах Н.П. Ерошкина и П.А. Зай~ ончковского, посвященных государственному строю дореволюционной России14. В книге Р.С. Мулукаева15 представлено правовое положение карательных органов, а позднее выходит целый ряд его публикаций по этой тематике.
В дальнейшем 1970-1980 гг. ознаменовались выходом в свет нескольких работ по вопросу внутренней безопасности дореволюционной империи, чему способствовало ослабление запретов в период «хрущевской отгепели». Появились работы Д.И. Шинджикашвили, посвященные деятельности МВД и уголовных подразделений16, учебные пособия A.M. Ярмыша17, В.М. Курицына18.
В рамках изучения революционного движения продолжилось исследование политической полиции, косвенно затрагивалась деятельность и других видов: общей, частновладельческой, фабрично-заводской структур . Были защищены ряд кандидатских диссертаций: З.М. Перегудовой, Л.М. Тютюник, В.В. Романовым, М.С. Чудаковой. В работе Т.И. Жслудковой изложены основные направления деятельности полиции по охране существующего правопорядка20.
А.Я. Аврех в статье о документах Департамента полиции , продолжая традиции советских ученых, анализировал материалы полицейского ведомства, в которых якобы «преуменьшалось» рабочее и революционное движение, а «преувеличивалась» деятельность либералов и помещичье-буржуазпой
11 оппозиции. Автор отмечал, что выяснить правдивость полицейской информации возможно с помощью осознания «подлинного характера этого учреждения, его места и роли в системе государственной власти самодержавного режима, обусловивших философию и психологию полицейского ведомства, стиль и характер его деятельности начиная от директора департамента и кончая последним канцеляристом». А это. по мнению А.Я. Авреха, целиком было обусловлено официальной концепцией самодержавия царской власти.
Таким образом, в рамках второго этапа в первой его части (до 1950 -начала 1960-х гг.) сохранялось некоторое безразличие к проблеме полицейских органов дореволюционной России, а во второй - исследование вопроса проходит в свете борьбы с революционным движением и оценки деятельности правоохранительных структур также оставались преимущественно негативными. Это приводило к искажению исторической действительности в советской историографии. Широкой огласке не предавался положительный опыт, накопленный органами полиции Российской империи, хотя многое из методов и методик было использовано при организации и работе милицейских подразделений.
Коренное изменение общественно-политической и социально-экономической ситуации в стране с начала 1990-х годов привело к значительному расширению научных исследований по данной проблеме.
Третий этап историографии характеризуется появлением целого ряда научных исследований, авторы которых предложили новые концептуальные подходы к изучению политической системі.! дореволюционного общества, ставшие методологической основой в анализе проблем развития органов полиции.
Одной из первых работ нового времени можно назвать статью Р.В.Нарбутова" о проектах реформы полиции, планировавшейся в 1907 году, хотя уже и ранее появлялись заметки публицистического характера"3.
В это же время выходит коллективный труд М.И. Сизикова, А.В. Борисова, А.Е. Скрипилева, в дальнейшем переизданный несколько раз24. В нем
12 рассматривается не только история развития полиции и ее деятельность в области охраны государственного строя, но и сделана попытка анализа причин неэффективной работы органов полиции в период социально-экономических кризисов в стране.
Начало 1990-х годов ознаменовано появлением ряда статей, посвященных полиции Российской империи. В работе Ю.Ф. Овчаренкоъ раскрываются причины реформы, определяющей деятельность розыскных отделений, ее проведение в жизнь и итоги.
Наиболее подробно проблемы взаимодействия Министерства внутренних дел и Министерства полиции изучены и проанализированы в коллективном труде «Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк» . в котором раскрывается строительство министерства за дна века, основные линии его работы. В книге хорошо описана структура полиции, но меньшее внимание уделяется изучению круга ее компетенции и деятельности.
Был выпущен ряд работ по отдельным аспектам функционирования дореволюционной полиции: состояние законодательной базы" , вопросы службы и кадровой подготовки , направления борьбы полиции с различного рода преступностью29, внешний вид чинов органов правопорядка3 .
Исследователи начали более подробно рассматривать предпосылки, проекты и результаты реформ полиции в начале XX столетия31.
Появились учебные пособия по истории полиции"52, некоторые из них содержат не только теоретическую часть, но и набор фактических материалов. В них достаточно лаконично и последовательно изложены основные вехи развития полицейских структур, опубликованы основные документы.
Продолжали выходить обобщающие работы по истории правоохранительных и пенитенциарных учреждений дореволюционной России (ТО.А. Ре-енг)"", в которых отдельные главы освещают различные вопросы функционирования полиции в начале XX века; комплексные исследования трансформации и правопреемственности дореволюционных структур и советской ми-
13 лиции (Ю.Е. Аврутин)34; специальные книги о полиции (А.В. Горожанин, СВ. Заводнюк и др.)33.
Возрождаются взгляды на полицейское право как самостоятельную отрасль законодательства и учебную дисциплину, разрабатываются курсы ее преподавания3'' для студентов исторических и юридических специальностей.
-in
Интересным является труд Я.Н. Длутолейского , где автор прослеживает историю органов правопорядка через рассмотрение отдельных личностей, занимавших должность генерал-полицмейстера столицы.
Юбилейный 2002 год отсчитал 200-лстнюю историю существования Министерства внутренних дел и состоящего в нем Департамента полиции. Вышел целый ряд юбилейных изданий , описывавших деятельность в основном региональных подразделений министерства, в том числе полицейских управлений.
Полноценное представление по истории полиции дают научные статьи по разной проблематике: об организационно-правовой деятельности и функциях39; о проблемах комплектования личного состава и профессиональной подготовки полицейских кадров40; о становлении сыска в Российской империи, давшего начало развитию уголовному розыску41; о методах борьбы с преступностью42; о полицейских учреждениях в разных регионах J.
И все же, несмотря на такое многообразие научных работ, региональный аспект рассматривается лишь поверхностно. Преимущественно существовали обобщающие исторические и юридические диссертационные иссле-
дования , и только в последнее десятилегие началось изучение провинциальных органов полиции45. Начинают публиковаться монографии, включающие набор фактических документов, повествующие об организации и деятельности полиции в разных местностях46. Выходят в свет работы о процессе реорганизации органов внутренних дел в период между Февральской и Октябрьской революциями 1917 г.4/
Коренное отличие современной литературы по проблеме исследования заключается в том, что увеличилось не количество изданий, а изменилось их
14 содержание. В советский период в первую очередь подчеркивалась классовая сущность, преданность самодержавному строю, антиреволюционная направленность правоохранительных органов. Современные авторы изучают полицейское ведомство как единый механизм: его организационную структуру, полномочия и функции, деятельность, численность, специфику работы органов и так далее. Рас7пиряется круг исследований и объектов изучения, освещаются разные стороны не только центральных, но и региональных полицейских подразделений. Конечно, особое внимание уделено общим вопросам, авторы рассматривают большие временные периоды и стремятся охватить общероссийский уровень, за этим теряется специфика разнообразных территорий Российской империи, и далее традиционные местности изучены не полноценно. Исследования по регионам не менее значимы, так как освещают вопросы штатного распределения, реализации реформ на местах, повседневной жизни полицейских и т.д.
Полицейские учреждения Черноземного центра России комплексно не изучались. Можно выделить лишь несколько небольших работ.
Стоит отметить, что отражение некоторых функций полицейского ведомства по восстановлению общественного порядка и подавлению революционных выступлений можно проследить в работах краеведческого характера, посвященных событиям 1905-1907 гг.'18
В начале 1990-х годов появляются и первые публикации, затрагивающие интересующую пас тему (Н.В. Могилева, А.А. Воробьев ), но они носят неполный характер.
Историческое развитие полиции Курской и Орловской губерний отражено в книгах, посвященных 200-летию МВД России'"' , где авторы проследили генезис полицейских учреждений в регионах и основные вехи их развития в XX столетии. Справочные сведения содержатся в местных энциклопедиях51.
Проблема изучения курских губернских органов полиции актуализирована Г.А. Салтык, которой опубликовано ряд статей по данной проблематике52, касающихся различных аспектов деятельности данных подразделений.
Кроме того, сейчас ряд авторов занимаются проблемами близкими к теме нашего диссертационного исследования. Среди литературы регионального характера можно отметить работы А.А. Козырева по жандармерии, Н.И.Горловой по общей полиции Курской губернии в XIX веке, А.С. Мипа-кова о губернском ведомстве МВД53. Они не затрагивают предмет и хронологические рамки нашего исследования, но помогают более полноценно представить российскую правоохранительную систему на уровне провинции.
Особо стоит отметить ежегодно проводящиеся конференции по проблемам преступности в Курском филиале Орловского юридического института МВД России, где обсуждаются различные вопросы охраны правопоряд-ка54.
Было опубликовано несколько трудов в других городах: в Воронеже (В.Н. Кручинин написал о развитии законодательной базы организации полиции), в Тамбове (О.А. Артемьева создала учебное пособие о патрульной полиции). Эти работы уже упоминались нами в контексіе развития общей историографии по данной теме, так как они не акцентируют внимание на специфике развития полицейских органов в регионах.
В итоге можно сделать вывод, что история полиции Черноземья на данном этапе практически не разработана, нет обобщающих работ по данной теме. Мало затронуты вопросы провинциальных органов, их особенностей, штатного распределения, практически не изучалась административно-исполнительная деятельность и связи с другими государственными и общественными институтами.
Исходя из вышеизложенного историографического обзора, видно, что изучение полиции Российской империи - достаточно многоплановая проблема. На разных этапах степень внимания к ней была различной и неоднозначной, а в современное время ею занимаются многие исследователи. Стс-
пень изученности этого вопроса в научной литературе во многом определил и наш интерес к выбранной теме диссертации.
Научная новизна работы. Данная диссертация является первой специальной работой по истории местного полицейского аппарата на примере Черноземного центра России начала XX века, который при всей его истори-ко-правовой значимости никогда не ставился самостоятельным предметом изучения. Исследование содержит целостную характеристику проблемы от анализа трансформации дореволюционных нормативно-правовых актов до функционирования территориальных органов полиции. Удалось в целостности осветить процесс развития и совершенствования их организационной структуры, штатного распределения, кадровой политики. Подробно изучены финансовые вопросы, проблемы социального и материально-технического обеспечения. В исследовании показана профессиональная подготовка полицейских посредством создания специальных школ. Удалось выявить особенности деятельности органов внутренних дел исследуемого региона в обостряющихся социально-политических обстоятельствах, изменение форм и методов работы по реализации основных правоохранительных, административно-хозяйственных и исполнительных функций. Выяснение общих и специфических черт провинциальных органов полиции позволили определить их роль в системе государственных учреждений на местах. Исследование реформирования полиции дало возможность проследить реализацию проектов на региональном уровне. Ценность работы заключается в том. что впервые в научный оборот вовлечено большое количество неиспользовавшихся ранее материалов центральных и местных архивов (рапорты и отчеты полицейских, формулярные списки служащих), на основе которых нами проведены собственные обобщения и подсчеты. В работе приводятся итоговые данные о численности полицейских, произведено сравнение штатов в течение всего периода исследования. Выявленные сведения не утратили своего практического значения и в настоящее время, позволяя по-новому оценить ряд существенно значимых аспектов проблемы правоохранительных органов.
17 Цель исследования заключается в системном изучении и историко-правовом анализе развития органов общей полиции, механизмов функционирования и направлений деятельности ее региональных подразделений на примере Черноземного центра России в процессе социально-политических изменений в начале XX столетия. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
охарактеризовать на основе всестороннего изучения законодательных актов и архивных материалов организационное построение и функционирование полиции к началу XX века с учетом реї иональной специфики;
раскрыть экономические, социальные и политические предпосылки (причины, условия) реорганизации системы правопорядка, а также механизм реализации проектов и их результаты на местах;
осветить проблемы кадровой политики провинциальной полиции: штатное распределение, комплектование и динамику численности личного состава, систему подготовки служащих;
- выявить источники финансирования, уровень материально-
технического оснащения и социального обеспечения;
проследить историческую преемственность норм права и трансформацию полицейских подразделений и сформулировать конкретные практические рекомендации поиска решения проблем современных органов правопорядка;
рассмотреть компетенцию и правовое регулирование деятельности полиции в названном регионе, основные ее направления, формы и методы, меры поощрения работников и взыскания по службе;
показать место и роль полиции в общей системе провинциальных государственных, местных и общественных органов дореволюционной России, взаимодействие с другими организациями и учреждениями.
Источниковую базу исследования составляют печатные и архивные материалы, которые можно разделить на несколько групп. Изучение множества разнообразных источников по содержанию и характеру их информации
18 позволяют наиболее полноценно осветить поставленные задачи. Мы выделяем в зависимости от юридической силы источников (а не по значимости) следующую иерархию фактологических документов:
1. На общегосударственном уровне:
действующие законы и иные нормативно-правовые акты;
внутриведомственные акты (циркуляры, предписания и т.д.);
не принятые проекты и предложения преобразований административно-полицейской системы.
2. На местном уровне:
- приказы и распоряжения губернатора и губернского правления;
- муниципальные документы (постановления и решения городских
дум, земств).
3. На локальном уровне (или делопроизводство полицейских управле
ний):
- приказы и распоряжения начальников полиции;
- рабочие материалы (протоколы, донесения о расследованиях, рапорты и т.д.);
учетная документация (регистрационные карты, книги по внесению налогов и сборов, ведомости, журналы, метрические книги и проч.)
формулярные списки, представлявшие собой личные дела служащих, и аттестационные дела.
Отчетно-статистические материалы (как общероссийского, так и местного характера).
Периодическая печать,
Мемуары.
Первая группа представлена главным образом Полным собранием законов и Сводом законов Российской империи, а также Собранием узаконений и распоряжений Правительства. Эти акты формировали законодательную базу на общероссийском уровне (и потому были общепринятыми и обязательными для всех), а также предусматривали специфику и особые поло-
19 жения для отдельных местностей. Важное значение имели и Высочайше утвержденные мнения Государственного совета, санкционированные императором, которые зачастую были организационно-распорядительного и финансового порядка (например, сметы доходов и расходов МВД). Сюда же входят принятые на уровне Российской империи различные положения, инструкции, рекомендации, словари55, содержащие информацию о компетенции и круге обязанностей полицейских служащих.
К этой же группе отнесены и внутриведомственные нормативные акты МВД, и в частности Департамента полиции, которые по вопросам полицейской службы конкретизировали общегосударственные законоположения, Они не противоречили первым, но устраняли недостатки и разъясняли возникающие коллизии. Кроме того, они позволяли наиболее своевременно реагировать на изменения общественной жизни, регулировать функционирование правоохранительных структур и влиять на деятельность учреждений, организаций и конкретных лиц.
Здесь мы также отдельно выделяем предложения и рекомендации, содержащиеся в существовавших проектах совещательных и законотворческих комиссий, которые позволяют составить наиболее полную картину существовавших недостатков полицейского аппарата и путей его преобразования в начале XX века56. Но стоит отметить, что иногда реформаторские идеи выдвигались и из регионов отдельными государственными служащими.
Следующую группу составляют два класса документов, которые, пользуясь современной терминологией, мы относим к региональному и муниципальному уровням. Первые включают нормативные акты начальника губернии и губернского правления (циркуляры, распоряжения, постановления и т.д.), регулирующие как деятельность этой административно-территориальной единицы в целом, так и вопросы, касающиеся функционирования провинциальных подразделений полиции. Вторая часть источников представлена, чаще всего, финансовыми документами (сметами) городов и земств, в которых прописаны статьи расходов на содержание, разъезды,
20 квартирное довольствие, обмундирование, вооружение и снаряжение полицейских.
Третий блок источников содержит широкий спектр делопроизводственных материалов полицейских управлений, которые позволяют проследить на уровне отдельной городской или уездной полиции вопросы кадрового состава, денежного обеспечения, организации деятельности, то есть в целом провести ретроспективу «жизни» как учреждений полиции, так и их служащих. Этот источник автор подчеркивает как наиболее значимый при изучении проблематики диссертации.
Документы местного и локального уровней были почерпнуты в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) в фонде Департамента полиции (Ф. 102, он. 20, 22, 23, 24, 25, 27, 75, 261, 262). Впервые в научный оборот введены много разнообразных материалов региональных архивов. Исследованы фонды Государственного архива Воронежской области (ҐАВО): Воронежское губернское жандармское управление (Ф. И-1, оп. 1, 3), Воронежское губернское правление (Ф. И-2, оп. 1, 8, 9), Канцелярия воронежского губернатора (Ф. И-6, оп. 1, 3), Воронежское губернское и земское по городским делам присутствие (Ф. И-21, оп. 1).
Тщательно изучены архивные источники Государственного архива Курской области (ГАКО), содержащиеся в фондах Канцелярии курского губернатора (Ф.1, оп. 1,2 л), Курского губернского статистического комитета (Ф. 4, оп. 1), Курского губернского правления (Ф. 33, оп. 2, 3, 8, 27, 31), Курского губернского по земским и городским делам присутствия (Ф. 54, оп. 1), Курского губернского по воинской повинности присутствия (Ф. 141, оп. 1), Курского губернского по делам об обществах и союзах присутствия (Ф. 148, оп. )), Рыльского уездного по воинской повинности присутствия (Ф. 310, оп. 1), Курского губернского и уездных комиссаров Временного правительства (Р-322, оп. 1), Курского губернского жандармского управления (Ф. 1642, оп. 1, 2. 3 л), Полицейских учреждений Курской губернии (Ф. 1643, оп. 1).
Использованы фонды Государственного архива Орловской области (ГАОО): Орловское губернское правление (Ф. 4, оп. I), Канцелярия орловского губернатора (Ф. 580, ст. 1), Орловское городское полицейское управление (Ф. 672, оп. Г). Орловское уездное полицейское управление (Ф. 706, оп. 1, 2), Орловское городское сыскное отделение (Ф. 884, on. 1).
Много информации получено из фондов Государственного архива Тамбовской области (ГАТО): Тамбовское губернское правление (Ф. 2, оп. 122, 123, 127, 130, 131, 137, 138, 142, 143, 149), Канцелярия тамбовского губернатора (Ф. 4, оп. 1), Тамбовское городское полицейское управление (Ф. 5, оп. 1), Козловское полицейское управление (Ф. 252, оп. 1), Козловский городской полицмейстер (Ф. 1023, оп. 1), Тамбовский городской полицмейстер (Ф. 1025, оп. 1).
Все они в совокупности позволили представить развитие полицейских подразделений в исследуемой местности. Но систематическое уничтожение «малозначимых» в тот период полицейских дел, разгром полицейских архивов во время Февральской революции, «сортировка» фондов в годы советской власти, исчезновение материалов в годы оккупации территорий изучаемого региона фашистскими захватчиками в период Великой Отечественной войны сильно обеднили круг этих источников.
Четвертая группа представлена, в первую очередь, отчетными материалами различного уровня: начиная от суточных рапортов полицейских, данных по проведению различных мероприятий (например, учебных стрельбищ) и заканчивая сведениями исправников о состоянии уездов и сводными отчетами о состоянии губерний от их начальников по всем вопросам, в том числе по состоянию полицейской части, уровню преступности, количеству арестантов, развитию политических и общественных организаций, противоправительственной деятельности, революционной пропаганды и многим другим. Сюда же можно отнести документы о проведении начальниками полиции или инспекторами полицейской стражи проверок состояния деятельности своих подчиненных, ревизии губернским правлением полицейских управле-
22 ний и финансовый надзор над ними контрольными палатами. На основе всех этих данных составлялись статистические документы, публиковались Обзоры губерний, Памятные книжки, Адрес-календари и прочие подобные издания. В этот же блок можно отнести и картографические источники, содержащие материал об административно-полицейском делении губерний, уездов и городов, но которому можно наглядно проследить расположение полицейских частей и становых квартир, границы участков и станов, распределение урядников и стражников, а также проанализировать предложения по их изменению.
Пятый блок включает совокупность центральной и местной периодической печати. Центральная пресса представлена специализированными изданиями: журналы «Право» и «Вестник полиции», где публиковалась информация о предполагавшихся реформах, о ходе заседаний комиссий, высказывались предложения и порой даже критические оценки, сведения о служебной деятельности наиболее выдающихся полицейских, громких расследованиях с целью содействия оперативно-розыскной деятельности и демонстрации неотвратимости наказания для преступников.
Региональные газеты издавали не только официальные законы и нормативно-правовые акты, но и сведения о повседневной деятельности полицейских: «Воронежские губернские ведомости», «Воронежский телеграф», «Курские губернские ведомости», «Курская быль», «Тамбовские губернские ведомости», «Тамбовский земский вестник», «Орловские губернские ведомости». Они являлись публичной трибуной оглашения приказов губернатора и начальников полиции, выражения благодарности стражам правопорядка, в них освещались кадровые перестановки, печатались заметки о розыске различных вещей и их хозяев.
В 1970-1980-е гг. появились региональные сборники документов и материалов, в которых содержатся телеграммы и рапорты приставов, уездных исправников о ситуации на подведомственной территории в революционные
годы. Также в них частично отражены полномочия и обязанности низших полицейских чинов5'.
Сейчас появляются и современные публикации, специально посвященные данной проблематике. Так, в Тамбове Ы.В. Токаревым составлен сбор-ник документов и материалов по истории местной полиции начала XX века . Несомненно, что это хорошее подспорье для исследователей и интересующихся читателей, но так же необходим научный анализ представленных источников.
Последняя группа источников содержит мемуары современников: служащих Департамента полиции, губернаторов и высших должностных лиц об
^ ^ 59
отдельных личностях, служащих по полицейской части . и криминогенной обстановке в стране6". К сожалению, воспоминания личного характера о службе среднего и низшего звена практически отсутствуют. Многие из них не публиковались в советское время, но сейчас они приобретают вторую жизнь.
Совокупносіь всех групп источников, их анализ и критическая оценка, позволяют составить целостную картину понимания проблемы и подготовить историко-правовую работу но организации и деятельности полиции Черноземного центра России в начале XX века.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержание диссертационного исследования, выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования нормативно-правовой базы функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, при создании обобщающих трудов по истории организации управления в области административно-правоохранительной деятельности государства, структур внутренней безопасности Российской империи. Они также могут включаться в содержание дисциплин «История Отечества», «История государства и права», «История органов внутренних дел», «Правоохранительные органы», «Административное право» на исторических и юридических факультетах высших и средних учебных заведений. Основные положения могут составить фактоло-
24 гическую и методологическую основу для разработки специальных правовых (например, «Полицейское право») или краеведческих курсов, посвященных истории развития российской полиции, а также использоваться в музейной работе.
Методологической основой работы являются основные общенаучные принципы исследования - историзм, объективность и системный подход, которые позволяют провести объективное изучение событий прошлого с точки зрения их научной ценности, выделить общие особенности и специфические закономерности истории полицейских подразделений региона.
Автор также использовал и специальные методы: сравнительно-исторический, структур но-функциональный, статистический, проблемно-хронологический, метод ретроспективного анализа, исторического описания и другие. Опыт исторического прошлого анализируется с позиций взаимосвязи событий и явлений, а также с учетом их постоянного развития в конкретно-исторической обстановке.
Апробация исследования. Основные положения, результаты и выводы диссертации изложены в 10 научных публикациях общим объемом около 5 печатных листа. Материалы исследования докладывались на научных конференциях: международной научной конференции «Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества» (Курск, 2006 г.); всероссийской научно-теоретической конференции «Россия иа рубеже веков: история и современность» (Курск, 2004 г.); всероссийской научно-теоретической конференции «Земства, советы, муниципалитеты: исторический опыт и современность» (Иваново. 2005 г.); всероссийской научной конференции «Первая российская революция: взгляд из будущего» (Тамбов, 2006 г.); межвузовской конференции «Из истории борьбы с преступностью в Курской области» (Курск. 2005 г.) и других. Некоторые работы опубликованы в Курском областном и Путивльском краеведческих сборниках.
Структура городских и уездных полицейских управлений
Основы системы органов полиции, существовавших в начале XX века, были определены еще реформами 1860-1880 гг. Несмотря на то что основополагающий закон 1862 г. не отменялся и в новом столетии, все же в действующее законодательство был внесен ряд дополнений, в нем произошли существенные изменения, и в первую очередь были созданы новые структуры.
Организация служб правопорядка начала XX столетия, как отмечал А.А. Лопухин2, представлялась широким спектром ее видов. Обобщая такое многообразие, мы бы выделили полицию городскую, уездную и специальные структуры, включавшиеся в первые два вида (сыскные отделения, уездная полицейская стража, частновладельческая и фабрично-заводская полиции).
Особенность периода заключается в том, что усложняющаяся общественно-политическая ситуация в стране непосредственным образом влияла на осознание необходимости системного реформирования органов внутренней безопасности. Особая роль даже общей полиции проявлялась при «социальных взрывах», когда ее функционирование в этих условиях обнажало раз 27 личные недостатки всей системы организации правоохранительного механизма. Чтобы оценить целесообразность найденных решений, посмотрим в каком состоянии российские органы правопорядка перешли в новый век и какие преобразования были приняты.
В соответствии с действующими с XIX века нормами, «весь уезд с уездными и безуездными городами, посадами, местечками и селениями, находящимися в нем, подлежит ведомству уездной полиции»3. В начале XX столетия (и до 1917 г.) в административном положении Курская губерния делилась на 15 уездов4, а Воронежская5, Орловская и Тамбовская - на 12 каждая, следовательно, и число полицейских учреждений равнялось 15 и по 12, соответственно. Несмотря на то что по площади обширнее была Тамбовская губерния, более дробное деление Курской губернии можно объяснить ее аграрным характером, близостью к западным іраницам империи, ссылкой сюда поднадзорных лиц и как следствие - необходимостью большего контроля со стороны правительственной власти.
Законодательство XIX века указывало, что из ведомства уездной полиции исключались вес губернские и более значительные города, посады и местечки, имевшие автономные службы. К последним в Центральном Черноземье законодатель относил г. Волхов и г. Елец Орловской губернии и г. Козлов Тамбовской губернии7. В действительности городская полиция помимо губернских (Воронеж. Курск . Орел и Тамбов) и указанных уездных городов была организована в г. Моршанске Тамбовской губернии , а в г. Брянске Орловской губернии было образовано особое полицейское управление.
Сельской полицией руководило уездное полицейское управление, располагавшееся в местном городе" , а городской - городское полицейское управление, в каждом из которых служили исполнительные чиновники1 . Их число определялось по «ближайшему усмотрению» министра внутренних дел .
Уездное полицейское управление возглавлял исправник, а городское -«полициймейстер», которым подчинялись, в зависимости от разряда города, один или несколько помощников, назначенных по штату13. В губерниях Центрально-Черноземного региона в каждом уезде были по одному исправнику и одному его помощнику, то есть в Курской но 15м, а в Воронежской, Орловской и Тамбовской по 12 служащих каждой из указанных должностей (см. прилож. 1-4). Стоит отметить, что в годы Первой мировой войны наблюдается частая смена начальников полиции. Как и в конце ХТХ века, полицмейстеры и уездные исправники непосредственно подчинялись губернатору, который в свою очередь был подотчетен директору Департамента полиции и министру внутренних дел.
Законом предписывалось, чтобы при каждом полицейском управлении находилась канцелярия, которую возглавлял секретарь, рассыльные, а также при необходимости переводчик . В начале XX столетия при каждой воронежской, курской, орловской и тамбовской полиции состояли один секретарь, два столоначальника и один регистратор, заведовавшие канцелярией и ведущие делопроизводство16. Обязанности рассыльных исполняли нижние полицейские чины либо специально нанятые лица.
Финансирование полиции
В данной части работы мы рассмотрим три основных аспекта: во-первых, источники финансирования полиции, во-вторых, статьи расхода выделяемых сумм на содержание органов правопорядка и, в-третьих, конкретные размеры поучаемых ими средств. Накопление денежной массы для обеспечения функционирования правоохранительных структур дореволюционной России происходило в первую очередь путем установления обязательного целевого налогового сбора со всех городов. Они уплачивали ежегодное пособие казне на содержание полицейских учреждений в стране. Главное управление по делам местного хозяйства МВД само определяло его размер по губерниям. Например, для Тамбовской губернии в 1900 г. он составлял 18612 руб. 07 коп., а в 1901 г. -20107руб.1 Ежегодное изменение назначенных сумм зависело от числа жителей и штага чипов полиции. Города Курской губернии, на которые распространялось действие закона от 25 декабря 1862 г., на 1907 год должны были уплатить 9964 руб. (а именно, Курск - 5637 руб., Белгород - 1548 руб.. Грай-воронь - 518 руб., Дмитриев - 337 руб., Короча- 383 руб., Льгов - 160 руб., Рыльск - 772 руб.. Суджа - 201 руб.. Тим - 161 руб., Фатеж - 247 руб.)2. Назначенная сумма оставалась и на 1911 г., но ее распределение по городам несколько иное3. А должности городовых, созданные по закону 1906 г., изначально финансировались за счет государственного казначейства.
С начала XX века практика выделения средств на содержание полицейских учреждений в Российской империи вызвала много споров. Но стоит отметить, что если бы все доходы и расходы концентрировались только на местном уровне, это ослабляло бы взаимосвязь и подчиненность регионов центру, что поставило бы под угрозу принцип централизации власти. Кроме того, судя по документам, особых проблем в процедуре перераспределения денежных сумм из столицы не было, а главным основанием недовольства являлась недостаточность бюджетных средств на муниципальном уровне, особенно после введения винной монополии, сократившей источники пополнения местных доходов.
В силу этой причины городские думы ходатайствовали об освобождении от уплаты этого пособия перед губернаторами, которые, в свою очередь, направляли просьбы министру внутренних дел. Принятие решения по ним находилось в компетенции Государственного совета в Департаменте госу 88 дарственной экономии. Так, например, с 1 сентября 1899 года г. Воронеж был освобожден от уплаты такого пособия в размере 10860 руб. (а именно 6000 руб. на содержание полицейских управлений и 4860 руб. на содержание 9 околоточных надзирателей и 15 полицейских служителей), с отнесением этих расходов на средства государственного казначейства4. А вот уездным городам Воронежской губернии (Бирючу в 1902 г. и Задонску в 1903 г.) в подобных просьбах было отказано, так как Министерство финансов посчитало, что расход на содержание городской полиции (около 11 %) для городского бюджета не обременителен и еще не полностью использованы местные источники доходов (например, указывалось, что оценочный сбор вносится в размере лишь 5-8 % от стоимости недвижимого имущества, да и его оценка ниже действительной цены)3.
Правоохранительные функции
Основной задачей современных органов милиции является деятельность гго предотвращению, пресечению и раскрытию противоправных деяний. В дореволюционной же России правоохранительные задачи полиции представлялись намного более широким спектром, начиная от обнародования указов правительства и заканчивая наблюдением за чистотой и эпидемиологической ситуацией в городах и селениях.
В начале XX века еще не существовало четкой классификации полномочий органов правопорядка, но такая попытка была предпринята в полицейском уставе 1913 года. Критерием разделения стал объект, на который было направлено противоправное деяние, и в основе этой дифференциации отражалось противодействие различным видам преступлений. Стоит отметить, что данная систематизация немного отличается от современной (хотя первая стала для нее основой), в которой на первом месте стоят иные виды деяний, что зависит от приоритетных ценностей общества в конкретный исторический период времени. Мы будем рассматривать функции общей полиции с точки зрения развития юридической науки в начале XX столетия.
Так как дореволюционная Россия была религиозным государством и православие являлось одним из оплотов самодержавия, то на первом месте выделялась группа обязанностей по охране прав Православной Церкви и свободе других, терпимых в государстве, вероисповеданий.
Полицейские подразделения должны были наблюдать, чтобы никто не проповедовал православия иноверным в общественных местах без ведома и благословения епархиального архиерея. Чины охраняли порядок в храмах и молитвенных домах во время богослужения, наблюдали за тишиной и порядком. В городах и селениях в воскресные дни и церковные праздники полицейские следили, чтобы не было общественных увеселений, а торговля производилась лишь необходимыми товарами. Во время крестных ходов, религиозных процессий, паломничеств, выноса святых икон не должно было до HI пускаться проявления какого-либо неуважения к этим торжествам, о которых не менее чем за трое суток должны были быть уведомлены полицейские управления. Например, при выносе Св. иконы Знамения Божьей Матери из г.Курска в Коренную Пустынь по маршруту выставлялись посты полиции, закрывались питейные заведения2. А в экстренных случаях, например, распространения эпидемической болезни, нарушения общественного порядка, по усмотрению губернатора шествия могли быть запрещены.
То же касалось похоронных процессий: не допускалось никаких песнопений, за исключением духовных, несение символов, кроме религиозных и имеющих государственно-официальное значение (ордена, знаки отличия), венков с преступными или оскорбляющими священный характер надписями3.
Без разрешения начальства не дозволялось устройство новых церквей, часовен для иноверцев. Полиция следила, чтобы исповедующие неправославную веру не привлекали разными способами людей к своему образу мыслей и чтобы ушедшие в раскол не распространяли своих заблуждений. Но в то же время не допускалось оскорблений и насмешек над другими вероисповеданиями. Служащие правопорядка должны были предохранять людей от обмана с помощью суеверий, вредных обычаев, мнимого волшебства .
Наружная полиция следила, чтобы никто не появлялся в церковном или духовном облачении для мошенничества, чтобы богослужения совершали священнослужители в соответствующих санах и званиях. Колокольный звон должен был использоваться в признанном законом порядке. Полицейские контролировали, чтобы не распространялись иконы и другие священные изображения, написанные в соблазнительном виде, чтобы последователи «изуверных» учений не принимали к себе в семью чужих детей5.
На полицию возлагалось ведение и хранение раскольничьих книг, метрических книг баптистов, которые предоставлялись на ревизию в Губернское правление6.
Несмотря на признание в Российской империи других верований, они никогда не были в равноправном положении по отношению к православию.
Приоритет этой религии проявлялся, например, в том. что только она могла публично привлекать людей в свою конфессию, вступать в дискуссии в органах печати, а добровольное отступление от нее не признавалось, и за это даже могло последовать наказание. На рубеже XJX-XX столетий полицейские тщательно следили за отклонениями от православной веры (например, за совращением в штунду). о чем сообщалось губернатору, судебному следова-телю и духовной консистории , Таким образом, прослеживалась активная защита православной веры как официальной государственной религии.
