Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Принципы национально-территориального деле ния советского государства и административно-правовой статус РСФСР 27-93
Раздел II. Партийно-политические дискуссии по вопросам разработки и принятия Конституции РСФСР 1295 г 94-137
Раздел III. Сущность и особенности правовой природы РСФСР 138-173
Заключение
Список источников и литературы 181 -190
- Принципы национально-территориального деле ния советского государства и административно-правовой статус РСФСР
- Партийно-политические дискуссии по вопросам разработки и принятия Конституции РСФСР 1295 г
- Сущность и особенности правовой природы РСФСР
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется значимостью Основного Закона в жизни любого общества, что, в свою очередь, требует научного переосмысления опыта конституционного строительства в Российской Федерации на протяжении длительного исторического периода с момента разработки первой Конституции РСФСР 1918 г. и вплоть до принятия последних по Щ правок в действующую Конституцию современной России. Консти туция РСФСР 1925 г., несмотря на свою недостаточную изученность в отечественной историографии, занимает особое место в данном ряду, поскольку принятая в условиях переходного периода нэпа, она наиболее полно отразила особый «государствообра-зующий» статус Российской Федерации в составе Союза ССР. Ис db следование разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г. представляет особый интерес, главным образом, потому, что двигаться вперед по пути позитивного развития в области конституционного и государственного строительства на современном этапе невозможно без изучения их исторического опыта.
Ситуация, сложившаяся сегодня в национально-государственном строительстве Российской Федерации, может быть всесторонне осмыслена только в контексте преемственности исторического процесса. Теория и практика создания Российской Федерации, начиная с момента ее провозглашения в январе 1918 г., дает огромный исследовательский материал для изучения истории национально-государственного, политического и конститу fo ционного строительства. Поиск форм нового государственного устройства Российской Федерации, делегитимация Союза ССР на основании тезиса о его изначальной искусственности, противоречия между официально провозглашенной формой Советского государства (федерацией) и его, по сути, унитарным оформлением убедительно доказывают тот факт, что двигаться вперед по пути позитивного развития в области конституционного и государственного строительства невозможно без изучения их исторического опыта.
Долгие годы исследователи не проявляли интереса к проблемам становления и развития РСФСР как самостоятельного государственного образования. Исключение составляют, пожалуй, работы В.Г. Филимонова1 и О.И. Чистякова2. О Российской Федерации было принято вспоминать лишь в контексте образования Союза ССР и его конституционного оформления - Конституции СССР 1924 г. Более того, если Конституции РСФСР 1918 г. и СССР 1924 г. изучаются давно, имеют сложившуюся историографию (хотя теперь уровень этих исследований нас не совсем удовлетворяет), то история разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г. как бы выпала на время из поля зрения исследователей, и прежде всего, историков. По-видимому, объяснить такую научную невостребованность может тот факт, что РСФСР, юридически считавшаяся суверенной республикой, была практически низведена до положения автономной и утратила свою самостоятельность. Таким образом, изначально возникнув как суверенное государство, Российская Федерация, носившая, безусловно, федеративный характер, став в начале 20-х гг. одной из союзных республик в составе образованного Союза ССР, автоматиче ски меняла не только свой правовой статус, но и сущностное со держание. Положение РСФСР в составе союзного государства (одной из самых больших его субъектов) практически ничем отличалось от других союзных республик, а динамика федерализма внутри самой Российской Федерации предопределялась соответствующим состоянием и уровнем развития национальных отношений в ней: вступившие в Российскую Федерацию автономные республики оказались на положении скорее области, чем само 0, стоятельного образования в составе РСФСР. Подобного рода противоречия следует объяснять тем фактом, что Российская Федерация, как и Союз ССР в начале 1920-х гг., находилась лишь в стадии своего становления.
11 мая 1925 г. XII Всероссийский съезд Советов утвердил и ввел в действие новый текст Основного Закона Российской Феде рации - Конституцию РСФСР 1925 г. История создания этого ново го законопроекта РСФСР началась 6 июля 1923 г., когда вторая сессия ЦИК СССР первого созыва приняла текст Конституции СССР, утвердив его затем в окончательной редакции на II съезде Советов СССР 31 января 1924 г. Статья 5 Конституции СССР 1924 г. предусматривала, что «союзные республики в соответствии с настоящей Конституцией вносят изменения в свои конститу V ции».3 Переработка текстов республиканских конституций в ре зультате вылилась в создание новых законодательных актов, отразивших весь комплекс изменений в экономической и политической сфере, опыт национально-государственного строительства и форм организации государственного единства каждой из респуб лик, входящих в союзное образование. Не была исключением здесь и Российская Федерация.
Принятие конституции всегда обусловлено историческими условиями и факторами, определяющими развитие конституционного процесса. Именно поэтому по своему содержанию она является документом и общества, и государства. Суть любой конституции состоит в том, что она не только оформляет все достигну ф тое государством на определенном этапе его развития, но ставит и формулирует новые задачи перед обществом и государством, стимулируя тем самым его политическую активность. Таким образом, получается, что каждая конституция - это результат переплетения объективного и субъективного процессов развития. При этом объективны те социально-экономические устои общества, которые она должна закрепить: основы статуса человека и граж данина, политические механизмы и инструментарий власти и т. д., - сделав это предельно сжато и лаконично. Субъективно то, что именно конкретные органы власти и управления, и их представители на определенном этапе развития страны и общества будут формулировать смысл этого Основного закона. При этом не исключается определенная корректировка ее основных положений с учетом динамики исторического развития общества, что убеди тельно подтверждает опыт конституционной истории РСФСР.
Каждая конституция, принятая в Российской Федерации, знаменовала собой новый этап в социально-политическом развитии российского государства и общества. Принятие Конституции РСФСР 1925 г. явилось законодательным оформлением всего предшествующего опыта государственного строительства Российской Федерации и изменений внешнего и внутреннего характера, произошедших в период с 1918 по 1924 г., где главным явилось образование Союза ССР. Следует подчеркнуть, что задачей Союза на момент его создания было сплочение республик на базе РСФСР и во многом за счет ее богатых природных ресурсов, экономического потенциала и кадрового состава. Так РСФСР стала играть «государствообразующую» роль в созданном Союзе ССР, будучи сама, республикой-государством, со своими субъектами федерации, численно не уступавшими союзным.
Любой конституции (независимо от социальной системы) свойственны следующие пять функций: учредительная, организаторская, внешнеполитическая, идеологическая и юридическая.4 В отношении Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о наличии лишь трех из пяти проявлений ее назначения - учредительной, организаторской и юридической. Суть учредительной функции применительно ко второй Российской Конституции состояла в том, что конституция, появившаяся в результате коренных изменений в жизни российского общества, особенностей национально-государственного строительства в РСФСР, становилась политико-правовой основой развития социума, создавая предпосылки для новых общественных отношений. Эти отношения, созревшие в обществе, не могут развиваться без необходимой правовой базы, которая возникает только с принятием новой конституции. В то же время особенность учредительной функции состоит в том, что она становится политико-правовой основой развития общества с позиций тех, кто в данный исторический отрезок времени находится у власти, в отношении социальной структуры общества, форм автономных образований, конкретных государственно-правовых ин Щ? ститутов и т. д.
Организаторская функция заключалась в том, что Конституция РСФСР 1925 г. не только оформляла все достигнутое республикой за период с 1918 по 1924 г., ставя новые задачи перед российским обществом, но и стимулировала его политическую активность. Важное организующее значение имел сам факт принятия новой Конституции РСФСР 1925 г. как таковой, поскольку многие общественные отношения уже могли возникать непосредственно на ее базе, развивая конституционное законодательство.
Наконец, юридическая функция состояла в том, что Конституция РСФСР 1925 г. сама становилась основой нового этапа развития российской государственности, сама регулировала общественные отношения и давала импульс для развития местного зако JA нодательства субъектов своей федерации. В период с 1925 по 1927 г. практически все автономные республики в РСФСР подготовили и приняли свои конституции. Не следует также забывать и том, что новая Конституция Российской Федерации явилась своеобразным образцом для всех союзных республик, создававших свои Основные законы - Белорусской ССР, Украинской ССР и др. Более того, во время разработки Конституции РСФСР 1925 г., не которые союзные республики даже обращались в Президиум ВЦИК с просьбой прислать ее новый текст. Так, основные принципы государственного строительства, положенные в основу Конституции РСФСР, нашли свое практически полное отражение в текстах конституций других союзных республик: 90 % статей тек -is ста Конституции БССР 1927 г. было заимствовано из текста Конституции РСФСР 1925 г.5
Принятое в справочной литературе понимание конституции как «основного закона государства, выражающего волю и интересы народа в целом либо отдельных социальных слоев (групп) общества и закрепляющего в их интересах важнейшие начала общественного строя и государственной организации соответствующей страны», характерно и для Конституции РСФСР 1925 г. Однако в некоторых современных исследованиях по конституционному праву отмечается, что многие из положений и нововведений, провозглашенных в конституциях «советского периода», носили декларативный характер,6 о чем, кстати, всегда заявлялось их создателями. Наличие расхождений между декларируемой и реально проводившейся политикой, безусловно, являлось характерной чертой существовавшего в то время политического режима в целом.
Современная наука конституционного права для объяснения подобных расхождений использует понятия формальной (юридической) и реальной (фактической) конституций.7 Под конституцией в формальном смысле слова понимается юридическая конституция, т. е. сам основной закон государства, «закрепляющий основы организации государственной власти и правовое положение личности». В практическом (материальном) смысле – фактическая конституция, т. е. складывающийся на практике «такой порядок осуществления государственной власти, который может существенно отличаться от порядка предписанного юридической конституцией».8 Подобные расхождения в понимании конституции будут присутствовать всегда, поскольку причины, их обусловившие, различны. В одних случаях речь идет о несовпадении лишь отдельных конституционных норм с реальной практикой, в других - с реальными отношениями не совпадает само основное содержание юридической (формальной) конституции, что способствует ее превращению в фактически фиктивную. К таковым современные исследователи конституционного права - «отрасли права, изучающей наиболее фундаментальные общественные отношения»9 причисляют «социалистические конституции».10 В то же время не стоит и абсолютизировать фиктивность всех «социалистических конституций», поскольку несоответствие между реалиями повседневной жизни общества и существовавшей политической конъюнктурой само по себе порождало противоречие с нормами права, декларируемыми в текстах всех «советских конституций». Конституция всегда занимает ведущее место среди законов, из которых складывается правовая, законодательная, политическая системы государства. Главные вопросы ее содержания - о власти, формах собственности, устройстве государства, положении личности - просто не могут быть фиктивны, поскольку прежде всего отражают особенности и основные правила жизни людей в обществе и государстве на определенном отрезке времени, фиксируя возможную систему власти, назначение государства, его функции и компетенцию.
При характеристике сущности конституций и причин их появления возможно доминирование двух подходов, которые можно назвать классово-политическим и рационалистическим (при очевидной условности этих терминов).11 Суть первого подхода состоит в том, что конституции, закрепляя различные группы общественных отношений (по предмету конституционного регулирования), выражают определенное отношение сил в обществе, поделенном на классы. Наиболее ярким на этот счет является высказывание В.И. Ленина: «Сущность государства вообще и закона, касающиеся избирательного права в представительные учреждения, их компетенции и пр., выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе».12 Нельзя отрицать, что в советском обществе 20-х гг. XX в. имелись различные, открыто противоборствующие друг с другом «группы» и «силы» - и это подтверждает история внутрипартийных дискуссий и разногласий.
Сторонники же рационалистического подхода, не отрицая социально-политических факторов в появлении конституций, их не абсолютизируют. Здесь, на первом плане, - роль конституции как юридического документа, основного закона государства.
Для выделения этапов развития конституционного законодательства и права применяются совершенно отличные друг от друга критерии. Ими могут быть: форма правления, политический режим, формы государственного устройства, степень развития форм народовластия, прав и свобод гражданина и др. И если классификация на «основе политического режима» является конъюнктурной, то критерий «принадлежность государственной власти» (коренной вопрос всякой конституции и государства) может считаться наиболее применимым и целесообразным.13
В целом всю историю развития конституционного законодательства России с точки зрения принадлежности власти можно разделить на шесть этапов, из которых второй (ноябрь 1917г. -декабрь 1936г.) - «этап построения основ социализма».14 Спецификой этого этапа является наличие в нем, как принято считать, нескольких конституций - сначала унитарной, а потом федеративной (с конституциями субъектов федерации), ознаменовавшей изменение формы государственного устройства при одинаковой социальной базе власти. Особенностью этого этапа развития российского конституционного законодательства (как и двух других последующих - «советских» - этапов) является то, что здесь довольно сложно найти грань между «собственно российским» и «общесоюзным» законодательством. Отчасти это связано с тем, что республиканские конституции почти дословно повторяли положения союзных конституций. Вместе с тем непротиворечивость конституций и республиканского законодательства федеральному согласуется с установочными принципами формирования любого федеративного государства. В Российской Федерации все эти особенности проявились особенно отчетливо.
Согласно конституционной доктрине основные законы по способу изменения подразделяются на жесткие и гибкие.15 Жест Ц кими принято считать конституции, которые изменяются в особом порядке, значительно усложненном по сравнению с обычной законодательной процедурой. Гибкими - конституции, изменяемые в том же порядке, что и все обычные законы. Все «советские» конституции, учитывая их динамизм, относят ко второму типу. Конституция РСФСР 1925 года в этом смысле не была исключением. Еще до принятия новой Конституции РСФСР 1925 г. в Основной Закон 1918 г. вносились изменения и поправки, выраженные в различных постановлениях, наказах и декретах по национально-государственному и государственному строительству, социально-экономическому и политическому развитию Российской Федерации и т. д. Конституция РСФСР 1918 г. была, естественно, продуктом своей эпохи и служила возникшему в России новому строю, оформляя его юридически. Она была законом суверенного госу дарства, обладавшего всей полнотой власти в границах своей территории во всех без исключения областях государственной жизни, и являлась центром объединительного движения советских республик. С одной стороны, она зафиксировала то, что уже существовало на практике, с другой - была, безусловно, нацелена на будущее, т. е. предполагала расширение на ее основе новых общественных отношений. Поддерживая это положение, В.И. Ле нин особо отмечал, что конституция «...концентрирует то, что уже дала жизнь, и будет исправляться, и дополняться практическим применением ее в жизни».16 Необходимость корректировки конституционных положений была очевидна и была вызвана, прежде всего, изменениями в системе и порядке организации и деятельности органов власти и управления. Конституционное законодательство на этапе построения «основ социализма» вообще характеризуется обилием и многообразием нормативно-правового материала, что в полной мере применимо и к конституционному законодательству РСФСР в период с 1918 по 1924 г.
Известно, что каждая конституция имеет свою определенную структуру, в которой и проявляется все своеобразие подхода к ее созданию. И даже, несмотря на то, что текст конституции всегда компактен, он также имеет свою политическую, экономическую, концептуально-идеологическую социальную нагрузку и ангажированность независимо от различия подходов к нему. Вопрос о структуре конституции в немалой степени связан и с уровнем правовой культуры ее создателей. Говоря о том, что принятая конституция, как правило, всегда соответствует определенному уровню развития государства и общества, следует понимать, что это еще и особый политический документ, программирующий их будущее развитие, что конституция вносит свой вклад и в формирование общественного сознания. Минимальный вклад - это включение в конституцию норм, направленных на рост образовательного и культурного уровня граждан, максимальный - определенная, имеющая свой социальный заказ, идеологическая составляющая конституции. Предмет конституционного регулирования - общественные отношения - напрямую зависят от конкретных исторических условий развития государства и общества. Именно поэтому конституция должна соответствовать тем общественным отношениям, которые сложились в стране и в обществе. В этом смысле для конституции нежелательно и отставание в общественном развитии, и забегание вперед с включением в нее положений и норм, которые не смогут найти применения в реальной действительности. Именно поэтому для конституции всегда ха рактерны противоречия. Так, закрепляя то, что уже возникло и сложилось в обществе (система власти, устройство государства, формы собственности, положение личности, общественные отношения), конституция смотрит не в прошлое, а становится основой для будущего развития. Тем самым тема данного диссертационного исследования актуальна как с точки зрения научного по Л иска, так и с позиции рационального использования исторического опыта конституционного развития российского общества и государства 1920-х гг. на современном этапе.
Но если Конституция РСФСР 1918 г. и Конституция СССР 1924 г. изучаются уже давно, им вполне заслуженно посвящены монографические исследования, то Конституция РСФСР 1925 г. до сих пор так и не изучалась историками советского общества.
Именно этот факт и побудил автора диссертации приступить к ее исследованию.
Проведенный анализ историографии избранной темы показал, что на протяжении длительного периода времени исследователи не проявляли повышенного интереса к проблемам становления и развития РСФСР как самостоятельного государственного образования. О Российской Федерации было принято вспоминать лишь в контексте образования СССР и его конституционного оформления - Конституции СССР 1924 г. Более того, если Конституции РСФСР 1918 г. и СССР 1924 г. изучаются давно, имеют сложившуюся историографию, то история разработки и принятия
Д Конституции РСФСР 1925 г. на долгое время выпала из поля зре ния исследователей, и, прежде всего, историков.
Изучение истории разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г. прошло в своем развитии несколько этапов. Нача- Щ ло изучению Конституции РСФСР 1925 г. положили ее современ ники, подчас создатели, среди которых был Д.И. Курский и другие юристы-государствоведы 1920-х гг. - В. Игнатьев, А. Турубинер и Н. Зайцев.17 В центре внимания первых исследований были вопросы согласовании Основного Закона РСФСР 1925 г. с Конституциями РСФСР 1918 г. и СССР 1924 г. Особенность первого этапа изучения истории разработки и принятия Конституции РСФСР j 1925 г. состоит в том, что исследователи 1920-х гг., выделившие из широкого круга проблем определенный спектр вопросов, смогли их проанализировать с точки зрения переходной эпохи государственного строительства, когда еще не в полной мере была понятна окончательная структура РСФСР.
В 1930-40-е гг. из-за идеологических ограничений, действо- щ вавших в общественно-политической и научной жизни страны, ко личество исследований, посвященных истории разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г. значительно сокращается. Применительно к этому отрезку времени можно говорить лишь о работах, в которых рассматриваются развитие конституционного процесса в РСФСР и СССР,18 история развития органов местной власти и управления19 и эволюция избирательного права в РСФСР в период действия Конституции РСФСР 1925 г.20
Очередной всплеск интереса к разработке и принятию Конституции РСФСР 1925 г. начинается с середины 1950-х гг.,21 что во многом обусловлено особенностями политической конъюнктуры эпохи хрущевских реформ. Политические преобразования 1950-60-х гг. поставили на повестку дня вопрос о расширении прав союзных республик, что сделало вопрос об изучении республиканских конституций чрезвычайно актуальным и злободневным. Кроме этого, в 1962-1964 гг. разрабатывался новый проект Конституции СССР, т.е. объективно существовал повышенный интерес к конституционной тематике.22 Своеобразным прорывом в монополии юристов-государствоведов в изучении истории разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г. стала кандидатская диссертация, защищенная М.К. Макаровым в 1968 г. и его же статья, посвященная истории разработки проекта Конституции РСФСР 1925 г. в Совнаркоме РСФСР.23 V
В 1970-е гг. Конституция РСФСР 1925 г. стала предметом специального исследования историка права Н.А. Семидеркина, которым была подготовлена и защищена диссертация на эту тему.24 На рубеже 1970-80-х гг. расширяется спектр работ общего плана, раскрывающих сущностное содержание процесса перехода к нэпу, освещавших деятельность по созданию новой политической и конституционной системы.25 В данном массиве особое место заняли труды, исследовавшие проблемы совершенствования избирательного процесса, «организационного укрепления» советского аппарата.26 В их ряду следует особо выделить труды А.И. Лепешкина и А.И. Кима детально воссоздававшие процесс эволюции советского законодательства.27 Большой интерес представляют исследования, в которых прослеживается история создания и развития Конституции РСФСР 1918 г. и Конституции СССР 1924 г.28
Новый период в исследовании проблемы начался с рубежа 1980-90-х гг. В условиях раскрепощения политического процесса произошел пересмотр взглядов на конституционное строительство советской России. Об исключительной популярности темы свидетельствует, прежде всего, большой массив кандидатских диссертаций, защищенных на рубеже 1990-х гг.29 Несмотря на возросшую интенсивность исследований, на наш взгляд, российские исследователи далеко не сразу вышли на действительно новый уровень осмысления проблемы. Лишь с середины 1990-х гг., в работах Е.Г. Гимпельсона, С.А. Авакьяна, В.А. Шишкина и др.,30 помимо нестандартности подходов и постановки оригинальных проблем, обозначилось по настоящему новое концептуальное осмысление проблемы.
Одновременно 1990-е гг. характеризуются разработкой сравнительно новых тем. В частности, в 1999 г. в сборнике «Российское государство и общество. XX век» была опубликована статья О.Н. Барковой «Из истории разработки Конституции РСФСР 1925 г.».31 Задавшись целью проследить процесс истории разработки Конституции РСФСР 1925 г., автор особое внимание уделила характеристике персонального состава членов Конституционной комиссии Президиума ВЦИК, роли ее председателя Д.И. Курского на разных этапах прохождения проекта Конституции РСФСР, а также историческому анализу ряда основных положений и статей текста Конституции РСФСР 1925 г.
На рубеже 1990-х - 2000-х гг. существенно возросло количество общих работ по теории государства и права.32 Новые исследования позволяют восполнить пробел в освещении персонального состава членов Конституционной комиссии ВЦИК и ее подкомиссий, освещают деятельность ее председателя - Д.И. Курского и людей, в той или иной степени принимавших участие в создании второй конституции Российской Федерации. Информация, содержащаяся в этих работах (порой фрагментарная), позволила внести ясность в профессиональный и образовательный статус создателей второй Конституции РСФСР, понять их место в государственных, партийных и советских структурах, органах власти и управления, что ранее никем из исследователей сделано не было.
В целом, анализ историографии показал, что, несмотря на наличие комплекса юридической и политологической литературы, посвященной Основному Закону РСФСР, вне поля зрения исследователей остался сугубо исторический анализ истории разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г. Именно этот факт и.побудил автора диссертации приступить к ее исследованию.
Актуальность и недостаточная научная разработанность темы диссертации позволили определить следующую цель исследования: с привлечением обширного комплекса источников и исторической литературы обобщить исторический опыт разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г.
Достижение цели обеспечивается решением комплекса следующих научных задач:
- выявить принципы национально-территориального деления советского государства и показать особенности административно-правового статуса РСФСР в середине 1920-х гг.;
- проанализировать содержание партийно-политических дискуссий по вопросам разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г.;
- с опорой на текст конституции 1925 г. и комплекс партийно-государственных документов определить сущность и показать особенности правовой природы РСФСР. Источи и ковая база диссертации. Исследование темы по- ф требовало привлечения разнообразного круга источников. Это материалы партийных и государственных органов власти и управления, выступления, работы и доклады известных деятелей партии и государства союзного и республиканского уровней периода 1920-х гг., пресса, мемуары и архивные материалы, без которых исследование истории разработки и принятия Конституции РСФСР было бы неполным. 4f Основу диссертации составили архивные материалы трех центральных российских архивов: ГАРФа (Государственного архива Российской Федерации), РГАСПИ (Российского государственного архива социально-политической истории) и ЦИАМа (Центрального исторического архива Москвы). В работе были использованы фонд Конституционной комиссии Президиума ВЦИК (Ф. Р.- 10. 6981), фонд ВЦИК (Ф. Р.-1235), фонд Совнаркома РСФСР (Ф. А. 4 130) и фонд Госплана РСФСР (Ф. А.-262) Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ). В РГАСПИ, кроме фонда ЦК ВКП(б) (фонд 17), особый интерес представляет фонд 94, в котором хранятся стенограммы и протоколы заседания фракции большевиков XII Всероссийского съезда Советов. В целом, архивные документы помогают восстановить практически полную картину истории разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г. и дают возможность раскрыть механизм принятия и реализации решений, т.е. проследить процесс в динамике.
Важным источником по истории создания Конституции РСФСР 1925 г. являются материалы высших государственных органов власти и управления, представленные в виде стенографических отчетов XI-XII Всероссийских съездов Советов и сессий V ВЦИК.34 Еще одна группа источников, используемых в диссерта ции, представлена работами, выступлениями и докладами руководителей советского государства и руководителями республиканских органов власти и управления.35 Особый интерес представляют официальные и неофициальные публикации текста Конституции РСФСР 1925 г., а также другие конституционные акты, собранные в различных тематических сборниках.36 Дополни- •Щ тельным источником исследования темы являются мемуары.37
Работа над диссертацией потребовала знакомства с прессой 1920-х гг. Публикации в журналах «Еженедельник Советской юстиции», «Власть Советов», «Советское право», в которых публиковалось значительное количество материалов и комментариев XI Всероссийский съезд Советов. Стенографический отчет. М., 1924; XII Всероссийский съезд СОВЄ-IOR, М., 1925; Съезды советов РСФСР в постановлениях и резолюциях. М., 1939; Съезды советов в документах. 1923-1927. Т. 4. М., 1962; Съезды Советов Союза ССР, союзных республик и автономных советских республик. Сб. док. Т. I-VII. М., 1959-1965; Третья сессия ВЦИК XI созыва. Стенографический отчет. М., 1925 и др. Ленин В.И. Письмо к Шаумяну от 6 декабря 1923 г. Полн. собр. соч. Т. 48; Либералы и демократы в вопросе о языках // Там же. Т. 23; О праве наций на самоопределение // Там же. Т. 25; Сталин И.В. Об объединении советских республик. Доклад на X Всероссийском съезде Советов 26 декабря 1922 г. // Полн. собр. соч. Т. 5; Курский Д. И. Избранные статьи и речи. М., 1958; Султан-Галиев М. Избранные труды. Казань, 1998 и др. Конституции и конституционные акты РСФСР (1918-1937). М., 1940; История советской Конституции (в документах). 1917-1956. М., 1957 и др. Бажанов Б. Воспоминания бывшего секретаря Сталина. М., 1990; Вос поминания о В.И. Ленине. М., 1979; Натанович Л.М. Памятные записки. М., 1996. Куманев ГА Рядом со Сталиным. Откровенные свидетельства (беседы с Л.М. по конституционному строительству СССР и РСФСР, представляют большой интерес для воссоздания исторической атмосферы того времени. На страницах газет «Известия», «Правда», являвшихся официальными органами соответственно ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР, и ЦК РКП(б) были опубликованы информационные сообщения о работе третьей сессии ВЦИК XI созыва, XII Всероссийского съезда Советов и текст новой Конституции РСФСР 1925 г.
Таким образом, значительное количество источников и их разнообразие позволяет, используя многофакторный и системный подход, провести комплексное изучение истории разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г.
Хронологические рамки диссертации определяются временем разработки и принятия второй Конституции РСФСР (1925 г.). При этом для более углубленного понимания исследуемой темы автор был вынужден обратиться к предшествующему периоду конституционного строительства, начало которому было положено принятием первой Конституции Российской Федерации в 1918 г.
Методологическую основу диссертации составили научные принципы объективности и историзма, основанные на признании вариативности исторического процесса, предусматривающие отказ от политической заданности. Теоретическая основа исследования определена комплексом исторических, историко-правовых, философских трудов.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней впервые осуществлено комплексное изучение исторического опыта разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г. Изучение
Кагановичем). М., 1994; Курская А. С. Пережитое. М., 1965 и др. проблемы вне традиционной для советского времени исследова w тельской парадигмы позволило по-новому подойти к оценке ос новных тенденций конституционного строительства в РСФСР в середине 1920-х гг.
В частности, в диссертации показано, что принятие Конституции РСФСР 1925 г. явилось законодательным оформлением всего предшествующего опыта государственного строительства Российской Федерации и изменений внешнего и внутреннего ха рактера, произошедших в период с 1918 по 1924 гг., где главным явилось образование Союза ССР. Автор обосновывает вывод о том, что основной задачей лидеров партии и правительства на момент создания СССР было сплочение республик на базе РСФСР и во многом за счет ее богатых природных ресурсов, экономического потенциала и кадрового состава. Российская Феде ж рация, будучи сама республикой-государством, со своими субъек тами федерации, численно не уступавшими союзным, стала играть государствообразующую роль в созданном Союзе ССР, что было закреплено и в тексте Конституции, принятом в 1925 г.
В работе по-новому рассмотрен вопрос о конституционном оформлении прав автономных республик и областей в составе РСФСР, в частности, показано, что второй Основной закон РСФСР в отличие от первой Конституции 1918 г. сделал важный шаг в регламентации государственного единства республики.
В работе опровергается традиционный для историографии рубежа 1980-1990-х гг. тезис о том, что советское конституционное строительство было направлено на юридическое закрепление централизации аппарата государственного управления. Автор до казывает, что Конституция РСФСР 1925 г. напротив расширяла компетенцию местных органов власти и управления, внося опре 26 деленную ясность в характер взаимоотношений центральных и местных органов.
На основе анализа текста Конституции РСФСР 1925 г. обоснован вывод о том, что республиканский Основной закон не копировал Союзный, а лишь исходил из принципа «разделения компетенции» между союзным и республиканским законодательством.
Изученный материал показал, что принятая в 1925 г. Конституция РСФСР соответствовала не столько хозяйственно Ц экономическим принципам нэпа середины 1920-х гг., сколько по литическим императивам правящей партии. Автор показывает закономерность исключения из окончательного текста Конституции главы «Об основах экономического строя», которая предусматривала частичную децентрализацию управления народным хозяйством республики.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что исторический опыт конституционного строительства середины 1920-х гг. представляет собой важный источник, призванный оптимизировать не только работу современных законодательных органов, но и современный российский политический процесс в целом. Материалы диссертации могут найти применение при чтении специальных и факультативных курсов в вузах, а также при написании научных и учебі ю-методических трудов.
Апробация исследования. Результаты диссертации изложены в публикациях автора, в сообщениях и докладах на научных конференциях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы и источников.
Принципы национально-территориального деле ния советского государства и административно-правовой статус РСФСР
Анализ дискуссий по национально-территориальному делению советской России показывает, что после победы большевиков в 1917 г. существовало много различных точек зрения на процесс будущего национально-государственного развития страны.
Помимо различий во взглядах между партиями социалистической, буржуазной, монархической направленности, а также различными национальными партиями и общественными движениями, разногласия по этому вопросу существовали и внутри самих партий и движений. Не стала исключением и партия большевиков. Но, если в начале обсуждения этой темы противостояние ограничивалось теоретическими дискуссиями на съездах и пленумами партии, то к моменту перехода власти в руки большевиков отсутствие единой выработанной линии в вопросе национально-государственного строительства привело к тому, что некоторые советские руководители по своему усмотрению интерпретировали позицию большевиков по этому вопросу.
Прежде всего, методом подмены тезисов стал активно пользоваться будущий Народный комиссар по делам национальностей
И.В. Сталин. Это привело к тому, что к моменту начала возникновения первой автономии в рамках Российской Социалистической Федеративной Советской Республики ленинский тезис «права наций на самоопределение» - один из основополагающих в позиции большевиков по вопросу национально-государственного строи тельства, - на практике был подчинен классовому принципу, ставшему главным в этом вопросе. Как показало дальнейшее раз витие событий, право на самоопределение было предоставлено выборочно ряду территорий при отсутствии какого-либо единого критерия.
При построении федерации также не были использованы сколько-нибудь понятные критерии. Советское руководство подошло к процессу строительства РСФСР с весьма общими представлениями о будущей модели государства и весь дальнейший процесс стал трудным поиском, включающим значительное число проб и ошибок.
Весь послереволюционный период строительства нового советского государства, значительный отрезок которого пришелся на годы гражданской войны, был ознаменован потерей некоторых территорий Российской империи, а также появлением и исчезновением различных государственных и автономных образований, явлением, характерным для переходного времени. После прихода к власти большевиков в Советской Республике сохранялось старое административно-территориальное деление.
Основными административно-территориальными единицами были губернии и области, делившиеся на уезды, округа и отделы (в казачьих округах). Практически сразу после революции, 3 (16) ноября 1917 года в «Декларации прав трудящегося и эксплуати руемого народа» устройство России было провозглашено федеративным. В «Декларации» говорилось, что Республика учреждается «на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик».3818 (31) декабря, на основании этого документа была предоставлена независимость Финляндии.
В декабре возникло национально-государственное образование - Украинская социалистическая советская республика. 18 июня 1918 года Советское государство признало независимость Тувы (Урянхая), а 29 августа - Польши. Самоопределение Финляндии и Польши происходило в условиях существенно отличающихся от положения на Украине. Возлагая большие надежды, на рост пролетарского движения, советское правительство приняло решение о предоставлении независимости Финляндии и некоторых районов Польши. Статья 3 специального декрета о Польше гласила: «Все договоры и акты, заключенные правительством бывшей Российской империи с правительством королевства Прусского и Австро-венгерской империи, касающиеся разделов Польши, ввиду их противоречия принципу самоопределения наций и революционному правосознанию русского народа, признавшего за польским народом неотъемлемое право на самостоятельность и единство, - отменяются настоящим бесповоротно».39
Партийно-политические дискуссии по вопросам разработки и принятия Конституции РСФСР 1295
Одной из первых среди союзных республик начала разработку проекта своей Конституции Российская Федерация.
Выступая на XI съезде Советов, народный комиссар юсти ции РСФСР Д.И. Курский сказал: «С принятием Союзной Консти- tf: туции нам необходимо будет произвести некоторое изменение в Конституции РСФСР. Конституция РСФСР, которая была принята в 1918г., является первой советской Конституцией... Поэтому мы эту первую Конституцию должны оставить в неприкосновенном виде, но вместе с тем должны приступить к подготовке новой Кон ституции, которая будет соответствовать принятой нами Союзной
Конституции».138 Отмечая необходимость изменения Конституции РСФСР 1918 г. Курский предложил двухэтапное решение задачи. 29 января 1924 г. XI Всероссийский съезд Советов, одобрив принятие Конституции СССР, по предложению Курского издал по становление «О внесении в Конституцию Российской Федератив ной Социалистической Республики изменений и о порядке введе ния их в действие». Оно обязывало ВЦИК разработать изменения Конституции РСФСР к очередной сессии ВЦИК с немедленным введением их в действие, а окончательный пакет изменений внести на утверждение XII Всероссийского съезда Советов.
Однако работа по выполнению решений XI съезда началась не сразу, хотя временные рамки были строго ограничены. Предполагалось вначале поручить ВЦИК разработать в соответствии с текстом Конституции СССР изменения Конституции РСФСР, ввести их в действие на очередной сессии ВЦИК. И только на следующем этапе приступить к разработке новой Конституции РСФСР, утвердив ее на XII съезде Советов. При этом не исключался вариант параллельной работы по этим двум направлениям. Делегаты XI съезда Советов согласились с предложениями Курского, приняв соответствующее постановление.
Вопрос об образовании комиссии по пересмотру текста Конституции РСФСР решился не сразу. Он дважды безрезультатно вносился на заседания Президиума ВЦИК - 20 февраля 1924 г. (его рассмотрение было отложено на неделю) и 10 марта 1924 г. (был также вновь отложен без определения срока рассмотрения).141 Из рассмотренных протоколов заседаний Президиума ВЦИК невозможно установить как причину такой административной проволочки, так и кем вносился этот вопрос и по какой причине откладывался. Только знакомство с фондами Политбюро и Оргбюро ЦК РКП(б) позволяет разобраться в этом вопросе.
Согласно протоколу № 76 заседания Политбюро ЦК от 5-6 марта 1924 г., на котором присутствовали: Зиновьев, Каменев, Томский (члены Политбюро), Калинин, Молотов, Рудзутак (кандидаты в члены ПБ), Андреев, Ворошилов, Дзержинский, Раковский, Смирнов, Фрунзе, Цюрупа (члены ЦК) и Гусев, Куйбышев, Ярославский (члены Президиума ЦКК), среди большого количества внесенных на рассмотрение вопросов четырнадцатым по счету значился вопрос «О составе комиссии по пересмотру текста Конституции». Предполагалось, что вопрос будет докладывать Киселев. В результате 6 марта 1924 г. было принято решение о том, что окончательное утверждение созыва комиссии поручалось Оргбюро ЦК.142
28 марта 1924 г. состоялось заседание Оргбюро ЦК, протокол которого подписал секретарь ЦК РКП(б) В.М. Молотов. В повестке дня под пунктом № 18 стоял вопрос «О составе комиссии по пересмотру текста Конституции» (постановление Оргбюро от 24 марта 1924 г.). Сложно объяснить, почему вопрос о составе комиссии по пересмотру текста Конституции РСФСР, одной из крупнейших советских республик, стоит практически в конце в повестке заседания, после таких вопросов, как доклад секретаря ячейки бывшей Глуховской мануфактуры о состоянии и работе ячейки (п. 1), о еврейской коммунистической партии (п. 2), о ЧОНе (п. 4), о докладе комиссии ЦК по разработке вопроса о выдвижении 300 рядовых членов партии (п. 6), о поездке т. Калинина в Карелию (п. 10) и т. д.
Сущность и особенности правовой природы РСФСР
Целесообразность той или иной формы государственного устройства общества всегда определяется конкретно-исторической ситуацией в стране. В результате образования Союза ССР, к которому отошел целый ряд важнейших полномочий, правовая основа РСФСР не могла не измениться. Превратившись в одного из членов созданного Союза ССР - союзную республику, Российская Федерация меняла и свой статус.
Конституция РСФСР 1925 г. определяла Российскую республику как государство, «строящееся на основе федерации национальных автономных республик» (ст. 2). Нельзя не заметить, что в данном случае ничего не сказано о правовой сущности Российской Федерации. Из приведенного текста ст. 2 можно только понять особенности формирования Российской Федерации, заключавшиеся в ее советской природе и принципе национально-государственного устройства, лежавшем в основе государственного строительства.
Вопрос о правовой природе РСФСР ставился исследователями уже в начале 1920-х гг. Мнения были разные: Б.Д. Плетнев, изучая «государственную структуру» РСФСР, пришел к выводу о невозможности ее причисления ни к федеративным, ни к унитарным государствам,198 а П.И. Стучка и Г.С. Гурвич, наоборот, видели в ней особый вид федерации.199 С образованием Союза ССР стало принято говорить о новой форме федерации - союзной, куда исследователи причисляли и Российскую Федерацию. Так, председатель Конституционной комиссии ВЦИК Д.И. Курский, рассматривая РСФСР как федерацию, видел ее государством с автономными образованиями (республиками). Действительно, к середине 1920-х гг. - времени принятия Конституции РСФСР 1925 г. -правовая природа РСФСР как государства с автономными образованиями вырисовывалась все более определенно, что и нашло свое отражение в тексте нового закона. Это особо отчетливо видно из ст. 13 Закона 1925 г., признававшей, «исходя из равенства прав граждан», право на выделение в автономные республики и области по решению съездов Советов и верховных органов РСФСР. (Мы помним, что именно вопрос о правовой природе РСФСР вызывал наиболее острые разногласия и споры в ходе обсуждения текстов вариантов проекта Конституции РСФСР 1925 г.). Выше уже упоминалось о том, что Д.И. Курский смотрел на РСФСР как на особую форму федерации, причем к субъектам которой он относил лишь автономные республики. В результате этот взгляд на правовую природу Российской Федерации и был закреплен в Конституции РСФСР 1925 г.
