Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Изменение базовых социально-экономических и политических условий разработки и реализации кадровой политики в системе МВД 25 -66
Раздел 2. Законодательное обеспечение кадровой политики МВД России 67-105
Раздел 3. Подбор и расстановка кадров в контексте организационно структурных и штатных изменений в системе МВД - 146
Раздел 4. Совершенствование системы подготовки и воспитания кадров МВД России 147-185
Заключение 186-192
Список источников и литературы 193-2
- Изменение базовых социально-экономических и политических условий разработки и реализации кадровой политики в системе МВД
- Законодательное обеспечение кадровой политики МВД России
- Подбор и расстановка кадров в контексте организационно структурных и штатных изменений в системе МВД
- Совершенствование системы подготовки и воспитания кадров МВД России
Изменение базовых социально-экономических и политических условий разработки и реализации кадровой политики в системе МВД
Обращаясь к проблеме эволюции государственной кадровой политики, следует отметить, что в советское время она являлась предметом самого пристального внимания руководителей страны. При этом особое значение она приобретала в моменты обновления политического руководства. Вполне закономерно, что значительные изменения в кадровой политике в области государственного управления произошли также с приходом к власти М.С. Горбачева.
М.С. Горбачев осуществил тотальную смену кадров. Кадровые перетряски начались с самой коммунистической партии. Всего к началу 1987 года было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей обкомов КПСС, 40% всего личного состава ЦК КПСС.52 Вслед за этим, ввиду растущего неприятия политики Горбачева в самой правящей партии, им были предприняты шаги, направленные на снижение полномочий партийных органов в вопросах формирования аппарата государственного управления.
В целом, кадровая проблематика выдвинулась на одно из главных мест в текущей политике нового руководства страны. На январском Пленуме ЦК КПСС 1987 года рассматривался вопрос «О перестройке и кадровой политике партии». Вслед за этим, на XIX Всесоюзной партконференции 1988 года была принята резолюция «О борьбе с бюрократией». Очевидно, что тем самым изначально задавался утопический вектор политики в сфере государственного управления, базирующийся на внешне «демократических», но, по сути, бессодержательных, популистских началах. Поэтому, наряду с позитивным устранением престарелых партократов в центре и на местах, волна политической демагогии и показухи привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического и государственного руководства, дезорганизовала как партийный, так и государственный аппарат.
Изменения затронули и сферу правоохранительных органов. Впрочем, чистка в системе МВД СССР началась еще с 1982 года «по мотивам разложения». В частности, в 1982-1986гг. были заменены 4700 начальников городских и районных отделов (практически все) - основного звена ОВД. Колоссальные кадровые перетряски проводились в уголовном розыске, БХСС, следствии и пр. Тем не менее, январский (1987г.) Пленум ЦК КПСС вновь признал, что искривления в кадровой работе МВД приняли значительные масштабы, а разложение и перерождение кадров органов внутренних дел являются острой проблемой.54 Как справедливо отмечали в данной связи исследователи, выдвинутая МВД СССР накануне 70-летия советской милиции в качестве первоочередной задача «формирования ядра профессионалов» выглядела довольно неожиданно и странно.55
Последующее развитие событий показало, что, как и в других сферах, курс на обновление в кадровой политике оказался в целом пустой декларацией. После эффектного начала, связанного с принятием 3 февраля 1987г. постановления ЦК КПСС и Совмина СССР «О мерах по совершенствованию работы участковых инспекторов милиции, улучшению их материального обеспечения», дальнейшая активность реформаторов свелась к бессистемным кадровым перестановкам. В итоге, реформа заглохла и о ней благополучно забыли.
Неспособность последовательного доведения до конца начатых преобразований лишь способствовало углублению кризиса в кадровой сфере. При этом очевидное углубление некомпетентности руководства системой МВД имело под собой объективную дезорганизацию государственного аппарата в целом, которая продолжала нарастать и после ухода с политической арены незадачливого реформатора Горбачева.
В последующем отмеченная неблагоприятная тенденция сохранилась, а деструктивные процессы набрали силу. Заключения специалистов, публикации и сообщения средств массовой информации полны фактов, свидетельствующих о потере в значительной степени управления страной, что во многом связано и с низкой эффективностью работы государственной службы, в том числе в правоохранительной системе.56
Могла ли ситуация развиваться иначе, если учесть, что значительная часть интеллектуальной элиты страны отказалась от участия в столь «грязных» реформах. Интересные наблюдения представлены в этой связи депутатом Государственной Думы С.С. Сулакшиным: около 30% первых заместителей руководителей министерств и ведомств не имели базового профильного образования и достаточного опыта государственной службы. Более того, по спискам 1995 г. в Государственном Правовом Управлении Президента России из 46 руководителей 35 не имели высшего образования. Данные факты предельно ясно характеризуют отношение к законности нового «демократического» руководства.
Подчеркнем, что, на наш взгляд, таким оказался итог советской кадровой политики, отразивший специфику руководства страной последними лидерами КПСС, часть из которых явилась также первыми «демократами». Обращаясь к МВД, следует признать, что в рассматриваемый период кардинально меняется содержание службы, что накладывает отпечаток на кадровую работу.
Законодательное обеспечение кадровой политики МВД России
Совершенствование отбора и подготовки кадров для службы в органах МВД - это, прежде всего, важная социальная и правовая проблема. Вот почему объективно предполагается уяснение места и роли ОВД в системе государства и определение важнейших требований, предъявляемых государством и обществом к самому ведомству, его сотрудникам, к вопросам, связанным с законодательным определением порядка их организации, комплектования, деятельности.
Учитывая значение МВД в российской истории, разнообразие и важность выполняемых министерством функций, полагаем, что законодательное регулирование его деятельности практически на протяжении всего времени существования относилось к числу не только важных, но всегда в значительной степени нереализованных задач. В данной связи, на наш взгляд, вполне справедливой являлась оценка, которую дал ситуации в сфере реформирования и законодательного обеспечения милиции Ю.П. Соловей, который назвал МВД одним из наиболее «реформоемких российских государственных институтов».
В рамках рассматриваемого периода ситуация также свидетельствовала о нерешенности многих задач законодательного регулирования деятельности МВД, в том числе его кадровой политики. К концу 80-х годов советская милиция руководствовалась положениями союзного законодательства, центральное место в котором занимал порядком устаревший Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью», а также Положение о советской милиции, утвержденное тогда же Советом Министров СССР.
Новый этап развития законодательства был связан с реформированием системы государственной кадровой политики, которое стало составной частью правовой реформы, задача разработки и осуществления которой была поставлена на XIX Всесоюзной конференции КПСС. Поручением ЦК КПСС от 22 июля 1988г. подготовка проекта союзного закона о советской милиции была возложена на МВД и Министерство юстиции.137 Однако последующее развитие событий оказалось неблагоприятным.
Реформа, казалось бы, началась. Новые политико-правовые условия, вытекающие из начавшегося движения к правовому государству, сделали весьма актуальной задачу создания принципиально новой правовой базы функционирования органов внутренних дел Российской Федерации. В данной связи, уже в 1990-1991гг. заметно активизировалась ведомственная деятельность по созданию новой нормативной базы. Приказ МВД РСФСР от 18 октября 1990 г. № ПО «О мероприятиях по выполнению постановления Совета Министров РСФСР от 2 октября 1990 г. № 408» обязал органы внут-ренних дел принять активные меры по решению этой задачи.
Однако изначально восторжествовал ведомственный отраслевой подход в разработке и проведении правовой реформы. Различные ведомства, в том числе МВД, самостоятельно разрабатывали и принимали концепции, программы и пр., реформируя различные звенья системы обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью. Таким образом, здесь, как и во всей системе государственной службы, главными чертами стало отсутствие единых подходов, организационная кустарщина и ведомственная ограниченность.
И это при очевидной избыточности нормативного обеспечения деятельности МВД в советский период. К началу 1990г. помимо законов, действовало более 4 тысяч нормативных актов МВД СССР, а в 1990 году министерство издало еще около 600 нормативных актов. Такой массив было нормативными актами. Все это являлось, на наш взгляд, очевидным проявлением дезорганизации.
Необходим был качественный прорыв в законодательном регулировании. Однако работа над законом о милиции явно затянулась, а затем была осложнена ситуацией общего хаоса, вызванного организационной беспомощностью руководства КПСС эпохи перестройки. В данной обстановке, с началом парада суверенитетов в 1990-1991г. в целом ряде союзных республик были приняты собственные законы о милиции. Поэтому, когда 6 марта 1991г. был принят первый в истории СССР Закон «О советской милиции»,140 сразу же стали очевидными разночтения в союзном и республиканском законодательстве. Тем не менее, несмотря на отмеченные проблемы, уже в начале рассматриваемого периода по оценкам специалистов произошел заметный рост правовой защищенности служащих милиции.141
Важно также отметить, что на принятие союзного закона немедленно и резко отреагировало руководство России. Дело в том, что согласно Декларации «О государственном суверенитете РСФСР», принятой 1 съездом народных депутатов 12 июня 1990г. и провозглашавшей приоритет российского законодательства, предусматривалось разграничение функций союзного и российского правительств. При этом было определено, что МВД РСФСР подчиняется только Совмину РСФСР и лишь «взаимодействует» с МВД СССР.
Анализ Закона позволяет отнести к основным идеям, составляющим суть его концепции, следующее: департизация, демифологизация и деуниверсализация милиции; уважение и соблюдение прав человека; достаточность прав милиции; сочетание интересов государства и местного самоуправления в деятельности милиции; демократизация порядка и условий службы в милиции; социальная и правовая защищенность ее сотрудников.
Безусловно, на первом этапе Закон выполнил свою главную роль - стал одной из основ российской государственности, содействовал укреплению суверенитета России, позволил продолжить построение правового государства.
Определяя место и роль российской милиции, Закон РФ «О милиции» отмечал, что «милиция - это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь и здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения».144
Подбор и расстановка кадров в контексте организационно структурных и штатных изменений в системе МВД
Обращаясь к ситуации, сложившейся в сфере организации центрального аппарата, следует отметить, что новое руководство в основном не приветствовало организационные новшества. Немногочисленные творческие идеи, высказывавшиеся в данном отношении, им были решительно пресечены.
В данной связи, из числа нереализованных, чрезвычайно интересной представляется попытка воплощения в жизнь идеи защиты возникших в стране рыночных структур, обеспечиваемой силами специального ведомства. Как известно, нерешенность данной задачи в итоге породила практику «крыш». Между тем, можно уверенно утверждать, что существовали реальные пути предотвращения угроз подобного рода.
В частности, один из них могла обозначить концепция деятельности органов внутренних дел в переходный период, предложенная руководством Четвертого Управления Восьмого Главного Управления МВД Российской Федерации - так называемой «спецмилиции», занятой обслуживанием важнейших режимных объектов в Московской области, и имевшей немалый опыт строительства договорных отношений с государственными предприятиями.
Еще в 1990-1991 гг. оно выступило с предложением распространить такого рода деятельность на коммерческие структуры, защитив их от криминала. Для этого предлагалось поднять статус спецмилиции, реорганизовав ее в особую силовую структуру, которая подчинялась бы непосредственно Правительству. Как отмечал заместитель начальника 4 Управления А.П. Горягин, «вполне очевидно, что здесь должны были работать хорошо проверенные, профессионально подготовленные, неподкупные, некоррумпированные люди», что обеспечивалось наличием хорошего кадрового костяка службы в лице специально отобранных и многократно проверенных сотрудников управления, опытом их работы на режимных объектах Москвы и области, с одной стороны, а также адекватным материальным обеспечением, гарантированным при привлечении ресурсов коммерческих структур - с другой.197
Однако пока соответствующие документы проходили сложный и тернистый бюрократический путь, ситуация в правительстве изменилась. У руля страны оказались идеологи «дикого» капитализма. В итоге документ попал непосредственно руководству МВД в лице Ерина. Реакция руководства ведомства оказалась вполне предсказуемой. Министр попытался, «чтобы другим неповадно было, расправиться» с инициатором неудобных предложений - начальником 4-го Управления Н.Н. Трошкиным. Он был попросту отправлен на пенсию, вновь восстановлен на службе после годичного судебного разбирательства, а затем уже сам подал рапорт об отставке.198 Таким образом, на заре реформ был сорван интересный проект, позволявший защитить растущий бизнес от криминальной угрозы, с одной стороны, и сохранить кадровый потенциал МВД - с другой.
Кстати, деятельность Управления оказалась в дальнейшем вполне востребованной. Более того, в 1994г. когда под ударом криминалитета оказались оборонные заводы Тулы, распоряжением Правительства и приказом МВД России в Туле был дополнительно создан специальный отдел милиции, взявший под защиту пять основных оружейных предприятий. Аналогичное решение было принято по Коврову. Эффективность работы ведомства подтвердил также факт передачи под его охрану 5 атомных электростанций в конце 2000г.199
Однако, как было показано выше, руководство МВД пошло по иному пути. В основу тактики борьбы с преступностью была положена не защита конкретного физического и юридического лица, а борьба с преступностью как таковой, поиск преступника, причем, непременно, «организованного». В данной тактике, на наш взгляд, изначально абсолютно преобладали элементы популизма. Далеко не эффективным оказался при этом и путь решения кадровых вопросов. Напомним, что руководство «спецмилиции» предлагало сохранить кадры, прошедшие особый отбор и проверку, усилить и закрепить их.
Однако, как было показано выше, в 1991 г. в системе МВД было создано новое оперативное подразделение - УБОП. Цели перед ним ставились самые масштабные. Этому соответствовали серьезные права и привилегии. Итак, не добившись эффективной работы прежних структур, руководство делало ставку на новое - элитное. Подобное, явно неадекватное отношение к обычным службам, при сохранении их правовой, материальной и пр. необеспеченности, порождали у многих, а по некоторым свидетельствам работников МВД - «практически у всех чувство раздражения и открытого невосприятия». А это, в свою очередь, вело к тому, что руководители подразделений, которым предлагалось выделить сотрудников для вновь создаваемой службы, просто «сливали» туда ненужных, худших работников. По мнению начальника УБОП СКМ ГУВД Москвы А.Г. Горелова: «В результате под крышей подразделений по борьбе с организованной преступностью собрались сотрудники, у которых не все гладко было в отношениях в коллективе, семье и у которых были постоянные «конфликты» с законом. Конечно, нельзя это говорить обо всех сотрудниках службы, но основная масса по своей структуре, моральной и профессиональной подготовке оказалась именно такой».200 Все это сочеталось с практически неограниченной властью, которую предоставляли РУБОПам правительственные документы.201
Поэтому, в итоге, по оценке того же автора, «был создан какой-то конгломерат всевластия, вседозволенности в сочетании с низкой профессиональной подготовкой, низкими моральными устоями и низкой культурой самих оперативных сотрудников, к тому же еще озлобленных и недовольных на всех и вся за то, что их с такой легкостью и без малейшего сожаления «отправили» создавать новую службу».202
Учитывая некоторую резкость и категоричность высказанных суждений, нельзя не заметить моментов справедливости. Постепенно у новой службы нарастало чувство вседозволенности, стал реальностью рост коррумпированности ее сотрудников. Шло обособление РУОПов, их изоляция от других подразделений МВД, росла замкнутость, происходило превращение в своего рода касту. Росло и недовольство службой. Таким образом, наблюдался очевидный кризис корпоративности сотрудников МВД, рост недоверия между службами. Работники считали необходимым максимально засекречивать свою деятельность, свои планы. Утвердилось стойкое мнение, что то, что становится известным коллегам - с большой долей вероятности может стать известным преступникам. Особенно это характеризовало отношения между специальными службами (ОБЭП, РУОП и пр.) и местной милицией.
Совершенствование системы подготовки и воспитания кадров МВД России
Обращая внимание на важность данного этапа, полагаем, что в 90-е годы определилась его недооценка. В частности, если стажировка в должности полицейского в США длится около года, в Англии - 2 года, в России она составляла всего 1 месяц.
В данной связи несколько лучше положение дел обстояло на уровне учебных центров. Курс первоначального обучения здесь занимал примерно столько же времени, что и в любом из учебных центров Министерства внутренних дел США, Англии, Нидерландов и т.д.285 Однако в России он проводился все же в менее строгом режиме. Следует также особо отметить особый консерватизм обучения и его слабую связь с современными требованиями к работникам МВД.
Так, к примеру, учебный план учебного центра УВД Владимирской областной администрации, составленный в соответствии с типовым планом МВД РФ, устанавливал, что из 624 часов учебного времени 154 часа, т.е. 25% составляют лекции. В то же время на выработку устойчивых навыков деятельности, которые предполагает данная форма обучения, отводилось только 30%, или 130 часов учебного времени. Эти данные показывают, что система подготовки здесь была нацелена на получение сотрудниками прежде всего теоретических знаний. Привлекает внимание и тот факт, что при обилии лекций, крайне мало времени (46 часов) было выделено на формирование социально значимых умений и навыков. В том числе на курс «Профессиональная культура и этика работника милиции» отводилось 20 часов, а на курс «Основы доврачебной помощи» - 26 часов.286 Таким образом, не обеспеченным учебными дисциплинами оказался именно государственно-защитительный аспект деятельности сотрудника МВД.
Гораздо более успешно проходило развитие системы средних специальных и высших учебных заведений МВД России. Система специальных средних и высших учебных заведений МВД РФ призвана обеспечить потребность в высококвалифицированных специалистах для нужд правоохранительной деятельности. Об очевидной необходимости ее развития выше уже говорилось. В данной связи, толчок развитию сети таких учреждений был дан после их передачи в ведение Российской Федерации.
Разграничение компетенции МВД СССР и МВД республик в области подготовки кадров со средним специальным образованием произошло под давлением российского руководства. Поэтому приказу МВД СССР № 257 от 31 июля 1991 года287 предшествовал приказ МВД РСФСР № 112 от 12 июля 1991 года «О деятельности высших и специальных средних учебных заведений». Именно последним был первоначально определен перечень учебных заведений МВД РСФСР, в том числе 11-вузов, 18-ссузов, одно суворовское среднее училище и шесть школ усовершенствования начсостава, которые передавались в непосредственное подчинение Службы по работе с личным составом МВД РСФСР.288 При этом следует обратить внимание на то, что в пункте 3.3 данного приказа ставились задачи по совершенствованию деятельности учебных заведений такие как: пересмотреть содержание обучения с учетом происходящих в стране экономических и политических преобразований; разработать квалификационные характеристики нового типа, специальные учебные планы и программы; исключить из учебных планов дисциплины, не влияющие на формирование у выпускников специальных знаний, увеличить количество изучаемых предметов, формирующих профессиональные навыки сотрудников органов внутренних дел.289
Выделяя специфические особенности развития системы высших и средних учебных заведений МВД России, отметим, что его главной отличительной чертой вплоть до середины 90-х годов стала ориентация на количественные показатели, максимально широкое развитие сети образовательных учреждений. В данной связи заметим, что в указанном приказе ничего не говорилось о воспитании, формировании каких-либо качеств личности курсантов и слушателей. На наш взгляд, здесь обозначилась тенденция известной недооценки воспитательной работы, стихийный протест против прежней политико-воспитательной работы.
В свете значительного оттока кадров из МВД, ставка исключительно на количественные показатели в известной степени была и объяснимой, и, во многом, оправданной. Сеть вузов и школ МВД росла стремительно.
В 1993-1995 г.г. открываются Калининградская, Красноярская, Иркутская высшие школы, Краснодарский юридический институт МВД РФ, Московский институт МВД России, Казанский, Смоленский, Якутский филиалы, Уссурийский факультет Юридического института. Владимирский и Барнаульский филиалы Рязанской ВШ МВД, Челябинский филиал Екатеринбургской ВШ, Архангельская, Псковская, Читинская специальные средние школы, Сыктывкарский филиал Московской ССШМ, Махачкалинский филиал Астраханской ССШМ, Самарский филиал Елабужской ССШМ, 5 отделений заочного обучения и УКП вузов и сузов, 24 учебных центра и 200 его филиалов. В это время проводилась аттестация новых вузов Госкомвузом и многие учебные заведения получали новый статус и наименования.
Принятые Правительством меры позволили резко увеличить прием в средние специальные и высшие учебные заведения МВД России. Так, в 1994 году сюда было принято 33 тысячи человек, что почти в 2,5 раза превышало количество принятых в 1991 году. Кстати значительно выросла и единовременная наполняемость учебных центров. В 1994 году она достигла 33 тысяч человек (1993 г. -22 тыс.), что позволило обучить за 1994 год 175 тысяч человек по сравнению с 122,8 тысяч человек за 1993 год (1992 г.-56 тыс.).290
В целом, проделанная в первой половине 90-х годов работа дала свои положительные результаты. К середине 90-х годов на службу в ОВД начали приходить выпускники реорганизованных и вновь созданных учебных заведений, что позволило в значительной степени снять проблему некомплекта в подборе кадров, повысить качество работы практических органов.
