Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Изменение места правоохранительных органов в политической системе общества после 1953 г 24
Глава 2. Реформирование системы управления и организационной структуры органов милиции Хабаровского края 70
1 . Организационно-структурное реформирование краевых органов милиции 70
2. Кадровый состав органов милиции 100
3. Государственное обеспечение милиции 120
Глава 3. Деятельность органов милиции Хабаровского края по борьбе с преступностью и обеспечению охраны порядка в 1953-1968 гг . 145
1. Характеристика и динамика преступности в крае 145
2. Деятельность милиции по борьбе с преступностью 167
3. Участие общественности в охране общественного порядка 189
Заключение 212
Список использованной литературы 219
Приложение
- Организационно-структурное реформирование краевых органов милиции
- Государственное обеспечение милиции
- Деятельность милиции по борьбе с преступностью
- Участие общественности в охране общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Радикальные реформы, проводимые в
Российской Федерации с начала 90-х годов XX века, привели к возникновению
новой парадигмы развития государства и общества и, вместе с тем, породили
сложные проблемы в различных сферах жизни. На сегодняшний день в
российском обществе наибольшую значимость приобрела проблема
неуклонного роста преступности и терроризма. Согласно Конституции России,
задачи по обеспечению законности и правопорядка, защита прав и свобод
человека и гражданина являются предметом заботы государства и
правоохранительных органов1. Поэтому перед властными структурами России
на первый план вышла необходимость скорейшего решения данной проблемы,
что тесно взаимосвязано с проведением преобразований самой
правоохранительной системы. В ежегодном Послании Президента РФ В.В.
Путина Федеральному собранию на 2005 год среди приоритетных для МВД
России задач, наряду с разработкой принципиально новых подходов к
решению проблемы повышения эффективности борьбы с преступностью,
определены: строгое соблюдение сотрудниками дисциплины и законности,
открытость органов внутренних дел для общества, обеспечение в их
деятельности прав и свобод человека и гражданина2. Министром МВД России
Р.Г. Нургалиевым в августовском 2005 г. обращении к сотрудникам
Министерства на эти задачи сделан еще больший акцент, подчеркнута
необходимость эффективного выполнения основной задачи
правоохранительных органов - защиты здоровья, прав и свобод граждан3. При этом особо отмечается недопустимость любого противозаконного, жестокого или унижающего достоинство человека обращения.
В начале XXI века перед МВД и милицией стоят масштабные задачи, обусловленные усложнением структуры российского общества, появлением новых средств коммуникации, интенсивным развитием транспортной инфраструктуры, набирающим обороты научно-техническим прогрессом. Преступники и преступления становятся все более профессиональными и изощренными. Все это происходит на фоне устойчивой тенденции последних лет - роста противоправных действий в отношении работников милиции. Гибель личного состава становится уже не исключением, а нормой.
За время существования советской власти органы милиции и другие силовые структуры неоднократно подвергались реформированию и реорганизации. Наибольший интерес вызывает период 1953-1968 годов, когда происходили глубокие перемены во всех областях жизнедеятельности советского общества, политике, экономике, правоохранительной сфере, которые в некоторой степени можно соотнести с современными процессами -
' Конституция РФ 1993 г. ст. 2, 8,21, 22,25,45, 52,54, 72 п. «б», 80 и 114 «с».
2 Сетевой ресурс МВД РФ - .
3 Российская газета 2005. 23 авг.
демократизацией общественной жизни, реформированием экономики,
государственного аппарата и вертикали власти, повышением законности в
деятельности органов внутренних дел и других силовых структур и т.д.
Поэтому ' обобщение исторического опыта реформирования
правоохранительных структур в 50-60-е гг. является важным звеном в воссоздании полной исторической картины функционирования силовых органов России.
Деятельность органов внутренних дел в 1953-1968 гг. отражена в исторических исследованиях, в которых, в основном, представлен общероссийский опыт. Региональный же аспект проблемы освещен неполно, фрагментарно. Отсутствуют исторические исследования, посвященные опыту деятельности дальневосточных правоохранительных органов и, в частности, милиции.
На деятельность органов милиции Хабаровского края в 50-60-е гг. оказывали влияние такие специфические факторы, как удаленность от центра, большая территория, низкая плотность населения, сравнительно высокий удельный вес молодежи, большое количество воинских частей, значительный контингент освобожденных из мест лишения свободы и осужденных, находящихся в заключении. Свои коррективы вносило и пограничное положение края. Многие из этих особенностей характерны для региона и в начале XXI века.
Ответственная роль органов внутренних дел в процессе реформирования российского общества определяет актуальность исследования истории милиции '— ее важной составной части. На нынешнем этапе развития общества проблемы противодействия и профилактики преступности вышли далеко за рамки национальных границ и превратились в одну из глобальных проблем современности. Вместе с тем, в нашей стране и, в частности, в Хабаровском крае накоплен богатый опыт деятельности милиции в условиях изменяющейся экономической и политической ситуации, проведения реформы правоохранительных структур, который нуждается в научном обобщении.
Актуальность темы исследования определяется и тем, что в настоящее
время стали доступны прежде закрытые документы и источники 50-х-60-х
годов XX века, появилась возможность с учетом новых исторических фактов и
оценок дополнить, а в некоторых случаях и заново воссоздать историю
правоохранительных органов края. Исследование истории органов внутренних
дел позволяет понять специфику организации и функционирования органов
милиции, дает возможность использовать накопленный опыт для
совершенствования ее деятельности в современных условиях, формирования у сотрудников таких необходимых качеств, как высокая личная ответственность, мужество, самоотверженность, принципиальность и справедливость, бескорыстие,, гуманное отношение к человеку, непримиримость в борьбе с преступностью, строгое соблюдение законности.
К тому же, обращение к углубленному исследованию истории деятельности органов внутренних дел и милиции Хабаровского края позволяет расширить представление о дальневосточном социуме, его социальных и экономических проблемах, рассмотреть реформирование органов милиции в региональном аспекте, выделить его проблемы на уровне края, городов и районов.
Степень научной разработанности проблемы. Начало углубленного изучения истории советской милиции можно отнести к середине 50-х годов XX века, что отчасти было связано с некоторой либерализацией общественно-политической жизни. Научные исследования стали в значительной мере опираться на архивные материалы. Однако широкое исследование истории органов милиции было по-прежнему затруднено в силу традиционной закрытости правоохранительных органов. Тем не менее, по истории милиции в 50-80-е гг. вышли монографии, научные статьи, были защищены диссертации. В них рассматривались следующие проблемы: ленинская тематика в .истории милиции; партийное руководство органами внутренних дел; история милиции бывших союзных республик и регионов страны. Значительный вклад в изучение истории милиции был внесен и дальневосточными учеными.
В ряде работ история милиции рассматривалась в свете теоретического наследия В.И. Ленина4, полагавшего что, милиция должна состоять «...на 95 частей из 100... из рабочих и крестьян...», соединять в себе «...функции народной армии с функциями полиции, с функциями главного и основного органа государственного порядка и государственного управления» и являться «...исполнительным органом «Советов рабочих и солдатских депутатов»5. Тесную связь с этим имели и многочисленные исследования, которые были посвящены партийному руководству деятельностью органов внутренних дел6. В этих трудах раскрывалась главенствующая и направляющая роль коммунистической партии в процессе становления, развития и деятельности органов охраны порядка, обосновывалась необходимость усиления партийного влияния на органы милиции в целях совершенствования форм и методов
4 Ленин В.И. Письма издалека. Письмо третье «О пролетарской милиции» // Поли. Собр.
Соч. Т.31. С. 34-47.286-289.
Соколов Ю., Разоренов Ф. В.И. Ленин о пролетарской милиции и период подготовки
Октябрьской революции (февраль-октябрь 1917 г.). // Труды Высшей школы МВД СССР.
Вып.2.-М, 1957.;
Шапко В.М. В.И.Ленин- создатель социалистической законности. М., 1965;
Салтыков А.Г. Ленинские положения об организации и работе советской милиции// Вопросы
государства и права в трудах В.ИЛенина. - Душанбе, 1968 и др.
s Ленин В.И. Поли. Собр. Соч., Т. 31, С. 42-44.
6Андреев А.Ф., Новиков В.В. Воспитание личного состав советской милиции в духе
советского патриотизма и социалистического интернационализма. М., 1971.
Шеронов B.C. Партийное руководство формированием и укреплением советской милиции на
Дальнем Востоке в годы социалистического строительства (ноябрь 1922-1936 гг.): Дис. ...
канд.ист. наук. - Иркутск, 1985. и др.
работы7. Определенное оживление в изучении истории милиции относится к середине 60-х — началу 70-х годов. Однако, разработка проблем реформирования правоохранительных органов в рамках послесталинского периода носила довольно специфический характер. Исследователи стремились дать адекватную оценку «волюнтаризму», который связывали с Н.С.Хрущевым, но при этом старались не заострять внимания на ошибках и недостатках партийного руководства . А так как этих ошибок было много, то и разработка темы «оттепели» как научной проблемы ограничивалась, если не пресекалась9. В итоге, период реформ 1953-1964 гг. стал рассматриваться бегло и поверхностно10. Большое внимание уделялось партийному руководству органами внутренних дел, изменениям, происходившим в сфере законодательства, при этом исследования отличались слабой информативностью, отсутствием статистических данных, характеризовавших органы внутренних дел и показатели их деятельности . Особый блок публикаций составили работы, посвященные развитию общественной инициативы, сотрудничеству общественности и правоохранительных органов12, приобретшему в 60-е гг. наибольший размах, когда в рядах добровольных помощников милиции насчитывалось более 6,5 млн. трудящихся13. В 1977 году под редакцией министра МВД СССР Н.А Щелокова вышел двухтомный труд «История Советской милиции»14, в котором была представлена периодизация истории милиции. Так, в четвертой главе 2-го тома период 1953-1966 гг. назван «Советская милиция в период дальнейшего развития социалистического общества». Труд основан на господствовавшей в те годы марксиско-ленинской
Мурамете О.Ф., Шамба Т.М. Правопорядок в развитом социалистическом обществе. - М., 1979. С. 26.
8 Биленко СВ. На бессменном посту. М., 1969. С. 39. Еропкин М.И. Развитие органов
милиции в Советском Государстве. - М., 1967. С. 78-79
9 Голиков В. Мурашов С: Чхиквишвили И. Штаталин Н. За ленинскую партийность в
освещении истории КПСС..// Коммунист. 1969. № 3. С. 68-72.
10 Еропкин М.И.. Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л.,
1973. Киссис М.Т. Основные этапы советской милиции. - М., 1965; Биленко СВ.
Максименко Н.П. Этапы развития советской милиции. - М., 1972. и др.
11 Гоголь В.А. Малков В.Д. Руководство КПСС - основа научной организации управления в
органах внутренних дел. - М., 1972; Жилинский С.Э. Деятельность КПСС и Советского
государства по укреплению социалистической законности. М., 1983; Шамба Т.М. КПСС и
органы охраны правопорядка. - М., 1979. и др.
Пчелин В.Г. Укрепление и развитие связей партии с массами (1953-1962 гг.) / В.Г. Пчелин. //Вопросы истории КПСС. 1963. № 3. Еропкин М.И. Участие трудящихся в охране общественного порядка. - М., 1959; Панкратов И.Ф. Широкий фронт государственных органов и общественных организаций в борьбе с преступностью // Социалистическая законность. 1968. № I, Зыков И.И. Всенародное дело. Роль общественности в укреплении социалистического правопорядка. - Хабаровск, 1960. Вахрушев П.С. Дружинники -Хабаровск, 1961. и др.
13 Советская милиция. 1967! № 11. С. 17..
14 История Советской милиции. В 2-х ттЛТод ред. Щелокова Н.А. - М., 1977.
идеологии и именно с этих позиций дан расширенный анализ происходивших изменений в структуре, кадровом составе, функциях органов внутренних дел на протяжении указанного периода. Подчеркнуто высоко оценивалась руководящая роль коммунистической партии в развитии органов милиции, большое внимание уделялось участию трудящихся р охране общественного порядка". К числу недостатков и слабых сторон книги следует отнести низкую информативность, отсутствие необходимой и объективной статистики о состоянии органов внутренних дел страны, слабый анализ происходивших в них изменений. Имевшиеся недостатки в работе органов внутренних дел либо замалчивались, либо снижалась их значимость. Тем не менее, данная книга, безусловно, являлась серьезным исследованием по истории советской милиции.
В 80-е гг. стали появляться обобщающие работы по истории милиции16;
исследователи начали разрабатывать новые темы, в том числе - специфику
деятельности различных подразделений МВД, отдельные ее направления1 .
Ученые освещали деятельность правоохранительных органов по пресечению
антиобщественных явлений, анализировали интересный практический опыт.
Чрезвычайно популярными стали очерковые работы, выполненные на
региональном материале18. Вместе с тем, в качестве ведущей всегда выступала
тема партийного руководства. Особенно это было заметно в работах,
посвященных деятельности КПСС по воспитанию личного состава органов
МВД." Своеобразным итогом обобщения истории советской милиции стало
юбилейное издание «Советская милиция: история и современность (1917-
1987)»20, посвященное 70-летию создания органов правопорядка. В -нем дан
обзор деятельности советской милиции от начала ее становления и до 1987 г.
Авторский коллектив стремился показать процессы изменений,
происходивших в органах внутренних дел с точки зрения их преемственности.
15 В 4-й главе данного труда этому посвящен отдельный параграф - «Развитие демократических принципов в организации и деятельности милиции, дальнейшее укрепление ее связей с трудящимися».
Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я. Советская милиция: этапы развития. - М., 1985. История органов внутренних дел Советского государства. - М.: Академия МВД СССР 1986. и др.
Индриков З.Я. Организация и деятельность детских комнат милиции как органов специальной профилактики правонарушений несовершеннолетних (1935-1977 гг.). - М., 1981; Пехтерев А.Ф. Принципы советского государственного управления в деятельности органов внутренних дел. - Омск, 1983. Гранат П.Л. Социалистическая законность в деятельности органов внутренних дел. - М., 1985.
IS Бычков В.Ф. Закона и порядка верный щит: Очерки истории советской милиции Мордовии. - Саранск, 1982; Калинин Е.В. Эта нелегкая служба: Очерки из истории сахалинской милиции. - Ю-Сахалинск, 1984.
" Макаров Л.Т. Деятельность партийных организаций Белоруссии по идейно-политическому воспитанию работников органов милиции (1966-1970 гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук. -Минск, 1982.
20 Советская милиция: история и современность. 1917-1987/ Под редакцией А.П.Косицина. - М., 1987.
Большим плюсом работы является ее иллюстративность, информационная насыщенность. Однако, и в этом труде не удалось избежать парадности, освещения только положительных сторон в деятельности милиции.
Необходимо отметить, что общей чертой исследований по истории
милиции, проводившихся в советское время, являлась их
идеологизированность, ограниченность источниковой базы и слабость анализа происходившего исторического процесса в СССР и в правоохранительных органах, в особенности, а, соответственно, и причин, способствовавших переменам.
Новый период в исследованиях по истории милиции наступил в 90-е годы XX в. и был связан со сменой политического строя государства и проведения экономических преобразований. Началось теоретическое переосмысление устоявшихся исторических представлений, радикальный пересмотр ранее господствовавших концепций. Авторы - специалисты по истории органов правопорядка, пожалуй, впервые получили возможность проведения исторических исследований, свободных от идеологических установок. Поэтому пересмотр устаревших общих оценок стал неизбежен21. Активно разрабатывались вопросы истории отдельных служб и подразделений МВД22. Появились публикации в периодической печати, гшсвященные истории реорганизации и деятельности МВД в период 1953-1960 гг.23, в которых, в основном, рассматривались изменение структуры и функций МВД в целом и центрального аппарата, в частности, а также кадровые перестановки в руководстве Министерства. Специфичекие проблемы в истории милиции освещались в работах юридической направленности , в которых основной упор делался на исследование изменений в законодательстве и их влиянии на
21 Ахмадесв Ф.Х. Катаев Н.А., Хабибулин А.Г. Становление и развитие органов советской
милиции и исправительно-трудовых учреждений. - Уфа, 1993; Бологое В.И. Скилягин А.Г.
История ОВД России. - СПб., 1999; Полиция и милиция России: страницы истории. - М-,
1995; Гонюхов СО. МВД России. 200 лет на страже закона и правопорядка. - М., 2000;
Отечественные органы внутренних дел: история и современность. - М., 2000; Мулукаев Р.С.
Карташов Н.Н. Милиция России (1917-1993 гг.): Историко-правовой очерк. - Орел, 1995;
Органы и войска МВД России: краткий исторический очерк. - М., 1996; Зыбин С.Ф.
Кадровое обеспечение деятельности органов внутренних дел (историко-правовой и
теоретико-правовой анализ). Автореф. дис...докт. юрид. наук. - СПб., 1997 и др.
22 Афанасьев М.Б. История ГАИ. - М., 1996; Карташов Н.Н. Становление и развитие службы
БХСС в системе ОВД. - Н.Новгород, 1991; История отечественных органов внутренних дел в
материалах их информационных подразделений. .- Волгоград, 1997; Карташов Н.Н.
Организационно-правовые основы деятельности вневедомственной охраны (1952-1990 гг.).
- Горький, 1990 и др.
23 Кокурин А.И., Петров Н.В. МВД: структура, функции, кадры. //Свободная мысль №1-4
1998;
24 Ковалева Е.М. Организационно-правовые основы деятельности Советской милиции по
борьбе с преступностью в послевоенный период восстановления народного хозяйства и
либерализации политического режима; социально-экономических реформ (1945-1960 гг.):
Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2002. и др.
эффективность работы органов внутренних дел. Исследователи СО. Гонюхов
и В.И. Горобцов рассмотрели более узкое направление истории, милиции, а
именно: историю изменений форменного обмундирования органов внутренних
дел.25 В ознаменование празднования 200-летия МВД группой авторов под
общей редакцией министра внутренних дел Р.Г, Нургалиева издано
комплексное исследование2 , в котором представлена история Министерства и
составляющих его подразделений с 1902 по 2002 гг. Работа выгодно отличается
от всех предыдущих обилием статистического материала и иллюстраций.
Однако, предложенное в исследовании рассмотрение истории МВД по
отдельным подразделениям не позволило авторам дать объективный анализ
происходивших изменений. Кроме того, отсутствует обоснование
предложенных хронологических этапов в истории органов внутренних дел и
милиции27. Проблемам правоохранительных органов в период 1953 - 1985 гг.
посвящена работа А.Ю.Блока28, главной идеей которой является
восстановление законности в деятельности различных органов охраны порядка. Большое внимание уделено исследованию эволюции политики советского государства в условиях введения в конституционное русло деятельности правоохранительных органов СССР. Это позволило комплексно рассмотреть происходившие изменения в сфере охраны порядка на протяжении 33 лет. Но широта временных рамок, недостаток статистического и регионального материала не позволил провести подробный анализ реформирования и деятельности основных правоохранительных подразделений: органов внутренних дел и органов милиции.
Дальневосточный исследователь И.Е. Иванов (долгое время работавший в милиции)29, рассмотрел структурные изменения, происходившие в УВД Хабаровского края; на основе анализа организационно-штатных приказов дал краткий обзор реорганизации органов внутренних дел страны и края; привел краткие биографии видных руководителей краевых органов внутренних дел И.А. Аверкиева, П.В.Никитина и др. Среди исследователей, занимающихся изучением истории органов милиции Дальнего Востока, особо следует отметить Н.А.Шабельникову30. Хотя ее исследование и охватывает 20-30-ые годы XX века, когда происходило становление органов милиции на Дальнем Востоке, тем не менее, разработанные автором методологические подходы
23 Гонюхов СО. и Горобцов В.И. Советская и Российская милиция в мундире. 1943-2000 гг.
-М.,2001. >
26 МВД 1902-2002: исторический очерк / Под ред. Р.Г.Нургалиева - М., 2004.
27 В частности интересующий нас исторический период механически разбит на два больших
этапа-1946-1960 гг. и 1960-1991гг. -. ..
28 Блок А.Ю. Реформирование правоохранительных органов СССР (1953-1985 гг.): Автореф.
дис... докт. ист. наук. - М., 2003.
29 Иванов И.Е. Милиция Приамурья февраль 1917-2001 гг. - Хабаровск, 2002.
30 Шабельникова Н.А. Милиция Дальнего Востока России (1922-1930 гг.): исторический
опыт организации и деятельности: Автореф. дисс... докт. ист. наук. - Владивосток, 2002.
оценки, являются ценными для исследования истории дальневосточной милиции в целом.
Необходимо подчеркнуть, что, как в изданных в 60-80-е гг. работах, так и в новейшей литературе по истории МВД и милиции, проблемы реформирования в послесталинский период отражены без должного анализа проблемы! Вопросы о 'системе государственного обеспечения органов милиции, о законности ее действий, о реалистичности представлявшихся органами милиции показателей раскрываемости преступлений вообще не были поставлены исследователями. Во многом это объясняется тем, что авторами использовались обобщенные данные и материалы по органам внутренних дел СССР, РСФСР. Практически полное отсутствие местных исторических, статистических и других данных не позволяло дать широкий обзор происходившего, рассмотреть влияние тех или иных принимавшихся решений на непосредственную деятельность органов милиции. Кроме того, в абсолютном большинстве публикаций периодизация истории милиции и МВД дана в привязке к происходившим политическим переменам или событиям, без учета состояния самой системы МВД. В итоге многие исследования общего плана при достаточно широком охвате проблемы оказались лишены необходимой.фактической основы, что, иногда вело к поверхностным выводам и оценкам исследуемого периода. До сих пор нет исследований, рассматривающих деятельность органов милиции и МВД в вазкный период 1953-1968 гг., отсутствуют и региональные исследования, в том числе, посвященные органам внутренних дел и милиции Хабаровского края. Все это является достаточным основанием для дальнейшего углубленного исследования в этой сфере.
Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в обобщении опыта реформирования и деятельности органов милиции Хабаровского края в 1953-1968 гг.' Цель исследования диктует следующие задачи:
исследовать процесс реформирования органов милиции СССР, в том числе, в Хабаровском крае, и - его влияние на повышение эффективности правоохранительной деятельности;
выявить динамику кадрового состава органов милиции Хабаровского края, проанализировать систему повышения квалификации и воспитательную работу с личным составом;
проанализировать систему государственного . обеспечения милиции Хабаровского края, а именно: состояние финансового и материального снабжения, условий труда и быта сотрудников милиции;
обобщить основные направления, формы и методы деятельности органов милиции по борьбе с преступностью и охране общественного порядка;
показать формы и методы взаимодействия органов милиции с другими правоохранительными органами и общественностью.
Необходимо отметить, что проходившая в 50-60-х гг. реформа охватывала всю правоохранительную систему в целом и затрагивала все ее структурные элементы. Согласно юридического определения, в правоохранительную систему входят различные государственные органы, основной функцией которых явлйется охрана законности, безопасности и правопорядка, защита-прав и свобод' человека, борьба с преступностью11. Исходя из этого, к правоохранительным органам рассматриваемого периода относим суды различных инстанций, прокуратуру, органы юстиции, органы внутренних дел, включавшие в свой состав и подразделения милиции, органы государственной безопасности; Однако, данная работа посвящена исследованию лишь одного, но наиболее важного из элементов этой системы - органам милиции. Термин милиция (от лат. militia — военная служба, гражданское ополчение) подразумевает под собой систему органов исполнительной власти, призванную защищать жизнь и здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенную правом принятия мер принуждения.
Объектом исследования является государственная политика в области правоохранительной деятельности в 1953 - 1968 гг.
Предметом исследования служит опыт реформирования и деятельности органов милиции Хабаровского края в 50-60-е гг.
Территориальные рамки исследования включают Хабаровский край в состав которого входила и Еврейская автономная область. В 50-е годы в крае произошли значительные административно-территориальные изменения. В декабре 1953 г. из входивших в край районов Колымы была образована Магаданская область. В нее также вошел и ранее являвшийся частью края Чукотский национальный округ. В январе 1956 г. из края вышла Камчатская область с Корякским национальным округом. Тогда же была упразднена Нижне-Амурская область, которая вошла в состав края в качестве-Николаевского района. Еврейская автономная область осталась единственной областью в составе края
Помимо учета ведущей роли Хабаровского края в политической, . экономическое и других сферах жизни Дальнего Востока, выбор именно этого края был вызван еще и тем, что он, во многом представлял собой уменьшенную модель всего Дальневосточного региона, для которого характерны протяженная территория, приграничное положение, наличие морских портов, небольшое количество городов, где проживала большая часть . жителей, низкая плотность населения, наличие многочисленных исправительных учреждений с соответствующими последствиями для криминогенной ситуации и др.
Хронологические рамки. Нижней границей исследования определен 1953 год, когда смерть И.В.Сталина и последующие политические перестановки в
3' Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева. - М-, 1998. С. ] 31.
партийном и государственном руководстве привели к серьезным изменениям в стране и обществе, которые касались и правоохранительной системы. В их процессе дважды менялось название министерства, изменялись его функции, система подчиненности отдельных подразделений, нормативно-правовая база, кадровый состав, формы и методы борьбы с правонарушениями и преступностью. За верхнюю границу исследования принят 1968 год,- когда в основном завершилось реформирование органов милиции и МВД, было вновь воссоздано МВД СССР, получившее широкие права и полномочия.
Методологической основой диссертации является диалектический подход к изучению исторических явлений, который рассматривает общественное развитие как естественно-исторический процесс, определяющийся объективными закономерностями и, вместе с тем, находящийся под воздействием субъективного фактора: деятельности масс, общественных групп, партий, лидеров. В исследовании истории милиции ведущей методологической идеей стало рассмотрение МВД и органов милиции как неотъемлемой и важной части государственного аппарата, на который в полной мере оказывали влияние процессы либерализации общественно-политической жизни страны, принятый КПСС курс на построение коммунизма, политические и экономические преобразования, происходившие в 50-60-е гг. в советском обществе.
Принцип историзма предполагает рассмотрение всех научных фактов в неразрывной связи с прошлым, настоящим и будущим. Поэтому изучение истории реформирования и деятельности правоохранительных органов является необходимым условием для понимания их современного состояния и прогнозирования развития. Принцип историзма позволил рассмотреть происходившие изменения в системе органов внутренних дел в тесной связи с происходившими в обществе преобразованиями, а также учесть влияние на них особенностей, присущих как краю, так и Дальневосточному региону в целом.
Рассмотрение деятельности милиции Хабаровского края по борьбе с преступностью на основе принципа объективности позволило представить эту работу во всей ее многогранности и противоречивости, в совокупности положительных и отрицательных сторон.
Наряду с общенаучными методами (анализ, синтез, дедукция, индукция и др.), в диссертации использовались и научные методы исторического исследования: проблемно-хронологический, сравнительно-исторический, статистический, системно-структурный. В своей взаимосвязи они дополняли друг друга, способствовали наиболее полному анализу государственной политики в отношении силовых структур. Их применение позволило не только выявить и проанализировать основные тенденции эволюции административно-правоохранительной политики и собственно органов милиции в рассматриваемый период, но и показать их обусловленность субъективным отношением со стороны высшего руководства страны, вскрыть причины кризисных явлений, наблюдавшихся в данной сфере.
Источниковая база диссертации формировалась на основе использования как опубликованных, так и архивных документов и материалов. Прежде всего, следует выделить Конституцию СССР 1936 г, и Конституцию Российской Федерации 1993 г.32, постановления Правительств РСФСР и СССР в части, касающейся деятельности и реорганизации системы правоохранительных органов, публиковавшиеся в Ведомостях Верховного Совета СССР и РСФСР, Ведомостях Верховного Совета РСФСР. Использование документов КПСС в виде резолюций съездов, постановлений ЦК партии дали возможность осветить политическую линию, определявшую задачи правоохранительных органов.33 Особое значение для анализа исторической ситуации, сложившейся в Хабаровском крае, определения общих тенденций и особенностей реорганизации и деятельности местной милиции имеет использование данных статистики.34 В статистических обзорах содержатся данные о составе населения страны и края, уровне его доходов, что предоставляет богатый материал для сравнения и анализа.
Особое значение для разработки темы исследования имели архивные материалы. В центральных архивах страны автором изучен обширный массив документов, посвященных истории милиции. В Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) в фонде Р-9401 - МВД СССР - представлены докладные записки и рапорты по вопросам борьбы с преступностью, информация по специальным сообщениям, справки Главного управления милиции (ГУМ) МВД СССР, а также - переписка с министерствами, советскими и партийными организациями. Из фонда Р-9415 - ГУМ МВД
При этом, если по Конституции 1936 г, государство в лице СНК СССР только «принимает меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране нрав граждан» (ст. 68 в), то, по Конституции 1993 г., «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. ...соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства» (ст, 2). Кроме того, Конституция 1993 г. гораздо больше проникнута духом необходимости защиты интересов личности, нежели Конституция 1936 г; Доказательством этого является общее количество статей, посвященное этому вопросу: в 1936 г. - ст. 68,127 и 128, а в 1993 г. - ст. 2, 8, 21,22,25,45, 52, 54, 72 п. «6», 80 и 114 «е».
33 Пост.. ЦК КПСС 30.06.56. г. «О преодоления культа личности и его последствий» // КПСС
в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т 7. С. 199. - М., 1971.
Резолюции и постановления XXI съезда КПСС: по докладу Н.С.Хрущева «О контрольных
цифрах развития народного хозяйства СССР на 1959-1965 годы» // КПСС в резолюциях и
решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т 7. С. 373. - М., 1971.
Резолюции и постановления XXII съезда КПСС: По отчету ЦК КПСС // КПСС в резолюциях
и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т 8. С. 173. - М., 1972.
Программа Коммунистической партии Советского Союза // КПСС в резолюциях и решениях
съездов, конференций и пленумов ЦК. Т 8. С 196. - М., 1972.
Пост, пленума ЦК КПСС 18-21.06,63 г.: Об очередных задачах идеологической работы
партии // КПССів резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т 8. С. 430.
-М., 1972.
34 ЦСУ РСФСР. Народное хозяйство РСФСР за 60 лет. Статистический ежегодник - М„ 1977.
Статистический сборник. РСФСР за 50 лет. - М, 1967 г.
СССР - использованы отчетные и статистические материалы по кадровой работе, справки, докладные записки о работе МВД и милиции, а также переписка с ЦК КПСС, СМ и ВС СССР по вопросам охраны порядка. Значительный интерес представляют документы Центрального архива МВД Российской Федерации (ЦА МВД РФ). Большой источниковый материал был получен автором в фонде 35 - кадры МВД, где представлены статистические обзоры, справки и отчеты по органам внутренних дел и милиции, как по отдельным регионам страны, так и в целом по РСФСР и СССР за 60-е гг. XX века. В основу диссертации легли документы, извлеченные из фондов архива УВД Хабаровского края; 33 - отдел кадров УВД Хабаровского крайисполкома, 35 - секретариат УВД Хабаровского крайисполкома, 39 - приказы ВЧК, ОГПУ, НКВД, 40 - приказы ОГПУ, НКВД по Дальневосточному краю 1922-1993 гг., 53 - отдел охраны общественного порядка, 55 - финансовый отдел. В них содержатся: статистические сведения о составе кадров УВД и милиции края, распоряжения и отчеты по краевым органам охраны порядка, сведения о состоянии преступности и борьбы с ней, приказы и указания центральных органов, сметы расходов и потребностей, а также документы о состоянии материально-технического обеспечения Управления милиции (УМ) МВД, УВД и УООП края35. Весомой документальной базой по тематике исследования располагает Государственный архив Хабаровского края. В его фондах: П - 35 -Хабаровский краевой комитет КПСС, П - 513 — политическая часть УМ МВД по Хабаровскому краю, Р - 137 - Исполнительный комитет Хабаровского краевого совета депутатов трудящихся (Хабаровский крайисполком) 1926-1965 гг. - собраны, постановления, указания, письма, отчеты, доклады и протоколы заседаний краевого, городских и районных комитетов КПСС, относящиеся к охране общественного порядка, а также - отчеты краевого управления внутренних дел и органов милиции.
В целом источниковую базу диссертационного исследования составили документы и материалы из фондов двух центральных и двух местных архивов. Помимо этого, определенный архивный материал был получен из основного фонда музея УВД Хабаровского края, освещающий историю краевой милиции в фотографиях, газетных статьях, воспоминаниях сотрудников милиции и др.
Важным источником для исследования стала периодическая печать (центральные и краевые газеты: «Правда», «Известия», «Тихоокеанская звезда», «Молодой дальневосточник» и специальные газеты и журналы: «Советская милиция», «Дзержинец») являвшаяся, в исследуемый период, одним из основных источников информации., Изучение газет за 1955-1965 гг. позволило получить объемное представление об официальной позиции центральных и местных властей, о проходивших процессах и реакции на них населения.
35 УВД-Управление внутренних дел, с 1962 по 1968 гг.-УООП -Управление охраны общественного порядка.
Привлеченная источниковая база имеет широкий, разноплановый характер и содержание и является достаточной основой для решения поставленных в диссертации задач.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что:
заявленная научно-исследовательская проблема рассмотрена в ранее не изучавшихся хронологических рамках охватывающих 15 лет реформирования правоохранительной системы, которые выделены как один из важных этапов в истории милиции;
дана неоднозначная оценка реформы и деятельности органов внутренних дел и милиций в 50-60-е гт;
доказано решающее влияние изменений в политическом курсе КПСС на государственную политику в отношении правоохранительных структур;
- на основе регионального архивного материала впервые исследованы
процессы реформирования и деятельности органов внутренних дел и милиции
Хабаровского1 края в контексте реформирования советской правоохранительной
системы в 50-60-е гг. XX века;
- проведено целостное исследование опыта реформирования и
деятельности органов милиции на уровне края, области, районов, городов,
поселков;
дан аналитический обзор проводившихся мероприятий по расширению и укреплению взаимодействия органов милиции с краевыми политическими и общественными организациями, показаны достоинства и недостатки подобного сотрудничества;
впервые представлены и проанализированы статистические данные о состоянии преступности в крае за 1953-1968 гг;
- объемно показана деятельность краевых органов милиции по
профилактике и борьбе с преступностью, отмечены ее позитивные и
негативные стороны;
- дана оценка показателей раскрываемости преступлений по Хабаровскому
краю;
- сделан вывод о том, что, ситуация с кадровым обеспечением в
подразделениях милиции Хабаровского края выглядела несколько лучше, чем в
среднем по стране;
- подробно рассмотрена система финансирования и материально-технического снабжения органов милиции Хабаровского края.
Ценность работе придает использование архивных и статистических материалов, освещающих деятельность как личного состава, так и в целом органов милиции и внутренних дел края на примерах поселковых и городских отделений милиции, городских и районных отделов, областного управления и Управления внутренних дел края.
Практическая значимость исследования. Полученные результаты и научные выйоды могут быть использованы в практической деятельности органов внутренних дел. В условиях проходящей в начале XXI века реформы
правоохранительной сферы обобщенный исторический опыт представляет возможность прогнозирования последствий современных преобразований органов милиции.
Материалы диссертации, а также содержащиеся в ней предложения, выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе преподавания курса Истории органов внутренних дел в учебных заведениях МВД, в воспитательной работе с сотрудниками управлений внутренних дел. Статистические данные, таблицы, составленные на базе архивных источников, важны для исследователей, изучающих советский период 50-60-х гг. XX века. Они также могут быть использованы при подготовке трудов по истории Дальнего Востока и правоохранительных органов региона.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования апробированы в курсе лекций по истории органов внутренних дел в Дальневосточном юридическом институте МВД РФ, в 8 опубликованных научных статьях, в том числе, в журнале из Перечня ВАК, в выступлениях на международной научно-практической конференции 18-19 мая 2005 г. и межрегиональной конференции 20 апреля 2006 г. проходивших в Хабаровске. Основные положения и выводы диссертационного исследования использовались при подготовке рабочей учебной программы36 и методических рекомендаций к семинарским занятиям по истории органов внутренних дел.37
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложения.
Организационно-структурное реформирование краевых органов милиции
Для объективной оценки процессов реорганизации и деятельности органов внутренних дел и в частности, органов милиции Хабаровского края в исследуемые годы, необходимо принимать во внимание специфические территориальные, демографические и социальные особенности, присущие региону: большая протяженность территории, суровый климат, удаленность от центра, низкая плотность населения, значительное число молодежи, весомый контингент лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Все это оказывало немаловажное влияние на ход реформ и результаты деятельности ОВД и милиции.
Распределение населения по территории и динамика изменения его численности представлена в табл. 3 Приложения. При этом плотность населения в крае в среднем составляла полтора человека на квадратный километр, что почти в пять раз меньше, чем в РСФСР и в семь раз ниже, чем в СССР1. По данным 1959 г., удельный вес городского населения составлял 75% (731 тыс. человек, из которых 323 тыс. приходилось только на Хабаровск)2, а сельское соответственно - 25% (248,6 тыс. человек.)3, В то время по РСФСР данные показатели составляли 52% и 48% .
При этом на территории края, как отмечалось в донесении о состоянии преступности за 1953 г., «...население засорено значительным количеством уголовно-преступного элемента, состоящего из бывших заключенных, оседающих в крае после отбытия срока, досрочно-освобожденных и закрепляемых за промышленностью, спецпоселенцев, высланных из западных областей СССР...»5. Серьезным фактором, значительно усложнявшим работу органов милиции, являлись большая протяженность территории и трудно преодолимые расстояния между административными центрами и населенными пунктами, слаборазвитая транспортная система. Хабаровск был связан железнодорожной колеей только с ЕАО и семью центрами районов, подчиненных краю. С остальной территорией связь осуществлялась зимой на лыжах, собаках, оленях и самолетами. В период навигации - водным транспортом. В Верхне-Буреинском, Аяно-Майском, Охотском районах в населенные пункты, расположенные в глубине тайги, можно было попасть только зимой, а с весны до осени транспортная связь прерывалась6.
Накануне объединения МТБ СССР и МВД СССР в единый орган МВД СССР общая штатная численность управления министерства внутренних дел (УМВД) Хабаровского края составляла 8044 ед7. В его организационную структуру входили 45 различных подразделений (табл. 4 Прил.). Характерно, что органы милиции были одним из структурных подразделений в составе УМГБ по Хабаровскому краю. Управление милиции включало в себя 76 самостоятельных органов с общей штатной численностью в 2355 единиц (табл, 5 Прил.),
В Хабаровском крае процесс объединения правоохранительных органов начался с издания в марте 1953 г. приказа № 001, подписанного начальником объединенного УМВД полковником Л.Ф. Галкиным (ранее начальник УМГБ). В нем определялся порядок объединения Управлений МВД и МТБ в единое краевое УМВД. Бывший начальник самостоятельного УМВД края генерал-майор Василий Сергеевич Царев откомандировывался в распоряжение МВД. Назначение на должности начальников отделов и служб новой структуры прошло в середине апреля, при этом начальником краевой милиции стал комиссар милиции 2 ранга Иван Александрович Аверкиев8. Утверждение штатной численности задержалось до июня и было объявлено только в июле 1953 г9. Согласно приказа, штатная численность милиции сохранилась в неизменном виде (общая милиция-2014 ед., ведомственная-293 ед., негласный состав-25 ед.)10. Распределение штатов милиции было очень неравномерным. Так, если на Камчатке на одного сотрудника приходилось в среднем 1160 жителей11, то по Хабаровскому краю - 577, а по г. Хабаровску -45212. Для сравнения, в Ровенской области РСФСР на 1 сотрудника приходилось 233 городских жителя, а в наиболее неблагополучной Сталинской области - 83313.
Наряду с органами милиции в систему УМВД вошли и подразделения, деятельность которых была направлена на борьбу с внешним врагом (табл. б Прил.). В результате реорганизации часть личного состава осталась за штатом и была уволена из органов МВД, руководящий состав милиции был обновлен на 45%14. Среди начальников городских отделов, городских и поселковых отделений милиции обновление составило 50%, а среди начальников окружных отделов милиции 100%15.
После заседания правительства в апреле 1953 г., на котором Маленков отметил, что «...в работе государственных органов выдвигается на первый план...укрепление советской законности...»16, начала набирать обороты кампания по укреплению законности в правоохранительных органах. На местах старались не отставать от новых веяний. Так, временно исполнявший обязанности начальника управления милиции (УМ) УМВД Хабаровского края полковник милиции К, Самохин в распоряжении, незамедлительно разосланном по органам милиции, указал: «...Повысить уровень политико-воспитательной работы по изжитию случаев нарушения советской законности...Смело вскрывать факты произвола и беззакония, допускаемые отдельными работниками милиции...»17. Следуя в русле правительственных заявлений, политическая часть управления милиции УМВД края подготовила доклад, в котором отмечалось, что чуткое и внимательное отношение к заявлениям и жалобам трудящихся - первейший долг работников советской милиции «...Важнейшее значение в работе нашего государственного аппарата имеют критика и самокритика»18. Происходившую в верхах борьбу за власть объясняли тем, что «...враги народа...пытались поставить органы МВД и милиции над партией, увести их из-под контроля партии и тем самым разложить их..., но они просчитались...»19. Сотрудникам предлагалось пересмотреть формы работы и четче «...реагировать на факты нарушения прав советских граждан..., охранять высокую честь гражданина, пресекая попытки разного рода клеветников, пытающихся с помощью анонимных заявлений и писем очернить и опорочить честных советских людей...»20. В ряду мер, направленных на повышение законности в органах, стала передача прав на проведение следственных действий из аппаратов розыска в следственные отделы милиции21. Предполагалось, что сотрудники следственных отделов, имеющие юридическое, в крайнем случае, просто высшее образование, благодаря своему высокому профессионализму, смогут повлиять на улучшение качества следствия, что автоматически приведет к снижению нарушений социалистической законности. Действительность же свидетельствовала о другом. Так, в 1953 г. в Хабаровском крае следственный отдел управления милиции состоял из 16 сотрудников, (в три раза меньше аппарата уголовного розыска), из которых 87,5% не имели даже среднего образования. Свыше 70% периферийных органов милиции края вообще не имело в штатном расписании сотрудников следствия22. Очевидно, что следующим шагом в переломе ситуации с «беззаконием в милиции» явилось принятие мер, направленных на усиление контроля над милицией и укрепление ее кадрового состава. Главным мероприятием в реализации названной идеи стал прием на службу в милицию по направлениям комсомольских и партийных организаций. Так, согласно решению горкома КПСС г.Хабаровска (И апреля 1953 г.) райкомы города должны были направить в органы милиции 90 человек (за 1952 г, таким образом приняли 97 чел., или 20% от всех поступивших) . Начальник Главного управления милиции МВД СССР генерал-лейтенант НЛ. Стаханов выдвинул жесткое требование сократить до минимума прием на работу в милицию по личным заявлениям, обеспечив организованное комплектование по рекомендациям партийных и комсомольских органов, а также за счет лиц, демобилизованных из Советской армии и войск МВД24. Наряду с решением вышеуказанных проблем, не менее важной задачей стало устранение из органов милиции и МВД ставленников Л.П. Берии и лиц, «запятнавших» себя в годы репрессий. Удобным прикрытием для ее выполнения являлась плановая переаттестация сотрудников ОВД и милиции. С помощью этого в первую очередь избавлялись от сотрудников, занимавших высокие посты. Так, согласно директиве начальника Главного управления милиции от 10 ноября 1953 г., приказывалось до конца 1953 г. провести досрочную аттестацию начальников и заместителей начальников отделов уголовного розыска и службы управления милиции, и, прежде всего, тех из них, кто не обеспечивал порученный участок работы.
Государственное обеспечение милиции
Любая государственная структура финансируется правительством, при этом, чем значимее она для государства, тем лучше материально-техническое и финансовое обеспечение ее деятельности. Поэтому анализ государственного обеспечения органов внутренних дел Хабаровского края является красноречивым свидетельством того, как в течение 15 лет менялось отношение государства к своим силовым структурам.
Одним из главных документов, который дает четкое представление о системе государственного обеспечения, являются сметы расходов и бухгалтерские отчеты по итогам года. Исходя из табл. 22 Приложения, составленной по вышеуказанным документам, обеспечение органов внутренних дел Хабаровского края бюджетными средствами осуществлялось следующим образом: финансовый орган УВД края в середине года представлял в МВД сметы предполагавшихся расходов в текущем году и, исходя из этого, запрашивал кредиты на следующий год. На представленном графике хорошо видно, как распределялись финансовые средства между УВД и милицией. Если брать средства, выделявшиеся на УВД за 100%, то в разные годы процентное соотношение имело следующие показатели: в 1955 г., когда было создано МВД РСФСР, на милицию приходилось 46% всех выделявшихся ассигнований, в 1960, 1962 гг. - 57% и 67,3% соответственно, а в среднем на протяжении 15 лет это составляло около 57%. Из представленного ниже графика следует, что переломный момент в отношении государства к органам внутренних дел произошел после 1955 г. Именно тогда финансирование краевых органов было самым большим(133445 тыс. руб.) за весь исследуемый период.
После пикового 1955 г. начался процесс обвального снижения финансирования УВД края, продолжавшийся до 1959 г., после чего положение несколько стабилизировалось в 1960 г., а к 1961 г. снова началось падение, достигнув минимального уровня в 1962 г. (71105 тыс. руб.). Начиная с 1963 г., бюджет УВД-УООП края имел постоянную тенденцию к росту, и к 1968 г. выделяемые на УВД края средства уже составляли 9181.4 тыс. рублей. Это около 0,4% от годового краевого бюджета, который в 1969 г. составлял 2160266 тыс. руб. Характерно, что в условиях снижения роли МВД, сокращения численности сотрудников, чистки рядов в 50-е начале 60-х гг., финансирование органов милиции в среднем оставалось на одном уровне: 48317 тыс. руб. в 1955 г., 50266.6 тыс. руб. в 1959 г. и 4786.5 тыс.руб.(новыми деньгами) в 1962 г., и это в тот год, когда финансирование было самым низким. Минимум поступления средств наблюдался в 1960 г., когда госбюджет милиции края составил 45076 тыс. руб. Хотя представленные данные и свидетельствуют о том, что реформы 50-х - начала 60-х гг. на финансировании органов милиции отразились незначительно: разница между максимумом (1959 г.) и минимумом (1960 г.) составляла 10%. Однако при анализе, нельзя забывать о том, какой процент выделявшихся кредитов уходил на заработную плату сотрудников. Исходя из данных табл. 22 Прил. видно, что это процентное соотношение не во все годы было одинаковым. Так, в 1955 и 1960 гг. около 69% всех средств, выделявшихся на милицию, уходило на выплату заработной платы, и, соответственно, только 31% - на обеспечение жизнедеятельности подразделений. Надо отметить, что, если большая часть финансов, выделяемых государственным учреждениям, тратится на заработную плату, это вовсе не означает заинтересованности государства в данном учреждении, а говорит об обратном. К моменту, когда правительство стало поворачиваться лицом к системе, а именно, с 1962 г. соотношение несколько изменилось и составило 58%, что означало фактическое увеличение на 11% государственного финансирования на обеспечение деятельности самих органов.
Рассмотрим более подробно, как и на какие нужды распределялись выделявшиеся средства. Начиная с ноября 1954 г., одной из статей расходов, в соответствии с требованием приказа МВД СССР, являлись расходы на приобретение спортивного имущества для учреждений милиции, чего ранее не делалось. К примеру, в 1958 г. планировалось приобрести спортивного имущества на сумму 335,9 тыс, руб. (0,7% бюджета милиции), а на культпросвет расходы потратить 181,3 тыс. руб. (в которые входило: выписка периодической печати, издание газеты «Дзержинец», содержание клуба, проведение лекций, докладов, оплата хроникальных и документальных фильмов и т.д). На расходы по научно-техническому отделу, непосредственно занятому в расследовании и документировании преступлений, планировалось только 40 тыс. руб. Понимая всю несуразность подобного распределения финансовых потоков, а также необходимость экономии средств в условиях снижения финансирования, в 1959 г. расходы на спортимущество были снижены до 86.6 тыс. руб.183; расходы же на культурные мероприятия остались в прежнем объеме и составили по всему УВД 258 тыс. руб., из них 182.7 тыс. руб. - на подразделения милиции 4. Характерно, что начиная с 60-х гг., данная статья расходов стала постоянно снижаться и к 1968 г. уже составляла по УВД только 11 тыс. руб. (новыми деньгами или 110 тыс. старыми)185. Статья расходов на приобретение спортимущества вообще перестала выделяться в самостоятельную и вошла в культпросвет расходы. Одной из важных статьей расходов считалась статья № 9, так называемые, особые (оперативные) расходы, по которой выделялись средства на содержание конспиративных и явочных квартир, в основном по службе УР и БХСС, а также - оплату агентурных услуг. Так, за 1955 г. на 9 статью по ОУР было израсходовано 371 тыс. руб, (0,9% от всего объема финансирования), а на ОБХСС 233,4 тыс. руб. (0,6%)186. К 1966 г. по ОУР планировалось 27,25 тыс. руб. (0,6%), а по ОБХСС 25.2 тыс. руб. (0,5%). Всего же по УООП края на данную статью предполагалось израсходовать 83 тыс. руб.187
Наряду с денежными ресурсами, важной частью в обеспечении жизнедеятельности подразделений милиции являлось материально-техническое снабжение правоохранительных органов. Для Хабаровского края особую роль играла обеспеченность милиции транспортом. Во многом именно от этого зависела оперативность и эффективность их работы. В соответствии с данными табл. 23 Прил. с начала 50-х гг. в органах внутренних дел края имелись следующие средства транспорта: легковые, грузовые автомашины, автобусы, мотоциклы, катера, лошади и велосипеды. Основной парк легковых машин составляли «Победа» (М-20), ГАЗ-69 ГАЗ 69А, АМ-4, в меньшей мере «Волга» (М-21) и «Москвич» 401, 402, 407, М-23, грузовых - ЗИС-150, ЗИС-5, ЗИС-585, ГАЗ-51, ГАЗ-93, ГАЗ-АА, из мотоциклов использовались модели М-72, М-61, К-750, а к середине 60-х на балансе ОВД появились и аэросани.
Очевидно, что при таком раскладе не всякое подразделение милиции могло похвастаться наличием хотя бы одной машины или мотоцикла. Поэтому, несмотря на все перипетии реформы количество автотранспорта, в краевых подразделениях УВД и милиции, незначительно, но возрастало. Исключение составил только 1961 г., наиболее сложный для милиции год, когда в органах милиции было сокращено 35 ед. автотранспорта (из которых 24 ед. составляли мотоциклы) и 74 велосипеда. Тем не менее, уже с 1962 г. обеспечение транспортом органов милиции стало неизменно улучшаться. С 1965 г. с баланса милиции края были окончательно сняты велосипеды. Интересно, что лошади использовались, как транспортное средство, вплоть до 70-х.
Деятельность милиции по борьбе с преступностью
Основными задачами органов милиции являлись соблюдение «социалистической законности» и правопорядка, охрана общественной и личной собственности, защита прав граждан от преступных посягательств, предупреждение и борьба преступностью.
Именно с позиции выполнения названных функций следует оценивать результативность работы органов милиции Хабаровского края в рассматриваемый период.
Обеспечение правопорядка на улицах городов, рабочих поселков, сел и деревень в 50-60-е гг., в основном, осуществлялось наружной службой милиции, официально - органами милицейской службы (ОМС) методом патрулирования. При этом, в общую штатную численность ОМС, наряду с сотрудниками милиции, включались и силы общественности. Так, по данным 1954 г., в штате ОМС состояло 590 (из 629 штатных) аттестованных сотрудников, 2745 членов БСМ, 4507 доверенных лиц, 131 сельский исполнитель и 542 дворника61, что в общем составляло довольно внушительную силу в 7925 человек, хотя, конечно же, основная нагрузка падала на плечи немногочисленных сотрудников милиции. Учитывая это, а также напряженную оперативную обстановку, сложившуюся в период амнистий 50-х гг., руководство краевого ОВД в наиболее сложные моменты усиливало милицейские патрули военнослужащими войск МВД, вооруженными автоматами. Например, в 1955 г. в городах и районах края было организовано совместное патрулирование милиции, войск МВД, курсантов школы милиции и членов БСМ, Только в Хабаровске ежедневную патрульную службу несли в среднем 325 сотрудников управления внутренних дел, 152-милиции и военнослужащих войск МВД, а также около 50 членов БСМ. В дополнении к этому организовывалось патрулирование улиц по специальным маршрутам на 10-и мотоциклах и 3-х автомашинах.
При этом, численность сотрудников милиции в городе ежегодно увеличивалась. Если в 1956 г. в среднем в сутки на посты и в патруль высылались 168 чел., то в 1957 Г.-187, в 1958 Г.-221 чел.63 К 1965 г. только патрульно-постовая служба (ППС) насчитывала в Хабаровске 266 сотрудников, в Комсомольске-на-Амуре - 109, в Биробиджане - 2564. Расширялось использование мобильных патрульных групп. В 1958 г. в Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре ежесуточно на окраинах городов участвовало в патрулировании до 7 автомашин (12,5%) и 53 мотоцикла (36% от всей численности милицейского автопарка)65. Постепенно подобная форма патрулирования распространилась и на другие города края.
Помимо количественных, происходили и качественные изменения. В 1962 г. с целью профилактики преступлений и улучшения работы патрульных нарядов на вооружение милиции края поступили специальные средства: резиновые палки, наручники и слезоточивый газ. Новые виды вооружения быстро вошли в привычный арсенал сотрудников, которые стали их активно использовать. Если в 1964 г. указывалось, что сотрудниками милиции резиновая палка применялась в 624 случаях, а наручники - в 20666, то к 1965 г. уже отмечалось свыше 1,7 тыс. случаев использования специальных средств67. В городах края, и особенно сельской местности, где не было возможности обеспечить патрулирование сотрудниками милиции, главную роль в охране порядка и профилактике преступлений играли участковые и их помощники: сельские исполнители (общественные участковые), а также члены БСМ (впоследствии ДНД). Поэтому довольно странным выглядит проводившееся сокращение количества участковых. К примеру, если в 1954 г. в крае имелось 590 (629 по штату) участковых , то к 1965 г. только - 235. К этому времени на одного участкового приходилось: в Хабаровске 6400 жителей, в Комсомольске-на-Амуре - 5783, в Биробиджане - 846069, а в среднем по краю 5440, в то время как в 1954 Г.-2280 жителей.
Оценкой результативности, деятельности ОМС могут послужить показатели работы, приведенные в табл. 38 Приложения.
Согласно официальным данным, в 50-е гг. органы милицейской службы с помощью общественности предотвращали от 5,5% до 15% готовившихся преступлений, а в случаях их совершения задерживали по горячим следам в среднем 37% преступников и до 91% мелких хулиганов. Большую роль в профилактике преступлений играли участковые. Например в 1957 г. ими было задержано 809 преступников, 6803 нарушителя общественного порядка и 3033 чел. за мелкое хулиганство70. При всем этом общая доля участия наружной службы в раскрытии преступлений была довольна незначительна. Так, в 1957 г. она не превышала 11%71, а вклад участковых составлял и того меньше, только 4,3% от числа всех раскрытых преступлений.
Кроме патрулирования и задержания нарушителей общественного порядка на наружную службу, наряду с детскими комнатами милиции и участковыми, возлагалась ответственность за работу с беспризорными и безнадзорными детьми, нищими и пьяными (табл. 39 Прил.).
Основная масса задержанных подростков приходилась на города Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре. В 1953 г. только по Хабаровску был задержан 1071 ребенок, или 54% от числа всех задержанных по краю, в Комсомольске-на-Амуре - 368 (18.5%), в Николаевске-на-Амуре - 168 (8%) . Значительное количество этих детей занимались попрошайничеством по указанию родителей. С целью повышения эффективности работы с нищими и бродягами, заполонившими в 50-е гг. города края, в особенности Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре, милиция прилагала огромные усилия по борьбе с этим явлением, привлекая в помощь различные общественные организации. Учитывая масштабы явления, руководство УВД приняло решение об организации специального приемника-распределителя, который и был открыт в 1956 г. в Хабаровске - единственного на Дальнем Востоке (ближайший располагался в Новосибирске) для содержания лиц без определенного места жительства, уклонявшихся от общественно-полезного труда, нищих и инвалидов с целью их трудоустройства или определения в дома инвалидов и престарелых. Большая часть задержанных, попадавших в приемник, составляла молодежь до 25 лет, а также люди, самовольно ушедшие с работы, у которых отсутствовали трудовые книжки и паспорта, Частью это были «.„больные... «психохроники», ушедшие из Горинского дома инвалидов и бродящие по краю»74. Обеспечить работой подобный контингент было непосильной задачей, что усугублялось еще и нежеланием руководителей предприятий брать к себе столь «неустойчивых трудящихся». Тем не менее, систематичность в работе давала свои результаты. К примеру, за 1957 г. с помощью приемника распределителя трудоустроили 599 человек, в 1958 г. - 416, в дома инвалидов и престарелых за 1956-1957 гг. было помещено 93 человека, а за 1958 г.-54. В 1959 г. из 1375 лиц, ведших «паразитический антиобщественный» образ жизни, 579 чел. трудоустроили и 41 направили в дома престарелых и инвалидов . Некоторых из злостных «уклонистов» от работы приходилось и наказывать. Так, в 1956 г. 81 человек был привлечен к уголовной ответственности, а в 1958 г. - 31 . Приведенные данные свидетельствуют о работе милиции не только в качестве профилактического подразделения, но и своеобразного социального органа, который помогал вернуться в общество, к полноценной жизни ранее им же отвергнутых людей. Несмотря на значительные масштабы работы, проводившейся наружной службой милиции совместно с общественными организациями, все же определяющей являлась деятельность таких основных подразделений, как уголовный розыск, следствие и ОБХСС, по результатам которой, собственно, и судили об эффективности работы всей милиции края, Прежде чем рассматривать методы работы указанных подразделений, еще раз подчеркнем условия, в которых приходилось трудиться. Протяженная территория с большими расстояниями между населенными пунктами, слабая обеспеченность транспортом, магистралями и коммуникациями. При этом, как отмечал на одном из заседаний в 1956 г. секретарь Верхне-Буреинского районного комитета КПСС Бустояров, «...ни суд, ни прокурор, ни милиция ни одной машины не имеют...»77. Те же самые проблемы были в районе Лазо и ряде других удаленных территорий, что, естественно, снижало оперативность работы.
В целях раскрытия и предотвращения преступлений ведущими подразделениями милиции края: уголовным розыском, отделом по борьбе с хищениями социалистической собственности и следственным отделом, в 50-60-е гг. применялись различные методы работы: 1. Раскрытие преступлений по горячим следам; 2. Выявление преступников и предупреждение преступлений с помощью агентурной сети; 3. Задержание преступников при подготовке или в момент совершения; 4. Разложение преступных групп и формирований изнутри; 5. Вызов участников преступных групп и преступников-одиночек в учреждения милиции; 6. Арест преступников за менее значительные преступления; 7. Путем следственных действий; 8. Использование квартир-ловушек; 9. Проведение в трудовых коллективах профилактических бесед и лекций.
Из перечисленных методов в уголовном розыске и, в особенности, ОБХСС в качестве главного средства борьбы с преступностью использовалась агентурная сеть, так называемые информаторы, своевременно сообщавшие о лицах, готовивших или совершивших преступления.
Участие общественности в охране общественного порядка
С приходом к власти большевиков в 1917 г. были уничтожены многие государственные органы, в число которых попала и милиция Временного правительства. Дело в том, что, согласно марксистской теории, на смену силовым государственным структурам должно было прийти всеобщее вооружение народа. Однако, практика использования с ноября 1917 г. по октябрь 1918 г. всеобщего вооружения народа не оправдала выдвинутых теоретических положений. Поэтому в целях организации профессиональной борьбы с преступностью на период построения социализма были воссозданы штатные государственные правоохранительные органы. При этом, идея участия общественности в охране порядка не исчерпала себя, а лишь несколько видоизменилась, став одной из составляющих милицейской работы на долгие годы. Как отмечал В.И. Ленин «...успех борьбы с преступностью зависит, главным образом, от добровольного участия масс трудящихся в этой борьбе»139. Поэтому в 1918-1923 годах по инициативе трудящихся на крупных промышленных предприятиях возникли группы оказания помощи органам милиции. В последующие годы при районных советах были образованы административные комиссии, в состав которых входили граждане, изъявившие желание оказывать добровольную помощь органам милиции. С победой советской власти возникла необходимость законодательного упорядочения их деятельности, что и было сделано 25 мая 1930 г., когда согласно Постановления СНК РСФСР в городах, рабочих поселках, а также сельской местности создавались добровольные общества содействия органам милиции и уголовного розыска. К апрелю 1932 г. они были преобразованы в общества содействия органам милиции и уголовного розыска. В постановлении устанавливалась строгая подчиненность данных общественных организаций: «бригады содействия организуются и состоят непосредственно при соответствующих управлениях милиции».
Во многом, именно благодаря активной жизненной позиции трудящихся, правоохранительные органы смогли успешно противостоять преступности в годы первых пятилеток. Однако, война 1941-1945 гг. отвлекла значительные силы общества, погибли многие лучшие его представители, в том числе и активисты БСМ. Поэтому к концу войны данная форма работы с населением фактически сошла на нет. Учитывая рост преступности и сложную экономическую ситуацию, сложившуюся в стране, правительство было вынуждено вновь обратиться к народу с просьбой о помощи. В апреле 1946 г. МВД СССР издало инструкцию «Об организации и практическом использовании БСМ», в которой предписывалось, что общее руководство ими осуществляется отделами службы и боевой подготовки управлений милиции. Тем не менее, эффективность этой работы оставалась низкой. Так, к 1947 г. по СССР насчитывалось чуть более 4 тыс. бригадмильцев141, при том, что общая численность милиции составляла около 270 тыс, сотрудников. Помимо БСМ, милиция имела и других добровольных помощников, так называемый подсобный аппарат: доверенных лиц, сельских исполнителей, дворников. Например в Хабаровском крае в 50-е гг. их общая численность (вместе с БСМ) составляла в среднем около 9 тыс. чел. Количество и разновидности добровольных помощников представлены в табл. 41 приложения.
Несмотря на довольно большое число добровольных помощников, многие из них только числились или принудительно направлялись в бригады содействия по решениям комсомольских организаций. О «добровольности» и нежелании вступать в ряды БСМ свидетельствует замечание руководства органов милиции края, сделанное в адрес комсомольских организаций на одном из совещаний: «....выполняя постановление ЦК ВЛКСМ от 23.06.54 г., комсомольские организации края должны были выделить для работы в БСМ 2500 комсомольцев..,, а было принято только 775 чел.,.» . Учитывая обстоятельства набора «добровольных» помощников, пришедших в органы не по велению сердца, а по решению организации, становится понятным, почему многие из них при всякой возможности пытались выйти из БСМ. Так, на одном из совещаний участковых Хабаровска, проходившем в январе 1954 г., участковый Карнаухов сетовал: «...в качестве подсобных сил я имел 18 человек БСМ, доверенных лиц 21 человек, но как съездил в отпуск, их у меня ни одного не стало, то есть все они разбежались...»143. В справке за январь 1955 г., подготовленной по результатам проверки наружной службы Комсомольского-на-Амуре горотдела милиции, отмечалось резкое снижение числа членов БСМ: «...Вместо 818 человек на 1 июля 1954 г... в настоящее время числится всего 585 человек, практически же работает незначительная часть из них... Работа инициативных комсомольских штабов и групп совершенно заглохла. Собрания членов БСМ не практикуются. Только отдельные участковые...имеют группу членов БСМ, активно ведущих работу. ...Доверенных лиц на 1 июля 1954 г. - 1408 чел., на день проверки -1345 чел ...но работа с ними проводится плохо»144. И это фиксировалось в городах Комсомольске-на-Амуре и Хабаровске с наибольшей активностью бригадмильцев. С целью исправления сложившейся обстановки партийные организации заводов и предприятий в конце 1955 г. и начале 1956 г. в порядке партийной дисциплины стали ежедневно выделять в отделения милиции коммунистов для несения патрульной службы 5. С получением в августе 1955 г. письма ЦК ВЛКСМ, активизировали работу по расширению и укреплению связей с органами милиции и комсомольские организации. Повсеместно стали создаваться комсомольские патрули, штабы, инициативные группы, ежедневно осуществлявшие патрулирование улиц. Только горкомом ВЛКСМ Комсомольска-на-Амуре совместно с милицией за 1955 г. было проведено 6 массовых рейдов с участием от 120 до 400 комсомольцев. В Хабаровске было создано 49 инициативных групп, несших патрульную службу три раза в неделю на улицах, в клубах, кино, театрах. К задержанным за мелкие проступки нарушителям обычно применялись моральные меры воздействия: сообщение по месту работы, учебы или родителям, публикации в сатирических газетах146. Однако, подобные мероприятия носили характер временных, направленных на исправление провалов в работе. Ситуация стала меняться лишь с окончанием в феврале 1956 г. XX съезда КПСС, на котором во всеуслышанье был сделан упрек в сторону милиции. Указывалось на то, что «работники милиции находятся в большом долгу у государства и народа..., неудовлетворительно борются с уголовной преступностью, плохо обеспечивают общественный порядок»147. На том же съезде Н.С Хрущевым был предложен и рецепт по исправлению ситуации: «...без участия масс, одними только административными мерами с подобными уродливыми явлениями (это о лицах, злостно нарушавших правила соц.общежития, тунеядцах и т.д) покончить невозможно. Здесь большая роль принадлежит общественности», и далее более жестко: «Грубейшую ошибку допускают те работники, которые...думают...обойтись без привлечения...широких масс трудящихся»148. Тут же было дано и конкретное указание органам милиции: добиться «...коренного улучшения работы с бригадмильцами, дворниками и другими подсобными силами...»149. Все решения съезда на местах принимались к неукоснительному исполнению и, в первую очередь, те, которые касались обеспечения порядка и расширения участия населения в его охране. В очередной раз был взят курс на переход ко «всеобщему вооружению народа», только в этот раз, при постепенном устранении правоохранительных органов. В стране и крае ширилось движение БСМ, комсомольских штабов и др. общественных организаций, участвовавших в охране порядка. К примеру, уже 1 марта 1956 г. Хабаровский районный комитет КПСС отчитался о создании в населенных пунктах района бригад по содействию милиции150. Особую активность проявили партийные и комсомольские организации Комсомольска-на-Амуре, широко привлекавшие, в первую очередь, молодежь к охране порядка. Всего за 1956 г. по Хабаровскому краю в охране общественного порядка принимало участие 4932 чел. членов БСМ и 32 216 комсомольцев (против 13 тыс. в 1955 г.)151. При этом, если раньше, вследствие низкого авторитета милиции, многие члены БСМ стеснялись своей работы, то после проведенной в СМИ пропагандистской кампании, как отмечалось в отчете за 1956 г., «...в Комсомольске молодёжь ходить с повязкой считает почётом. И принимать стали в БСМ сейчас не всех, был случай, двоих не приняли бригадмильцами, так они пошли жаловаться в партком завода» . О том, как создавались БСМ, рассмотрим на следующем примере. В поселке Хор, где население составляло примерно 18 тыс. человек, до 1956 г. имелось 8 членов БСМ. Участковый старшина милиции Сальников проводил широкую разъяснительную работу среди сельчан, выступал с беседами о соблюдении правил общежития, о роли населения в борьбе с хулиганами, особое внимание уделял молодежи. Народ, несмотря на проявляемую активность сотрудника милиции, оставался инертным. Только после того, как в поселковое отделение милиции пришел секретарь комсомольской организации цеха домостроительного завода Ивков и привел с собой комсомольцев Алексеева, Мельникова и Лугового, была организована бригада содействия милиции. Постепенно комсомольцы и несоюзная молодежь, которые до этого не оказывали помощи бригаде содействия милиции и не осуждали хулиганство, убедившись в том, что они делают хорошее дело, стали вступать в БСМ, за счет чего ее численность к концу года достигла 70 человек153. Были в этой работе и «передовики производства», такие, как участковый Биробиджанского городского отделения милиции старший лейтенант Талисман. Он при поддержке партийных, комсомольских и профсоюзных организаций прядильно-ткацкой фабрики, завода металлоизделий, треста «Биробиджанстрой» создал БСМ в составе более 130 чел. Участковый Ж/д РОМ Хабаровска старший лейтенант милиции Золотаревич собрал бригаду в 60 чел154. Таким образом, благодаря активной пропаганде СМИ, деятельности партийных, комсомольских организаций только за один год количество членов БСМ в крае выросло на 22%, не считая других форм участия общественности в охране порядка. Одним из итогов этого стало постепенное снижение преступности в крае за период с 1956 по 1957 гг. на 10%. О степени участия трудящихся в борьбе с нарушениями общественного порядка свидетельствуют следующие показатели; если в 1 полугодии 1955 г. силами общественности было задержано за хулиганство 335 человек153, то за аналогичный период 1957 г. только члены БСМ задержали 64 преступника, 1542 нарушителя порядка, 423 мелких хулигана15. Как оказывала общественность влияние на обеспечение порядка, видно из следующего примера: в 1955-56 гг. в Хабаровске, в парке «Динамо», было много случаев проявления хулиганства и нарушений общественного порядка. Поэтому в 1957 г. работники милиции с помощью комсомольских организаций создали здесь специализированную бригаду содействия милиции. Ежедневно на дежурство выходило от 40 до 60 чел. молодежи с красными повязками и в результате, за 1957 и 1958 гг. в парке «Динамо» не было допущено ни одного серьезного случая нарушений общественного порядка и хулиганства . Наиболее отличившихся общественников поощряли в административном порядке: грамотами, благодарностями, значками, заносили на доски почета и т.д. При этом, в начальный период подобные формы стимулирования применялись довольно масштабно. Так, с февраля 1956 г, по январь 1957 г. руководством УВД было поощрено 250 членов БСМ, а двух активистов наградили правительственными наградами158, а в 1958 г. 320 комсомольцам были вручены ценные подарки и грамоты крайкома, горкома ВЛКСМ и УВД15.
Похожие диссертации на Опыт реформирования и деятельности органов милиции Хабаровского края в 1953-1968 гг.
