Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Особенности социально-экономического развития России и базовые условия осуществления программы приватизации 20-60
Раздел 2. Законодательное обеспечение процесса приватизации 61-98
Раздел 3. Государственная политика приватизации основных отраслей экономики 99-173
Раздел 4. Социальные аспекты и итоги приватизации 174-196
Заключение .....197-204
Список источников и литературы 205-223
- Особенности социально-экономического развития России и базовые условия осуществления программы приватизации
- Законодательное обеспечение процесса приватизации
- Государственная политика приватизации основных отраслей экономики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процессы радикального реформирования социально-экономического и политического строя, развернувшиеся в России с рубежа 80-90-х годов XX столетия имели своим стержнем формирование рыночной экономики. В данной связи магистральным направлением российских реформ стали поддержка предпринимательства, разгосударствление, приватизация и развитие конкуренции. В условиях перехода России к многоукладной экономике, неизбежно потребовалось преобразование государственной собственности на основе ее приватизации и разгосударствления, что явилось важным условием формирования рынка. В этих условиях складывается необходимость понять и проанализировать процессы приватизации, проходившие в России, выявить задачи и особенности российской приватизации, ее проблемы, перспективы и допущенные ошибки.
Анализ теории и практики приватизационного процесса занимает все более важное место в отечественной исторической науке. Это обусловлено тремя причинами. Во-первых, необходимостью осмысления происходящих в экономиках различных стран изменений при переходе от административно-командной к рыночной экономике; во-вторых, постоянным вниманием российских исследователей к проблемам развития отношений собственности; в-третьих, использованием «карты» приватизации в острой политической полемике и вовлечением всего населения в процесс обсуждения ее хода и результатов.
В процессе осмысления хода приватизации, обобщения ее практики и исторического опыта сохраняется множество дискуссионных и нерешенных проблем как методологического, так и прикладного характера. Более того, в условиях перехода России к рыночной экономике появляются новые моменты, имеющие важное значение для дальнейшего развертывания приватизационного процесса.
4 Следует иметь в виду, что до сих пор по-разному трактуется даже само понятие «приватизация», его соотношение с категориями «частная собственность», «разгосударствление». Особенно остры дискуссии о месте
Лк приватизации в экономической реформе, об очередности или
одновременности приватизации, либерализации цен и структурной перестройки, о целях приватизации, наконец, о сочетании экономической эффективности и социальной справедливости, платности и бесплатности в используемых моделях приватизации. Самостоятельными проблемами остаются критерии выбора способа приватизации, определение ее темпов, приоритетов.
Экономическая реформа в России (структурная, ценовая, финансовая), проводится в каждой сфере как бы в разных временных потоках, с разной скоростью и интенсивностью. Приватизация государственного и муниципального имущества являющаяся сердцевиной экономической реформы, проходила быстро, последовательно и стала (наряду с либерализацией цен) самым ощутимым проявлением изменений в экономике.
Щ С учетом указанных моментов осмысление процесса приватизации в
исторической ретроспективе, изучение ее истории представляется вполне своевременным и назревшим.
Историография проблемы. Анализ состояния научной разработки исследуемой проблемы, показал, что она нашла недостаточное отражение в
/щ отечественной историографии. Главная причина этого заключается в том, что
сам объект исследования максимально приближен к современности и имеет краткую историю - всего полтора десятка лет, в течение которых историография поставленного вопроса не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки. В силу этого проблемы разработки и реализации государственной политики в сфере приватизации воспринимались скорее как злободневный текущий вопрос. Соответственно, их теоретическое осмысление и прикладные исследования преимущественно
#
^
«
5 осуществлялись специалистами смежных социальных наук - экономистами, политологами, социологами.
Фактически в наши дни происходит формирование соответствующей историографической традиции. В то же время, учитывая общую значимость проблемы, привлекающей всеобщее внимание и буквально ежедневно стимулирующей оживленные дискуссии, а также довольно внушительный путь, пройденный по пути реализации приватизационных программ, представляется вполне назревшей потребность в комплексном историческом исследовании проблемы.
Отмеченные обстоятельства накладывают свой отпечаток на предпринятый ниже анализ литературы, посвященной проблемам разработки и реализации политики приватизации государственной собственности.
В достаточно большом массиве работ, имеющих актуальность для темы исследования, прежде всего, необходимо выделить блок общих, фундаментальных трудов, посвященных макроэкономическим процессам.1 Их авторы рассматриваются в России и за рубежом как наиболее авторитетные эксперты в сфере анализа российской государственной политики рыночных преобразований. Вместе с тем для работ данного плана характерен политэкономический подход, внимание к экономическим механизмам, рассмотрение проблем взаимодействия бизнеса и политики. В данном отношении, показывая основные альтернативы развития страны по пути рыночных реформ, они имеют для нашего исследования скорее общеметодологическое значение.
1 Государственное регулирование рыночной экономики. М, 1998; Соколинский В.М. Государство и экономика. М., 1996; Абалкин Л.И. Курс переходной экономики. М., 1997; Бурков А.Л. Политика экономических реформ и институциональные преобразования. Екатеринбург, 1999; Виноградов В.А., Веселовский С.Я. Приватизация в глобальном контексте. М., 1998; Кругов М.Б. Экономическая политика России: Пособие для либеральных реформаторов. М., 2000; Лапина Н.Ю. Бизнес и политика в современной России. М., 1998; Меньшиков С. Экономика России: практические и теоретические вопросы перехода к рынку. М., 1996; Меньшиков СМ. Анатомия российского капитализма. М., 2004; Некипелов Н.Д. Очерки по экономике посткоммунизма. М., 1996; Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики. М., 1996; и др.
Тот же круг вопросов, но исходя из конкретного политического опыта решения экономических проблем современности, рассматривается в публикациях видных российских политиков, отличающихся полемической заостренностью, представляющих широкий спектр взглядов по проблемам экономического развития России в постсоветский период.
Среди работ общего плана отметим также попытки научного осмысления российской приватизации на основе проведения сравнительного анализа российского и зарубежного опыта реформ. При этом большинство авторов акцентируют свое внимание на одном из основных отличий приватизации в России, состоящих в крайне недостаточном внимании реформаторов к социальным аспектам приватизации даже на фоне опыта стран третьего мира.3
В целом, что касается российских ученых, исследующих макроэкономические процессы, то в их среде довольно быстро утвердились самые скептические оценки теоретической и административно-правовой обеспеченности реформ. В частности, по мнению ученых отделения экономики РАН, глубочайшая деформация прав собственности, должна была рассматриваться в качестве «корневой причины квазирыночного характера российской экономики».4 Вместе с тем, отметим, что к таким выводам исследователи пришли не сразу.
Проблема приватизации довольно рано привлекла к себе внимание исследователей.5 Основным достижением литературы начального периода
.2 Глазьев СЮ. Мы долго молча отступали. М., 1999; Жириновский В.В., Лисичкин В.А. Народная собственность - это народная власть. М., 1995; Пияшева Л.И. Упущенный шанс. М., 1996; Чубайсовская приватизация: Реформа собственности в России: Что дальше? / Бурков С, Медведев В., Райков Г. М.: Издательство Академии горных наук. 1999;
3 Васильев А., Кукушкин В., Ткаченко А. Приватизация: Сравнительный анализ: Россия,
Центральная Азия, арабские страны. М., 2000; и др.
4 Львов Д. Развитие экономики в России и задачи экономической науки. М., 1999. С.34.
5 Акбашев Б.Х. Приватизация в промышленности (Зарубежный опыт и отечественные
реалии). М., 1993; Алексеев С.С. Собственность. Проблемы приватизации в
посткоммунистической России. М., 1993; Берлин А.Д., Семенушкин М.И., Цимерман
Ю.С., Юткин А.А. Приватизация: Вопросы и ответы. М., 1991; Виноградов В.А.,
7
является то, что с ее помощью впервые в новейшей истории России
удалось внедрить в общественное сознание не только идею возможности,
но и неизбежности разгосударствления экономики страны. Однако
специфика начального периода осуществления приватизации обусловила
наличие вполне понятных противоречий и пробелов в исследованиях. Им, с одной стороны, было присуще стремление предложить оптимальные пути приватизации, с другой - иллюзии и откровенно наивный подход, с пропагандистским налетом недавнего прошлого.6
Лишь к середине 90-х годов появляется возможность более
'Ш взвешенного подхода на основе анализа уже не столько планов реформы,
сколько реально достигнутых результатов.7 При этом главной задачей,
решавшейся исследователями на данном этапе, являлось осмысление
новых приоритетов, возникающих после проведения первичной
приватизации. В основном авторы работ весьма критически оценивают
политику правительства, ориентированную на проведение
(М) «номенклатурной» приватизации, суть которой заключалась в передаче
основной части государственной собственности бывшей партийной и
#
Веселовский С.Я. Какая приватизация нам нужна? М, 1991; Приватизация в России: Итоги первого этапа и перспективы дальнейшего развития / Сб. статей. М., 1994; Госсобственность, госкапитализм, приватизация: уроки истории и современность: Материалы конференции 25 апреля 1991 г. / Ред.-сост. А. М. Петров, Ю. Н. Розалиев; Предисл. А. М. Петрова. М., 1991;
6 Барлыбаев Х.А. Приватизацию - на пользу народа. Уфа, 1994; и др.
7 Бирюков В.А., Беднин В.Ф. Российская приватизация: первые итоги. М., 1995;
Виноградов В.А. Расчеты и просчеты: К итогам приватизационной кампании 1992-1994 гг.
// Россия и современный мир. 1995. № 1; Гренбэк Г.В., Соломенникова Е.А. О некоторых
итогах приватизации 1994 года. Новосибирск, 1995; Иванченко Л.А., Куленко Н.С.
Российская приватизация: Цели, итоги, перспективы. Ростов-н/Д, 1997; Игнатова Т.В.
Приватизация и развитие российского предпринимательства. Ростов н/Д, 1995; и др.
8 Соколин Б.М. Продажа России: История и будущее отечественной приватизации.
СПб., 2004; Дерябина М.А. Приватизация, собственность, контроль: смена приоритетов.
М, 2001; Шеншин А.Е. Формирование основ рыночной экономики в России в конце XX
в.: Приватизация. М.,2002; Игнатова Т.В., Чередниченко СИ. Приватизация в системе
государственного регулирования экономики. Ростов н/Д, 2002; Приватизация в России и
других странах СНГ: Сб. обзоров / Отв. ред. В.А. Виноградов. М., 2003; Лякин А.Н.
Российская приватизация и формирование национальной модели корпоративного
управления. СПб., 2003; и др.
?
*
8 хозяйственной элите. При этом, по общепризнанному мнению ведущих специалистов, предполагавшаяся «массовая» приватизация фактически так и не состоялась. Процессы приватизации, по мнению большинства авторов, свелись в основном не к формированию слоя эффективных собственников, а к банальному разграблению государственной собственности.
В то же время, в литературе присутствует и иная, хотя и не ведущая точка зрения, состоящая в последовательной защите правительственного курса. Наиболее последовательными апологетами проведенных приватизационных преобразований выступают, в частности, Гайдар Е.Т. Чубайс А.Б., Радыгин А.Д., Морыженков В.А. и др.9 Указанные авторы настаивают на том, что приватизация достигла своей главной цели — передачи собственности от государства в частные руки. При этом они признают, что круг новых собственников не стал таким широким, как первоначально предполагалось, и что приватизация осуществлялась в значительной степени криминальным путем. Вместе с тем, они доказывают, что иного пути выхода из тоталитаризма не существовало в принципе.
Огромный массив литературы, появившейся в рассматриваемый период, составляли публикации, посвященные частным аспектам политики приватизации, отдельным ее формам. В частности, внимание авторов привлекли проблемы акционирования, продажи предприятий на аукционах и пр.,10 ход и особенности приватизации в отдельных отраслях
9 Приватизация по-российски / Под ред. А.Б. Чубайса. М., 2000; Экономика переходного
периода / Отв. редактор Гайдар Е.Т. М, 1998; Морыженков В.А. Приватизационная
антикризисная экономическая политика. М., 1999; Радыгин А.Д. Реформа собственности в
России: на пути из прошлого в будущее. М, 1994; и др.
10 Алмазова О.Л., Дубоносов Л.А. Рынок против рынка: Национальное богатство.
Валютные ценности. Конвертируемость. Акционирование. М., 1993; Зубкова Н.В.
Приватизация государственных и муниципальных предприятий путем аукциона. Дис.
...канд. юрид. наук. СПб. 1993; и др.
*
9 экономики. 1 Особенно популярной в литературе являлась тема так
1 О
называемой «малой» приватизации. При этом «малая» приватизация рассматривается большинством авторов как важный элемент идеологической и организационной подготовки приватизации основных отраслей экономики.
Большой научный интерес вызывает финансовый и инвестиционный аспект приватизации, а также процесс формирования российского рынка
1 "X
ценных бумаг .
Известный интерес для анализа процессов приватизации представляют работы, посвященные отдельным органам государственной власти и управления, связанным с организацией процессов приватизации, их экспертизой и контролем.14
Самостоятельный блок исследований составили труды, рассматривающие проблемы социальных последствий приватизации, ее влияния на сферу социальных, в том числе трудовых отношений.15 При этом авторы крайне негативно оценивают влияние приватизации на
11 Акционирование и приватизация на примере предприятий отрасли связи. М., 1993;
Дардик В.Б., Аурова Н.М. Развитие приватизации на предприятиях мясной
промышленности. М., 1992; Кормановская Т.А., Попова Т.Л., Тамбовская М.И.
Приватизация совхозов и коллективной собственности колхозов. М., 1998; Погодина В. В.
Акционирование и приватизация предприятий в нефтяном комплексе. Дис. ... канд. экон.
наук. СПб. 1994; Лисицын Ю.П., Акопян А.С. Панорама охраны здоровья.
( Реструктуризация медицинской помощи и нерешенные вопросы приватизации в
здравоохранении. М., 1998; и др.
12 Бабаев P.O., Бабаева Л.В., Нелсон Л. Малая приватизация: социальная база поддержки и
сопротивления. М., 1992; Бабаева Л.В., Резниченко Л.А., Солодухина Л.А., Таршис Е.Я.
Субъекты рыночной экономики в «малой» приватизации. М., 1994; и др.
13 См.: Гафуров С.З. Специфические особенности и общие черты приватизации и
формирования рынка корпоративных ценных бумаг в развивающихся и пост
социалистических странах. Дис. ... канд. экон. наук. М. 1997; Лисин А.А. Сущность и
источники инвестиционной деятельности в условиях приватизации. Дис.... канд. экон.
ш наук. М. 1997; и др.
* 14 Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998 и др.
15 Барсукова СЮ. Герчиков В.И. Приватизация и трудовые отношения: от единого и общего - к частному и разному. Новосибирск, 1997; Обушенков Н.Г. Приватизация как социальный феномен // Приватизация: Социальные последствия / Сб. статей. Отв. ред. Дилигенский Г.Г. М, 1995; Андреева О.Ю. Приватизация как социальный процесс. Дис. ... канд. социол. наук. Пермь, 2000; и др.
10 социальную сферу, отмечают резкое снижение защищенности основной массы населения, акцентируют внимание на массовом закрытии предприятий, которыми оказались не в состоянии управлять многие из новых собственников, росте безработицы и т.д. Особенно отрицательно исследователи оценивают происходивший параллельно с приватизацией массовый «сброс» объектов социальной инфраструктуры — ведомственного жилья, детских садов, учреждений культуры.
К данному блоку работ, исследующих социальную проблематику, непосредственно примыкают труды, в которых приватизация рассматривается в контексте участия в ней отдельных категорий российского населения, а также в свете учета степени влияния субъективного фактора на ее ход, формы и методы проведения и последствия.17
Большое количество публикаций посвящено анализу местного опыта осуществления приватизации. При этом авторы показывают абсолютную зависимость темпов приватизации от позиции региональных властей, которые весьма существенно корректировали общегосударственную политику. Данные работы позволяют лучше понять повседневные проблемы приватизации, определить лидеров и аутсайдеров данного процесса.
Большой блок работ, в значительной степени представляющих интерес для темы настоящего исследования, составили публикации по
Либоракина М.И. Женщины и приватизация. М., 1999; и др.
17 Антюганов СВ., Мелешкин А.К. Механизм приватизации: субъективный фактор. Н.
Новгород, 1996; и др.
18 Басаргин В.Ф. Бурков А.Л. Перевалов Ю.В. и др. Приватизация и эффективность
деятельности отраслей и предприятий: Ситуация в промышленности Свердловской
области. Екатеринбург, 1998; Корнев С.А., Иванов В.Н. Анализ процесса приватизации
(Московский опыт). М., 1995; Гаджиев М.С. Региональные проблемы приватизации и
управления собственностью: На материалах Республики Дагестан. Дис. ... канд. экон.
наук. Махачкала, 1996; Затеев М.Я. Массовая приватизация и управление собственностью
в региональной промышленности: На примере предприятий Хабаровского края. Дис. ...
канд. экон. наук. Хабаровск, 2002; и др.
11 проблемам законности, правовой обеспеченности процессов осуществления приватизационных мероприятий. В данной связи автором, в частности, активно привлекались работы, в которых исследуется
\Щ проблема умышленных банкротств и мошеннической приватизации.19
Как одна из проблем исследования вопросы приватизации рассматриваются также в трудах, посвященных экономической преступности и борьбе с нею. Однако в основном юристы пишут о приватизации довольно сдержанно. Тем не менее, в данном ряду мы можем выделить и ряд серьезных аналитических исследований. 21 В
і^ф- непосредственной связи с данной проблематикой находится изучение
проблем коррупции, вовлеченности в преступную деятельность чиновников, их сращивания с криминалом.22
*
В целом, следует признать, что в отечественной исследовательской литературе спектр работ, посвященных проблемам приватизации, ввиду огромной общественной значимости данного явления, достаточно широк. Поэтому, помимо серьезной научной литературы, автором в процессе исследования активно привлекались работы, содержание которых состоит в популярном изложении интересующей нас проблематики.
19 Антюганов СВ., Ивашиненко Н.Н. Приватизация и банкротство. Н. Новгород, 1994; и
V*
Гаухман Л.Д. Хозяйственные преступления. М., 1995; Гыскэ А.В. Борьба с
Ф преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности российского общества.
М., 2001; Волженкин Б.В. Экономические преступления. СПб., 1999; Организованная преступность-4// Под ред. Долговой А.И. М., 1998; Лопашенко Н.А. Преступления в сфере экономической деятельности: понятия, система, проблемы квалификации и наказания. Саратов, 1997; Игнатов В.М. Приватизация государственной собственности в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. Дис.... канд. юрид. наук. М.: Юридический институт МВД РФ. 2002; Яни П.С. Экономические и служебные преступления. М., 1997; Его же. Правоохранительные органы и предприниматель. М., 1997; и др.
*
21 Подкопаев В.Н., Радзиевская Т.В., Хаустов Ю.И. Приватизация собственности — основа
экономических преобразований общества. Воронеж, 2003; и др.
22 Притцель Р. Ф. Коррупция, рентоорганизующее поведение и организованная преступность
в России //Политэконом. 1997. №1; Делягин М. Коррупция как инструмент принятия
решений //Век. 1999. №49; и др.
Медведев Р.А. Чубайс и ваучер: Из истории российской приватизации. М., 1997; Российская приватизация: две точки зрение на проблемы //Вестник Московского
I*
Особенное внимание к данной стороне рыночных реформ в России проявили иностранцы, которые после первоначально терпимого отношения к «естественной» и «неизбежной» криминализации общественных отношений в условиях столь масштабных преобразований, вскоре стали высказывать все более возраставшую озабоченность.24
Большое внимание изучению методов и опыта приватизации госсобственности в странах центральной и восточной Европы в 90-е годы уделяли многие зарубежные социальные ученые, чьи работы широко известны: С. Адам, В. Кавендиш, П. Мистри, Е. Энгерер, и др.25 Основное внимание этих авторов привлекают общие проблемы развития прав собственности в постсоциалистических странах, относимых ими к разряду развивающихся. Их исследовательские интересы связаны с анализом глобальных изменений в основных отраслях экономики бывших социалистических стран. В отношении процессов приватизации в современной России их позицию характеризует достаточно критичное отношение к российским реалиям и эффективности работы вновь созданных экономических структур в условиях современного цивилизованного рынка.
После 1991 года начали активно публиковаться сборники работ ведущих западных историков по наиболее актуальным аспектам проблемы разгосударствления российской экономики - приватизации, акционированию госпредприятий, проблемам конверсии и притока зарубежных инвестиций. Среди авторов и редакторов таких сборников были П. Сарцевич, С. Эстрин, М. Макфол, Т. Перлмуттер, К. Эрроу, И. Мэйджор, П. Артизьен-Максименко,
экономического института. 1999. №3; Бурков С. В., Медведев B.C. Большая распродажа или Фирменная лапша для Президента. М, 1998; Маренич Ю.И. Распродажа Москвы и развитие методов «червонных валетов». М., 1999; Паппэ Я.Ш. Олигархи: Экономическая
fa хроника 1992-2000. М., 2000; и др.
Щр Сакс Дж. Рыночная экономика в России. М, 1994; Линвуд Т. Гайгер.
Макроэкономическая теория и переходная экономика. М., 1996; Туроу Л. Будущее капитализма. Новосибирск, 1999; и др.
25 См.: Adam С, Cavendish W., Percy S. Mistry. Adjusting privatization: Case studies from developing countries. London: Currey. 1992; Engerer H. Privatization and its limits in Central and Eastern Europe: Property rights in transition. New York: Pal grave. 2001.
М. Роджек, и другие26. Отличительными особенностями таких работ является глубокий анализ приватизации в отдельных секторах российской экономики, сравнение российского опыта и опыта стран Восточной Европы, а также их прогностический характер.
В своих оценках названные авторы в основном исходят из степени соответствия российских преобразований западному опыту, а также экономическим интересам ведущих держав мира.
Отдельным блоком можно выделить труды специалистов Международного валютного фонда и Всемирного банка, которые публиковали в этот период большое количество работ с рекомендациями по порядку проведения приватизации, привлечению иностранных инвестиций, социальным аспектам реформ, налоговой политике государства; изучали макроэкономические последствия разгосударствления в России и другие проблемы. Среди них хорошо известные в России специалисты этих международных финансовых институтов Ф. Сэйдер, Д. Доналдсон, Д. Уэйгл, Дж. Нэллис, О. Гаврилишин, Д. Макгеттиган, С. Гупта, С. Барнетт, Дж. Дэйвис, Р. Оссовски, Т. Ричардсон, и другие27.
Для этих авторов характерен наиболее критичный взгляд на ход и методы осуществления разгосударствления собственности в России. К примеру, Дж. Нэллис - ведущий аналитик Всемирного банка в Вашингтоне
26 См.: Privatization in Central and Eastern Europe I Ed. by P. Sarcevic. London etc.: Graham &
t<*^ Trotman. 1992; Privatization in central and Eastern Europe / Ed. by Saul Estrin. London; New
York: Longman. 1994; Privatization, conversion, and enterprise reform in Russia / Ed. by Michael McFaul a. Tova Perlmutter; With a forew. by Kenneth J. Arrow. Boulder: Westview press. 1995; Privatization and economic performance in Central and Eastern Europe: Lessons to be learnt from Western Europe/ Ed. by Ivan Major. Cheltenham Northampton (Mass.): Elgar, Cop. 1999; Foreign investment and privatization in Eastern Europe / Ed. by Patrick Artisien-Maksimenko a. Matija Rojec. New York: Palgrave. 2001.
27 См.: Sader F. Privatizing public enterprises and foreign investment in developing countries,
1988-93. Washington: World bank. 1995; Donaldson D., Wagle D.M. Privatization: Principles
and Practice. Washington: World bank. 1995; Privatization in transition countries / Prep, by Oleh
Havrylyshyn a. Donald McGettigan. Washington: International monetary fund. 1999;
Privatization, social impact, and social safety nets / Ed. by Sanjeev Gupta et al.
Washington: International monetary fund. 1999; Barnett S., Davis J., Ossowski R., Richardson
T. Fiscal and macroeconomic impact of privatization. Washington: International monetary
fund. 2000; Barnett S. Evidence on the fiscal and macroeconomic impact of privatization.
Washington: International monetary fund. 2000.
14 считает, что приватизация в России настолько не соответствует мировым требованиям и стандартам, что не является таковой в принципе. В данной связи характерно само название одной из наиболее известных его работ: «Время пересмотреть процесс приватизации в странах с переходной экономикой».28
Подводя итоги литературного обзора, в целом, можно сделать вывод о том, что тема привлекает к себе пристальное внимание. Тем не менее, анализ работ по проблеме показывает, что она не исследована в должной мере и нуждается в комплексном изучении.
Исходя из этого, определена цель работы - изучение исторического опыта осуществления политики приватизации в Российской Федерации в 1991-1999 годах.
Задачи диссертации:
- исследовать особенности социально-экономического развития России и
базовые условия осуществления программы приватизации;
- рассмотреть особенности законодательного обеспечения процесса
приватизации;
осветить процесс развития приватизации основных отраслей российской экономики;
осмыслить социальные аспекты и итоги приватизации.
Хронологические рамки исследования охватывают 1991-1999 годы. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане последовательной реализации задач приватизации государственной собственности, призванной содействовать формированию рыночной экономики в России. Нижние хронологические рамки определены началом в 1991 г. процесса формирования приватизационного законодательства, обеспечившего переход от периода спонтанной, «явочной» приватизации к государственно регулируемой политике. Верхние хронологические рамки
28 Nellis J. Time to rethink privatization in transition economies? Washington: World bank. 1999.
15 связаны с началом процесса перехода к так называемой «точечной», индивидуальной приватизации.
Источниковая база диссертации формировалась на основе использования как опубликованных, так и архивных документов и материалов.
Среди открытых публикаций следует, в первую очередь, указать на разнообразные нормативно-правовые акты. Важными источниками явились Конституция и Законы РСФСР и Российской Федерации, Указы и Послания Президента РФ, постановления Правительства.29
Их дополняют законы и подзаконные акты, опубликованные как в текущей периодике, так и в специальных тематических сборниках и изданиях.30 Интерес представляют также доклады и аналитические отчеты различных структур.31 В данной связи особо отметим аналитические доклады Счетной палаты РФ.32
К ним непосредственно примыкают постановления и экономические программы Правительства Российской Федерации, материалы и стенограммы слушаний, круглых столов ГД ФС РФ по оценке социально-экономической ситуации в стране. Особое значение в ходе исследования приобрели
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М., 1993; Собрание законодательства РФ (СЗ РФ); Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП); Ведомости Верховного Совета СССР; Ведомости Верховного Совета РСФСР; Собрание постановлений Правительства РСФСР; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ// «Об укреплении российского государства». // Российская газета. 1994. 25 февраля; и др.
30 Экономическая политика Правительства России: Документы. Комментарии. М., 1992;
Временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий
в открытые акционерные общества от 29 января 1992 г. // Закон. 1992. № 2и др.
31 Годовой доклад Торгово-промышленной палаты Российской Федерации за 1996 год. М.
1997; Социально-экономические преобразования в России: современная ситуация и
новые подходы. Совместный доклад Отделения экономики РАН и Международного
фонда «Реформа», январь 1994 года. М., 1994; др.
32 Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской
Федерации за период 1993-2003 годы. 2-е издание, дополненное / Отв. ред. СВ.
Степашин. М., 2005; Счетная палата Российской Федерации. Отчет о проверке
центральных аппаратов государственного комитета Российской Федерации по
управлению государственным имуществом, Российского фонда федерального имущества,
Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при
Госкомимуществе России. М. 1996; и др.
u>
ведомственные нормативные акты, существенно корректирующие государственные программы социально-экономических преобразований,33 прежде всего, распоряжения Госкомимущества.34
Богатый исходный материал для анализа характера и общих результатов процессов, протекавших в 1991-2003 гг. нами был извлечен из статистических сборников. 35 Статистическая и справочная литература позволили усилить фактологическую насыщенность исследования.
В качестве отдельного блока источников выделим мемуарную литературу. 6
В силу избранных хронологических рамок, обусловивших известную неразработанность исследуемой научной проблемы, чрезвычайно большое значение для сбора фактического материала имела периодическая печать. Автором использовались материалы официальных изданий, партийной печати, ведомственных журналов, а также массовая газетно-журнальная периодика. При этом особое внимание уделялось наиболее авторитетным органам печати, предлагающим серьезные аналитические публикации и
\^ далеким от дешевой сенсационности.
В диссертационном исследовании были также использованы неопубликованные материалы текущих архивов органов государственного управления Российской Федерации - Российского фонда федерального
33 Распоряжение Государственного комитета Российской Федерации по управлению
государственным имуществом от 28 декабря 1992 года. М., 1993; Записка и.о.
Председателя Центрального банка России Парамоновой Т.В. (репринт). М., 1995; Письмо
министра экономики Российской Федерации Ясина Е. от 26 ноября 1996 года. М, 1996;
Записка Министерства экономики Российской Федерации от 28 января 1997 года. М.,
1997; и др.
34 Распоряжение Госкомимущества России от 15 февраля 1993 г. № 275-р «О порядке
принятия территориальными органами Госкомимущества России решений о приватизации
предприятий, относящихся к федеральной собственности»; и др.
3 Российский статистический ежегодник: Статистический сборник. М., 1994-2000; Россия в цифрах: Краткий стат. сборник. М., 1999; Сборник статистических материалов, 1990. М., 1991 и др.
36 Федоров Б.Г. 10 безумных лет: Почему в России не состоялись реформы. М, 1999; Филатов С.А. Совершенно несекретно. М., 2000; и др.
17 имущества и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
|^| комплексном историческом анализе процесса российской приватизации.
Исходя из учета особой сложности решения задачи разгосударствления
экономики одной из ведущих мировых держав, автором обоснован вывод о
том, что она дополнительно была затруднена неадекватным идейно-
теоретическим обеспечением реформы. При этом уровень административно-
организационного руководства в еще большей степени не соответствовал
^ масштабам уникального в мировой истории экономического проекта.
Автор установил, что, крайне негативное влияние на развитие
процессов приватизации оказало несовершенство их законодательного
обеспечения. При этом основная интрига реформы была разрешена уже в
самом ее начале благодаря блокировке закона о создании именных
приватизационных счетов. В последующем раздел грандиозной
собственности был осуществлен фактически исключительно на основе
:Чг подзаконных актов, нередко прямо нарушавших закон 1991г., а принятие
нового базового приватизационного закона 1997г. явилось едва ли не заключительным аккордом приватизации.
На основе обширного фактического материала автор доказывает, что
процесс приватизации, носивший крайне противоречивый характер, для
JH основной массы населения, прежде всего, для работников бюджетной сферы,
страны свелся к фиктивному участию. При этом ваучеры стали средством
изъятия в интересах ограниченного круга собственников мелких и средних
предприятий. Что касается основных, наиболее конкурентоспособных и
рентабельных отраслей, то их раздел был произведен в узком кругу
|^\ «олигархов»
Исследованием установлено, что в рамках реформы проблема социальной защиты широких слоев населения была вполне сознательно проигнорирована. Автор доказывает, что реформаторы изначально шли не
просто на снижение жизненного уровня основной массы граждан страны и
разрушение существовавшей сферы социального обеспечения, но и с
исключительным цинизмом спланировали и осуществили приватизацию за
ҐЩ* счет населения.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют
важнейшие научные положения, относящиеся к диалектическому
пониманию исторического процесса, сочетание принципов историзма и
объективности, опора на всю совокупность общественного знания. Автор
опирается на современные методы познания социально-экономических явлений,
,^ в том числе, исторический, сравнительно-политологический, структурно-
функциональный. В качестве наиболее значимых и обладающих существенным прогностическим потенциалом для осмысления процессов приватизации в диссертации используются: подходы, основанные на теории модернизации; подходы, связанные с теориями перехода к рыночной экономике, институциональный подход.
»
Научная и практическая значимость диссертации состоит в том, что
ее результаты, полученные выводы позволяют составить системное
представление об истории разработки и реализации государственной
политики Российской Федерации в сфере приватизации, об особенностях
формирования современной рыночной экономики. Тем самым исследуется
важнейший социально-экономический аспект российских реформ, который и
(|Ц в настоящее время в значительной степени определяет характер социально-
экономических и общественно-политических процессов в России. Таким
образом, в контексте современного реформирования экономики Российской
Федерации беспрецедентный опыт осуществления российской приватизации
представляется весьма значимым. Он может быть непосредственно
^Л востребован органами государственной власти и управления.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе создания учебников и учебных пособий, в преподавании курсов социально-гуманитарного цикла.
19 Апробация исследования. Результаты диссертации изложены в 3 публикациях автора, а также в сообщениях и докладах на научных конференциях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Особенности социально-экономического развития России и базовые условия осуществления программы приватизации
Одной из ключевых проблем в ходе реформ, проводимых в любой из стран с переходной экономикой, является преобразование отношений и структуры собственности. Известная триада «стабилизация — либерализация - приватизация» уже стала классической для содержательного определения направлений таких реформ. Очевидно, что стержнем реформы собственности в переходной экономике является приватизационная политика и практика. Обеспечение базовых условий для нормального функционирования будущей рыночной системы является целью реформы собственности как фундаментального элемента системных реформ в переходной экономике. Именно в ходе процессов трансформации отношений собственности в масштабах страны возможно формирование новых мотиваций хозяйствующих субъектов и предпосылок для рационального изменения структуры производства как ключевых условий повышения эффективности " производства и роста национального дохода. Ни у кого не вызывает сомнений важность и безусловная необходимость приватизации и для формирования демократии в рамках политической системы, образования новых социальных слоев, которые не заинтересованы в восстановлении тоталитарного режима
Приватизационный процесс, развернувшийся в мире в 80-е годы, к началу 90-х годов дошел до последних бастионов командно-административной системы - России. Вызвано это было, в первую очередь, острейшим экономическим кризисом, охватившем Россию в конце 80-х — начале 90-х годов вследствие 70 лет развития в условиях советской системы.
В тот период экономика СССР представляла собой жесткую упорядоченную систему и была закрыта государственной монополией внешней торговли от всякого влияния извне, в т.ч., от влияния мирового (ш рынка. В рамках этой системы предприятия, по крайней мере, крупные, практически находились под контролем системы планирования и хозяйственного управления, осуществлявшегося центральными органами - Госпланом, Госснабом, Совмином и, опосредованно, ЦК КПСС.
Экономика была жестко подчинена политике, и ее отрасли носили, в значительной степени, узкоспециальный или стратегически оборонный характер. В этих условиях перед органами, принимающими решения, вставала задача крайне точного планирования, когда экономическое развитие должно было рассчитываться предельно точно, оптимизируя развитие технологий в условиях научно-технической революции (НТР), притом, что практически отсутствовали неиспользуемые резервы. Большинство социальных ученых убеждены, что советское государство не справилось с этой задачей, из-за чего во второй половине 20-го века наблюдалась устойчивая тенденция технологического отставания советской экономики и, в связи с ее социальной ориентированностью и принципиальным нежеланием идти на повышение цен, постоянно возникали кризисы предложения (т.н. «дефицита»).
Таким образом, сложившаяся в СССР государственная экономика, с одной стороны, позволила сделать мощный рывок в развитии науки, наукоемких производств, образовании, создании широкого слоя высокообразованного класса работников, избежать экономической судьбы полуколоний типа Египта или Бразилии, но, с другой, привела к снижению эффективности всего народнохозяйственного механизма или, у по крайней мере, сопутствовала ему.
Законодательное обеспечение процесса приватизации
В начале 90-х годов, сделав политические заявления при минимуме идеологического обеспечения, основанном на критике «спонтанной приватизации» конца 80-х годов, власть приступила к решению практических вопросов - разработке приватизационного законодательства. Как известно, важнейшим элементом процесса приватизации, т.е., передачи государственного имущества в частные руки, является осознание политической элитой того факта, что продаваемые активы являются Е «общественным достоянием, а общественность нуждается в независимых гарантиях того, что процесс приватизации произведен должным образом и что налогоплательщик получил правильную цену»101. Только таким образом — при наличии действенного контроля за ходом приватизации - общество может получить гарантии, что продажа государственной собственности проведена в соответствии с законом, , продаваемые государственные активы правильно оценены, а между участниками приватизационного конкурса действительно существовала честная конкуренция. При этом очевидно, что анализ правовой базы, на основании которой в течение 90-х годов осуществлялась передача в частные руки собственности Российской Федерации, чрезвычайно важен для последующей оценки ЩЬ конкретных результатов приватизации, а также определения эффективности, целесообразности и законности действий органов государственной власти по распоряжению федеральной собственностью.
Как мы уже отмечали в первом разделе, принятие приватизационного законодательства, обсуждение вопросов о формах, механизмах и сроках w приватизации превратилось в одну из главных тем идеологических баталий, в ходе которых правительству реформаторов противостояли сформировавшиеся в позднесоветский период группы интересов. К ним авторы монографии «Группы интересов и российское государство» относят: государственную бюрократию; хозяйственную элиту в лице директоров государственных предприятий и региональную элиту, представленную руководителями региональных органов власти102. Каждая из этих групп имела собственные интересы, обладала экономическими и политическими ресурсами влияния и стремилась навязать правительству свою концепцию приватизационного законодательства, которая позволила бы ей сохранить контроль над собственностью. С конца 1991 г. в средствах массовой информации и специализированных изданиях, наряду с общетеоретической дискуссией, широко обсуждались и несколько конкретных моделей приватизации.
Первая модель предполагала осуществление бесплатной и быстрой разадачи государственной собственности. Ее отстаивала группа экономистов во главе с Л. Пияшевой, ставшей одним из наиболее активных оппонентов российского правительства. В основе этой модели лежала идея о том, что государственное управление заведомо неэффективно, поскольку работать может только механизм частной собственности. Для сторонников этой позиции не имели значения ни механизмы передачи собственности, ни ее цена, ни объем полученного в результате разгосударствления дохода — важен был факт передачи собственности. Отстаивая радикальный вариант разгосударствления, они выступали против «принудительного» характера проводимой административными методами приватизации и настаивали на быстрой массовой приватизации путем передачи имущества трудовым коллективам - полностью и бесплатно. В феврале 1992 г. в открытом письме, адресованном Президенту РФ, Л. Пияшева и ее сторонники заявили, что предлагаемый вариант приватизации является единственным способом провести подлинно демократическую приватизацию «снизу», не вызвав всплеска социального недовольства в стране .
Государственная политика приватизации основных отраслей экономики
Определяя наиболее значимые сферы приватизационной активности, следует отметить, что, в силу несовершенства законодательных основ приватизационной политики, они в значительной мере определялись спецификой ее проведения в конкретно взятый исторический отрезок времени. В самых общих чертах, они кореллируют с предложенной в предыдущих разделах периодизацией процесса российской приватизации в 90-е годы: массовая (так называемая ваучерная) приватизация 1991-1994 гг.; денежная приватизация 1994-1999 гг.; и, наконец, современный этап приватизации, начавшийся в 1999 г.
Говоря о первом этапе массовой приватизации, необходимо, прежде всего, отметить, что российская приватизация в 90-е годы носила беспрецедентный характер не только по своим масштабам, но и по содержанию. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где " передача в частные руки государственного имущества решала задачу повышения эффективности отдельных предприятий, в России приватизация была призвана обеспечить радикальное изменение отношений собственности, т.е., решить задачи изменения экономического базиса общества. Поэтому приватизация, как вспоминали члены правительственной команды, которым было поручено ее осуществлять, превратилось в «жесточайшее политическое сражение»157. Группы интересов оказывали серьезное давление на правительство.
Наибольшую политическую активность в 1991-1992 годах, когда велась разработка стратегии приватизации, проявляли представители директорского (Ш) корпуса. «Тогда их сила казалась почти абсолютной. Было ясно, что провести приватизацию, а по большому счету всю реформу, наперекор их воле невозможно, - писал один из членов правительственной команды, Приватизация по-российски / Под ред. Чубайса А.Б. М.: Вагриус. 2000. С. 61. единственный выход виделся в том, чтобы превратить директоров в настоящих собственников»158. В результате государственная программа приватизации явилась компромиссом между сторонниками либеральных Щ) реформ и теми силами, которые стремились эти реформы приостановить. Анализируя данный этап приватизации, представитель либерального направления экономической мысли и один из идеологов приватизации А. Радыгин отмечал, что в этот период властью был заключен социальный контракт с директорами государственных предприятий. В тот момент это был единственный способ осуществить приватизацию159. Предложенный , правительством вариант приватизации предоставлял директорам льготы, которые должны были «примирить» их с проведением радикальной рыночной реформы. Государственная программа предлагала, как мы подробно проанализировали во втором разделе настоящей работы, три возможных варианта осуществления приватизации. Первый вариант предполагал единовременную и безвозмездную передачу всем членам трудового коллектива именных привилегированных (не голосующих) акций, составляющих 25% уставного капитала. Еще 10% обыкновенных (голосующих) акций могли быть проданы по подписке членам трудового коллектива со скидкой 30%. Должностным лицам приватизируемого предприятия на условиях заключенных с ними контрактов предоставлялось ( fk, право на приобретение акций в пределах 5% от величины уставного капитала. Однако предложенные первым вариантом льготы не устроили большую часть директорского корпуса, вследствие чего и появились два другие варианта приватизации.
