Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Структура и функции Нижегородского губернского административного аппарата 39
1) Основные подразделения и должностные лица 39
2) Губернатор в системе губернской администрации 43
3) Канцелярия губернатора, её персональный состав 70
4) Губернское правление и его кадровое обеспечение 79
5) Нижегородское полицейское управление 90
6) Уездные учреждения губернии 96
7) Взаимодействие с органами самоуправления Нижегородской губернии 108
Глава II. Деятельность Нижегородской губернской администрации в социально-экономической сфере 122
1) Управление организацией Нижегородской ярмаркой 123
2) Борьба с голодом 1891- 1892 гг. в Нижегородской губернии 139
3) Деятельность нижегородской губернской администрации по борьбе с холерными эпидемиями 1892- 1894 гг 155
Заключение 173
Источники и литература 177
Приложения 219
- Основные подразделения и должностные лица
- Канцелярия губернатора, её персональный состав
- Уездные учреждения губернии
- Деятельность нижегородской губернской администрации по борьбе с холерными эпидемиями 1892- 1894 гг
Введение к работе
Актуальность темы. Потребность изучения этапов становления, традиций, характерных особенностей системы государственных учреждений в России обусловлена растущим научным и общественным вниманием к проблемам истории государственного управления. Этот интерес продиктован происходящим в современной России построением такой структуры государственной власти, которая сочетала бы жесткую административную вертикаль и широкие полномочия местных органов самоуправления. В этой связи изучение процессов, протекавших в сфере совершенствования системы государственных учреждений в эпоху правления Александра III дает возможность для приобретения ценного исторического опыта.
Можно выделить две основополагающие тенденции в государственном управлении последней четверти XIX в. Первая связана с усилением роли и значения органов государственного аппарата, особенно на региональном уровне. Вторая тенденция характеризуется функционированием институтов местного самоуправления, контроль за которыми в результате преобразований 80-х - 90-х гг. XIX в. со стороны губернатора и губернских государственных учреждений значительно усилился. Изучение этих тенденций осуществляется при помощи конкретно-исторического анализа аппарата управления. В этой связи актуально исследование взаимоотношений местной государственной администрации и органов городского, земского и крестьянского самоуправления.
Социально-экономическое положение Нижегородской губернии, поступательно развивающейся и вместе с тем обремененной в пореформенный период XIX века последствиями аграрного кризиса, разорением крестьянства, голодом и эпидемиями, было противоречивым. Изучение структуры, кадрового состава, конкретных направлений деятельности Нижегородской губернской администрации, при чем как при решении стратегических задач, так и в экстремальных условиях, не только расширяет
представления о нашем историческом прошлом, но и показывает пути развития регионального управления.
Объектом диссертационного исследования явилось изучение института губернаторства и системы губернского управления в 1880-х - первой половине 1890-х гг.
Предметом исследования стали: структура, кадровый состав и деятельность Нижегородской губернской администрации в указанный период.
Хронологические рамки исследования обусловлены особенностями царствования Александра III (1881-1894 гг.), в течение которого произошли существенные изменения в системе органов государственного управления, а так же основными чертами и особенностями Нижегородского губернского управления, во главе которого стоял Н. М. Баранов. В существующей историографической традиции утвердилась периодизация истории государственного управления, выделяющая указанные годы как особый сложившийся период (работы П. А. Зайончковского, Н. П. Ерош-кина и др.).
Степень изученности темы выражают две крупные историографические традиции: первая соотносится литературой об эпохе царствования Александра III; вторая с литературой региональной проблематики, в том числе касающейся деятельности губернатора Н. М. Баранова.
Общая историография избранной проблематики представлена общеисторическими работами, трудами государствоведов, работами, рассматривающими систему государственного управления в Российской империи, в особенности местного. Для характеристики историографии темы возможна следующая периодизация: дореволюционный период, советский период и современный с начала 1990-х гг.
Дореволюционная историография системы губернского управления характеризуется глубокой разработкой государственно-правовых проблем, в первую очередь законодательных основ, общих вопросов взаимоотно-
шений центральных и местных органов управления, характеристиками персоналий. Это работы А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, И. А. Блинова, Н. И. Лазаревского, В. М. Гессена, С. А. Корфа, И. М. Страховского. Общие черты работ этого периода заключаются в подробном анализе нормативной базы структуры, функций и направлений деятельности современных им институтов государственной власти, взаимодействия высших и центральных учреждений; законодательства о государственной службе, полномочиях и формате органов самоуправления, их отношений с государственными должностными лицами и учреждениями. Анализ института губернаторства приводил ряд авторов к важным выводам. Так, С. А. Корф видел источник многих проблем в смешении функций надзора и управления, обусловленных несовершенством законодательства. Эту тему развивал И. А. Блинов, видевший необходимость разделения этих функций. В его работе «Губернаторы. Историко-юридический очерк» содержатся сводные данные о губернаторской системе управления.
Общими чертами дореволюционной историографии являются отсутствие или лишь фрагментарные обращения к конкретно-историческому анализу деятельности местной администрации. Биографические очерки носили преимущественно апологетический характер.
В советской литературе по истории местных административных учреждений следует выделить труды Н. П. Ерошкина в 60-е — 70-е гг. Особенный интерес представляет работа «История государственных учреждений дореволюционной России», в которой Н. П. Ерошкин дал характеристику места губернских учреждений в вертикали государственной власти, исследовал их ведомственные взаимоотношения с центральными и высшими учреждениями.
Крупным исследователем системы государственного управления России был П. А. Зайончковский. В его труде «Российское самодержавие в конце XIX столетия» дано глубокое исследование проблематики управления в эпоху Александра III. На основе новой обширной источниковой ба-
зы, историком раскрыты особенности и основные черты губернских органов управления. Его характеристика Нижегородского губернатора Н. М. Баранова как авантюриста и «беспросветного лгуна», во многом определялись общими для историографии негативными представлениями о губернаторах, об их произволе. В работе П. А. Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» был глубоко изучен кадровый состав высшей администрации.
«Принципиальную схему местного управления» представляет концепция «трех этажей» системы местного управления (сословно-крестьянского, сословно-дворянского и бюрократического), принадлежащая П. Н. Зырянову, которая была дана в его работе «Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 гг.)».
В современной литературе неуклонно возрастает интерес к региональной тематике в изучении государственного управления пореформенной России. Появились публикации, непосредственно посвященные изучению системы органов губернской администрации. Авторы ряда диссертаций рассматривают историю становления губернских учреждений, их структуру, функции, направления деятельности.
Нижегородская проблематика представлена рядом работ2, посвященных персоналиям губернской администрации различных периодов,
1 Н-р, Ахтямов, К.Ш. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881 -
1917 гг. Дис. ...канд. истории, наук: 07. 00. 02. - Оренбург,2000; Горбунов, К. Е. Административная власть в
Симбирской губернии в 1796 — 1917 гг.: Автореф. дис. ...канд. историч. наук: 07. 00. 02.- М, 2005. - 17 с;
Лысенко, Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России: Дис. ...д-
ра. историч. Наук - М, 2001.- 214 с; Павлова, Г. В. Воронежская губернская администрация (губернское
правление и канцелярия губернатора) в 60-е гг. XIX - начале XX вв. Дис. ...канд. историч. наук: 07. 00. 02 -
М., 2003; Хафизова, Р. И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX -
начале XX вв.: Дис канд. историч. наук: 07.00. 02.-Уфа, 1999.
2 См., н-р: Седов, А. В. Как управлялась Нижегородская губерния до революции // Нижегородский регион в
истории Российской государственности. Информационный бюллетень №3. Нижний Новгород: HACA,
1994.С. 15-20; Орлов, А. В. Губернаторская власть в дореволюционной России на примере Нижегородской
губернии (историко - правовой аспект)[Текст]: Дис. ...канд. юридич. наук: 12. 00. 01.. — H. Новгород, 2004;
Макаров, И. А. Губернаторы и полицмейстеры.- Нижний Новгород: Изд-во «Книги», 2005; Селезнев, Ф. А.
Первые лица Нижегородской губернии (XVIII - XX вв.) Биографический справочник и методические указа
ния к курсу «История центрального и местного управления» - Нижний Новнород.- ННГУ, 2005; Григорьева,
С. В. Нижегородский губернатор генерал-майор Н. М.Баранов и эфиопская экспедиция казака Н. И.Ашинова
// Записки краеведов(Сост. О.А..Рябов) - Нижний Новгород: Изд-во «Книги», 2006. С.56-63; Дехтяр, А. А.
Земские начальники Нижегородской губернии: «нравственный ценз» и «нравственные свойства»//Записки
краеведов (Сост. О. А..Рябов) - Нижний Новгород: Изд-во «Книги», 2006. С.63-70.
характеристикам различных аспектов управления Нижегородской губернией в XIX в.. Г. М. Санжарлинская в статье о деятельности губернатора Н. М. Баранова по борьбе с эпидемиями холеры 3, в основном опирается на воспоминания современников событий (А. П. Мельникова, С. Ю. Витте, Д. Д. Оболенского). Восстанавливая общую картину противохолерных мероприятий, проводимых в губернии Н. М. Барановым, автор базируется на данных апологетической брошюры Л. А. Фейгина «Нижегородский губернатор Николай Михайлович Баранов» (1892 г.), содержащей биографические сведения о Н. М. Баранове и выдержки из его приказов во время эпидемии 1892 г. Вне рамок данной статьи оказался широкий спектр административных мероприятий, осуществлявшихся в этот период в Нижегородской губернии.
Важные стороны деятельности аппарата губернского управления, связанные, в особенности, с реализацией судебной реформы, получили освещение в работах Ю. Г. Галая, А. А. Демичева, Н. И. Дунаева, Н. И. Би-юшкиной, А. В. Киселевой и ряда других авторов. Социально-экономические проблемы Нижегородской истории последней четверти XIX в. исследованы в работах А. В. Седова, Н. А. Богородицкой, В. И. Белоуса, Ф. А. Селезнева, Н. Ф. Филатова, А. А. Акашевой и других авторов.
Цель и задачи исследования. Основные цели диссертационной работы заключаются в исследовании структуры и кадрового состава системы учреждений Нижегородской губернской администрации, важнейших направлений их деятельности в период 1880-х - середины 1890-х гг. Для достижения поставленных целей необходимо решить ряд задач:
- охарактеризовать законодательную базу, определяющую структуру и функции учреждений губернской администрации;
3 См.: Санжарлинская, Г. М. Губернатор Н. М. Баранов в борьбе с эпидемией холеры в нижнем Новгороде и на ярмаркеУ/Записки краеведов (Сост. О. А..Рябов) - Нижний Новгород: Изд-во «Книги», 2006. С.57 - 62.
проследить изменения, возникшие в законодательстве, регламентирующем деятельность системы органов губернского управления в 1880-е -середине 1890-х гг.;
дать характеристику структуры учреждений губернской администрации и ее изменений;
проанализировать кадровый состав ключевых учреждений на губернском и уездном уровнях;
определить основные направления деятельности аппарата губернской администрации и охарактеризовать ключевые мероприятия по их успешной реализации.
Методологическая основа работы обусловлена принципами историзма и научной объективности. Диалектический подход к рассматриваемым явлениям, их оценка в конкретно-историческом контексте, во взаимосвязи с комплексом экономических и политических процессов, происходивших в государстве, легли в основу методологических приемов работы. Для решения поставленных задач были применены следующие методы: хронологический, историко-сравнительный, метод статистического анализа и методики конкретного источниковедения в анализе источ-никового комплекса.
Источниковая база исследования представлена разнообразными по степени информативности, достоверности, важности для изучения данной темы источниками. Первую группу представляют документы и материалы органов власти, в которых заложена законодательная база института губернского управления. Это Указы Правительствующего Сената как общего характера, касающиеся деятельности губернских учреждений в целом, так и непосредственно относящиеся к деятельности Нижегородских губернских учреждений и лиц. Важные сведения о становлении законодательства, определяющего статус губернаторской должности в системе местного государственного управления, содержит документ «Положение о губернаторе: по проекту Министерства Внутренних Дел и предложениям
комиссии Совета по делам местного хозяйства» 1885 г. Весьма информативны рекомендательные и нормативные материалы различных департаментов Министерства внутренних дел, относящиеся к деятельности губернской администрации и органов самоуправления: «Указания, сделанные МВД относительно применения некоторых статей Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.» 1892 г.; «Наставление от Медицинского Совета МВД о мерах личной предусмотрительности и осторожности, предохраняющих от заболевания холерой» 1892 г.; «Наставление от Медицинского Департамента о мерах для борьбы с холерой» 1892 г. К материалам ведомственного происхождения относится «Общий обзор деятельности Министерства Внутренних Дел за время царствования Императора Александра III», изданный Департаментом общих дел МВД в 1901 г. Важна не только содержащаяся в «Общем обзоре...» фактическая информация, но и официальная оценка приводимых фактов. Вторая группа источников — делопроизводственные материалы, включавшие документацию текущей административной деятельности (восходящая, нисходящая, горизонтальная), представленные документами фондов Российского государственного исторического архива, Государственного архива Российской Федерации и Центрального архива Нижегородской области.
В этой группе особую научную ценность представляют отчеты губернатора. Их структура определялась соответствующими нормативными актами и включала в себя рапорт губернатора, обзор положения губернии и статистические приложения. Две последние части создавались по определенному формуляру, форма рапорта была в большой степени произвольной. Рапорт носил секретный характер и не должен был подлежать опубликованию без специальной санкции Министерства внутренних дел. На основании анализа структуры и содержания такой важнейшей составной части губернаторского отчета, как рапорт, можно отметить, что этот источник дает возможность не только для изучения изменений в экономике и социальной сфере жизни губернии за ряд лет. Гораздо более важным
представляется то, что сама произвольная форма рапортов давала возможность главе губернии достаточно свободно высказываться по поводу злободневных проблем в деятельности администрации, взаимодействия государственных учреждений с земствами, относительно места в системе губернского управления коллегиальных учреждений, а так же о правомерности принятия главой губернии жестких единоличных решений, подчас выходящих за рамки законности. И что не менее важно, именно в рапорте губернатора проявлялись его качества как личности, администратора и государственного деятеля.
Вторая часть отчета «Приложение к всеподданнейшему отчету о состоянии Нижегородской губернии. Обзор Нижегородской губернии» представлял собой не просто набор сведений по экономической и социальной обстановке, а связное изложение фактов и их комментирование. При составлении этой части отчета, последовательность и содержание рубрик тщательно выдерживались, согласно требованию законодателя.
К важнейшим источникам для анализа качественного состава губернского чиновничества относятся формулярные списки. 14 граф формулярного списка давали представление о социальном происхождении чиновника, его семейном и имущественном положении, образовании, о ходе службы и знаках отличия, о судимостях и служебных порицаниях.
Из фондов РГИА исследованы формуляры Нижегородского губернатора Н. М. Баранова, правителя канцелярии губернатора Н. И. Хар-ламповича и других чиновников. Формулярный список Н. М. Баранова дает возможности для целого ряда уточнений относительно бытующих сомнительных сведений о его личности. По Нижегородской губернии сохранились далеко не все формулярные списки, но их отсутствие восполняется иными источниками. Ряд сведений о представителях губернской администрации дает «Список лиц, служащих по ведомству МВД в губерниях, областях и градоначальствах», являвшийся ежегодным изданием Министерства внутренних дел.
Особый вид источников представляют справочные издания, публикуемые губернским правлением в 1880-х — 1890-х гг. Материалы ежегодных «Адрес — календарей» дают возможность для выявления динамики в изменениях структуры, количественного и качественного состава административного корпуса губернии, а так же органов самоуправления и некоторых общественных организаций. К этой группе принадлежат обстоятельные справочники «Губернские учреждения по Гражданскому ведомству». Подготовительные материалы к Адрес — календарям, которыми являются дела канцелярии губернатора «О доставлении сведений к опубликованию в Адрес — календаре», представляют собой ценный источник, содержащий более подробные сведения, нежели приведенные в опубликованном издании. Представители губернской администрации в этих материалах характеризуются по параметрам, близким к формулярным спискам. В отличие от формулярных списков, в них не отражались этапы продвижения чиновника по служебной лестнице.
Периодическая печать, прежде всего, представлена «Нижегородскими губернскими ведомостями». С 1885 г. Нижегородские Губернские Ведомости начинают выходить двумя отдельными частями — Официальная часть и Неофициальная часть. Неофициальная часть дает ценную информацию о способах доведения политики губернской и коронной администрации до сведения населения. Ее рубрики: Телеграммы, Последние известия, Городская хроника, Действия правительства, Земская хроника предоставляли возможность для выражения позиции органов государственной власти относительно процессов, происходящих в губернии и государстве.
Научная новизна работы состоит в детальном рассмотрении на конкретно-историческом материале Нижегородской губернии 1880-х -первой половины 1890-х гг. структуры и функций таких ключевых органов губернской администрации, как канцелярия губернатора и губернское правление и др. Существенным аспектом новизны является источниковая
характеристика и анализ комплекса документов губернских учреждений последней четверти XIX в. Впервые исследуется новый для историографии вопрос о кадровом составе государственных органов губернского управления. Использование статистических и моделирующих методик позволило дать оценку соответствия профессионального уровня сотрудников аппарата управления Нижегородской губернией масштабу решаемых администрацией задач.
Положения, выносимые на защиту.
-
Кадровый состав управленческого аппарата Нижегородских губернских учреждений государственного управления в 1880-х — первой половине 1890-х гг. характеризовался достаточной стабильностью.
-
Организационная структура государственных учреждений губернии и профессиональный уровень сотрудников губернской администрации позволял решать не только текущие, но и чрезвычайные задачи, такие, как управление Нижегородской ярмаркой, ликвидация последствий неурожаев и холерной эпидемии.
-
Достаточно эффективным был гибкий стиль руководства Нижегородского губернатора, выразившийся как в коллегиальных, так и в авторитарных методах, которые применялись в зависимости от задач, решаемых администрацией.
-
Взгляды Нижегородского губернатора Н. М. Баранова на характер необходимых преобразований губернских учреждений, на разделение полномочий государственных органов и структур местного самоуправления, а так же централизации власти в рамках местного государственного управления, свидетельствуют о том, что в региональной администрации России были руководители, хорошо понимавшие проблемы развития Российской государственности и умевшие отстаивать свои позиции.
-
Губернская администрация во главе с губернатором выработала конструктивную систему взаимоотношений с органами местного самоуправ-
ления для осуществления совместной деятельности как по решению насущных проблем губернии, так и в условиях чрезвычайных ситуаций.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования ее материалов в разработке учебных курсов по истории Отечества, истории отечественного государственного управления, по краеведению Нижегородской губернии конца XIX в.
Апробация работы. Материалы работы были доложены на следующих научных конференциях: VIII Нижегородская сессия молодых ученых (2003 г.); V Всероссийская научная конференция «История России XIX - XX вв.: историография, новые источники» (2004 г.); IV Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы формирования исторического сознания» (2004 г.); Научная конференция молодых ученых и аспирантов ВВАГС (2005 г.); Научные чтения памяти академика Н. Ф. Филатова (2006 г.). Так же материалы исследования обсуждались на кафедре истории и политологии ВВАГС. Основные положения и результаты диссертационного исследования отражены в публикациях, в том числе требуемых ВАК, в научных журналах и сборниках.
Структура диссертации определяется поставленными в исследовании целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложений, списка источников и литературы.
Основные подразделения и должностные лица
Губернская администрация - система учреждений, которые осуществляют государственную политику и на которые ложится ответственность за выполнение государственных решений на уровне губернии.
Учреждения местного государственного управления, их структура, штаты, функции, предметы ведения, взаимодействие между собой регламентировались законами Российской империи и подзаконными актами - циркулярами министерств и ведомств. В период 80-х - 90-х гг. XIX в. система нижеюродской губернской администрации была выстроена и функционировала согласно следующим законодательным актам:
«О новом разделении государства на губернии» от 12 декабря 1796 і ; «Общий наказ гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г.; «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г.;47
«Учреждение судебных установлений» от 20 ноября 1864 г.; «Городовое положение» то 16 июня 1870 г.;49
«Высочайшее повеление о предоставлении Нижегородскому губернатору высшего наблюдения за сохранением общественного спокойствия во время Нижегородской ярмарки» от 24 июня 1881 г.; "
По действовавшему в 80-е - 90-е гг. XIX в законодательству к і)бернской администрации относились следующие учреждения и лица: г)бернатор - начальник губернии, глава местной администрации; канцелярия губернатора; губернское правление; присутствия и комиссии. Полномочия губернатора, а также структура, предметы ведения, кадровый состав и функции канцелярии губернатора и губернского правления, как-ключевых органов местного государственною управления, будут рассмотрены ниже.
Присутствия и комиссии являлись совещательными учреждениями губернии, председателем которых был губернатор. Эти прис)тсгвия, комитеты и прочие угреждения при губернаторе дополняли деятельность г}бернского правления. С их помощью і)бернатор осуществлял надзор за новыми пореформенными учреждениями.
С помощью губернского по крестьянским делам прис тствия (1861-1889) и губернского прис тствия (1889-1917) - надзор за крестьянскими сословными органами; губернского по городским делам прис)тствия (1870-1892) и губернскою по земским и юродским делам прис тствия (1892-1917) - за городскими и земскими органами «самоуправления»; і)бернского по фабричным делам присутствия (1886-1917) - за фабрично-заводской промышленностью и рабочим движением; губернского по воинской повинности присутствия (1874-1917) - за руководство по комплектованию армии; губернскою по питейным дела присутствия (1885-1917) - за наиболее прибыльным источником бюджета царской России - «питейным делом», губернскою распорядительною комитета (1876-1917)-за осуществлением сохранившихся и после 1861 г. «феодальных» натуральных земских повинностей (постойной, подворной и др.); губернскою лесохранительного комитет (1888-1917) - за сохранностью казенных лесов и т.п. Из дореформенных присутствий и комитетов сохранились губернские рекр тские комитеты, а так же статистические комитеты; последние с 1860-х годов ежегодно издавали г)бернские «памятные книжки» или «адрес-календари» - справочники об учреждениях и чиновниках каждой губернии 54.
Можно отметить, что среди вышеперечисленных прис)тствий и комитетов, относящихся к Министерству внутренних дел, только два из образованных до 1880-го г. сохранили свои функции и значение. Остальные были либо преобразованы в 80-е - 90-е гг., либо впервые возникли в указанный период.
Органы ряда министерств не рассматривались законодателем как-губернские учреждения, хотя по своему положению могли к ним приравниваться, зачастую находясь в двойном подчинении: и у своего министерства, и і)бернатора как представителя министерства вн)тренних дел. Министерство финансов и министерство торговли и промышленности в і)бернии были представлены казенной палатой (1775-1917); акцизным управлением (на одну или несколько губерний, 1861-1917); советом торговли и мануфактур (1872-1917); і бернским податным прис)тствием (1885-1917). Органом министерства Государственною контроля являлась контрольная палата (на одну или несколько губерний, 1865-1917). Министерство путей сообщения представляло правление округа путей сообщения (1809 - 1917 гг.)55 К ведению министерства внутренних дел относились цензурный комитет (1826-1906) и правление почтово-телеграфної о округа (1885-1917).
Ключевыми звеньями в системе местной админисірации являлись губернатор, канцелярия губернатора, губернское правление.
Губернатор, являясь высшим должностным лицом губернии, назначался Императором по представлению Министерства внутренних дел. Пользуясь своими властными полномочиями, губернаторі.! зачастую пытались оказывать давление и вмешиваться в деятельность других ведомств, которые имели свои органы в губерниях. В некоторых случаях губернаторы осуществляли фактический надзор за местными органами таких министерств, как Министерство финансов, Министерство торговли и промышленности, Министерство п)тей сообщения. Такая ценірализация власти норой оказывалась причиной напряженности и недовольства не только среди губернского чиновничества, но и на министерском )ровне.
Канцелярия губернатора, её персональный состав
Именно во время пребывания II. М. Баранова на посту главы губернии, канцелярия губернатора приобретает особенную значимость. При из)чении адрес-календарей тою времени, обращает на себя внимание небольшое число чиновников, являвшихся сл)жашими канцелярии. Например, за один год плат канцелярии представлен правшелем канцелярии, двумя его старшими помощниками, двумя младшими помощниками, регистраюром, двумя штатными, двумя сверхштатными чиновниками особых поручений 121.
Для исследователя архивных фондов канцелярии Нижегородского губернатора неизбежны следующие вопросы. Во - первых, каким образом штат канцелярии мог справляться с таким потоком документов, которые получала, обрабатывала и рассылала канцелярия? Во - вторых, почем) деление ио столам дел фонда канцелярии губернатора не отражено даже в адрес-календарях? Между тем, сопоставление количества, характера дел, содержащихся в различных столах, может дать информацию не только о сферах деятельности канцелярии, но и об изменениях в организации ее работы.
Если в делопроизводстве столов канцелярии Нижегородского г бернатора в начале 1880-х гг. не всегда четко прослеживается дифференциация по характеру дел, то к началу 1890-х гг. можно с определенной долей обоснованности говорить о следующем распределении док ментов по столам.
Фонды секретного стола были представлены делами об антиправительственных выступлениях и организациях, делами членов иноверческих общин, а так же финансовыми и хозяйственными документами, содержащими секретные сведения. Надо отметить, что количество дел секретного стола к концу 1880-х гг. резко уменьшается (до 1-2 в отдельные годы). В это время практически полностью исчезают дела о преследовании старообрядцев.
Первый стол содержал документы, отражающие практически все сферы административной деятельности главы губернии - от препровождения указов и циркуляров высших и центральных органов впасти до вхождения во все вопросы хозяйственной жизни губернии.
Фонды второю с гола преимущественно преде іавленьї делами, касающимися розыска различных лиц: беїльїч осужденных, как уголовных, так и политических; дезертиров; индивидуальные дела об оскорблении особы Императора.
Третий стол вел делопроизводство документов, главным образом, по Нижеюродской ярмарке. К 1890-м і г. количество дел этою стола возрастает.
В целом обращает на себя внимание следующая тенденция: сокращение к концу 1880-х гг. общего количества дел в фонде канцелярии. Кроме тою, имело место уменьшение числа дел секретною стола при возрастании количества документов, осевших в делопроизводстве третьего стола. Это могло свидетельствовать как о совершенствовании системы делопроизводства нижегородской губернской канцелярии, так и о перенесении губернатором акцентов в административной политике на вопросы экономической жизни вверенной ему губернии.
В подобных условиях особое значение в структуре местной администрации приобретает канцелярия губернатора. Канцелярия нижегородского губернатора была учреждена указом «О новом разделении государства на губернии» 12 декабря 1796 года ". Это небольшое по штату учреждение состояло, как правило, из правителя канцелярии, двух старших помощников, двух младших помощников,реї истратора и нескольких чиновников по особым поручениям (штатных и внештатных). Канцелярия начальника Нижегородской губернии вела огромную делопроизводственную работу. Несмотря на постоянные попытки центральной власти законодательно ограничить предметы ведения канцелярии губернатора, постоянный личный контакт чиновников с губернатором, профессиональные качества правителя канцелярии и доверие со стороны начальника губернии, позволяли этому учреждению оперативно решать как секретные и не терпящие отлагательства вопросы, так и те, которые закон относил к компетенции губернского правления 123.
Документы, попадавшие в канцелярию губернатора распределялись следующим образом. Секретный стол содержат дела об ангииравительст венных выступлениях и лицах, состоящих под надзором полиции, дела членов старообрядческих и иноверческих общин; дела о разрешении открытия типографий и литографий, а так же финансовые и хозяйственные документы, содержащие секретные сведения.
В первом столе находились документы, отражающие практически все сферы административной деятельности главы губернии: указы и циркуляры высших и центральных органов власти; всеподданнейшие отчеты губернатора, их черновики и ведомости; журналы земских собраний и заседаний городской думы, дела об устройстве городского хозяйства; дела по взысканию податей и недоимок; документы, отражающие меры администрации в чрезвычайных словиях, обязательные постановления губернатора и пр.
Второй стол вел дела преимущественно о розыске различных лиц: беглых осужденных, как уголовных, так и политических; дезертиров, раскольников, а так же дела по выдаче паспортов различным категориям населения.
Третий стол осуществлял делопроизводство документов, главным образом, по Нижег ородской ярмарке.
Персональный состав, чины, занимаемые должности чиновников канцелярии Нижеюродскою г бернатора можно проследить в следующей іаблице, составленной на материалах адрес - календарей за временной промежуток с 1882 по 1895 п., формулярных списков Н.М.Баранова, Н.И.Харламповича, а так же «Списка лиц, служащих по ведомству министерсіва внутренних дел в губерниях, областях и градоначальствах» за 1895, 1891 и 1895 г г., архивных документов РГИА и ГУ ЦА110.
С 1880 по 18 декабря 1882 г. правителем канцелярии нижеюродского губернатора являлся надворный советник А.В.Овчинников. 11а период с 22 февраля 1880 г. по 31 августа 1882 г. приходилось губернаторство Н.А.Безака. 31 августа 1882 г. Н.А.Безак был отправпен в отставку и начальником Нижегородской губернии был назначен генерал-майор полевой пешей артиллерии Николай Михайлович Баранов" . 1 Іовьій губернатор был заинтересован в том, чтобы должность правителя его канцелярии исполнял человек, чьи личные и профессиональные качества были ему известны но предыдущей совместной работе. Поэтому кандидатура Николая Ивановича Харламповича была выдвинута на этог пост новым губернатором далеко не случайно. Формулярные списки Н.М.Баранова и Н.И.Харламповича позволяют проследить следующие этапы их совместной деятельности.
Когда Н.М.Баранов был «высочайшим приказом по военном) ведомству от 6 сентября 1880 г. назначен исправляющим должность Ковенского Губернатора, с оставлением но полевой пешей артиллерии»125, Н.И.Харламиович являлся правителем канцелярии ковенского губернатора и состоял в чине коллежского ассесора." 9 марта 1881 г. Н.М.Баранов был назначен Санкт-Петербургским градоначальником, а 6 апреля тою же года Н.И.Харламиович «переведен в штат С. Пет ерб) рі скою Градоначальства. До возвращения из отп ска Действительного Статского советника Михнова, поругено заведование делопроизводством санитарной Комиссии, швейными масіерскими, а равно раздачею бедным пособий. Согласно прошению уволен от службы 15 авг ста1881г.»127
Увольнение Н.И.Харламповича представляется взаимосвязанным с назначением Н.М.Баранова 16 августа 1881 г. архангельским губернатором. И уже 19 сентября архангельское і бернское правление вынесло постановление по предложению Н.М.Баранова зачислить Н.И.Харламповича в штат канцелярии губернатора исполняющим обязанности правителя .
После назначения Н.М.Баранова нижеюродским губернатором 31 августа 1882 г., Н.И.Харлампович был определен сверхштатным старшим чиновником особых поручений при губернаторе с исполнением должности помощника правителя канцелярии. С 1 января 1883 г. Н.И.Харламиович занял должность правителя канцелярии нижеюродского губернатора129.
Уездные учреждения губернии
В состав учреждений каждою уезда Нижегородской губернии к 1880 г. входили:
1) уездный предводитель дворянства и его канцелярия; 2) уездное полицейское управление; 3) уездное по крестьянским делам присутствие; 4) уездное по воинской повинности присутствие; 5) уездное попечительное о тюрьмах отделение; 6) уездный распорядительный комиїет; 7) уездная почтовая контора и телеграфная станция; 8) уездное казначейство; 9) управление уездного воинского начальника; 10) уездная земская управа; 11) уездное земское собрание; 12) юродская дума; 13) городская управа; 14) мещанская управа; 15) дворянская опека; 16) съезд мировых судей; 17) уездный училищный совет; 18) волостные правления.
Отдельные должностные лица включали в себя служащих, либо нанятых различными учреждениями местного самоуправления, либо государственных чиновников. Это судебные приставы окружною суда, судебные следователи участков; уездные врачи; уездные землемеры; лесничие; земские врачи; фельдшеры и акушерки, нотариусы. Во всех случаях они получали жалование и по положению приравнивались, кроме приставов окружною суда, к лицам, служащим по ведомству МВД ".
Такие должности и учреждения, как уездный предводитель дворянства и ею канцелярия, уездное полицейское управление, уездное по крестьянским делам присутствие, уездное попечительное о тюрьмах отделение, уездная почтовая контора и телеграфная станция, уездный распорядительный комитет, уездный училищный совет, а так же уездные и городовые врачи находились в ведении министерства внутренних дел.
Уездное казначейство относилось к юрисдикции министерства финансов; съезды мировых судей и окружные суды - министерства юстиции; управление уездных воинских начальников подчинялось военному ведомству.
К числу земских, городских и сословных учреждений принадлежали уездная земская управа, уездное и юродское земское собрание, городская дума и юродская управа, мещанская управа, дворянская опека, волостные правления.
В настоящем исследовании не затрагиваются структура и функции уездных учреждений министерства юстиции, министерства народного просвещения, духовного ведомства, а так же многочисленных благотворительных обществ и коммерческих учреждений, так как, на наш взгляд, эти организации и учреждения должны являться предметом специальною рассмотрения.
Вопрос о рассмотрении органов земскою, городского и сословного самоуправления в системе местного государственною управления (в частности, на ездном уровне) представляется неоднозначным. Существуют различные подходы в определении положения органов самоуправления по отношению к институтам государственной власти. Уже в период становления учреждений самоуправления ( земская реформа 1864 г. и юродская реформа 1870 г.) была предметом дискуссии общественная теория самоуправления, сущность которой заключалась в противопоставлении местных интересов интересам государства. В окончательном варианте земству и городам была выделена определенная сфера деятельности, в которой они действовали довольно самостоятельно по отношению к правительству.
Процессы, протекавшие в губерниях в ходе реализации реформ самоуправления, заключавшиеся в стремлении государственных чиновников, особенно губернаторов, влиять на деятельность земских органов, а так же внимание к этой проблеме на высшем государственном уровне, привели правительство к заключению, что противопоставление земских и государственных интересов может быть преодолено путем усиления надзора за учреждениями самоуправления.
Этот принцип «государственной теории самоуправления»1, был положен в основу земскою положения 1890 і. и юродового положения 1802 г. Но мнению И.А. Блинова, «наиболее существенная разница в отношениях гу бернаторов к городскому и земскому самоуправлению до и после 90-х годов заключается в том, что в первом сл чае - они наблюдали лишь за законностью действий органов самоуправления, во вюром - за законностью и целесообразностью» 9.
Столь оптимистическая оценка И.Л. Блиновым невмешательства государства в деятельность земских органов до реформ 1889 - 90-х гг. входит в определенное противоречие с тем, как осуществлялось их взаимодействие на местах. С этой целью не представляется возможным обойти вниманием при исследовании системы ездной администрации учреждения местного самоуправления. Из анализа структуры уездных органов ясно, что гос дарство непрерывно пыталось решать задачу контроля над земством, подчинения ег о деятельности своим интересам.
Задача подчинения земских, городских и сословных органов самоуправления деятельности губернской администрации решалась довольно мноюггланово. Во - первых, законодательно выборные лица входили в состав ряда государственных учреждений. Например, г бернский предводитель дворянства и городской голова - в і бернское по городским делам присутствие, в губернский статистический комитет, в г)бернский комитет общественною здравия и др. Городской голова в системе уездного управления входил в состав уездного попечительного о тюрьмах отделения, распорядительного комитета, уездного чилищного совета.
Во - вторых, на должности в органах самоуправления нередко избирались, а, зачастую, и приглашались лица, имеющие чины различных классов, то есть, имеющие опыт службы в государственных учреждениях. Таким образом приемы и принципы служебной деятельности, свойственные государственным структурам, были частично ассимилированы земскими органами, несколько облегчая тем самым возможность для г бернской администрации диалога с земством.
Во главе уездного управления фактически стоял ездный предводитель дворянства, который являлся выборным лицом, утверждавшимся на должность губернатором. Привлечение к ответственности ездною предводителя дворянства осуществлялось 1-м департаментом Правительствующего Сената 1/0. Хотя он, строго говоря, представлял собой сословный орган, законодатель постепенно возложил на него ряд общих обязанностей но председательствованию в различных комитетах и учрежденном в 1889 г. уездном съезде. Уездный предводитель дворянства является весьма важным органом, содействующим губернатору, как в управлении, так и в надзоре. Гак, с введением института земских начальников, ездный предводитель дворянства получил право производить ревизии их делопроизводства. Лицо, занимавшее должность уездного предводителя дворянства состояло в числе «служащих по ведомству министерства вн тренни\ дел» . Эта должность относилась к V класс) и за ее исполнение жалования не полагалось. В 100% сл чаев уездный предводитель дворянства имел чин \ либо по гражданскому, либо по военному ведомству. При ездном предводителе дворянства в Нижегородской губернии за исследуемый период имелась канцелярия, состоящая из одного письмоводителя, который, как правило, имел чин Х-ХН классов.
Согласно принятым 25 декабря 1862 г. «Временным правилам» об усіройстве полиции, старые полицейские органы в каждом уездном городе (юродничий и его канцелярия) и в уезде (земский исправник и земский суд) преобразовывались в единое учреждение - уездное полицейское управление, возглавляемое исправником ,73. В каждом уезде Нижегородской губернии имелось уездное полицейское управление. В ею состав входили:
- уездный исправник;
- помощник уездного исправника;
- непременный заседатель;
- сельские заседатели (не во всех уездах, от 2-х до 4-х человек);
- секретарь;
- 2 столоначальника (1-ю и 2-ю столов);
- реї истратор;
- полицейский надзиратель;
- становые приставы (в зависимости от числа станов в уезде, преимущественно, 2-3).
Уездный исправник и ею помощник назначались и увольнялись от должности губернатором. В Нижеюродской губернии юродская полиция в уездах отсутствовала, имела место единая система уездной полиции. Исключение составлял Нижний Новгород. Гам предусматривались должности полицмейстера и ею помощников.
Деятельность нижегородской губернской администрации по борьбе с холерными эпидемиями 1892- 1894 гг
Город Нижний Новгород и Нижегородская губерния в силу своего расположения всегда находились в потенциальной опасности распространения на их территории эпидемических заболеваний кишечного характера, таких как холера и брюшной тиф. Прямое водное сообщение позволяло возбудителям из очагов возникновения (чаще всею Закавказье и Закаспийские территории) попадать через низовья Волги в Нижегородскую губернию. Другим фактором эпидемического неблагополучия следует считать ярмарки, ежегодно проводимые в Нижнем Новгороде, которые сопровождались притоком населения, многократно превышающего по количеству число коренных жителей города. В черновике Всеподданнейшего отчета за 1886 г. губернатор Н.М.Баранов приводил следующие цифры: постоянное население Нижнего Новгорода составляло приблизительно 80 тыс. человек, а за два ярмарочных месяца ( с июля по сентябрь ) оно увеличивалось до 1 млн. человек255. В рапорте за 1894 г. Н.М.Баранов так поясняет возрастание численности населения: « Пришлое и переходное население ее в разгар ярмарки, между началом и концом августа, по статистике паспортной доходит до 280,000, по статистике же съеденного хлеба - до миллиона. Чернорабочих бывает от 80,000 до 100,000, матросов и разной судовой приеду і и до 30,000»2S6.
Следующий источник попадания возбудителей эпидемических заболеваний на территорию губернии - переселенцы, направляющиеся из южных и внутренних губерний Европейской России в Тобольскую, Томскую, Енисейскую губернии и на Амур. Даже в 1894 г., когда с открытием движения по западному участку Великой Сибирской железной дороги передвижение переселенцев через Нижний Новгород значительно уменьшилось, их количество составило 10,584 человека. Следует также принять во внимание 4,232 человека, не устроившихся в Сибири и вынужденных вернуться на родину. Таким образом, число переселенцев, пропущенных через Нижеюродскую губернию за указанный год, равнялось 14, 816 . В этой связи становятся понятными масштабы проблемы не только размещения, питания, полицейского надзора и дальнейшей отправки переселенцев, но и противоэпидемических карантинных мероприятий.
Ситуация постоянной эпидемической опасности усугублялась отсутствием системы канализации, несовершенным водоснабжением и наличием в черте города и ярмарки водоемов со стоячей водой, испарения которой «были крайне вредны в санитарном отношении и к концу каждой ярмарки ... появлялись тифозные заболевания, не развивавшиеся до размеров серьезной эпидемии, только благодаря скоро наступавшем) разъезду населения ярмарки, часть которого, по вероятиям, увозя с собою начало болезни, завозила ее в места своею постоянною жительства»"" \ Эти изъяны санитарного состояния города и прилегающих к нему территорий в первую очередь требовали устранения в случаях угрозы эпидемической ситуации. Такая ситуация возникала в 1892, 1893, 1894 гг., когда юрод и губерния вынуждены были вести борьбу с эпидемиями холеры. Определенным фактором в появлении крупных вспышек этою кишечного заболевания именно в эти годы , явился голод 1891 -1892 гг. как последствие не рожаев конца 80-х - начала 90-х гг. в уездах Нижегородской губернии и некоторых губерний Поволжья.
Используя данные, приведенные Н.М.Барановым в рапорте за 1894 г., можно составить следующую картину, отражающую масштаб эпидемий холеры 1892 - 1894гг. 1892 г.В 1892 г. заболело 4496 человек, умерло 1903 (42%). 1893 г. заболело 2344 человека, умерло 1132 (48%). 1894 г. заболело 1872 человека, умерло 1010 (54%)259.
За 1893 и 1894 гг. эти данные в рапорте губернатора 1894 г. несколько конкретизированы. В 1893г. в Нижнем Новгороде заболело холерой 335 человек, на ярмарке 925 человек, в Нижегородской губернии 1084. Умерло от холеры в Нижнем 189 человек, на ярмарке 447 человек и в іубернии 496 человек.260. В 1894 г. на ярмарке и в Нижнем Новгороде заболело 1248 человек, в губернии 624 человека (т. е. 1/3 от общею числа заболевших в том году). Из них умерло в городе и на ярмарке 686 человек и в губернии 324 человека ( так же приблизительно 1/3 от общею числа умерших) .
Таким образом, несмотря на уменьшающееся год от года количество заболевших холерой во время эпидемий, смертность от этого заболевания с 1892 по 1894 г. выросла на 12%. Этот феномен, возможно, объясняется тем, что с одной стороны - оказались эффективными административные заградительные меры по предотвращению возникновения и дальнейшего распространения заболевания, а с другой - недостаточно обоснованными и действенными методы лечения.
Губернатор Н.М.Баранов, высказывая в рапорте за 1894 г. свою точку зрения на причину «прогрессирующего неуспеха лечения», называет такие препараты, как каломель и салол, являющиеся очень токсичными для оріанизма веществами, которые «отравляя, вероятно, в человеческом организме бацилл, по-видимому, не щадят и больного» 6".
В данном разделе в первую очередь исследуются меры, благодаря которым администрация губернии, используя всю полноту власти в условиях чрезвычайной ситуации, способствовала ликвидации вспышки смертельно опасною заболевания.
В этом контексте можно выделить следующие направления деятельности администрации:
1) превентивные меры по недопущению появления случаев заболевания холерой на ярмарке, в городе и в губернии;
2) предотвращение возникновения новых случаев заболевания;
3) организация лечения заболевших;
4) недопущение общественных беспорядков;
5) постгоспитальная реабилитация выздоравливающих и оказание им материальной помощи.
Рассмотрим, как была организована борьба с холерными эпидемиями, начиная с 1892 года. Нижеюродская ярмарка 1892 года должна была открыться 15 июля. Но сведения о том, что в Астрахани и Саратове зареіистрированьї случаи заболевания холерой, подвшли ярмарочное купечество через Нижегородский биржевой комитет 23 июня 1892 года обратиться к губернатору Н.М.Баранову с просьбой ходатайствовать перед правительством о переносе открытия ярмарки на месяц. Об этой просьбе Н.М.Баранов телеграфировал министру внутренних дел И.Н.Дурново. В этой телефамме губернатор изложил свои соображения, исходя из которых он категорически отказал в подобном ходаїайстве: при летнем характере большинства ярмарочных построек, вызовет неминуемо без всякой холеры массу болезней» .
Н.М.Баранов, очевидно, не сомневался в государственной важности своевременного открытия ярмарки 1892 г. Результатом этой уверенности и применения рычагов административною «убеждения», явился факт, что уже 24 июня Н.М.Баранов телеграфировал министру внутренних дел «чго состоявшееся ... в Москве собрание Ярмарочного Комитета на правах уполномоченных от ярмарочною купечества высказалось за необходимость ни в каком случае не отсрочивать ярмарку» .
О содержании своих телеграмм министру внутренних дел И.Н.Дурново Нижегородский губернатор информировал председателя Ярмарочного Комитета Савву Тимофеевича Морозова. Поддержка С.Т.Морозова позволила губернатору не только планировать открытие ярмарки в срок, но и расширить возможности гу бернских учреждений -губернского комитета общественного здравия, юродской санитарной комиссии, городской думы - в борьбе с эпидемией. Уже 18 июня С.Т.Морозов телеграфировал Н.М.Баранов) из Орехово - Зуево о приобретении насосов для снабжения ярмарки чистой водой. 23 июня 1892 года в Москве под председательством С.Т.Морозова состоялось заседание Нижегородского Ярмарочною комитета на правах собрания уполномоченных ярмарочною купечества. На заседании были обозначены первейшие и основные меры, направленные на улучшение санитарного состояния ярмарки и источники их финансирования265.
