Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Трансформация партийного и советского аппарата в условиях борьбы за сталинское «наследство» . 27-77
Раздел 2. Процесс реформирования системы органов управления народным хозяйством 78-122
Раздел 3. Реформа советской системы правоохранительных и судебных органов 123-180
Заключение 181-187
Список источников и литературы 188-202
- Трансформация партийного и советского аппарата в условиях борьбы за сталинское «наследство»
- Процесс реформирования системы органов управления народным хозяйством
- Реформа советской системы правоохранительных и судебных органов
Трансформация партийного и советского аппарата в условиях борьбы за сталинское «наследство»
Обращаясь к проблемам реформирования партийно-государственного аппарата в 1953-1957 гг., следует в первую очередь определиться с основными подходами к пониманию характера политической системы СССР. При этом нужно признать, что вопрос о содержании понятий «власть» в научной литературе на сегодняшний день остается дискуссионным. Хотя политическая составная советской истории уже достаточно разработана, понятие «власть» не относится к числу четко выраженных институциональных категорий.
Долгое время при его трактовке исходили из характеристик не сущностных, а сугубо формальных, ссылаясь на высказывания основоположников марксистского учения и основателей советского государства, программные документы КПСС, конституцию страны и устав партии, которые, в свою очередь, появлялись как следствие определенной политической конъюнктуры. Да и споры на такие темы, как «диктатура партии или диктатура пролетариата», «революционный режим или термидор», «диктатура пролетариата или общенародное государство» вели не ученые, а политики, и последнее слово было за теми, кто располагал большими властными полномочиями.
Вслед за этим пришло время определений, отражавших ту сущностную сторону режима, от коей следовало бы поскорее избавиться, то есть несущих в себе отрицательную оценку, а, значит, более этических, нежели научных. Так, с легкой руки Н.С. Хрущева в обиход вошло понятие «культа личности Сталина». Затем сам творец «оттепели» был зачислен в разряд волюнтаристов, допустивших неоправданные реформы партийно-государственного аппарата. В самом начале перестройки, благодаря усилиям радикально настроенных реформаторов, в обиход вошло совсем уже анонимное клише «административно-командная система». С этого времени стали говорить и о «военно-мобилизационной системе», которая затем была трансформирована в годы хрущевских реформ.
Тем не менее, даже это можно было считать открытием на фоне тусклого света советской философии, партийной истории и философии права, где помимо упрощенного «классового подхода» можно было обнаружить лишь самые общие сентенции о необходимости системного исследования общественных явлений и, одновременно, важности изучения структурных образований целостных систем.
В итоге, на протяжении основного времени изучения проблемы, для теоретиков оказалась ближе банальная примитивизация предмета исследования, а также изложение общих сентенций о функциях советского государства, которые охватывают различные сферы -политическую, организационно-хозяйственную, правоохранительную, культурно-воспитательную и пр.
Отмеченные подходы наложили неизгладимый отпечаток и на изучение периода, вошедшего в историю России под названием «оттепели». Весьма долгое время здесь торжествовала достаточно ясная и, вместе с тем, столь же спорная схема, в соответствие с которой, после смерти тирана И. Сталина партийным реформаторам, прежде всего, Н. Хрущеву удалось начать работу по преодолению «культа личности» и демократизации политического строя страны.
На данном фоне полагаем, что исходным пунктом нашей работы является несколько иной подход, состоящий, прежде всего, в признании того, что смерть Сталина и появление плеяды новых лидеров, составивших сложный политический пасьянс, создали объективные условия для потенциальных изменений различных направлений внутренней и внешней политики страны, для трансформации системы партийно-государственного управления.
Однако в силу специфики политической системы советского общества, в которой чрезвычайно большое значение имел субъективный фактор, прежде всего, личность «вождя» государства, корректировка прежнего и выработка нового политического курса проходили крайне трудно. Решение данного блока задач в первую очередь предполагала появление нового лидера партии и государства. В итоге, в рамках рассматриваемого периода определяющее влияние на развитие системы государственного управления оказала политическая борьба в высших эшелонах власти, наиболее острая фаза которой продолжалась с 1953 по 1957 годы.
В данной связи, рассмотрение поставленной темы необходимо начинать с вопросов борьбы за власть, за «сталинское наследство», развернувшейся в руководстве КПСС и Советского государства. Особое значение при этом имеет вопрос о «преемнике» Сталина. Актуализация данного вопроса после смерти Сталина диктовалась, с одной стороны, тем гигантским властным авторитетом, которым обладал «вождь народов», а с другой - попыткой осмыслить позицию, которую займет новый лидер КПСС. Заметим, что в известном смысле данной теме отдали должное и советские исследователи и, особенно, политики, пытавшиеся сопоставить фигуру Сталина и его преемников.
Естественно, что в отличие от Сталина, по общему признанию современников и соратников, явного, безусловно признанного авторитета в партии большевиков не существовало. Вождь не допускал наличия рядом с собой реальных конкурентов. В данной связи развитие событий после смерти Сталина отличалось значительной непредсказуемостью и определялось столкновением интересов плеяды ведущих партийных иерархов, нашедших временный консенсус в рамках провозглашенного ими «коллективного руководства». Отличительной чертой данного этапа стало, поэтому, полустихийное «дробление» власти.
Первый передел власти был осуществлен фактически у изголовья умиравшего Сталина. На совместном заседании Пленума ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета СССР 5 марта 1953 года на передний план выдвинулся вопрос о главе советского правительства. В итоге, ключевой, по мнению политической элиты страны, пост Председателя Совета Министров СССР занял Г.М. Маленков, в свою очередь, озвучивший список немедленно утвержденных первых заместителей главы правительства Л.П. Берия, В.М. Молотова, Н.А. Булганина, Л.М. Кагановича.59
В то же время крупные инновации были осуществлены в сфере организации высших органов партии. Было упразднено созданное в последние сталинские годы Бюро Президиума ЦК КПСС, а сам Президиум радикально сокращен численно (члены Президиума - с 25 до 11 человек; кандидаты - с 10 до 4 человек). В новый состав Президиума вошли в основном лишь представители старшего поколения партийных руководителей - Маленков, Берия, Молотов, Хрущев, Булганин, Каганович, Ворошилов, Микоян, Сабуров и Первухин.60
В ситуации, когда в стране не оказалось очевидного лидера, магистральное направление политического развития определил курс «коллективного руководства» на разделение функций партийного и государственного аппарата. Впервые принятые партийным ареопагом вполне самостоятельно решения, привели к тому, что в СССР на некоторое время оформилась весьма своеобразная и довольно странная модель.
Процесс реформирования системы органов управления народным хозяйством
Обращаясь к проблемам реформирования государственного аппарата, следует особо отметить, что в рамках рассматриваемого периода именно органы управления огосударствленной экономикой стали объектом наиболее решительных изменений.
В советское время, как правило, предлагалась схема, согласно которой все органы государства делились на органы государственной власти, органы государственного управления, органы правосудия, органы прокуратуры и органы народного контроля.1 9 Такая классификация, прежде всего, исходила из традиции, идущей еще от Конституции 1936 года. В частности, советские исследователи 50-60-х годов, как правило, помимо управленческой деятельности (советы, исполкомы и пр.), а также судебной и прокурорской деятельности особенно четко различали деятельность хозяйственную.130
Очень близко к такому пониманию находилась развивавшая его классификация государственных органов по их функциональному предназначению, «в зависимости от характера и направления деятельности». 5 Несколько упорядочило ситуацию в данной сфере лишь принятие Конституции 1977г., установившей ведущий статус КПСС в советском обществе, а также определявшей статус отдельных органов государственной власти и управления.
Однако, учитывая, что экономика в СССР подверглась тотальному огосударствлению, а также то, что в стране все более широко применялся труд заключенных, к «хозяйственным» ведомствам, с немалым основанием можно было также отнести МВД с его системой ГУЛАГа.
В целом, в экономической сфере к началу правления Н.С. Хрущева обобществление достигло своего предела. Плановая система представляла производство и потребление в каждой области, охватывала все хозяйственные единицы. Экономическая иерархия образовывала вертикаль, спускавшуюся сверху вниз. Наиболее распространенными были вертикальные связи центр - отрасль - предприятие, тогда как горизонтальные связи между предприятиями решающего значения не имели. В соответствии с этим, информация сверху имела характер приказов, а информация снизу - отчетов. Устойчивость подобной схемы объясняется ее безальтернативностью: недопустимостью любых форм экономического либерализма в условиях противостояния с развитыми капиталистическими державами. Вполне очевидно, что подобные принципы хозяйствования были крайне неэффективными.
Необходимость экономических реформ, в том числе, реформирования системы управления экономикой страны в начале 1950-х годов осознавалась не только значительной частью управленцев, но и широкими слоями общественности.
Экономика, особенно состояние сельского хозяйства, требовали либерализации управления, ослабления командных методов и передачи предприятиям и регионам каких-либо властных прав.
Возможности для перехода к реформе аппарата управления экономикой возникли после смерти И. Сталина.
В частности, они определялись уже тем обстоятельством, что состав обновленного Президиума ЦК КПСС практически дублировал руководство Совета Министров СССР. Высокий статус правительства в данных условиях был уже на пленуме ЦК КПСС, состоявшемся 14 марта 1953 года, повышен еще более в связи с принятием специального постановления «О расширении прав Совета Министров СССР», в последующем 11 апреля 1953 г. конкретизированного Совмином. Этой цели служили постановления № 1001 «О мероприятиях, связанных с расширением прав Министров СССР» и №1011 «Об утверждении структуры и штатах министерств и ведомств союзных республик и их местных органов».
В силу отмеченных выше причин, в первую очередь, изменения затронули аграрный сектор. Уже летом 1953 года в стране полным ходом шла подготовка к реформированию сельского хозяйства. Основы колхозно-совхозного строя оно не затрагивало. Но важность реформы для судеб деревни и ее жителей была несомненной.
Старт реформе дал Председатель Совета Министров Союза ССР Г. М. Маленков, выступивший с докладом о неотложных задачах в области промышленности и сельского хозяйства и мерах по дальнейшему улучшению материального благосостояния народа на V сессии Верховного Совета СССР 8 августа 1953 года.152
Г. Маленков провозгласил в качестве необходимой задачи в течение ближайших двух-трех лет резко повысить обеспеченность населения продовольственными и промышленными товарами, мясом и мясными продуктами, рыбой и рыбными продуктами, маслом, сахаром, кондитерскими изделиями, тканями, одеждой, обувью, посудой, мебелью...».
Особое место при решении этой задачи должно было занять сельское хозяйство. «...Для того, чтобы обеспечить крутой подъем производства предметов народного потребления, мы, прежде всего, должны позаботиться о дальнейшем развитии и подъеме сельского хозяйства, снабжающего население продовольствием, а легкую промышленность сырьем. ... В этой связи Правительство и Центральный Комитет партии сочли необходимым пойти на значительное снижение норм обязательных поставок с личного подсобного хозяйства колхозников, решили, как об этом уже доложил министр финансов т. Зверев, изменить систему обложения колхозников сельскохозяйственным налогом, снизить денежный налог в среднем примерно в два раза с каждого колхозного двора и снять полностью оставшуюся недоимку по сельскохозяйственному налогу прошлых лет».153
Ослабление налогового пресса в деревне стало своего рода «фирменным знаком» реформы Маленкова. Сессия приняла закон о сельхозналоге, которым устанавливалось обложение хозяйств колхозников «по твердым ставкам с одной сотой гектара приусадебной земли... независимо от размера общей суммы доходов хозяйств колхозников...» По Российской Федерации средняя ставка налога была снижена до 8 р. 50 коп. в год за сотку.
Закон предусматривал льготы для семей, не имеющих в личном пользовании коров. Инвалиды Великой Отечественной войны, старики, а также учителя, агрономы и медики от налога освобождались.154 Согласно этим реформам, прямо поощрялось развитие личного подсобного хозяйства, и не только в деревнях, но и в поселках, и небольших городах. Постановлением Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 21 сентября 1953 г. предписывалось: «Обязать местные советские и сельскохозяйственные органы обеспечивать скот рабочих и служащих выпасами и сенокосными угодьями».155
Маленков выступил инициатором изменения инвестиционной политики в стране. По его данным, за годы пятилеток с 1929-го по 1953-й в тяжелую промышленность было вложено 638 млрд. руб., в легкую - 72 млрд. руб., в сельское хозяйство - 94 млрд. руб. Предсовмина СССР на сессии Верховного Совета СССР в августе 1953 г поставил задачу «всемерно форсировать развитие легкой промышленности», добиваться выравнивания темпов экономического роста двух основных отраслей индустрии: производства средств производства и производства предметов потребления.
Реформа советской системы правоохранительных и судебных органов
Рассматривая итоги сталинской эпохи советской истории, следует признать, что одним из наиболее примечательных ее результатов стало создание грандиозной и высокоэффективной репрессивной машины, работавшей под личным контролем «вождя» и обеспечивавшей выполнение обширного блока жизненно важных для советской системы задач. Принципиально важно, что в их перечне на переднем плане стояли не столько строго правоохранительные задачи, связанные с обеспечением общественного порядка, поддержанием режима законности и защитой прав граждан, сколько задачи «охранительные», состоящие в осуществлении комплекса мероприятий по защите монополии правящей партии.
В данной связи был совершенно прав американский исследователь П. Холиндер, который полагал, что «советские руководители... разработали огромные и высоко дифференцированные аппараты принуждения, отражающие их убеждения в том, что без этого социальный порядок окажется под серьезной угрозой».244
В связи с выполнением органами правопорядка (прежде всего, политической полицией) столь важной функции, реальная власть в государстве в значительной степени сконцентрировалась именно в данных структурах исполнительной власти.
Рассматривая систему органов государственного управления, советские исследователи традиционно выделяли в них особо вооруженные силы, органы внутренних дел и государственной безопасности.245 Однако такая классификация порождала многочисленные споры, особенно, о месте и роли в данной системе МВД и Министерства юстиции СССР. В частности, с восстановлением принципа «двойного» подчинения органов внутренних дел исследователи так и не выработали единый взгляд на них, относя МВД то к местной исполнительной власти, то к органам «правопорядка». Еще более запутанным в данном отношении являлся вопрос об упраздняемом и восстанавливаемом ведомстве юстиции. Чрезвычайно сложно оказалось также определить место и других правоохранительных и судебных структур. В частности, отметим неопределенность статуса такого своеобразного советского института как Государственный арбитраж. Таким образом, советские исследователи изрядно запутались в распределении органов, в разных звеньях и структурах, осуществляющих обеспечение законности.
В данной связи, как противоположный полюс определилась альтернативная позиция, связанная со стремлением выделить правоохранительные органы отдельно, как особую «правоохранительную власть», наряду с властями представительной и исполнительной. Однако и в такой схеме разделения властей «правоохранительная власть» также с трудом поддавалась четкому определению. Как правило, в исследованиях говорилось о суде, прокуратуре, милиции, арбитраже, юстиции, «в меньшей степени» о народном и ведомственном контроле.
В восприятии современников, в стране Советов - «нищих, подчиненных парткомам, председателям колхозов, директорам совхозов, руководителям МТС и, далеко не в последнюю очередь (если не в первую), карательным органам - НКВД, МТБ», даже законодательная власть откровенно пасовала перед всесильными ведомствами. И в Президиуме Верховного Совета СССР работникам его аппарата «доводилось ... докладывать ... только после основного сообщения, как сейчас говорят, компетентных ведомств. Они же (МГБ, МВД, МИД, Верховный суд, Прокуратура) давали свои заключения практически по всем вопросам. И очень редко принимались решения вопреки этим рекомендациям. Правда, в тот период «первые» лица далеко не всегда присутствовали на заседаниях, но все равно ореол ведомства ощущался и делал свое дело».247 Отмеченное свидетельство ярко и очень точно характеризует специфику советского государственного механизма в сталинскую эпоху и представляется весьма ценным.
В условиях тотального партийного диктата произошла решительная трансформация правоохранительных органов, превратившихся в органы «карательные», осуществляющие масштабные репрессии против подлинных и мнимых врагов режима («врагов народа»), обеспечивающие торжество внеэкономических методов принуждения и пр. В данной системе происходила не только максимальная политизация вопросов, связанных с борьбой с преступностью; здесь изменялось само восприятие законного и незаконного, преступного и общественно полезного.
В сложившейся ситуации понятие закона оказалось девальвированным, во многом уступив место политической целесообразности, что непосредственно отразилось на системе государственных органов, призванных обеспечивать режим законности. В условиях, когда главными становились быстрота и эффективность репрессий, на второй план оказались отодвинутыми судебные органы, органы юстиции, надзорные органы. Центральное место в данной системе заняли органы прямой репрессии (т.н. карательные) - НКВД-НКГБ-МВД-МГБ.
Заведующий отделом административных органов ЦК КПСС Н. Миронов следующим образом характеризовал обстановку 30-х - начала 50-х годов: «Очень широко применялись репрессии во внесудебном порядке, через так называемое Особое совещание, образованное при НКВД, через различные «тройки», созданные в краях и областях. Здесь судьбу человека решали без его вызова, без рассмотрения доказательств его вины. Дело было поставлено так, что органы НКВД сами арестовывали и вели следствие, сами выносили «приговоры» и сами приводили их в исполнение».248 Более эмоционально об этом в своих воспоминаниях высказался Н.С. Хрущев: «Ни следствия, ни прокурора, ни суда - ничего не было, просто тащили людей и убивали»."
В условиях, когда периодически объединявшиеся в рамках одного ведомства и работавшие под непосредственным контролем партийного руководства страны органы политической и общей полиции стали одним из наиболее знаковых явлений сталинской эпохи, они действовали вне какого-либо строгого правового поля, фактически выполняя не только карательные, но и судебные функции, оставаясь при этом вне сферы контроля органов прокуратуры. Границы их репрессивной активности определялись исключительно субъективным фактором. В повседневной текущей деятельности, в немалой степени, личными качествами сотрудников; в масштабах страны — волей вождя и его окружения. В данной связи, работники обладали колоссальными властными полномочиями. Но столь же часто на них возлагалась также и вся ответственность за репрессии.
Подобная ситуация обусловила парадоксально-привилегированное положение работников правоохранительной сферы, прежде всего, сотрудников органов госбезопасности. В восприятии осведомленных современников, несмотря на то, что их «зарплата большая, обеспечение хорошее, квартиры репрессированных дают вместе с мебелью. В магазине «Стрела» на Кузнецком мосту всего навалом», все более явно откладывались и иные аспекты, сводившиеся к следующему: «Политика меняется, и первым делом валят все на чекистов: они, мол, виноваты. А в чем их вина? Они исполнители. Приказания сегодня одни, завтра -другие. Дисциплина жесткая». Не случайно, что некоторые из возможных рекрутов ведомства просто прятались от медкомиссии, игнорируя, таким образом, приглашение на работу в МГБ."
