Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Образование Юридического Совещания 23
1.1. Компетенция 23
1.2. Состав 29
1.3. Программа деятельности 34
Глава 2. Проекты реформирования властных структур 51
2.1. Система исполнительной и представительной власти 51
2.2. Подготовка созыва Учредительного собрания 61
Глава 3. Децентрализация управления 75
3.1. Реформирование системы местного самоуправления 76
3.2. Функции государственной власти 89
Глава 4. Постановка и варианты решения национального вопроса 99
4.1. Украинский вопрос 103
4.2. Финляндский вопрос 108
4.3. Нетерриториальный способ решения национального вопроса 126
Заключение 135
Список источников и литературы 177
Приложение I 187
- Программа деятельности
- Подготовка созыва Учредительного собрания
- Функции государственной власти
- Нетерриториальный способ решения национального вопроса
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется трансформационными изменениями, происходившими в последнее десятилетие XX века в странах Восточной Европы и России, где поражение коммунистической доктрины обусловило настоятельную потребность в новой системе мировоззренческих ценностей, адекватной происходящим процессам. Именно этим объясняется рост интереса научной общественности и политических элит к ценностям либерализма, который как система сформировался в Западной Европе в Новое время и явился ответом на социально-политическую и экономическую реальность эпохи капитализма. Возросший в последнее время интерес к вопросам исторических судеб и, как следствие, возможных перспектив либерализма в России открывает широкие исследовательские горизонты. При этом одним из наименее изученных периодов истории русского либерализма является революция 1917 г. Известно также, что классический западно-европейский либерализм претерпел в конце XIX — начале XX вв. существенные модификации, трансформируясь в неолиберализм. Его основной чертой стал учет новых факторов социального развития и прежде всего — признание необходимости участия государства в процессе социальной трансформации.
Таким образом, большую актуальность приобретает проблема выбора пути развития российского общества и государства после февральской революции, когда значительную роль в формировании направления движения страны стали играть либералы, составившие основу первого состава Временного правительства. В 1917 г. либералами была разработана новая, соответствующая условиям времени, модель реформирования России. Эта работа самым тесным образом была связана с деятельностью Юридического Совещания при Временном правительстве, основу которого составили либералы кадеты (многие — члены ЦК), виднейшие специалисты в различных областях государственного и международного права.
Необходимо отметить, что в условиях переходного периода — после падения самодержавия и до установления формы государственного устройства Учредительным Собранием — в либеральную, в частности, кадетскую программу, которой руководствовалось в своей деятельности Временное правительство, должны были быть внесены соответствующие изменения. Временное правительство первого состава дало толчок ряду реформ, среди которых были реформа местного самоуправления, печати и другие. Рост социальной напряженности, откладывание даты созыва Учредительного Собрания, поставило правительство перед необходимостью решать ряд жизненноважных, обострившихся после февральской революции проблем, в частности, национальный вопрос. В основу преобразований были положены кадетские проекты, основные положения которых были разработаны еще в 1905-1907 гг. Вместе с тем они сами требовали оперативного внесения корректив согласно тем трансформационным изменениям, которые произошли в феврале 1917 г. Юридическое Совещание как раз и стало такого рода корректором кадетской программы, существенные изменения в которую были внесены на основании докладов, сделанных на партийных съездах в марте-октябре 1917 г.
Документы, прошедшие рассмотрение и выработанные в Юридическом Совещании, представляют основу для проведения реформ в различных областях государственной системы. Они затрагивают вопросы устройства власти в новом государстве, проблему регулирования национального вопроса, отношений государства и церкви, местного самоуправления и другие. По материалам Совещания можно, таким образом, построить контуры той модели, которая должна была быть положена в основу построения будущего государства и общества. Некоторые из рассмотренных Юридическим Совещанием законопроектов в принципе хорошо известны, так как были изданы Временным правительством (в первую очередь это относится к постановлениям Временного правительства в области местного самоуправления), но они не раскрывают существа целостной модели реформирования, тем более что функции Временного правительства, по мнению самих либералов, в большинстве случаев сводились "к самоограничению центральной власти одной задачей — санкционированию плодов того, что на языке "революционной демократии" называлось "революционным правотворчеством"1.
Актуальность исследования определяется также общественно-политической значимостью затрагиваемых в диссертации проблем в свете эффективного решения злободневных вопросов современной государственной жизни России.
Предметом исследования является деятельность новой власти по определению путей и характера преобразования государственного строя страны. При этом для непосредственного анализа выделяется деятельность Юридического Совещания.
Целью исследования является выявление основных направлений деятельности Юридического Совещания и определение их содержания.
В соответствии с поставленной целью предполагается решить следующие задачи:
-— выявить причину образования Юридического Совещания, его состав, основные задачи, поставленные перед ним Временным правительством;
— определить программу Юридического Совещания;
— раскрыть содержание основных направлений деятельности Совещания;
— показать место и роль Юридического Совещания в структуре органов Временного правительства; — поскольку состав Юридического Совещания был в основе своей кадетским, необходимым представляется произвести сравнительный анализ содержания деятельности Совещания и изменений, происходящих в кадетской программе.
Хронологические рамки исследования охватывают период деятельности Юридического Совещания — с 8 марта по 24 октября 1917 г. Что касается начальной даты исследования, логически правильно определять ее не с 22 марта 1917 г., когда вышло постановление Временного правительства об учреждении Совещания, а с 8 марта, когда начала действовать Юридическая комиссия, на основании которой было впоследствии создано Юридическое Совещание.
Историография проблемы. Прежде всего необходимо отметить, что исследуемая тема практически не изучена как целое. Не многим более десяти лет назад события 1917 г. перестали служить объектом для подтверждения и критики идеологических доктрин. Историк не мог не считаться с тем, что на первый план должен был выходить анализ преимуществ победителей и лишь затем — критика слабостей побежденных. Факты, определяющие какой-либо "положительный опыт" побежденных, не представляли с этой точки зрения "научного интереса". Этим, в своей основе, и обусловлена малоизученность представленной в работе темы: историографический материал, посвященный непосредственно объекту исследования, крайне невелик. В связи с этим, а также сообразно с поставленными в работе задачами, привлекалась дополнительная литература. Она может быть разделена на три тематических блока, которые будут рассмотрены в соответствующих разделах по хронологии.
Первый включает литературу, раскрывающую, так или иначе, кадетскую модель реформирования России. Второй тематический блок объединяет монографии и статьи, посвященные деятельности Временного правительства: тем законам, изданным правительством, которые прошли рассмотрение в Юридическом Совещании, а также — для выяснения роли и места Юридического Совещания в структуре органов правительства — привлекались работы, исследующие структуру органов правительства, в частности, деятельность его совещательных учреждений. В третий блок входит литература, посвященная деятельности отдельных органов при Временном правительстве, работа которых так или иначе была связана с Юридическим Совещанием. Тематическое деление является условным, так как некоторые работы носят, в данном случае, синтетический характер, то есть могут быть причислены в равной мере к обоим разделам.
В целом, историографический материал можно подразделить по проблемно-хронологическому принципу на три периода. На первом этапе (1917 г. — кон. 50-х гг.) получают освещение отдельные аспекты деятельности Юридического Совещания. Первые работы, посвященные деятельности Временного правительства, появились уже в 1917 г. В основном они имели пропагандистско-публицистический характер и не содержали какого-либо серьезного анализа2. В качестве дополнительного источника были привлечены монографии 1917 г., раскрывающие содержание новой земской реформы, историка Б.Б. Веселовского3 и товарища обер-прокурора Правительствующего Сената, члена Особого совещания по составлению Основных государственных законов при Юридическом Совещании Н.А. Ленского4.
В начале 20-х гг. основное внимание привлекала проблема власти в 1917 г., а не непосредственная деятельность Временного правительства5. Среди работ конца 20-х гг. стоит, однако, выделить два исследования. Прежде всего это публикации Н.Л. Рубинштейна6, впервые предпринявшего детальное изучение отдельных учреждений правительственного аппарата. Исследуя историю Учредительного собрания, Рубинштейн остановился на деятельности тех органов при Временном правительстве, которые принимали непосредственное участие в его подготовке. Прежде всего была выделена роль Особого совещания по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание, а также — Юридического Совещания и образованной при нем Особой комиссии по составлению проекта Основных государственных законов. При этом автор опубликовал основные документы Юридического Совещания и Особой комиссии, касающиеся подготовки Учредительного собрания.7 Рубинштейном было раскрыто содержание ряда вопросов, рассмотренных этими органами в связи с подготовкой Учредительного собрания. Однако, их освещение было выборочным и односторонним. Так, автор утверждал, что верхняя палата Собрания, по замыслу Особой комиссии, должна была "сдерживать демократию", Декларация прав, проект которой также обсуждался в комиссии, "обещала превратиться в декларацию обязанностей граждан перед буржуазным государством", а широкие права, которыми наделялся временный президент во время работы Учредительного собрания, "отвечали монархическим мечтам кадетов".8 Такая точка зрения не раскрывает сущности законопроектов, по мнению автора диссертации.
Однако, немаловажным является то, что Рубинштейн обратил внимание на значительное влияние, которым в исследуемых им учреждениях пользовались члены "буржуазных" (либеральных) партий, в частности — кадеты. При этом, автор настаивал на том, что стремление правительства "обеспечить надлежащее направление" деятельности Особого совещания было неслучайным, равно как и вполне намеренным было назначение на пост председателя совещания Ф.Ф. Кокошкина — одного из идеологов кадетской партии по ряду основополагающих программных вопросов.9 В целом же роль, социальный состав и задачи деятельности Юридического Совещания остались неизученными.
Изучение национального вопроса в материалах Юридического Совещания было положено публикацией П. Галузо.10 В небольшой, предваряющей публикацию статье, проводилась основная мысль, что Юридическое Совеща 9
ниє, а за ним и Временное правительство, никак не стремилось разрешить противоречия "50 % неравноправных народностей", населяющих территорию России, а решилось вступить "в конфликт с стремлением угнетенных народностей к освобождению от великорусского гнета"11. Такая трактовка документов представляется в корне не верной и требует отдельного детального анализа.
В историографии 30-х — 50-х гг. деятельность органов Временного правительства затрагивалась в основном вскользь12. Однако, в 1947 г. была опубликована статья С.Л. Ронина, в которой автор предпринял юридически-правовое исследование некоторых конституционных проектов Временного правительства, выработанных в Юридическом Совещании и в образованной при нем Особой комиссии по составлению Основных государственных законов. При этом, автор взял за основу публикацию документов Н.Л. Рубинштейном13. Рассматривая проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании, автор сделал вывод, что подготовленный документ облегчал "возможности бонапартистского переворота" и тем самым "как нельзя лучше соответствовал "конституционным" чаяниям кадетов". Проект по вопросу об автономии (федерации) носил, по мнению автора, "ярко выраженную печать великорусского шовинизма и империализма, полного игнорирования интересов и прав народов России"14. Эти утверждения должны были доказать также избранные цитаты из "Тезисов по вопросу о верхней палате" и "Декларации прав". Документы, подготовленные совещанием, были рассмотрены не объективно не только по причине невозможности вместиться в прокрустово ложе марксистско-ленинской методологии, но и потому, что были исследованы без необходимого для их понимания анализа современной законопроектам программатики конституционно-демократической партии.
В конце 50-х гг. Н.Ф. Славин в статье, посвященной образованию Временного Совета Республики, упомянул о важной роли Юридического Совеща 10
ния в процессе разработки положения о Предпарламенте. Автор обратил внимание на тот факт, что Юридическое Совещание "играло очень заметную политическую роль" в стране, так как судьба всех важнейших законопроектов "во многом зависела от его воли".15
Второй историографический этап (60-е — нач. 90-х гг.) характерен повышением исследовательского интереса к деятельности Временного правительства и отдельных его органов, в частности к работе Юридического Совещания, что было напрямую связано с изменениями, произошедшими в общественно-политической жизни страны в середине 50-х гг., положительно повлиявшими на развитие отечественной историографии. Именно в этот период начали всерьез разрабатываться проблемы 1917 г., в том числе — изучение роли и места различных структур при Временном правительстве16. Однако, работа Юридического Совещания не достигла должного уровня анализа.
В 60-е гг. выходят исследования Н.П. Ерошкина, посвященные государственным учреждениям дореволюционной России и основанные на широком круге источников . Автором были определены все основные учреждения, образованные при правительстве, непосредственные задачи, поставленные перед ними, более четко был обозначен партийный и социальный состав членов. Однако автор ограничился лишь краткими характеристиками структур Временного правительства, поскольку эта проблема не являлась непосредственной целью исследования. Юридическое Совещание в монографии Ерошкина значилось как "промежуточная инстанция между правительством и министерствами", где разрабатывались законопроекты, а также как орган, который должен был давать "предварительные юридические заключения на мероприятия Временного правительства". Содержание программы мероприятий оставалось неясным. Было обозначено, что председателем Совещания являлся Ф.Ф. Кокошкин, между тем как он возглавлял Совещание только до начала июля 1917 г. Ни полного состава Совещания, ни четкого объема задач, по ставленных перед ним, установлено не было .
В конце 60-х гг. была опубликована небольшая статья Е.А. Скрипилева, посвященная непосредственно деятельности Юридического Совещания . Автор отметил, что совещание работало довольно интенсивно, при этом "редкие государственно-правовые и политические вопросы не обсуждались в этом учреждении". Однако далее в статье приводилось избирательно и отрывочно содержание нескольких заседаний Юридического Совещания, призванных доказать, что "в основе законопроектной работы Юридического Совещания лежало неприятие революции, боязнь ее, игнорирование творческих сил народа". Автор утверждал, что "Совещание ухудшало, урезывало или даже вовсе отводило законопроекты, которые содержали хотя бы намек на улучшение положения трудящихся, на демократизацию общественно-политической жизни", а члены Юридического совещания "отстаивали великодержавные позиции Временного правительства" по национальному вопросу.20 Такой вывод, основанный на избирательно подобранной информации, безусловно требует объективного исследования.
ОН. Знаменский, анализируя историю созыва Учредительного собрания, раскрыл содержание работы в этой области и механизм формирования Юридического Совещания, Особого совещания по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание и Особой комиссии по составлению Основных государственных законов. В монографии впервые была обозначена общая внутренняя связь между отдельными, на первый взгляд мало связанными между собой, учреждениями при Временном правительстве. Становилось очевидным, что Временное правительство, еще в первом составе, образовало в лице Юридического Совещания некий либеральный (кадетский) по своему составу орган, который бы координировал все законодательные действия Временного правительства, а также — все работы по подготовке Учредительного собрания, которому и было предназначено решить политическую судьбу России. Определяющую роль кадетов в процессе подготовки Учредительного собрания в Юридическом Совещании выделил в своем исследовании и В.И. Старцев21.
О.Н. Знаменский, глубоко изучивший технико-организационные аспекты созыва и подготовки Учредительного Собрания, обратил внимание и на юридическую сторону данного вопроса. Им были исследованы основные документы, подготовленные Юридическим Совещанием и Особой комиссией, в том числе те, что были опубликованы Н.Л. Рубинштейном22. Анализ, проделанный О.Н. Знаменским, был гораздо полнее и детальнее. Исследуя документы, подготовленные Особой Комиссией по составлению Основного государственного закона, автор обратил внимание, что Н.Л. Рубинштейном была допущена неточность в формулировке вывода по вопросу о Декларации прав граждан. Которая, по утверждению О.Н. Знаменского, включала не только обязанности граждан и права-свободы, но и социальные права-гарантии, которые должны были быть закреплены в Декларации в виде норм, наполненных конкретным содержанием23.
Знаменский раскрыл основное содержание документа, подготовленного Юридическим Совещанием и ранее не исследовавшегося: "Об открытии Учредительного собрания и положении исполнительной власти при нем". Основная идея справки — необходимость разделения законодательной и исполнительной власти. Однако все, что касалось планов кадетов о проведения идеи разделения властей в самой системе работы Учредительного Собрания, расценивалось Знаменским отрицательно24. В качестве аргумента он приводил утверждение В.И. Ленина о том, что советский государственный аппарат имеет преимущество по сравнению с "буржуазным парламентаризмом", так как дает возможность "соединить в лице выборных представителей народа и законодательную функцию и исполнение законов"25. Не достаточно ясным представляется планируемое кадетскими юристами устройство системы представительства в Учредительном Собрании: с одной стороны, О.Н. Знаменский говорит о равноправии палат, с другой — пишет, что верхней палате должно было быть предоставлено право вето26. Очевидно, что данный вопрос требует более подробного анализа.
В целом, раскрывая содержание основных вопросов, разработанных Юридическим Совещанием и Особой комиссией, О.Н. Знаменский не был достаточно объективен, так как отталкивался от постулата о несомненной псевдодемократичности Временного правительства и, в частности — кадетов, принимавших непосредственное участие в подготовке Учредительного собрания.
Е.А. Скрипилев, опубликовавший на рубеже 80-90-х гг. монографию по истории Учредительного собрания и участии в его подготовке различных пар-тий, опирался в основном на исследования О.Н. Знаменского . Он, в частности, писал, что "смысл превращения кадетов из монархистов в республиканцев заключался в том, что это зажигало зеленый свет перед пропагандой кадетами идей Учредительного собрания"28. Такая постановка вопроса делала бессмысленным само изучение содержания деятельности различных органов Временного правительства, подготавливавших Учредительное собрание. Автором диссертационной работы также оспаривается утверждение Е.А. Скрипилева о том, что "кадетские юристы показали себя прилежными учениками своих западных коллег, переписав из учебников по конституционному праву соответствующие параграфы об исполнительной власти
Деятельность Юридического Совещания упоминается также в монографиях Н.Г. Думовой, посвященных деятельности кадетов во Временном правительстве. Автор обратила внимание на преимущественно кадетский состав Совещания, назвав несколько наиболее выдающихся его членов. Однако главной характеристикой стало утверждение о том, что, "обсуждая тончайшие нюансы абстрактных формулировок", Юридическое Совещание "практически не касалось существа дела", под которым подразумевалось определение пути трансформации российского государственного строя30. Такая трактовка содержания деятельности Юридического Совещания оспаривается автором диссертационной работы.
С. Левчук, исследовавший Конституционные проекты Временного правительства, назвал законопроекты, подготовленные Особой комиссией по составлению Основных государственных законов, "малой конституцией" Временного правительства. Однако, автор полностью основывался на публикации документов в сборнике начала 90-х гг.32 и не учитывал либеральные проекты начала ХХ-го века. Вслед за С.Л. Рониным, автор утверждал, что широкие права президента Российской республики "как нельзя лучше соответствовали конституционным чаяниям кадетско-монархического блока", "Проект Основных законов об автономии (федерации)", разработанный членами Юридического Совещания, "совершенно не учитывал реальных деструктивных процессов, происходивших в провинции и национальных окраинах Российской империи" и тем самым "продолжил унитаристские принципы Основных законов Российской империи 1906 г.", а раздел конституционных проектов о правах граждан "отличался изрядным консерватизмом и реакционностью", "обеспечивавший своим гражданам "куцые" права при внушительных обязанностях."34 Такие выводы, по мнению автора диссертационной работы, совершенно не соответствуют тем принципам, которые лежали в основе конституционных проектов и либеральной программы 1917 г.
В зарубежной историографии Юридическое Совещание лишь упоминается и только в непосредственной связи с работой и программой Временного правительства35. Такая постановка проблемы не является достаточной для понимания роли Юридического Совещания. При этом, судя по информации о составе и предмете деятельности совещания, зарубежная историография ограничивается текстом первого постановления Временного правительства об образовании Юридического Совещания от 22 марта 1917 г.
Третий историографический этап изучения Юридического Совещания начался на рубеже 80-90-х гг., когда указанная тема вышла на новый уровень анализа, что было связано с переосмыслением методологических и концептуальных основ истории русской революции в целом. С кадетов и других либеральных партий наконец-то был снят ярлык реакционной силы, стремившейся любым путем удержаться у власти , что позволило рассматривать работу Юридического Совещания в контексте кадетской модели общественного развития.
Среди современных исследований в первую очередь следует выделить монографию АН. Me душевского37.-Содержание деятельности Юридического Совещания рассматривается здесь не с точки зрения "истории падения буржуазного парламентаризма"38, а как феномен российского конституционализма, изучение которого необходимо для понимания не только прошлого, но и настоящего нашей страны. Документы, подготовленные членами Юридического Совещания, являются, по мнению А.Н. Медушевского, важнейшими элемен- тами, соединяющими "предшествующую либеральную традицию конституционализма с современными демократическими конституционными реформами". Работа Временного правительства по подготовке и созыву Учредительного собрания рассматривается автором как важнейшее направление его деятельности. Модель, сложившаяся в результате соотнесения мировой теоретической мысли с практикой социально-политических изменений, вела, как полагает автор, от самодержавия к "конституционной монархии", а от нее — к республике. И основную роль в формировании этой модели на последнем ее этапе играли проекты законов, подготовленных к Учредительному собрнию . Реконструируя либеральную модель политической системы в России, основываясь на документах, подготовленных Юридическим Совещанием к Учредительному собранию, А.Н. Медушевский, делает вывод, что это была "модель республики с сильной президентской властью"40. Такой вывод, сделанный по отношению к либеральной модели в целом, не представляется оправданным, если рассматривать вопрос на основе системного анализа, то есть с точки зрения либеральной программы 1917 г., а также публикаций и выступлений членов Юридического Совещания современных их работе над указанными выше документами.
Л.Г. Протасов, рассматривая условия и историю созыва Учредительного Собрания, также останавливается на содержании документов, подготовленных Юридическим Совещанием. В своем исследовании он опирается на предыдущую историографию по данному вопросу. В отличии от О.Н. Знаменского, Л.Г. Протасов положительно оценивает то, что Юридическое Совещание по вопросу об организации структуры власти в Учредительном Собрании отказалось от идеи Конвента (чрезвычайного революционного органа, наделенного не только законодательной, но и исполнительной властью), на чем настаивали социалисты, и предпочло идею разделения властей. Наряду с этим Л.Г. Протасов, также как и А.Н. Медушевский пишет, что в качестве образца для будущей государственной модели России была избрана "республика президентского типа с временным президентом"41. Однако документ, подготовленный непосредственно к работе Учредительного собрания, был рассчитан прежде всего на текущий момент и расходился с общим мнением кадетов — членов Юридического Совещания — по вопросу о модели республиканского устройства, что будет рассмотрено в диссертационной работе.
Обратим также внимание на исследование Н.В. Белошапка42. Изучая механизм формирования и функционирования Временного правительства, автор предприняла фактически первое в отечественной историографии комплексное исследование органов государственного аппарата в 1917 г. Особая роль в системе государственных органов отводилась Юридическому Совещанию, которое, как считает Н.В. Белошапка, представляло собой "высшую государственную коллегию, где было сосредоточено решение всех юридических вопросов, возникающих при осуществлении Временным правительством законодательных функций"44. Было отмечено, что "статус Юридического Совещания, как особой подструктуры правительственного аппарата, не был до конца определен", по мнению автора, это объясняется тем, что Совещание не имело аналогов в старом административном аппарате45. Однако, из поля исследования Белошапка в этом вопросе выпала одна из основных задач Временного правительства — подготовка Учредительного собрания. Как представляется, роль Юридического Совещания полностью коррелировала с выполнением этой важной задачи, а степенью участия Совещания в подготовке Учредительного собрания во многом объясняется и определяется его статус. Здесь необходимо отметить, что современная историография, рассматривающая Юридическое Совещание как либеральный орган,46 ограничивает его роль функциями учреждения правительственного аппарата, что не до конца раскрывает содержание его деятельности.
В 90-е годы получают более детальный анализ законы Временного правительства в области переустройства земского самоуправления, в том числе прошедшие рассмотрение в Юридическом Совещании47. В качестве дополнительной литературы в рассматриваемом вопросе была также использована монография И.В. Фадеева, посвященная анализу основных черт истории возникновения муниципального права в России48. Деятельности Временного правительства по национальному вопросу посвящен раздел монографии, написанной коллективом авторов в конце 90-х гг.49
Подводя итог историографическому обзору, следует подчеркнуть, что рассматриваемая в диссертации тема на сегодняшний день представляет собой разрозненный историографический материал, не дающий исчерпывающего представления о предмете исследования.
Источниковая база работы. Намеченные в диссертации исследовательские задачи решаются на основе достаточно широкого круга источников, как опубликованных, так и архивных, часть которых впервые вводится в научный оборот.
К работе был привлечен комплекс документов и материалов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ). Базовым источником исследования являлся фонд "Юридическое Совещание при Временном правительстве" (1792). Представленные в фонде документы (журналы заседаний Совещания, проекты его постановлений и заключений, материалы его делопроизводства и др.) позволяют установить объем и содержание деятельности Юридического Совещания, состав его членов.
Поскольку фонд ГАРФ "Юридическое Совещание при Временном правительстве" является основным источником для данной работы, а так же ввиду того, что он впервые был исследован системно, представляется необходимым дать к нему некоторые пояснения. Материалы фонда в целом разделены на два основных тематических блока: журналы заседаний Юридического Совещания50 и собственно материалы и документы, выработанные Юридическим Совещанием, прошедшие рассмотрение в нем или каким-либо образом относящиеся к его деятельности51. Отдельно выделены дела: № 1 — это указы и постановления Временного правительства о назначении председателя и членов Юридического Совещания, а так же — проекты постановлений Временного правительства, фактически представляющие собой сброшюрован-ные копии некоторых представленных Совещанием заключений . Все материалы, в том числе оба основных раздела, сброшюрованы в хронологическом порядке. Однако какое-либо другое деление (по вопросам или по характеру деятельности) в подборке материалов практически отсутствует. В качестве дополнительных источников в диссертации были использованы материалы фондов Конституционно-демократической партии (523), Канцелярии Временного правительства (1779), Особого совещания для изготовления положения о выборах в Учредительное собрание (1811), а также — личного фонда Ф.Ф.Кокошкина (1190).
В ходе работы над диссертацией были проработаны: "Полное собрание законов Российской империи", "Положение о земских учреждениях 9 июня 1917 г.",53 касающиеся вопросов реформирования органов местного самоуправления, "Собрание Узаконений и распоряжений издаваемое при Правительствующем Сенате" за 1917 г.54, "Особые журналы Совета Министров царской России" за 1909 г., которые помогают объяснить предысторию финского вопроса, активно обсуждавшегося на заседаниях Юридического Совещания. Журналы Временного правительства, а также ряд документов, составленных под руководством правительства в начале марта 1917 г., опубликованные в сборнике "Февральская революция 1917 г."55 были важным источником для установления истории возникновения Юридического Совещания.
В диссертации были использованы документы кадетской партии, в частности — Программа конституционно-демократической партии56, Законодательные проекты и предложения Партии народной свободы 1905-1907 гг.57, Протоколы ЦК конституционно-демократической партии за 1917 г.58 и материалы съездов и конференций конституционно-демократической партии за 1917 г.59
В соответствии с задачами к исследованию были привлечены научно-публицистические работы, тексты докладов и выступлений членов Юридического Совещания, кадетов Ф.Ф. Кокошкина и Б.Э. Нольде60, а также — монографии и статьи участника Особой комиссии по составлению Основных государственных законов при Юридическом Совещании: юриста, члена кадетской партии С.А. Котляревского В качестве дополнительного источника была использована работа П.Н. Милюкова "Тактика партии народной свободы во время войны"62.
В диссертации периодическая печать за 1917 г. представлена официальной прессой, либеральными (кадетскими и прокадетскими) изданиями, а также — другими, публикации которых дают дополнительные сведения, позволяющие составить наиболее объективную картину событий, на фоне которых действовало Юридическое Совещание. Для исследования использовались: официальное издание "Вестник Временного правительства", официальный орган ЦК кадетов — газета "Речь" и "Вестник партии Народной Свободы", газета "Право", издаваемая при непосредственном участии членов Юридического Совещания и его комиссий — профессоров В.М. Гессена и Д.Д. Гримма, В.Д. Набокова и барона Б.Э. Нольде, либеральные "Утро России" и прокадетские "Русские ведомости"; газеты партии социал-революционеров: центральный орган "Дело народа" и орган петроградской группы (оборонцев) "Народ", газета правых меньшевиков "День", центральный орган РСДРП "Рабочая газета" и орган гельсингфорсского комитета РСДРП газета "Волна". Необходимо, однако, отметить, что на страницах периодических изданий деятельность Совещания не получила широкого освещения. Основным и практически единственным вопросом, получившим резонанс, являлся финляндский вопрос, в решении которого Юридическое Совещание принимало самое непосредственное участие. При этом, факт участия Совещания не всегда указывался на страницах газет наряду с публикацией информации по данной теме.
Важным источником для понимания содержания и характера работы Юридического Совещания были мемуары его членов В.Д. Набокова и Б.Э. Нольде . В ходе исследования были использованы письма В.А. Маклакова, написанные им в эмиграции.64 В качестве дополнительного
источника были привлечены воспоминания политических деятелей, не участвовавших непосредственно в деятельности Совещания, но чьи мемуары помогают глубже проникнуть в контекст событий, на фоне которых происходила деятельность Юридического Совещания65.
В своей совокупности и при критическом анализе привлеченный комплекс источников позволяет дать аргументированные ответы на поставленные в диссертации исследовательские задачи.
Методологическая основа исследования определяется спецификой проблемы. При написании диссертационной работы были использованы различные методы исследования, среди которых для изучения данной темы наиболее актуальными являются — проблемный и компаративный. Первый метод являлся основой при определении основных направлений деятельности Юридического Совещания. Компаративный метод был использован для освещения основных программных вопросов с точки зрения либеральной (кадетской) модели реформирования России. Такой подход позволил глубже и точнее раскрыть содержание законопроектов, выработанных в Юридическом Совещании, определить их место в либеральной программе 1917 г.
Компаративный метод был использован также в связи с необходимостью сравнения законопроектов по реформированию органов местного самоуправления, прошедших рассмотрение в Юридическом Совещании, с законопроектами 1890-х гг. в данной области.
Научная новизна работы состоит прежде всего в том, что в ней впервые в отечественной и зарубежной историографии предпринимается попытка изучения Юридического Совещания с точки зрения системного анализа: исследуются не только основные направления деятельности Совещания, но и взаимовлияние этой деятельности и программы кадетской партии. Таким образом, содержание деятельности Юридического Совещания рассматривается как один из этапов развития либеральной теории в России. Кроме того, только комплексный анализ позволяет определить роль Юридического Совещания в структуре органов Временного правительства.
Поскольку в диссертации исследуется деятельность либерального по составу органа в период трансформации либеральной доктрины в сторону неолиберализма, необходимо обратить внимание на то, что процесс генезиса неолиберализма в России до последнего времени практически не рассматривался специально.66 Попытка такого рода исследования производится в настоящей работе.
Практическая значимость работы заключается в том, что материалы и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке фундаментальных работ по истории русского либерализма и в исследованиях деятельности органов Временного правительства, а так же в лекционных курсах, на семинарских занятиях. Опыт изучения деятельности Юридического Совещания может оказаться весьма полезным при анализе современной политической ситуации.
Структура диссертации состоит из введения, четырех глав, заключения, примечаний, списка источников и литературы, двух приложений.
Программа деятельности
Формально, Юридическое Совещание, образованное при Временном правительстве, было также как и само правительство ограничено прерогативами Учредительного Собрания. Однако, по подготовленным им материалам (обычные заключения, работа над проектом основных законов и т.д.) можно наметить контуры той модели, которая должна была быть положена в основу построения будущего государства и общества.
Перед выделением основных направлений деятельности Юридического Совещания представляется необходимым обозначить основные задачи, поставленные перед Совещанием, характер и объем его работы.
В соответствии с постановлениями Временного правительства49, а также принимая во внимание характер источников архивного фонда50, в работе Юридического Совещания можно выделить три основные части, различающиеся поставленными перед совещанием задачами и характером деятельности. Это деление не представляется жестким, а производится в связи с необходимостью структурировать проблему: 1) Юридическое Совещание являлось координатором законодательной деятельности правительства в области публичного права: в совещание должны были передаваться все вопросы публичного права, "возникающие в связи с установлением нового государственного порядка".51 Таким образом, Юридическое Совещание занималось всеми вопросами, по которым было необходимо составление правовых норм, регулирующих отношения государственных органов, а также отношения между гражданами и органами государства. 2) Юридическое Совещание давало заключения "по мероприятиям Вре-менного правительства, имеющим характер законодательных актов" , а также по иным мероприятиям, по которым Временное правительство считало необходимым иметь заключения Юридического Совещания. 3) В качестве органа, организующего работу Учредительного Собрания, Юридическое Совещание координировало деятельность по подготовке Учредительного собрания в целом, а также — разрабатывало различные проекты, намечающие структуру работы Учредительного Собрания и организацию власти во время его деятельности.
Задача первая — координация деятельности Временного правительства в области публичного права. Вопросы, касающиеся этой области, поступали в Юридическое Совещание постоянно. Эту часть работы можно назвать "технической". Юридическое Совещание выступало здесь: 1) координатором деятельности отдельных ведомств, правительственных комиссий и совещаний, 2) отвечало на различные запросы государственных учреждений и отдельных граждан и организаций.
В качестве координирующего центра при Юридическом Совещании должна была действовать "Особая межведомственная комиссия для выяснения единообразного отношения всех ведомств к требованиям Ликвидационной комиссии по делам Царства Польского". Необходимые материалы были соб го раны, первое заседание комиссии намечено на 25 октября 1917 г. Кроме того, при Совещании должна была действовать комиссия межведомственного характера по решению вопроса о распределении дел между министерствами, ведомствами и Генеральным Секретариатом Временного правительства на Украине54.
В конце июля 1917 г. по инициативе Юридического Совещания при нем была образована специальная Комиссия по ликвидации сословных учреждений,55 подробнее о которой речь пойдет ниже.
В ходе подготовки деятельности Учредительного собрания Юридическое Совещание выполняло также роль координатора деятельности Особого совещания по подготовке закона о выборах в Учредительное Собрание. Именно в Юридическом Совещании было принято решение о его учреждении.
Кроме того, в начале октября 1917 г. при Совещании была образована Особая комиссия по составлению Основных государственных законов 6.
В качестве координатора деятельности Временного правительства в области публичного права Юридическое Совещание, как уже говорилось, отвечало на различные запросы граждан и государственных учреждений, касающихся так или иначе вопросов публичного права. Оно составляло необходимые заключения в виде проектов постановлений Временного правительства или соответствующего министерства или ведомства, если первичный запрос гражданина был адресован именно этому ведомству. Все запросы возникали, так или иначе, в связи с изменением государственного строя. Одна их часть была непосредственно связана со спецификой построения бюрократической машины Российского государства. Барон Б.Э. Нольде позже писал: "Отчетливой работой бюрократического механизма, созданного Сперанским, верховная власть превращена была, с деловой точки зрения, в "последнюю инстанцию" в этом механизме. Император был высшим чиновником, дальше которого некуда было посылать бумаги на подпись".57 К этому роду вопросов, требовавших ранее так или иначе участия монаршей воли, относились запросы: о разрешении продать принадлежащий наследникам вел. кн. Константина Константиновича дом, о порядке прохождения дел по Морскому министерству, о выдаче ссуд, разрешенных до 27 февраля имперской властью вопреки устава Дворянского банка, о порядке перемены фамилий, о порядке расходования так называемой "финляндской суммы" и др. Другая часть запросов, порожденная изменением государственного строя, возникала в связи с вытекающей из этого необходимостью регулировать различные вопросы госу-дарственной жизни: национальной, социальной, экономической и т.д.
Подготовка созыва Учредительного собрания
Основной задачей Временного правительства была, по сути, подготовка Учредительного Собрания, которое должно было принять Конституцию страны, в частности — окончательно определить и закрепить форму государственного правления и устройства, структуру органов власти. Для слаженной и четкой деятельности Учредительного Собрания было необходимо подготовить соответствующие материалы и документы, прежде всего — определить систему выборов, порядок работы, а так же — обозначить перечень основных вопросов, подлежащих разрешению Учредительным Собранием.
Такая работа была возложена на Юридическое Совещание еще 8 марта 1917 г., то есть до его официального формирования34. Уже 11 марта состоялось первое обсуждение Положения о выборах в Учредительное собрание. Было принято решение пригласить на одно из следующих заседаний "в качестве сведущего лица" В.М. Гессена,35 который официально в деятельности Юридического Совещания не участвовал, но, вероятно, давал приватные консультации кадетским правоведам, относящимся к Гессену как к своему учителю.
21 марта бароном Нольде был сделан доклад о порядке работ по составлению проекта закона о выборах в Учредительное собрание. Автор отмечал, что при составлении проекта потребуется предварительная сложная чисто техническая работа, которая, кроме того, должна со всей ясностью обнаружить осуществимы ли на практике, в русских условиях, те или иные "отвлеченные, вдохновленные опытом Запада или теорией" схемы решения частных вопросов. При этом "политическая распря вокруг избирательного закона должна быть, если можно, избегнута или по крайней мере всячески смягчена." В этих целях Нольде предлагал образовать две комиссии: в первой, составленной из небольшого числа юристов-профессионалов (предлагалось из 11), были бы составлены несколько параллельных вариантов закона, которые прошли бы обсуждение в другой комиссии, составленной из представителей различных политических партий, принимавших участие в перевороте.
В ходе обсуждения доклада председатель Совещания Ф.Ф. Кокошкин выразил мнение, что образование двух самостоятельных — политической и технической — комиссий по практическим соображениям едва ли желательно, так как составленный технической комиссией проект неизбежно вызовет многочисленные прения и осложнения. Кокошкин считал более целесообразным образовать одно совещание как из специалистов, так и политических деятелей России. Члены Юридического Совещания поддержали мнение председателя и постановили представить на усмотрение Временного правительства соответствующее заключение.36
Именно в Юридическом Совещании был намечен представленный в апреле 1917 г. во Временное правительство, перечень основных вопросов избирательного права, подлежащих разрешению при выработке положения о выборах в Учредительное Собрание. Постановление о составлении соответствующей программы вопросов было вынесено 31 марта, что было поручено НИ. Лазаревскому. Докла дчик внес предложение о том, что должно быть выработано два перечня: один для опубликования, в котором не указывать уже решенные вопросы и напротив основных разделов перечня поставить вопросительные знаки; второй перечень должен был быть более детальным и предназначаться для внутреннего пользования. Лазаревский подчеркнул, что с составлением и обсуждением перечней работа Юридического Совещания по выработке программы вопросов по избирательному праву не исчерпывает-ся, а будет продолжена.
Опубликованная программа основных вопросов избирательного права, подлежащая обсуждению, содержала четыре основных раздела: условия активного и пассивного избирательного права, система выборов, организация избирательных округов, участие в выборах военных38. В середине апреля перечень был разослан всем организациям, чьи представители должны были участвовать в работе Особого совещания. В периодической печати отмеча лось, что Совещание приступит к работе "в самое ближайшее время, причем срок созыва будет зависеть от того как скоро будут указаны политическими организациями их представители."39 Как известно, комплектование Особого совещания затянулось, так как Исполнительный Комитет медлил с назначением своих представителей.
Функции государственной власти
Вопрос о том, как либералы и, в частности, члены Юридического Совещания представляли себе функции государственной власти в системе управления, предполагается рассмотреть отдельно. Это вызвано в первую очередь тем, что одним из основных обвинений в адрес либералов, входивших в состав Временного правительства, является то, что они не умели и не пытались нала-дить какое-либо управление в стране. Кроме того, надо отметить, что дейст вия Временного правительства в этой области изрядно критиковались и самими кадетами.Таким образом, становится очевидным, что проблема должна быть рассмотрена детально, что позволяют сделать материалы Юридического Совещания.
Еще в 1915 г. С.А. Котляревский писал: "степень широты самоуправления в пределах государства есть один из самых главных признаков того, насколько оно способно осуществлять принцип правового государства". Указанному принципу, по его мнению, отвечал лишь "контроль за законностью действий местных органов", которому противоречил контроль за целесообразностью, ибо такой контроль нарушал саму природу самоуправления69. Либералы допускали, что в отдаленном будущем даже чисто административные функции перейдут к органам местного самоуправления, и "роль центральной власти ограничится задачами надзора", причем последнее слово будет оставаться за правосудием — общим или административным .
Здесь необходимо сказать, что организация местных органов административной юстиции стала одной из частей программы реформ местного само-управления Временного правительства. Для разработки положения об административных судах была создана специальная комиссия, начавшая работу 30 марта; возглавил ее Н.И. Лазаревский, тогда — товарищ председателя Юридического Совещания. В комиссию вошли либеральные юристы, известные своими трудами по местному управлению и административной юстиции.72 После первого кризиса Временного правительства готовый проект был переработан, для чего, по настоянию А.А. Демьянова (товарища министра юстиции, эсера), была сформирована новая комиссия, в которую вошли как либералы, так и социалисты. Важно, что в новом проекте были существенно ограничены функции и полномочия административных судов, а также произведена замена коллегиального органа единоличным административным судьей. По словам A.M. Кулишера, который входил в состав первой комиссии, новое совещание "произвело полный переворот": такая организация административной юстиции не встречалась ранее ни в одном из проектов либеральных партий по созданию административных судов. "Каково же будет положение одного человека, не имеющего опоры ни в авторитете коллегии, ни в местной общественной среде, — недоумевал Кулишер, — постоянное занятие которого должно заключаться в отмене распоряжений органов, избранных всеобщим голосованием населения."73
Возвращаясь к вопросу о расширении компетенции местного самоуправления, необходимо упомянуть, что 17 апреля 1917 г. постановлением Временного правительства учреждалась возникшая еще в дни революции милиция, которая по закону была исполнительным органом государственной власти, однако содержание и управление ею возлагалось на органы городского и земского самоуправления. Города подразделялись на районы, а районы, как и уезды, — на милицейские участки. Земские и городские органы самоуправления выбирали соответственно начальников городской, уездной, районной, участковой милиции и их помощников. На органы милиции возлагались задачи охраны общественного порядка, оповещение населения о правительственных мероприятиях, исполнение распоряжений комиссаров правительства (см. ниже), решения судов, учет населения и др.74 Для расходов на содержание милиции уездным земствам и городам предполагалось передать все суммы из казны, которые прежде тратились на полицию в городе и уезде. Приплата от самоуправления требовалась только при наличии желания повысить жалования служащим в милиции или при увеличении их числа.
Задача охраны порядка и безопасности становилась, таким образом, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие милиции — одной из категорий земских служащих.
Нетерриториальный способ решения национального вопроса
"Права национальностей должны уважаться, — говорил Б.Э. Нольде в августе 1917 г., — но есть много средств для их охраны, кроме раздела России на национальные лоскутки, которые у нас к тому же нельзя накроить, не отдавая одну народность побольше под власть другой народности поменьше."
Конечно, полностью исключить из практики "территориальный" способ решения национального вопроса либералы не собирались, национальная автономия должна была вводиться постепенно, по мере "выяснения потребности в ней местного населения и естественных границ автономной области", и утверждаться изданием особого указа со стороны государственной власти110. На момент IX съезда (23-28 июля) партия кадетов уже признала принцип автономии Украины, о чем говорилось выше. В конце сентября Б.Э. Нольде в статье, разъясняющей кадетскую программу по национальному вопросу, отмечал, что на Украине и в двух прибалтийских губерниях111 за полгода после революции уже произведен ряд законодательных мероприятий в направлении предоставления национальной автономии. По этому пути предлагалось двигаться и дальше, но внося при этом в государственное творчество "величайшую осторожность".112
Территориальная система, по прежнему — как и в программе 1905-1907 гг. — не представлялась либералам универсальным и наиболее совершенным средством решения национальных проблем. "Требование децентрализации, — писал Нольде, — требование, в такой стране, как Россия совершенно законное, но ничего не выигрывающее от своей перелицовки в требование национальное".
Аккумуляция опыта работы в Юридическом Совещании позволила Б.Э. Нольде, являвшемуся также членом кадетского ЦК, предложить новое решение. Такой оптимальный путь был обозначен им в докладе по национальному вопросу на IX съезде партии кадетов, проходившем 23-28 июля 1917 г. Доклад стал основой для серьезных изменений в кадетской программе. При определении конкретных шагов в решении национального вопроса было предложено "считаться с разнообразием форм, в которых могут выливаться нацио нальные стремления". Соответственно были выделены: 1) необходимость обеспечения равномерной доли участия всех национальностей в делах общественного и местного государственного управления и самоуправления; 2) свобода употребления национального языка при сношениях с местными органами управления и самоуправления, в местных учебных заведениях и т. п., а также 3) удовлетворение "положительных стремлений в области культурного национального строительства"; национальная школа и церковь представляли по мысли докладчика главные проявления этих стремлений114.
Такой подход позволял строить решение национального вопроса, "на начале личном", то есть — определенных стремлениях каждого отдельного гражданина, а не на начале "местном": без прикрепления национальности к определенной территории115.
По последнему пункту доклада, к 11 параграфу программы (о праве наций на свободное культурное самоопределение116) съездом было принято соответствующее добавление, так называемый пункт "О национальных союзах" о котором уже упоминалось при обсуждении финляндского вопроса. Полностью его текст звучит следующим образом: "Государство может передать национальностям, действующим в качестве единых не территориальных публично-правовых союзов, осуществление указываемых законов задач культурного управления (просветительных, религиозных, по общественному призрению, экономических и т.д.) в отношении всех лиц, признающих свою принадлежность к этим национальностям. Организация этих национальных союзов, предметы их ведения и степень власти, размеры производимых им из средств государственного казначейства пособий и условия обложения участников, а равно и отношение союза к государству определяется в порядке общегосударственного законодательства."117
Прецедент создания соответствующего союза Нольде указал в создании Устава Армяно-Григорианской Церкви в 1836 году. Этот устав создавал не территориальную, повсеместную национальную организацию с широкими культурными функциями: таким образом была сделана попытка устранить источники национальных счетов и распрей, так как не должно было возникнуть "никакого вопроса об отношении к ней каких-либо национальных меньшинств в армянских губерниях или уездах".118
Еще в марте 1917 г. в Юридическое Совещание поступил запрос от обер-прокурора В.Н. Львова по вопросу о восстановлении автокефалии Грузинской Православной Церкви. Юридическое Совещание не встретило препятствий к такому восстановлению с точки зрения прав и интересов Российского государства и направило в Грузию для выяснения соответствующих вопросов комиссию во главе с профессором церковного права В.Н. Бенешевичем119. 14 июля Совещание одобрило Временные правила о положении Грузинской Православной Церкви в России120, а 16 сентября составило заключение по окончательному проекту закона об устройстве Православной русской Церкви на Кавказе .
