Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Состав и властная компетенция губернской администрации в Российской империи в XVIII в 25
1.1. Государственная регламентация губернаторских полномочий и деятельности губернских канцелярий 25
1.2. Персональный состав губернаторского корпуса Белгородской губернии .52
Глава 2. Деятельность белгородской губернской администрации в сфере гражданского управления 69
2.1. Участие в осуществлении государственных территориальных преобразований и характер отношений губернского руководства с властями соседних регионов 69
2.2. Социальные, кодификационные, коммуникационные, административно-полицейские и финансовые аспекты деятельности 93
Глава 3. Исполнение белгородской губернской администрацией служебных полномочий в военной сфере .118
3.1. Роль в укреплении южных рубежей Российской империи 118
3.2. Деятельность в периоды войн и во время подготовки к ним 136
Глава 4. Вовлечение верховной власти в решение чрезвычайных ситуаций и выявление должностных нарушений на территории Белгородской губернии 162
4.1. Совместные мероприятия по устранению последствий чрезвычайных происшествий 162
4.2. Злоупотребления и конфликты в среде губернского чиновничества и пути их решения .188
Заключение .217
Список источников и литературы
- Персональный состав губернаторского корпуса Белгородской губернии
- Социальные, кодификационные, коммуникационные, административно-полицейские и финансовые аспекты деятельности
- Деятельность в периоды войн и во время подготовки к ним
- Злоупотребления и конфликты в среде губернского чиновничества и пути их решения
Персональный состав губернаторского корпуса Белгородской губернии
После смерти Петра I большинство его начинаний в области административного управления либо были отменены, либо значительно видоизменились. Коснулось это и института губернаторства, начало которому было положено государем в начале XVIII в. Как известно, изначально страна была разделена на восемь губерний75. Но в дальнейшем их число увеличивалось. В каждой губернии существовала своя губернская администрация, полномочия которой регулировались верховной властью законодательным образом. Данные законодательные основы, в свою очередь, закладывали фундамент для выстраивания отношений между высшей государственной и местной властями. Важным вопросом являлось и регулирование состава и сфер деятельности губернской администрации.
Рассматривая регламентацию деятельности губернской администрации, первым делом следует коснуться губернаторского корпуса. Необходимо, во-первых, четко обозначить какова была система подчиненности российских губернаторов, какие органы управления имели право диктовать им свою волю и требовать от них разного рода отчетность. С 1711 г. большую часть XVIII в. главным учреждением, контролировавшим деятельность глав губерний, был Правительствующий Сенат. Однако бывали периоды, когда данный орган власти находился в тени других учреждений, находящихся на главных ролях в управлении. Так, с 1726 г. по 1730 г. таким органом являлся Верховный Тайный совет, созданный по инициативе Екатерины I. Отношение к деятельности данного учреждения неоднозначное. Как писал в XIX в. К.И. Арсеньев, второстепенные правительства в столицах и местные власти со страхом и недоверчивостью получали и исполняли повеления новых верховных управителей76. Не доверяли они, потому что учреждение было новым для России, а страшились, потому что угадывали в нем новые преобразовательные замыслы. Е.В. Анисимов хоть и отмечает, что круг дел совета не был ограничен, и он являлся высшей законодательной, судебной и распорядительной властью, однако полагает, что факт делегирования монархом части своей власти еще не означал ограничения его правящей компетенции77. Примечательно, что в это время меняется положение Сената. В 1726 г. он стал именоваться не Правительствующим, а Высоким78. Отныне сенаторы должны были писать в Верховный Тайный совет доношения, а получать оттуда указы79. Однако бесконтрольная деятельность совета характерна лишь для правления Петра II, неспособного к самоличному исполнению обязанностей.
Приход к власти Анны Иоанновны ознаменовал собой свержение совета. На политической арене возникает Кабинет Министров. Говоря о ликвидации совета, Е.В. Анисимов полагал, что императрица упразднила его не как ненужную структуру, а как враждебный ей орган, состоявший из политических противников80. Однако потребность в учреждении подобного типа не исчезла, оно возникло вновь, под новым названием, в новом составе, но с теми же целями и функциями. Государыня в указе об учреждении Кабинета свидетельствовала, что образовывался он для лучшего исполнения всех дел, касающихся монаршей компетенции, а также ради пользы государственной81. Первое время своего существования новый орган как будто не участвовал в законодательстве: указы по-прежнему делились на именные и сенатские, а Сенат, словно не замечая Кабинета Министров, обращался к государыне напрямую всеподданнейшими доношениями82. Сенату при этом был возвращен титул Правительствующего.
В 1735 г. вышел указ о приравнивании трех подписей кабинет-министров к подписи императрицы, однако на деле для принятия важного решения хватало и двух подписей завсегдатаев учреждения. В тех случаях, когда документы подписывала лично императрица, Кабинет перед этим самостоятельно рассматривал поступающие к нему дела и составлял проект резолюции83. Под ним монаршей особе оставалось лишь поставить свою подпись. С 1735 г. резолюции кабинет-министров на докладах и сообщениях Сената становятся обычным явлением, и, тем самым, Кабинет становится высшим учреждением в государстве – надстройкой над Сенатом84. Отчетливо заметен тот факт, что часто кабинет-министрам приходилось поторапливать разные присутственные места, в том числе и губернские. Делали они это не непосредственно, а прибегая к помощи сенаторов. В.Н. Бондаренко писал, что компетенция Кабинета отмечалась чрезвычайным разнообразием, вначале он стремился объять необъятное, однако это оказалось невозможным85. Решение данного вопроса было найдено. В 1737 г. кабинет-министры повелели подведомственным учреждениям присылать доношения лишь с высказанными предложениями по рассматриваемым делам.
При последующих правителях также существовали приближенные органы управления. При Елизавете Петровне в 1756-1761 гг. действовала Конференция при высочайшем дворе. Хоть она и имела право присылать в Сенат распоряжения в виде экстрактов и протоколов, но деятельность ее, все же, была подконтрольна государыне. Уровень полномочий Конференции не сравним с деятельностью Верховного Тайного совета и Кабинета Министров, при этом в период ее функционирования Сенат сохранял статус высшего органа управления86. Во время правления Петра III действовал Императорский совет, а при Екатерине II с 1768 г. существовал Совет при высочайшем дворе, поводом для появления которого явилось начало русско-турецкой войны 1768-1774 гг. На его заседаниях обсуждались вопросы войны и мира, финансового развития и гражданского управления87. Эти два учреждения также не затмевали основополагающей роли Сената в деле регулирования деятельности губернских органов власти. Как писал П.Н. Мрочек-Дроздовский, каждый губернатор как представитель Сената являлся главным образом исполнителем сенатских предначертаний и политики, однако кроме этого он не всегда и не всюду был только исполнителем, так как ему ближе всего были известны местные потребности, и он гораздо лучше, чем кто-либо другой мог взвешивать приложимость указов и поручений к отдельным случаям88
Социальные, кодификационные, коммуникационные, административно-полицейские и финансовые аспекты деятельности
Из пятидесяти двухлетней истории Белгородской губернии примерно тридцать пять лет приходятся на так называемую эпоху дворцовых переворотов, а семнадцать лет – на годы правления императрицы Екатерины II. Как и в общероссийском масштабе, так и на губернском уровне данные два периода достаточно сильно отличаются друг от друга. Эпоху дворцовых переворотов или период послепетровских царствований до 1762 г. историк Е.В. Анисимов именует также безвременьем, поскольку вторая и половина третьей четверти XVIII в. так не похожи на предшествующую эпоху преобразований Петра I и на последующий «золотой век» Екатерины II318.
Однако, несмотря на то какой бы монарх не находился на престоле, и какое бы учреждение не являлось в это время на положении главного государственного органа, высшим управленцам необходимо было налаживать отношения с местными властями и координировать их властную компетенцию, прежде всего, в сфере гражданского управления. Рассматривая соответствующую деятельность белгородской губернской администрации, вначале коснемся некоторых социальных аспектов. Необходимо отметить, что наиболее актуальным в этом плане являлся вопрос, связанный с проживанием на территории Белгородской губернии такой многочисленной категории населения, как однодворцы. Как известно, разряд однодворцев образовался из представителей и потомков служилых людей, детей боярских, казаков, стрельцов, рейтаров, пушкарей, засечных сторожей, которые для защиты государственных рубежей в XVI-XVII вв. селились на южных окраинах для защиты от ногайских и крымских татар319. Получали они от государей земельные участки и денежные выплаты. Со временем граница отодвигалась на юг, и поселения однодворцев оказывались уже внутри государства. Примечательной чертой данной категории являлось промежуточное положение между дворянством и крестьянством, так как они имели право владеть крепостными и при этом платили подати.
На момент образования Белгородской губернии на ее территории проживало значительное число однодворцев. Так, по материалам первой ревизии населения, в одной Белгородской провинции из 173 тысяч душ мужского пола численность однодворцев достигала 126 тысяч320. К концу существования губернии число однодворцев на ее территории составляло около 203 тысяч человек. Как и ранее, в XVIII в. однодворцы играли важную роль как военная сила, задействованная для охраны границы и отражения татарских набегов. Об этой их заслуге более подробно речь будет идти при характеристике военной сферы деятельности губернской администрации.
После введения Петром I подушной подати данные сборы должны были платить и однодворцы. В 1723 г. помимо семигривенного подушного сбора с них стали взимать еще и четырехгривенный сбор. Последний сбор должен был идти на содержание ландмилиции. Однако не все однодворцы оказались записанными в подушный оклад, продолжалось это вплоть до правления Елизаветы Петровны, повелевшей к середине 40-х гг. XVIII в. произвести новую ревизию населения. В сентябре 1749 г. Сенат своим указом предписал с неположенных в прежнюю ревизию в подушный оклад однодворцев с дан 319 Четвертные крестьяне // Энциклопедический словарь. Т. XXXVIIIA / Изд. Ф.А. Брокгауз, Е.А. Ефрон. очерк). Белгород, 2001. С. 51. ного года взимать 7-гривенный и 4-гривенный сборы321. При этом предписывалось привлекать вписываемых в оклад лиц к участию в рекрутских наборах. Ранее эти лица часто использовались губернскими, провинциальными и воеводскими канцеляриями для несения караулов, отправления посылок и прочих дел, однако отныне для этих целей их привлекать не надлежало. Помимо запрещения находиться на гражданской службе, однодворцам воспрещалось служить в армейских полевых полках. Допускался в теории лишь один вариант – служба в ландмилиции, чем они в основном и занимались. Запрет нахождения на гражданской службе подтверждал и сенатский указ, изданный в ноябре 1756 г.322 В нем Сенат призывал губернские власти неуклонно соблюдать все правила. При этом подчеркивалось, что тех однодворцев, которые уже находились на гражданской или армейской службе и имели офицерские ранги, допускалось оставить на их должностях. Тех же, кто ранги не имел, следовало отправить на службу в ландмилицию. Тех лиц, кто успел обзавестись дворянским званием и выбыл из числа однодворцев, но находился не у дел, ожидала поездка в Герольдмейстерскую контору для определения на службу.
В этом же указе сообщалось о необходимости появления специальной комиссии, целью которой являлось решение сложившихся проблем в формировании и распорядке ландмилиции. Названо данное учреждение было Комиссией о рассмотрении однодворцев. Через неделю вышел еще один сенатский указ, являющийся инструкцией для возглавившего Комиссию лейб-гвардии майора Ушакова323. Жалование служащим учреждения должно было выдаваться из средств, предоставленных белгородской и воронежской губернскими канцеляриями из доходов, неположенных в штат. Указывалось, что с данными органами местного управления Комиссия должна вести корреспонденцию в виде промеморий, а в провинциальные и воеводские канце- она уже имела полное право отсылать указы. В 1757 г. была образована отдельная белгородская Комиссия о рассмотрении однодворцев. Действовала она до 1760 г. и была упразднена Сенатом. В губернии она ведала административно-судебными делами однодворцев, сбором с них податей, набором и отправкой однодворцев в ландмилицкие полки, а также мероприятиями по борьбе с бегством военнослужащих324. К настоящему времени сохранились несколько журналов документации учреждения325.
Деятельность в периоды войн и во время подготовки к ним
Контроль над этим процессом в Белгородской губернии был поручен губернатору И.М. Грекову и его администрации. До конца 1736 г. Кабинет Министров постановил с двух губерний собрать для армии 238875 четвертей муки, 14810 четвертей круп и 119437 четвертей овса475. Требовалась и организация закупки у населения подвод, лошадей и волов для перевозки провизии в указанные военным командованием места476.
Чтобы провианта было собрано больше, Кабинет Министров распорядился имеющийся в Белгородской губернии на винокуренных заводах хлеб описать и приостановить винокурение до тех пор, пока для нужд армии не будет собрано необходимое количество провианта477. Особый контроль необходимо было наладить в уездах, соседствующих с Малороссией. Приостанавливаться винокурение должно было не только на крупных заводах, но и на мелких помещичьих производствах. Позволялось производить продукцию только для домового расхода. В идеале задумка столичных властей должна была дать должный эффект, так как винокурение являлось прибыльной отраслью производства и приносило большие доходы, и соответственно властям губернии не хотелось терять этот источник казенных доходов из-за простоя заводов. А.И. Путро указывал в своей работе, что переработка зерна на алкоголь давала прибыли в два, а порой и в четыре, раза больше чем его продажа, а прибыль от каждого произведенного ведра вина составляла 44%478.
Белгородскому и воронежскому губернаторам предписывалось следить не только за размещением провианта по хранилищам, но и за организацией процесса его хранения. К губернскому начальству высылались поверенные унтер-офицеры, которые помимо передачи государственных указов должны были собрать с губернаторов, товарищей губернатора и секретарей губернской канцелярии сведения о том, какая работа по контролю за заготовкой провианта была произведена каждым из них. Собиралась информация о том сколько провианта, в каких пропорциях и куда уже размещено, а также чем вызваны возникающие затруднения479. Провиант необходимо было собрать как можно скорее, а за оплошности в организации сбора причастных к этому лиц ожидало наказание без всякого воззрения на прежние заслуги. Проверке подвергались и сами хранилища, выявлялось их истинное состояние.
Однако стоит отметить, что помимо заполнения хранилищ государство было заинтересовано и в бесперебойном винокурении и в исполнении своих обязательств лицами, с которыми были заключены подряды на поставку вина в различные регионы империи. Данными обстоятельствами были вызваны указы, выпущенные в 1736-1737 гг. и вызванные опасением за возможный срыв поставок алкоголя в Москву, Новгород и Санкт-Петербург480. Минимальное количество требуемой продукции составляло 300 тысяч ведер, и из них производство 200 тысяч ведер могла обеспечить одна Белгородская губерния. При этом Сенат информировал Кабинет Министров о том, что с указанных частей страны, а также Белгородской и Воронежской губерний обычно взималась немалая сумма кабацких сборов. Согласно расчетам, она составляла 506238 рублей. Значительная часть этих сборов предназначалась на адмиралтейские нужды. В связи с этим, боязнь потерять хотя бы часть этих денег вполне понятна и объяснима. Поэтому Кабинет Министров дозволил производить алкоголь тем подрядчикам, с которыми государством ранее подписывались договоры и которые сполна внесли свою лепту в процесс заготовления провианта. Большинство таких подрядчиков проживало в Орловской и Севской провинциях Белгородской губернии. Тем самым, губернской администрации необходимо было тщательно следить за тем, кому из подрядчиков дозволено заниматься винокурением, а кому нет.
Информацию о выполняемости поручений по организации сбора провианта можно отыскать в бумагах Кабинета Министров. В июле 1737 г. кабинет-министры указывали, что в ходе сбора провианта из двух губерний не дослано 21373 четверти муки, 1525 четвертей круп, 9936 четвертей овса481. Таким образом, губернские власти в установленные сроки не вложились. Спустя год после выхода майского указа 1736 г. в хранилища требовалось заложить еще чуть более десятой части от общего количества требуемого к заготовке провианта. Кабинет Министров давал на сбор оставшейся части время до сентября, когда будет окончена уборка нового урожая. Для понуждения глав губерний к выполнению своих обязательств высылались поверенные, обязанные находиться при губернаторах до окончания сбора.
К практике сбора с населения провианта прибегали и в последующее мирное и военное время. Известно об ее применении в 1768-1774 гг. в период русско-турецкой войны. Так, в феврале 1769 г. губернатор А.М. Фливерк доносил императрице о степени выполнения на тот момент ее повеления, изданного в ноябре 1768 г., о пополнении хранилищ482. Им сообщалось об отправке провианта в Трубчевск, Брянск и Новгород-Северский. Не всегда провиант удавалось собрать в счет зачета подушного сбора. Так произошло, например, в 1764 г., когда выборные от разных селений Яблоновского уезда информировали губернскую канцелярию об отсутствии желающих поставлять провиант в зачет подушных денег по причине неурожая
Злоупотребления и конфликты в среде губернского чиновничества и пути их решения
Вторым по значимости после Г.И. Шаховского служащим его администрации, указанным в деле, был товарищ губернатора – бывший воевода Ко-рочанского уезда Петр Безобразов. Обвинялся он в том, что брал взятки со служащих, посланных им в слободы, где совершалось незаконное винокурение. Таковых случаев было выявлено два, а именно: с секретаря Ильинского в 1762 г. было взято 50 рублей и с бухгалтера Васильева в 1763 г. было взято 40 рублей686. Первое нарушение П. Безобразовым отрицалось, однако факт второй взятки им был подтвержден. Сенат высказал мнение, схожее с соображениями по отношению к Г.И. Шаховскому. Высочайшая же резолюция гласила о том, что с учетом «высочайшего милосердия» бывший товарищ губернатора от уплаты штрафа освобождался. Однако он лишался одного чина без возможности определения к делам, но с гарантией возврата чина через четыре года687. Стоит отметить, что П. Безобразов был не безгрешен не только как чиновник, но и как землевладелец. Так, в ноябре 1766 г. на него как на помещика Корочанского уезда в губернскую канцелярию была подана жалоба от однодворцев, которых тот принудил работать в своем хозяйстве, присвоив их пашню и угодья688.
Фигурировали в деле и служащие, на момент выхода итогов расследования уже умершие. Таковым являлся товарищ губернатора Яков Сухотин, успевший послужить двум губернаторам. В 1758 г., 1761-1762 гг. и в 1763 г. им было получено взяток на 25, 100 и 50 рублей689. Приобретением его стали и 14 ведер алкоголя. Так как чиновника не было в живых, Сенат решил взыскать ущерб за счет изъятия части имущества от оставшегося у того имения. Высочайшей резолюцией данное решение было одобрено.
Такое же наказание, как и Петр Безобразов, получил экзекутор губернской канцелярии прапорщик Иван Попов, уличенный в получении взяток в 1763 г. в размере 12 рублей и 17,5 ведер алкоголя. Запятнал свою репутацию и губернский прокурор Алексей Зыбин, в 1761 г., 1762 г. и 1763 г. обогатившийся взятками на 50, 200 и 190 рублей и приобретением 30 ведер алкоголя. Помимо предложения о лишении его чинов Сенат высказался о необходимости направить служащего в ссылку в Сибирь. Высочайшая резолюция была милостива: А. Зыбин был приговорен к выплате большого штрафа, лишению одного чина со сроком его возврата через четыре года и безвыездному проживанию в своих деревнях также сроком на четыре года690.
Такова вот была губернская администрация в 1761-1764 гг. Говоря о ней, стоит упомянуть такой момент, как активное участие губернатора в строительстве в 1761 г. Тихвинской (Георгиевской) церкви в губернском центре. Так, после ее постройки Г.И. Шаховской дал распоряжение своим подчиненным из состава администрации посещать ее в приказном порядке691. Вполне вероятно, что делалось это как раз для того чтобы замаливать грехи, совершенные на службе, а может это было просто показным актом.
Помимо представителей администрации под руководством Г.И. Шаховского в деле фигурировали и служащие, исполнявшие свои обязанности во время правления П.М. Салтыкова. Согласно обвинению, сам Петр Михайлович за счет активного содействия с 1751 г. по 1761 г. корчемству и с помощью неоднократно посылаемых им в слободы, где процветало незаконное винокурение, прапорщиков Аммосова и Болотникова обогатился на 4600 рублей692. Аммосов к моменту следствия уже умер, главным источником информации остался Болотников. Тот в свою очередь свидетельствовал, что из этих денег 1000 рублей он взял себе. Да к тому же от него П.М. Салтыкову за то, что губернатор трижды посылал прапорщика «кормиться» в корчемные места передавались денежные средства на общую сумму 300 рублей – по 100 рублей после каждой поездки693. Данную сумму Бо-690 ПСЗ РИ-1. 203
лотников обязывался сам выплатить государству. На эти обвинения, как нетрудно догадаться, бывший глава губернии ответил, что о незаконном винокурении в слободах он не знал, никаких взяток не брал, и никого целенаправленно в те слободы для учинения поборов не посылал. Против Петра Михайловича свидетельствовал и бывший губернский корчемный смотритель надворный советник Бакшеев. Он сообщал, что в качестве подношения преподнес губернатору серебряную дощечку стоимостью в 10 рублей и шесть попон по 2 рубля каждая694. Однако П.М. Салтыков под присягой утвердил, что и этого он не брал.
Согласно мнению Сената, указанные Болотниковым и переданные губернатору 300 рублей Петром Михайловичем должны были быть выплачены в казну. Тысячу рублей, взятую Болотниковым себе, указывалось взыскать с данного служащего, а сумму в 3600 рублей в наказание за слабое смотрение за подчиненными и принесение ущерба по кабацким сборам необходимо было взять с бывшего губернатора. Но П.М. Салтыкову, в отличие от Г.И. Шаховского, несказанно повезло в том плане, что указанные служебные нарушения были совершены им до выхода указа 1762 г., и милость императрицы распространялась и на него. Так что высочайшей резолюцией Петр Михайлович от уплаты денег в казну был освобожден, к тому же было определено, что вина его так до конца и не доказана695.
Всемилостивейшим монаршим решением от наказания был освобожден и бывший вице-губернатор действительный статский советник Григорий Толстой. По мнению же Сената, он за присвоение в 1761 г. 407 рублей 50 копеек и 50 ведер спиртного заслуживал лишения двух своих чинов696. Однако в итоге этого не произошло. В числе запятнавших свою репутацию во время правления П.М. Салтыкова был и бывший губернский прокурор Василий Ту-томлин. Он, по показаниям упоминавшегося прапорщика Болотникова, взял с него за отправку для проверки неуказного винокурения в 1758 г. 50 рублей. В даче взятки бывший блюститель порядка не признался, заявив, что 50 рублей – это сумма, которую он задолжал прапорщику за покупку шелковой материи. Однако Сенат все же счел В. Тутомлина «лихоимцем» и потребовал взыскания с него штрафа в размере его тогдашнего годового жалования697. В то же время задолженные прапорщику деньги должны были достаться казне, поскольку у последнего у самого был «грешок» перед государством. Высочайшая резолюция и в данном случае не была суровой: в связи с тем, что инцидент имел место до 1762 г., жалование подвергать взысканию необходимости не было, а 50 рублей без суда должны были быть уплачены в казну698.
