Содержание к диссертации
Введение
Глава I Законодательная деятельность правительства Петра I и бюрократизация государственного управления в первой четверти XVIII века С.35
1.1. Юридическое оформление политических институтов в первой четверти XVIII века и идеологическое обоснование концепции российского абсолютизма С.35
1.2. Реформирование бюрократического аппарата управления и особенности формирования системы чинов местной администрации в первой четверти XVIII века С.49
Глава II Губернская реформа Петра I и местная администрация Нижегородского края С.71
2.1. Ведомственная принадлежность городов Нижегородского Поволжья в XVII веке и особенности административно - территориального формирования Нижегородской губернии С.71
2.2. Система административно - территориального управления по губернской реформе 1708 года и деятельность органов местной администрации в Нижегородской губернии С.86
2.3. Усиление бюрократизации местного управления по административно -территориальной реформе 1715 года и деятельность ландратских канцелярий в Нижегородской губернии в 1715 - 1719 годах С. 108
Глава III Провинциальная реформа Петра I и система органов административно - территориального управления после 1719 года С.138
3.1. Формирование и деятельность органов местной администрации Нижегородской губернии по провинциальной реформе 1719 года С. 138
3.2. Организация и функционирование органов местной судебной власти в Нижегородской губернии по провинциальной реформе 1719 года С. 163
Заключение С. 176
Список источников и литературы С. 184
- Юридическое оформление политических институтов в первой четверти XVIII века и идеологическое обоснование концепции российского абсолютизма
- Ведомственная принадлежность городов Нижегородского Поволжья в XVII веке и особенности административно - территориального формирования Нижегородской губернии
- Формирование и деятельность органов местной администрации Нижегородской губернии по провинциальной реформе 1719 года
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследовании. История развития российских государственных институтов - одно из наиболее активно разрабатываемых научных направлений в современной отечественной историографии. Повышенный интерес к изучению данной проблемы связан с многочисленными инициативами последних лет по реформированию системы законодательной и исполнительной власти, в том числе и в сфере управления отдельными территориями - субъектами Российской Федерации, и функционирования органов местной администрации. В последнее десятилетие XX в. прослеживался курс на децентрализацию управления, в ходе которого местные управленческие структуры пытались присвоить себе полномочия власти, в результате чего в большинстве федеральных субъектов были созданы номенклатурные единицы властных органов - правительства, министерства и т.п. В последние годы наблюдается тенденция на ужесточение вертикали власти, усиление позиций федерального центра в регионах. Создание института полномочных представителей президента, реформирование Совета Федерации, наконец, вопрос о назначении губернаторов из центра позволяют делать выводы о подготовке правительства к структурным изменениям в системе местного управления.
В этой связи изучение административно - территориальных реформ Петра I представляет значительный научный интерес, так как именно в первой четверти XVIII в. были заложены основы той системы административно - территориального деления и управления, которая, видоизменяясь по форме, не изменила своей сущности до начала XX в., а отдельные ее элементы актуальны и в наше время. Исследование традиций в практике администрирования территорий позволяет внести существенные дополнения в изучение проблемы взаимодействия власти и общества, федерального центра и регионов, бюрократических институтов и выборных органов власти и управления на местах.
Объектом диссертационного исследования явилось законодательство Петра I в области местного управления в конце XVII - начале 20-х гг. XVIII в., то есть фактически на протяжении всего правления первого российского императора. В течении этого хронологического периода создаются значительные по объему и содержанию юридические тексты разного характера: указы 1699 г., касающиеся реформы посадского самоуправления, указ 1708 г. об учреждении губерний, указы губернаторам и воеводам 1719 г. в рамках провинциальной реформы, магистратская реформа 1724 г. и др. С другой стороны, в качестве объекта исследования выступают архивные материалы делопроизводства канцелярий местных бюрократических учреждений: губернских, воеводских, комендантских, ландратских, провинциальных и др. канцелярий, которые отражают процессы становления новой системы областного управления, реальные компетенции должностных лиц и их практическую деятельность. Эти, и другие юридические памятники, позволяют изучить различные аспекты административно - территориальных реформ Петра I и провести анализ правительственной деятельности в процессе усиления политики абсолютизма.
Предметом данной работы стали административно - территориальные преобразования Петра I, иначе - реформа местного управления на губернском, провинциальном и уездном уровнях или реорганизация управления государственной территорией. Учитывая тот факт, что в данный период администрация и суд были неотделимы друг от друга и являлись равнопод-чиненными власти монарха управленческими отраслями, наряду с изучением местных органов управления, внимание уделяется исследованию судебных институтов на местах.
Целью исследования является попытка анализа основной социально - политической коллизии реформ Петра I - борьбы идей нового времени с традициями средневекового общества. Не вызывает сомнения тот факт, что традиционным в XVIII в. оставалось все общество, что таило в себе опасность даже не сопротивления, а простого непонимания новых
5 идей. Это превращало все новые учреждения в свою противоположность, наполняло их традиционным содержанием. Коллизия между традициями и новациями - характерная черта всякого общества, она только обостряется в период реформ. Отсюда, изучение инерции традиций в политической культуре - чрезвычайно важная задача. Решение ее возможно только на конкретно - историческом материале. Средством решения в данном случае выступает восполнение пробелов и выявление дискуссионных моментов в истории развития институтов местного управления, в частности, по вопросам соотношения власти и территории, центральных правительственных учреждений и органов управления на местах в процессе становления Российской империи; системный анализ деятельности административных и судебных учреждений и должностных лиц губернского и городского управления всех уровней, выяснение особенностей реализации экономических и фискальных мероприятий правительства Петра І в провинциальной среде и социальной реакции населения Российского государства.
Изучение особенностей реорганизации местного управления и практической деятельности органов местной администрации позволяют по -новому взглянуть на социальные процессы периода реформ в русском обществе.
В качестве примера регионального изучения можно привести процесс административно - территориального формирования и развития Нижегородского края и губернии в первой четверти XVIII в. Социальная и напрямую связанная с ней фискальная политика петровского правительства, административные преобразования и становление бюрократического аппарата в Нижегородском крае, а затем и в губернии в конце XVII - первой четверти XVIII вв. были реализацией в рамках отдельной территории общероссийских реформ Петра I.
Достижение указанной цели возможно путем поэтапного решения нескольких исследовательских задач. Среди них:
определить степень влияния идей западноевропейского рационализма на развитие российской политической и правовой мысли и исследовать особенности идеологического обоснования российского абсолютизма;
выявить основные направления абсолютистской политики Петра I и проанализировать причины и предпосылки административных реформ в конце XVII - первой четверти XVIII вв.;
на примере территориального складывания Нижегородской губернии проследить связь между административно - территориальной практикой XVII в. и новым губернским делением по реформе 1708 г.;
исследовать процесс формирования новых органов местной администрации по губернской реформе 1708 г. и проанализировать функции и деятельность губернских управленческих структур (на материалах Нижегородской губернии);
выявить причины второго этапа административно - территориальных реформ Петра I и рассмотреть задачи местных бюрократических органов провинциального управления на примере инструкций 1719 г., показать практическую деятельность и работу чинов провинциальной административной системы;
исследовать попытку правительства Петра І в ходе провинциальной реформы 1719 г. произвести отделение суда от администрации, на конкретном историческом материале рассмотреть деятельность судебных органов Нижегородской губернии и проанализировать итоги судебной реформы;
-на материалах Нижегородского края и губернии показать реальный процесс становления бюрократического аппарата и эффективность функционирования чинов местного управления;
- охарактеризовать роль органов губернского и провинциального
управления всех уровней в реализации фискальных мероприятий прави
тельства Петра I на местах (рекрутские наборы, переписи населения, пря
мое и косвенное налогообложение в Нижегородском крае и губернии).
Изучение поставленных вопросов позволяет сформулировать ряд тезисов, которые дают возможность комплексно раскрыть проблему соотношения власти и территории периода преобразований Петра I, сделать выводы по дискуссионным моментам становления и функционирования организационно новой системы местного управления и внести некоторые фактические дополнения в процессе изучения региональной истории, в данном случае - истории Нижегородского края и губернии в конце XVII -первой четверти XVIII вв.
Методологической основой настоящего исследования является общенаучная (философская) методология и вытекающие из нее частнона-учные (специальные) методы познания: нормативно-логический, историко-юридический, системно-исторический и другие. Это позволяет автору диссертации следовать принципам научной объективности и историзма, которые требуют конкретного и всестороннего изучения явления. При работе использовались методы источникового анализа: выявление, отбор, критика содержания источника. При анализе государственной деятельности Петра I необходимо подчеркнуть важность субъективного фактора в области реформирования государственной структуры управления в условиях становления абсолютизма. Масштабность предмета исследования обосновала необходимость комплексного применения различных методов его изучения. Таким образом, методологической основой диссертации являются важнейшие принципы и методы научно - исторического познания.
Теоретическую основу диссертации составляют исследования отечественных и некоторых зарубежных ученых - историков, политологов, правоведов и других специалистов. Следует заметить, что историография петровских реформ является настолько значительной, что задача представить ее общий обзор в рамках данной работы представляется невыполнимой. Исходя из этого будет правильным остановиться на рассмотрении трудов тех ученых, которые или непосредственно темой своих работ выбирали реформы местного управления (как первой четверти XVIII в., так и более длительных
8 хронологических периодов), или уделяли последним серьезное внимание в рамках фундаментальных исследований по истории России в целом.
Административно - территориальные реформы Петра I, преобразования в области местной администрации издавна привлекали внимание исследователей. Основным структурным элементом, основой всей новой системы местного управления стала губернская реформа Петра Великого. Именно ей в историографии посвящено наибольшее количество исследовательских трудов. Уже в работах историков второй половины XVIII в. встречаются отдельные замечания и суждения по данному вопросу. Так, например, И.Н. Болтин считал, что разделение России на губернии привело к сложностям в их управлении «из - за чрезмерной обширности и многородности». По его мнению, для «справления дел» необходимо было организовать в губернских городах присутственные места. В.Н. Татищев полагал, что петровские губернии формировались во многом благодаря воле и желаниям назначенных во главе них царедворцев. Положительно оценивал значение реформы В.И. Пешков, замечая при этом, что разделение на губернии органически вытекало из административного деления, сложившегося во второй половине XVII в. Тем самым исследователь первым затронул аспект проблемы, нашедший свое развитие в последующих работах.3
Начиная со второй половины XIX в. появляется ряд исследований по истории местных учреждений, в том числе и петровского времени. Повышенный интерес к данной теме объяснялся подготовкой реформ 60 - 70 - х гг. и необходимостью их теоретического обоснования. Для этого был необходим экскурс в прошлое, переосмысление исторического опыта деятельности предшествующих структур местной администрации. Приоритет в этих исследованиях принадлежал так называемым «государственникам», которые оказали заметное влияние на всю историографию петровской эпохи.
1 Болтин, И.Н. Примечания на «Историю древния и нынешнея России» г. Леклерка / И.Н. Болтин - Б.м, 1788.
Т. 1.-С.21.
2 Татищев, В.Н. Избранные труды по географии России. / В.Н.Татищев. - М.:Наука, 1950. - С. 190.
3 Лешков, В.И. Разделение России на губернии по указам Петра Великого и Екатерины II. / В.И. Лешков -
М.:Грск, 1859.
Б.Н. Чичерина можно по праву считать одним из основателей «государственной школы». Он подробно рассматривал систему воеводского управления, видя в ней основу приемлемого для России систематического государственного устройства. По его мнению, Петр I только привел в порядок существовавшее ранее, а «его попытки установить правильное разделение областного управления» были преждевременны и не увенчались успехом. Б.Н. Чичерин считал, что только Екатерина II установила необходимый для России «областной порядок».
Реформам местного управления и отдельно губернской реформе Петра I посвятил несколько глав своего фундаментального труда К.А. Неволин.2 Используя главным образом материалы «Полного Собрания Законов», он ограничился констатацией введения губернской системы, однако обратил внимание на то, что реформа привела к появлению новых административных учреждений в виде губернских канцелярий, среди которых выделялась Ингер-манландская канцелярия как своеобразный образец для последующего распространения.
Крупнейший представитель «государственной школы» А.Д. Градов-ский неоднократно обращался к истории административных учреждений в России XVIII в., в том числе и к местному управлению при Петре Великом. Он первым отметил факт влияния образцов шведской государственности на становление областных структур в начале XVIII века.3
Проведение реформ местного управления А.Д. Градовский связывал с процессами, происходившими в среде провинциального дворянства, которое потенциально имело возможность и стремление ограничить власть и влияние местной администрации в лице воевод и губернаторов. Однако благодаря собственной инертности служилое сословие не реализовало эту возможность. А.Д. Градовский позитивно оценивал губернскую реформу, считая ее шагом
1 Чичерин, Б.Н. Областные учреждения России XVII века. / Б.Н. Чичерин - М.:Университетская типография,
1865.-С. 590.
2 Неволин, К.А. Образование управления в России от Иоанна III до Петра Великого. / К.А. Неволин // Сочи
нения. СПб.:Университетская типография, 1859. Т. I. - С. 235-237.
3 Градовский, Д.А. Высшая администрация в России и генерал - прокуроры. / Д.А. Градовский.- М.: Стасю-
лсвич, 1859.-С. 301-303.
10 вперед по сравнению с архаичным административно - территориальным устройством XVII в.
Однако в «Истории России с древнейших времен» СМ. Соловьева губернская реформа не нашла должного освещения. Автор ограничился цитированием указа от 18 декабря 1708 г. о введение губернского деления, объясняя появление документа стремлением Петра I «сохранить тишину и благоустройство в государстве».
По мнению И.И. Дитятина, реформа городского самоуправления, вводившая бурмистрское управление городами в результате указов 1699 г. не достигла позитивных результатов из - за непродуманной и неподготовленной губернской реформы, так как возникла неясность в отношении прав и компе-тенции городских и губернских учреждений. Отсюда автор сделал вывод о нарушении губернской реформой естественности существования привычного государственного устройства России.
Истории развития губерний в России посвятил свое исследование А.В. Лохвицкий. Будучи историком права и государственных учреждений, А.В. Лохвицкий позитивно оценивал результаты губернской реформы Петра I, которой он посвятил один из разделов своей работы. Им были изучены основные нормативные акты реформы, устанавливавшие номенклатуру должностных лиц местного управления, а так же отдельные немногочисленные письма Петра I. Узость источниковой базы не позволила исследователю концептуально выйти за рамки государственной школы, основной вывод сводился к признанию исключительной и основополагающей роли государства в создании губернской системы как основы структуры местного управления в России в первой четверти XVIII в.3
Авторы перечисленных работ интерпретировали, главным образом, материалы законодательства, совершенно не привлекая документы архивов ме-
1 Соловьев, СМ. Сочинения в восемнадцати книгах. История России с древнейших времен. / СМ. Соловьев
- М.:Наука, 1991 - 1996. Т. XVI. Кн. 8. - С. 35; Т. XVIII. Кн. 8. - С. 773.
2 Дитятин, И.И. Устройства управления городов России. T.I. Города России XVIII столетия. / И.И. Дитятин -
СПб.: Яковлев, - С. 184 - 196.
3 Лохвицкий, Л.В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. / Л.В. Лохвицкий. -
СПб.:Уииверситетская типография, 1864. - С. 40 - 46.
стных учреждений. Во многом именно этим можно объяснить то, что проблема становления губерний и других административно - территориальных образований в период правления Петра I не стала предметом отдельного исследования.
В этой связи очевидным шагом вперед можно считать выход в свет работы П.Н. Мрочек-Дроздовского, посвященной специально губернской реформе Петра I.1 Автор задумал фундаментальный труд по истории местного управления в России и при его подготовке привлек разнообразные источники - нормативные акты, материалы Архива Министерства иностранных дел, бумаги московской губернской канцелярии. Это отличало данную работу от большинства предыдущих историко-юридических очерков и исследований. Автор уже во введении работы сделал вывод о том, что перенесение отдельных частей управления из столицы на места не было подготовлено предыдущим развитием страны.
Время между двумя административно - территориальными реформами Петра I, то есть губернской реформы 1708 г. и провинциальной реформы 1719 г., П.Н. Мрочек-Дроздовский характеризовал как переходный период, в течении которого удалось привести в порядок то, что было выработано в XVII в.3 Он не считал, что местные учреждения Петра являются простым перенесением иностранных образцов на русскую почву, но тесно связаны с административной практикой России XVII в. Автор представил этот процесс как чисто внешнее соединение уездов и волостей под властью губернаторов для удобства управления. П.Н Мрочек-Дроздовский подробно рассматривал номенклатуру компетенций губернской администрации всех уровней, однако делал это, ссылаясь на нормативные акты, в то время как делопроизводство канцелярий местных учреждений, которое содержало сведения о реальной деятельности комиссаров, ландратов, комендантов, использовалось им не в полной мере.
1 Мрочек-Дроздовский, П.Н. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября
1775 года. / П.Н. Мрочек- Дроздовский. - М.:Александров, 1876.
2 Там же, С. 13.
3 Там же, С. 52 - 72.
Фактически, данная работа остается до нашего времени единственным исследованием, посвященным петровской губернской реформе, в котором автор, опираясь на архивный материал, расширил юридические рамки представлений о развитии местного управления в первой четверти XVIII в. и наметил перспективные направления.
Отличительной чертой историко-юридического очерка И.И. Блинова является краткая историография губернской реформы.1 Свою работу автор построил исключительно на законодательных актах, в частности, материалах «Полного Собрания Законов», и этот формально-юридический подход, который был столь свойственен «государственникам», привел его к формальному выводу, вытекавшему из сравнительного анализа нормативных документов: меры Петра І в сфере областного управления не могут быть названы реформой в строгом смысле этого слова, поскольку губернаторы ничем по существу не отличались от воевод, а сами губернии представляли собой увеличенные в размерах уезды.
К большинству названных работ вполне применима характеристика, данная им Ю.В. Готье, который считал, что у их авторов - юристов на первом плане стоял интерес к учреждениям как таковым, к норме, регулирующей областную жизнь. Данные учреждения изучались вне связи с людьми, с обществом, «мало учитывалась реальная жизнь, которая нередко ломала самые стройные и самые разумные нормы, диктуемые человеческим разумом».3
В.О. Ключевский связывал идею местных преобразований и проведение городской и губернской реформы исключительно с военными и фискальными интересами страны, которая в условиях войны оказалась на грани финансового краха.4 По его мнению, правительство, учреждая губернии, руководствовалось стремлением создать себе в провинции опору в лице мест-
1 Блинов, И. Губернаторы. Историко-юрндический очерк. / И. Блинов. - СПб.:Александров, 1905.
2 Там же, С. 345.
3 Готье, Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины П./ Ю.В. Готье. - М. - Л.:
ЛИ СССР, 1941.-С. 2.
4 Ключевский, В.О. Курс русской истории. В девяти томах. / В.О. Ключевский - М.:Мысль, 1989. T.4. - С.
152-160.
13 ного дворянства, привлекая его к управлению, но эта попытка закончилась неудачей, дворянство инициативу проявить не пожелало, вынудив тем самым правительство назначать местных администраторов из центра.1
Касательно первых губерний В.О. Ключевский считал, что существовала некая связь между территориями петровских губерний и ведомственными областями второй половины XVII в., хотя доказывал, что у них нет общего ни с разрядами, ни с финансовыми округами. По мнению историка, Петр I исходил из соображений расстояния от тех или иных городов до предполагаемых губернских центров, но были исключения. В целом, как и все реформы Петра I, преобразования в области местного управления В.О Ключевский считал неподготовленными и разорительными для страны.
Автором первого комплексного исследования по истории петровских преобразований по праву можно считать П.Н. Милюкова, который в 1892 г. издал монографию, основанную на огромном количестве разнообразных источников, многие из которых впервые были введены в научный оборот и се-годня представляют большую научную ценность. П.Н. Милюков пришел к выводу, что губернское деление было подготовлено в XVII в., так как границы новых областных единиц совпадали с границей финансовых и военных округов. Касаясь проведения губернской и городской реформ, П.Н. Милюков сделал основной акцент на их податной, финансовой стороне: губернские канцелярии, земские избы, бурмистрские палаты, ратуши и магистраты рассматривались им как центры поступления податных сумм. Исследователь постоянно подчеркивал связь реформ местного управления с военными преобразованиями, строительством флота, изменениями в налоговой и финансовой системах, таким образом никакого отрыва административной реформы от системы остальных преобразований не было.
Ключевский, В.О. Отзыв о исследовании П.Н. Милюкова «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого». / В.О. Ключевский // Сочинения. М.: Наука, 1958. Т. 8. -С. 18.
2 Милюков, П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. / П.Н. Милюков - СПб.:Стасюлевич, 1905.
На основании изучения многочисленных финансовых документов, отчетов, ведомостей и таблиц, П.Н. Милюков пришел к выводу о том, что Петр I вывел Россию в ранг европейской державы ценою разорения страны. Это в полной мере относилось к реформам органов местного управления: создание.администрации губерний, раскладка полков по областям, помимо непрерывного роста налогов и огромных расходов на военные нужды, также способствовали разорению народа, а государственной казне не хватало средств для оплаты многочисленных нововведений. Исходя из затрат на проводимый курс реформ, П.Н. Милюков вообще отказывал Петру І в разработке плана преобразований, в подготовленности их «книгой и литературой». Эти выводы, сделанные на изучении огромного комплекса источников, оказали заметное влияние на формировании критериев и оценок эпохи Петра Алексеевича в исторической литературе и науке.
Изменению системы городского (посадского) управления было посвящено исследование А.А. Кизеветтера, который отмечал, что реформы в области местного управления усиливали сословную корпоративность и подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, и первым шагом в этом направлении было создание особого сословного управления - самоуправления горожан.1 Историк отмечал, что посадское самоуправление в России носило явно олигархический характер. Это было связано с организацией посадского тягла (то есть «отправлением» податей и повинностей) на началах круговой поруки. При этом зажиточные члены посада несли реальную финансовую ответственность за всю общину и
полновластно распоряжались на мировом сходе.
А.А. Кизеветтер находил, прежде всего, фискальные причины дарования выборного коллегиального управления городскому торгово-промышленному населению, но отмечал при этом, что «выборная магистратская служба, несмотря на новизну иностранных терминов и внешних обря-
1 Кизеветтер, Л.Л. Посадская община России XVIII столетия. / Л.Л. Кизеветтер. - М.:Университетская типо
графия, 1903.
2 Там же, С. 798.
15 дов,... упорно сохраняла... глубокий архаический характер выборной службы Московского государства. Выбирая магистратских членов, посадская община лишь выделяла из своей среды определенное количество лиц в распоряжение центральной власти, и «излюбленные люди», бургомистры и ратманы, переступая порог магистратской присутственной камеры, тем самым отщеплялись от своей общины, делались не слугами избиравшего их общества, а агентами правящей бюрократии». Таким образом, «выборным от торгово-промышленного сословия в качестве награды обещается полное удаление из этого сословия».1
Сравнивая результаты указов 1699 г. и магистратской реформы 1724 г. исследователь сделал вывод о том, что начав переустройство городского самоуправления введением сословных земских изб, Петр I закончил реформу сословными бюрократическими приказными магистратами, упростив, таким образом, сбор казенных податей и освободив промышленно-купеческий класс от воеводских поборов и притеснений.
Областная реформа Петра Великого была объектом научного интереса М.М. Богословского, автора ряда работ на эту тему.2 Реформаторскую деятельность Петра I историк связывал с популярными в конце XVII - XVIII вв. идеями «общего блага», которые обусловили логику и осознанность политики преобразований. М.М. Богословский отмечал, что цель абсолютистского государства - общее благополучие подданных, а руководящим началом к достижению этой цели является разум. Только создание «всеобъемлющей до мелочей, тонкой сети попечения над подданными» может привести к желаемому результату.
Таким образом, причины реформ автор объяснял идеологическими построениями Петра I, которые не зависели от политических и экономических интересов отдельных классов. М.М. Богословского интересовали не только
1 Кизеветтер, А.Л. Посадская община России XVIII столетия..., С. 620.
2 Богословский, М.М. Исследования по истории местного управления при Петре Великом. / М.М. Богослов
ский // Журнал министерства народного просвещения. -1903. - JS'2 9. - С. 46 - 143; Областная реформа Петра
Великого. Провинция. (1719 - 1727) / М.М. Богословский. - M.: Университетская типография, 1902; Адми
нистративные преобразования Петра Великого в 1699 - 1700 году. / М.М Богословский //
М.:Университетская типография, 1929.
причины, но и конкретная реализация реформ местного управления. Начальный этап областной реформы он связывал с перегруппировкой городов и уездов, находившихся в ведении различных приказов, которые дублировали друг друга во многих сферах жизнедеятельности этих территорий и создавали ведомственную неразбериху. Она продолжалась до тех пор, пока города не стали «прикрепляться» к определенным ведомствам, что, в свою очередь, способствовало формированию основы для нового территориального деления Российского государства.
Постепенное складывание территорий сопровождалось попытками Петра I усовершенствовать принципы построения местной администрации, но стремление ввести в областное управление элемент коллегиальности закончилось неудачей, так как при выборе товарищей воевод в 1702 г. уездное дворянство проявило пассивность, что привело к сосредоточению всей власти в руках губернаторов. Сравнивая объем их властных компетенций с прерогативами воевод и губернаторов, возглавивших реформу после 1719 г., М.М. Богословский отмечал, что первые превосходили как своих предшественников, так и последователей.2
Внимание историка привлекла так же деятельность других должностных лиц губернской администрации, в частности ландратов, комендантов, ландрихтеров. Он считал их представителями нарождающегося слоя провинциальной бюрократии, игравшей в дальнейшем важную роль в административной жизни нашей страны.
Что касается магистратской реформы 20-х гг., М.М. Богословский отмечал, что именно с укреплением городов борьба сословий и различность их интересов придавали монарху новое качество - качество судьи-арбитра, стоящего над их интересами с одной стороны, и заинтересованного в совпадении этих интересов с другой. Исходя из интересов и потребностей государства, а не горожан, поступило и правительство Петра I, которое в целях ока-
1 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого..., С. 450 - 509.
2 Он же. Административные преобразования Петра Великого..., С. 107 - 110.
17 зания содействия развитию промышленности и торговли, изменило систему городского управления.
Основную причину неудач политики реформ Петра I историк видел в том, что они не получили должной поддержки в русском обществе, которое не увидело в преобразованиях перспектив для себя.
Важным фактором, приведшем реформы органов местного управления к неудачам, исследователь считал податную реформу 1721 г., в результате которой на неподатные ранее слои населения распространилась «неволя», постоянная спутница податного тягла.
Таким образом, в отличии от П.Н Милюкова, М.М. Богословский увидел логику и осознанность петровских реформ и показал это на примере реорганизации местного управления.
Используя большое количество архивных материалов, в частности делопроизводство местных учреждений разных уровней и регионов, историк дал не только исчерпывающий анализ провинциальной реформы 1719 г., но и сделал ряд важных наблюдений, касающихся создания губерний и деятельности губернской администрации. Так, он указал на те изменения, которые происходили в ведомственной подчиненности многих районов в конце XVII в., а так же выделил основные направления практической деятельности областных администраторов, опираясь при этом на документацию приказных изб, губернских канцелярий и городских магистратов.
Деятельность администрации петровских местных учреждений нашла свое отражение и в работе М.В. Клочкова, посвященной переписям населения конца XVII - начала XVIII вв.1 Автор показал, что проведение переписей явилось одной из главных задач, стоявших перед местными властями. В разделе о ландратской переписи М.В. Клочков отмечал, что ландратские коллегии практически не играли никакой существенной роли в местном управлении, а сами ландраты, хотя и заменили комендантов, но не лучше их справ-
1 Клочков, М.В. Население России при Петре Великом по переписям того времени. Т. I. Переписи дворов и населения (1678 - 1721). / М.В. Клочков. - СПб.:Сенатская типография, 1911.
18 лялись со своими обязанностями, что ясно видно на примере проведения ими переписи дворов и населения в 1715 г.
Работа М.В. Клочкова, построенная на значительном по количеству и разнообразию архивном материале - донесения местной администрации, данные переписей, представляет ценный статистический свод о положении и развитии отдельных регионов за время проведения губернской реформы и тем самым способствует ее более полному освещению.
К истории реформ местного управления обращался и Ю.В. Готье, который сделал довольно категоричный вывод о том, что нововведения Петра І в местном управлении были обречены на неудачу, так как для них, как и вообще для практического воплощения расчетов и проектов рационалистов XVIII в., в России не было необходимых условий, поскольку сохранялись привычки допетровского времени.1
В советской историографии реформы органов местного управления не стали предметом специального изучения, им посвящались лишь отдельные главы, разделы, а чаще страницы учебников, обобщающих работ, очерков.
Как правило, введение губернской системы, городских магистратов, формирование властных структур местного управления историки стремились объяснить целым рядом причин, наиболее важными из которых считались: создание регулярной армии и флота, усиление податного гнета и, как следствие, необходимость эффективной борьбы с проявлениями недовольства социальных низов.
В целом, авторы более поздних исследований реформ местного управления увлеклись изучением их классовых аспектов, ограничивая тем самым круг проблем, которые могли быть актуальными и перспективными в разработке данной темы. Проводить историографический анализ всех работ советского и постсоветского периода, а так же,,работ зарубежных авторов, посвя-
1 Готье, Ю.В. История областного управления в России..., С. 18 - 19.
2 Например: Слицан, Б.Г. Реформы местного управления. / Б.Г. Слицан // Очерки истории СССР. Период
феодализма. Россия в первой четверти XVIII века. Преобразования Петра I. М.: ЛИ СССР, 1954. - С. 318 -
320. Клокман, Ю.Р. Город в законодательстве русского абсолютизма во второй половине XVII - XVIII вв. /
Ю.Р Клокман // Абсолютизм в России XVII - XVIII вв. М.:Наука, 1964. - С. 332 - 353.
19 щенных преобразованиям в области местного управления в первой четверти XVIII в., не представляется необходимым, учитывая наличие ряда специальных исследований, касающихся именно изучения достижений исторической науки в области петроведения в целом. В качестве примера можно привести труд датского историка X. Баггера, которому удалось представить в целом адекватную картину состояния историографии на момент написания книги -1979 г. и показать почти весь спектр существующих вопросов.1
Но с 80-х годов XX в. в научный оборот было введено значительное количество фундаментальных трудов и монографий, затрагивающих период правления Петра I и в числе других аспектов проблему административных реформ конца XVII - первой четверти XVIII вв. Условно все эти работы можно разделить на две группы: исследования конкретно - исторические, в которых содержаться новые фактические данные о тех или иных петровских реформах, и работы обобщающего характера, целью которых является попытка выработать новые подходы к оценке петровских преобразований как в целом, так и отдельных реформ.
В качестве примера первых, имеющего непосредственное значение для изучения поставленной выше цели данной работы следует отметить исследования Е.В. Анисимова, в которых анализировались основные направления преобразований Петра Великого.
В отношении реформ местного управления автор замечал, что их неизбежность обосновывалась активной внешней политикой (прежде всего Северной войной), так как вся структура органов государственного управления, а особенно управление местное, не успевала соответствовать запросам абсолютной монархии.3 Таким образом, уездная воеводская система была обречена.
1 Баггср, Х.Ф. Реформы Петра I. Обзор исследований. / Х.Ф. Баггер. - М.:Наука, 1985.
2 Лииспмов, E.D. Податная реформа Петра I. Введение подушной подати в России 1719 - 1728. / Е.В. Лни-
симов. - М.:Наука, 1982. Он же. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого. / Е.В.
Лнисимов. - Л.: Наука, 1997. Он же. Время петровских реформ. / Е.В. Лнисимов. - М.: Наука, 1986.
3 Лнисимов, Е. В. Время петровских реформ..., С. 145 - 146.
По мнению Е.В. Анисимова, суть местных преобразований сводилась к передаче многих компетенций приказов на места, губернаторам и посадским выборным, которые, таким образом, сосредотачивали у себя все управление над вверенными им территориями и городами, при том, что Военный, Адмиралтейский и Посольский приказы сохраняли свою власть. Автор подчеркивал важность замысла Петра I усилить исполнительную власть на местах и при этом провести определенную децентрализацию управления, но возражал против известного в историографии тезиса о «распылении» власти, ослаблении «приводных ремней» российской государственности, что наблюдалось, как считали многие исследователи, при реорганизации системы приказов и создании губернских административных структур.1
Начало губернской реформы автор связывал с выделением Ингерман-ландии как самостоятельной области с финансовой, судебной и административной экстерриториальностью: со временем организация властных структур в этом регионе становиться образцом для устройства системы местного управления в целом по стране.
В его работах подчеркивалось военное значение местных преобразований, в особенности губернской реформы, в ходе которой предполагалось активизировать местные власти в решении вопросов, связанных с военным строительством, обеспечением и содержанием армии и флота.
Кроме того, автор подчеркивал взаимосвязь губернской реформы и учреждения Сената, призванного координировать действия местной администрации, которые не отличались эффективностью.
В своих исследованиях Е.В. Анисимов комплексно изучил петровские преобразования и наметил перспективы и направления в разработке связанных с ними проблем.
В качестве еще одного примера работ подобного рода надо назвать монографические исследования шведского историка К. Петерсона об административной и служебной реформах Петра Алексеевича. Прежде всего он ставил
1 Анисимов, Е. В. Время петровских реформ..., С. 140 - 148.
21 проблему цены административных реформ Петра I и, оспаривая вышеизложенный тезис П.Н. Милюкова о «дороговизне» реформ, убедительно показывал, что введение новых административных структур стоило государству не намного дороже ранее существовавших.1 Проведя тщательный сравнительный анализ с привлечением архивных источников для определения степени влияния шведских образцов при проведении административных преобразований Петра I, К. Петерсон пришел к выводу о сильнейшем влиянии шведского опыта в процессе реформ местного управления в России в указанный период, причем доказывал, что ни английская, ни голландская системы административного управления требованиям Петра Великого не отвечали. Проведение административно - территориальной реформы автор связывал с возрастающими потребностями фискального характера, а не с полной недееспособностью старого аппарата местного управления или со стремлением укрепить власть монарха на местах.
В контексте теории абсолютизма рассматривал характер и результаты административных реформ Петра I А.Н. Медушевский, который полемизировал со шведским историком по вопросам простого копирования шведских образцов и выделения финансовых нужд в качестве основного повода к проведению административной реформы. Исследователь указывал, что петровские реформы «явились итогом важнейших тенденций общественного развития России в XVII веке» и «...значение реформ состояло в усилении централизации управления и концентрации власти в руках дворянской правящей верхушки и выражалось в бюрократизации и милитаризации государственного аппарата».2
В процессе изучения петровских преобразований А.Н. Медушевский использовал преимущественно сравнительно - исторический подход и сделал вывод, что административные реформы, воплощая в себе догоняющее развитие, были направлены на модернизацию и европеизацию страны, а их ради-
1 Peterson, С. Peter the Creat Administrative and judicial Reform. Snediish Antecedents and process of Reception. I
С Peterson II Skrifter utgivna an institutet for Rattshistorisk Forskning. Stockholm. 1979. Bd. 29. - P. 260 - 261.
2 Медушевский, А.Н. Развитие аппарата управления в первой четверти XVIII века. /А.Н. Медушевский. //
История СССР. - 1983. - Л'г .6.
22 кализм был связан с тем, что «традиционная система осознала себя в оппозиции петровским преобразованиям», то есть проявляла открытое непонимание и враждебность к начинаниям монарха.1
В целом, в советской историографии практически нет работ, объектом изучения которых были бы губернская или городская реформы. Условно к таковым можно отнести учебное пособие для юристов, авторами которого являются историки права Л.А. Стешенко и К.А. Софроненко.
Повторяя уже известные общие положения реформ, они акцентировали внимание на последствиях, то есть изменениях в государственном устройстве, проявившихся в том, что центральное управление освободилось от практического решения многочисленных проблем на местах. Процесс проведения реформ сопровождался децентрализацией ряда отраслей управления общегосударственного значения, что не могло не сказаться отрицательно на развитии страны. Но в итоге авторы пришли к выводу, что реформы местного управления способствовали процессу централизации управления, что, в свою очередь, являлось необходимым условием утверждения абсолютизма.3
Необходимость нового административно - территориального деления исследователи объясняют ведением войны, финансовыми затруднениями, протестом социальных низов, а так же условиями развития всероссийского рынка, новыми связями между районами страны. Эти проблемы Петр I пытался решить не столько реорганизацией центрального управления, сколько наделением значительными властными полномочиями губернских руководителей, назначенных из числа своего окружения и предоставления достаточно широких полномочий посадским выборным для работы в городских магистратах. В свою очередь, это стало толчком к бюрократизации звеньев местной власти и складывания провинциального чиновничества.
1 МедушсвскиГі, Л.Н. Административные реформы в России XVIII - XIX вв в сравнительно - исторической
перспективе. Научно - аналитический обзор. / Л.Н. Медушевский. - М.: Просвещение, 1990. - С. 239 - 247.
2 Стешенко, Л.Л., Софроненко, К.Л. Государственный строй России в первой четверти XVIII века/Л.Л.
Стешенко, К.Л. Софроненко. - М.: Наука, 1973.
3 Там же, С. 71-74; 101-103.
Заслуживает внимания статья Е.Г. Авшарова, которая представляет собой анализ редакций именного указа от 18 декабря 1708 г., опубликованного в томе IV «Полного Собрания Законов».1
Автор считал ошибочной официально принятую датировку первой губернской реформы, так как, по его мнению, документ был составлен в окончательной редакции только к 1709 г., а ей предшествовали более ранние тексты 1707 и 1708 гг. На основании изучения поправок к Росписи 1709 г. Е.Г. Авшаров пришел к выводу о том, что «будущие губернаторы не всегда стремились сохранить в своих губерниях прежнюю административную структуру, но часто добивались присоединения крупных городов с многочисленным посадским населением», что, в свою очередь, наносило опреде-ленный ущерб результатам реформы городского самоуправления. Используя данные Росписи 1709 г. и других источников, Е.Г. Авшаров установил примерное количество поселений - более 468, официально считающихся городами в период проведения губернской реформы.
Что касается зарубежной историографии петровских реформ, то можно назвать значительное количество обобщающих работ, однако исследований, специально посвященных административным преобразованиям, подготовлено значительно меньше.
Помимо уже упомянутого выше К. Петерсона, необходимо отметить труды немецкого историка Э. Амбургера. В его очерке по истории государственных учреждений России дается общий обзор истории административного строительства, в котором петровской эпохе отведена отдельная глава. В ней Э.Амбургер касался и губернской администрации, выделяя Ингерманланд-скую канцелярию как образец построения властных структур на местах.
Э. Амбургер, по мере возможностей, старался подробно останавливаться на всех перипетиях административного развития северо-запада России.
1 Авшаров, Е.Г. К истории I областной реформы (1707 - 1709) / Е.Г. Авшаров // Русский город. - 1982. - Вып.
5.-С. 92-102.
2 Там же, С. 97.
3 Amburger, Е. Geschichted er Be horderorganisation Russland von Peter dem Grossen bis 1917./ E. Amburger -
Leiden. 1966.-S. 45.
24 Рассматривая его историю в контексте процессов, происходивших в стране, Э. Амбургер не только сделал ряд ценных замечаний относительно губернской реформы Петра I, но и продемонстрировал основы методологии и принципы регионального изучения, которые дают возможность всестороннего исследования того или иного района и одновременно более объективной оценки явлений, будь то война или изменения административной системы, как на примере конкретной территории, области, губернии, так и в масштабе всей страны.
Оценивая результаты в изучении реформ местного управления, необходимо отметить, что исследователями в данной области сделано немало. Так, например, выявлена связь между губерниями и территориально - административным устройством России XVII в., определены этапы преобразований местного управления, фактография, статистический фон, установлена их цена, а так же произведено несколько ценных наблюдений в отношении экономических и социальных аспектов реформы.
Тем не менее ни губернская, ни городская реформы Петра I, как и изменения в области местного управления в целом, не стали темой отдельного специального исследования - работы П.Н. Мрочек - Дроздовского, М.М. Богословского, А.А. Кизеветтера, А.В. Лохвицкого, во многом уже не отвечающие требованиям современной исторической науки, и по сей день остаются единичными, посвященными данным сюжетам. Кроме того, односторонность подхода к их изучению - абсолютизация юридических нормативных положений реформ большинством дореволюционных историков, увлечение советскими исследователями ее классовыми аспектами - привело к тому, что реформы местного управления в России в первой четверти XVIII в. так и не были представлены как самостоятельное и сложное явление.
Обращает на себя внимание и узость источниковой базы большинства работ: в основном она ограничивается или статьями «Полного Собрания Законов» или, в зависимости от первоначальных установок автора, отрывочными сведениями, почерпнутыми из материалов ведомств центрального
25 управления. И хотя М.М. Богословский и П.Н. Милюков ввели в научный оборот значительный по количеству и разнообразию комплекс источников, все же следует признать, что во многом невостребованными остались документы, касающиеся проведения реформ в отдельных регионах, а именно материалы местных административных учреждений. Вероятно, считалось и считается, что они локальны по содержанию и не могут служить основанием для обобщений и выводов. Между тем, их использование для изучения реформ местного управления просто необходимо, так как они содержат сведения, позволяющие представить действия областных и городских структур изнутри, проникнуть в «кухню» государственного аппарата и лучше увидеть самую действительность.
Именно исследование этой действительности дает возможность определить реальные и мнимые успехи и неудачи предпринятой Петром Великим реорганизации, особенности ее проведения на местах, роль в государственном строительстве. Э. Амбургер, который продемонстрировал целесообразность «регионального» подхода, тем не менее не использовал входящей и исходящей документации местных учреждений той же Санкт - Петербургской губернии и только наметил основные тенденции административного строительства в этом регионе.
Важным в этой связи представляется то обстоятельство, что бумаги приказных палат, губернских и провинциальных канцелярий и городских магистратов включают такую информацию, которая нередко не доходила до вышестоящих инстанций, приказов, коллегий, Сената или Главного магистрата, поэтому их использование для изучения данной темы представляется актуальным.
Эмпирическая база исследования включает в себя широкий комплекс источников, как опубликованных, так и, главным образом, отложившихся в фондах архивов. Разделы диссертации обеспечены материалами фондов Российского государственного архива древних актов (РГАДА) и Центрального архива Нижегородской области (ЦАНО).
Из фонда Разрядного Приказа (210) РГАДА привлекались документы, в которых имеются данные о состоянии областей, вошедших в состав Казанской губернии, с точки зрения их ведомственной принадлежности во второй половине XVII в. В основном это столбцы и книги Новгородского и Казанского столов Разряда, которые содержат разнообразную информацию о номенклатуре компетенций полковых и городовых воевод, составе местной администрации, особенностях управления отдельными территориями разрядного ведомства.
Представления об этапах реформ и их проведении в различных регионах нашей страны дают материалы фонда Сената (248) РГАДА, часть которых нашла свое отражение в «Докладах и приговорах Правительствующего Сената».1 Работа над данной темой невозможна без анализа переписки Сената с администрацией Нижегородской губернии и городов, приписанных к ней, что позволяет определить, прежде всего, финансово - податный статус территории, принципы организации административного аппарата и основные направления практической деятельности местных органов власти и самоуправления.
Фонды 16 (Внутреннее управление) и 26 (Государственные учреждения и повинности в царствование Петра I, Семеновская приказная палата, Ингер-манландская канцелярия) РГАДА привлечены для изучения формирования органов местной власти в Нижегородском крае и губернии и основных направлений их деятельности. Статьи, касающиеся бюджета губернии, территориального состава, данных о количественном и качественном изменении бюрократического аппарата указанной территории, позволяют сделать ценные замечания касательно эффективности практического внедрения петровских идей в процессе реформирования местного управления.
Фонды местных учреждений, принимавших участие в непосредственном управлении отдельными уездами и провинциями губерний, в нашем слу-
1 Доклады и приговоры Правительствующего Сената. СПб.:Сенатская типография, 1880 - 1901. Т. 1-6.
27 чае Казанской и Нижегородской, являются центральными в источниковой базе данной работы.
В ходе исследования поставленной темы использовались материалы следующих фондов: 1143 (Нижегородская приказная палата), 409 (Нижегородская губернская канцелярия), 478 (Нижегородская земская изба, ратуша и губернский магистрат), 668 (Нижегородская канцелярия комиссарских дел), 983 (Нижегородская камерирская и рентмейстерская конторы и земские комиссары), 670 (Нижегородские розыскные канцелярии), 672 (Нижегородский надворный суд), 677 (Нижегородский провинциальный суд), 615 (Нижегородская крепостная контора), 829 (Нижегородская таможня), 905 (Канцелярия I ревизии душ мужского пола Нижегородской губернии под ведением графа С.А. Салтыкова (переписные канцелярии)), 1103 (Арзамасская приказная изба), 676 (Арзамасская земская изба, ратуша и провинциальный магистрат), 419 (Арзамасская провинциальная канцелярия), 615 (Арзамасская приказная контора), 1381 (Ясачный приказ и канцелярии управителей дворцовых сел Арзамасской провинции), 829 (Арзамасская таможня), 1380 (Арзамасская канцелярия судных и розыскных дел), 1404 (Арзамасская ландратская канцелярия), 1376 (Арзамасская камерирская контора, земские комиссары и рентмейстерская контора), 1387 (Полковой двор и канцелярии штабе - офицеров подушного и адмиралтейского сборов и набора рекрут по Арзамасскому уезду), 1405 (Арзамасская крепостная контора), 1601 (Канцелярия I ревизии душ мужского пола (переписные) по Арзамасскому уезду), 832 (Балахнинская приказная изба), 636 (Балахнинская канцелярия судных и розыскных дел), 1085 (Мурашкинская дворцовая приказная изба), 892 (Мурашкинская таможня и кружечный двор), 666 (Мурашкинская земская изба), 615 (Мурашкинская записная книга приказных актов), 1102 (Алатырская приказная изба), 418 (Алатырская провинциальная канцелярия), 916 (Ландратская канцелярия, канцелярия судных и розыскных дел и камерирская контора Алатыря), 829 (Алатырская таможня), все - РГАДА. В Центральном архиве Нижегородской области фонды местных органов власти и управления указанного периода
28 представлены значительно уже: 1404 (Алатырская приказная изба), 1403 (Арзамасская приказная изба), 1406 (Балахнинская приказная изба), 1402 (Нижегородская приказная изба), 1 (Нижегородская губернская канцелярия), 116 (Нижегородский городовой магистрат), 622 (Нижегородская крепостная контора).
Сложная структура административного аппарата, вызвала многообразие разновидностей делопроизводственных документов. Можно выделить три группы делопроизводственной документации первой четверти XVIII века: 1) переписка учреждений; 2) внутренние документы; 3) просительные документы (часто выступают как инициативные при формировании дела). Нижестоящий учреждения или должностные лица посылали в вышестоящие донесения (доношения). Донесение нижестоящего должностного лица вышестоящему могло называться и рапортом. Рапортом обычно называли и донесения, посылаемые в Сенат. Донесение об исполнении какого-либо распоряжения могло называться экзекуцией. Учреждения одного уровня посылали друг другу промемории. Учреждения не связанные соподчиненностыо, могли посылать друг другу ведения. Частные лица обращались в государственные учреждения с прошениями, которые в первой четверти XVIII в. по прежнему назывались челобитными.
Перечисленные выше документы делопроизводства местных учреждений, входящая и исходящая документация, наряду с законодательными актами является важным источником по изучению формирования новой административно - территориальной системы, становления бюрократического аппарата, фискальной и социальной политики XVIII в. Формуляр и стиль этих бумаг еще окончательно не определился, хотя в 1700 г. произошла замена столбцовой формы тетрадной, чему, очевидно, способствовало введение в 1699 г. гербовой бумаги, продаваемой отдельными листами. Не подвергаясь строгой регламентации, документация приказных изб, губернских и провинциальных канцелярий, городских магистратов и ратуш была весьма пестрой и по содержанию, и по построению. Ее можно считать первичным источни-
29 ком, в котором содержится огромное количество информации о развитии отдельных районов государства, в нашем случае Казанской и Нижегородской губернии, особенностям функционирования там органов местной власти абсолютистского государства.
В работе так же были рассмотрены материалы фонда 9 (Кабинет Петра I) РГЛДЛ, в котором содержаться сведения об участии Петра І в разработке принципов организации системы местного управления, действия новой областной администрации с учетом особенностей той или иной территории, а так же изменений, происходивших в ходе войны и реформ.
Из опубликованных источников в работе использовались акты «Полного Собрания Законов Российской Империи» Т. III - VII: в них представлены материалы, касающиеся административной практики XVII - XVIII в. В томе IV опубликованы нормативные документы по различным этапам губернской реформы, при этом многие из них имеют отношения к различным губерниям России.
В «Докладах и приговорах Правительствующего Сената», уже упомянутых выше, содержаться поступившие в Сенат сведения о податном, финансовом и административном состоянии губерний. Следует отметить важность документов, в которых содержится переписка Сената с губернаторами, дающая возможность определить реальный ход преобразований в области местного управления.
Привлечены были так же материалы, опубликованные в «Письмах и бумагах Петра Великого», где содержатся данные о подготовке реформ и их практическом проведении.
Таким образом, количество и содержание как опубликованных, так и архивных документов дают возможность объективного освещения поставленных в диссертационном исследовании задач.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в отечественной историографии эпохи преобразований
1 Письма и бумаги Петра Великого. Т. 1 - 13. СПб., - М.-.1Ш - 1992.
Петра І осуществлена попытка комплексного изучения административно -территориальных реформ первой четверти XVIII в. на основе систематического анализа неопубликованных архивных документов делопроизводства местных учреждений, отражающих специфику практической реализации реформ местного управления и фактической деятельности органов местной администрации в первой четверти XVIII в. на примере отдельного региона, в данном случае, Нижегородского края и губернии.
Изучение архивных документов позволяет провести анализ деятельности административных учреждений и должностных лиц губернского управления, реальный процесс становления бюрократического аппарата и эффективности функционирования чинов местного управления, проследить изменения территориально-административного состава Нижегородского края и губернии в ходе губернской и провинциальной реформ, выяснить степень адаптации в губернской и провинциальной среде нововведений петровского правительства в военной, экономической, фискальных сферах и выяснить социальную реакцию на эти преобразования. Делопроизводство местных учреждений, входящую и исходящую документацию можно считать первичным источником, в котором содержится огромное количество информации о развитии Нижегородского региона, особенностях функционирования там местных учреждений абсолютистского государства. Тот факт, что сведения, содержащиеся в делопроизводстве местной администрации, не были отражены в полной мере в историографии петровской эпохи, позволяет претендовать на определенную научную новизну.
Практическая значимость исследования заключается в том, что материалы и выводы диссертации могут быть использованы в преподавании курса истории России, историографии отечественной истории, краеведения, при чтении спецкурсов и дисциплин, изучающихся по выбору, проведении спецсеминаров и в других видах учебной работы. Результаты исследования могут использоваться студентами для написания курсовых и дипломных работ. Кроме того, основные положения диссертационного исследования мо-
31 гут быть привлечены в процессе разработки различных проектов административных реформ как на федеральном, так и на региональном уровнях и использоваться для изучения специфики российского административно - территориального деления.
Основные положении диссертации, выносимые на защиту:
Петр І в основу многочисленных преобразований положил те политические традиции и нормы содержания и реализации власти, которые впервые на Руси были озвучены в XI в. и, видоизменяясь и дополняясь, продолжали существовать до конца XVII столетия, отражая изменения в экономических и социально - политических укладах Русского государства. Однако темп петровских реформ в некоторой мере опередил логическое и поступательное развитие русской политической мысли и способствовал необходимости поиска уже готовых теоретических обоснований начатых преобразований и, в первую очередь, административных, касающихся реализации верховной власти монарха, которые и были найдены в концепциях идеологов европейского абсолютизма.
Без проведения административно - территориальных преобразований и прежде всего реформ местного управления была бы немыслима социально - политическая реорганизация русского общества и превращение страны в абсолютистское государство. Эффективная система местного управления рассматривалась как перспективный механизм, способный осуществлять исправный сбор податей, содержать и обеспечивать в мирное время армию, строить флот, успешно бороться с проявлениями недовольства социальных низов.
В результате реформ государственного управления первой четверти XVIII в. произошло значительное увеличение бюрократических учреждений и прежде всего на местах. Но цели и задачи процесса бюрократизации, характерного для периода становления абсолютизма, могли быть достигнуты только при условии создания организации новой социальной группы - многочисленного и профессионального чиновничества, которое могло обеспе-
32 чить эффективную работу создаваемого Петром I государственного аппарата. В итоге значительного увеличения общего количества чиновников и канцелярских служащих по сравнению с концом XVII в. не произошло, что было связано в основном с реорганизацией центрального управления. Но и увеличение численности персонала присутствий и канцелярий местных учреждений, (что подтверждают архивные данные Нижегородского края и губернии) проводимое Петром I поэтапно на протяжении всего периода правления, не позволило ему отказаться от привлечения выборного элемента для выполнения многих административных функций на местах, что, в свою очередь противоречило замыслам монарха об повсеместной бюрократизации областного управления.
Архивные материалы воеводских изб уездных городов, которые в силу исторических традиций составляли ядро Нижегородского края, в целом подтверждают наличие связи между территорией Казанской губернии по росписи 1708 г. (включающей города Нижегородского Поволжья) и финансовым и военным округами в лице приказа Казанского дворца и казанского стола Разряда, с другой стороны города будущей губернии к началу XVIII в. не были связаны между собой административными или какими -либо другими отношениями и Казань к началу губернской реформы не могла рассматриваться в качестве административного центра по отношению к Нижнему Новгороду, Арзамасу, Балахне и другим городам будущей Нижегородской губернии. Традиционные исторические связи между городами Нижегородского края, наряду с задачами повышения эффективности в области фискальной сферы административно - территориального управления, возобладали над теми связями, которые прикрепляли их к Казани в рамках Казанского разряда и приказа Казанского дворца и стали главной причиной образования отдельной Нижегородской губернии в 1714 г.
Формирование новых органов местной администрации по губернской реформе 1708 г. происходило значительно медленнее, нежели планировал Петр I. Новые учреждения, создаваемые на базе прежних управленче-
33 ских структур перенимали от последних многие отрицательные качества. Все многообразие функций, которые по замыслам Петра I должны были вывести местное управление на качественно новый уровень после наделения ими должностных лиц всех уровней губернского управления, на практике сводилось преимущественно к обеспечению фискальных потребностей Российского государства, что подтверждается архивными материалами делопроизводства нижегородского края и губернии.
Провинциальная реформа 1719 г. в целом решила проблему достижения единообразия новых (коллегиальных) центральных бюрократических учреждений с органами местного управления. Реформированная административно - территориальная структура стала более эффективной в плане обеспечения фискальных интересов правительства. Делопроизводство местных канцелярий показывает, что именно с Камер-коллегией областная администрация поддерживала наиболее тесную связь. Попытка Петра I активизировать хозяйственную, попечительскую деятельность местной администрации, заставить проявить деловую инициативу не подтверждается архивными данными с мест, что может свидетельствовать об отсутствии положительного результата в данной сфере.
Неудача судебной реформы Петра I была вызвана просчетами самой реформы 1719 г., которые заключались, прежде всего, в обширности судебных округов и отсутствии разработанного уголовного и гражданского законодательства. Само назначение губернаторов президентами надворных судов было отступлением от идеи отделения суда от администрации, а указы 1722 г. окончательно уничтожили ее на уровне местного управления. Наконец, сохранившаяся документация канцелярий Нижегородской губернии и входивших в нее провинций показала, что у Петра I не оказалось в наличии необходимого персонала для судебных учреждений, а судьи низших, да и надворных судов не обладали необходимым юридическим багажом, что определяло их некомпетентность и низкий уровень ответственности в принятии судебных решений.
34 8. Чиновная бюрократия, процесс организации которой шел на протяжении всего периода правления Петра I, должна была стать гарантом реализации разнообразных правительственных мероприятий первой четверти XVIII в. на местах, но эффективность деятельности чинов местной администрации можно определить как крайне низкую, не отвечающую требованиям самого реформатора. Абсолютизация исполнительских функций, отсутствие инициативы у чиновников, недоверие к низшим инстанциям со стороны высших, с одной стороны, являлись залогом, обеспечивающим фискальную политику страны, с другой - ставили само государство в зависимость от бюрократического аппарата в целом, в том числе и от степени профессионализма чинов местного управления.
Апробация исследования. Основные положения работы были изложены диссертантом в сообщениях на кафедре истории России ГОУ ВПО «АГПИ им. А.П. Гайдара» и в докладах на научных конференциях: «VI Нижегородская сессия молодых ученых» Н. Новгород, 2002. «Дискуссионные вопросы российской истории» Арзамас, 2002, «VII Нижегородская сессия молодых ученых» Н. Новгород, 2003, «VIII Нижегородская сессия молодых ученых» Н. Новгород, 2004.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Юридическое оформление политических институтов в первой четверти XVIII века и идеологическое обоснование концепции российского абсолютизма
Одной из дискуссионных проблем российской и зарубежной историографии петровской эпохи является проблема целостности и последовательности многочисленных экономических, социальных, культурных и, в первую очередь, политических преобразований конца XVII - первой четверти XVIII вв., которая органически связана с исследованиями, касающимися характера и сущности российского абсолютизма. Изучение и анализ последних позволяет выдвинуть предположение о том, что законодательное, юридическое оформление основных политических институтов абсолютной монархии было завершено в относительно короткий срок, что явилось итогом исторического развития России в XVII столетии в целом. Следовательно, можно говорить о наличии в его основе некой общей идеологической концепции, структурно оформившей реформы государственного строя.
Эти тезисы, однако, нуждаются в серьезном исследовательском анализе основных аспектов своего содержания. Сразу следует отметить, что цель проследить эволюцию государственного строя России в сторону абсолютизма как процесс, обусловленный сдвигами в социально - экономическом развитии страны, сопровождающийся зарождением буржуазных отношений и обострением классовой борьбы не является здесь приоритетной. Напротив, особый интерес заключается в обосновании последнего пункта указанного выше предположения и, соответственно, в изучении основных моментов идеологической концепции, юридически закрепляющей оформление абсолютизма в России. Исходя из этого, необходимо выявить ее исторические корни и определить этапы оформления путем анализа политических учений и нормативных документов, в которых она нашла отражение, и попытаться определить степень соответствия, сопоставив теорию - концепцию с практическими результатами, достигнутыми в ходе политических и правовых реформ Петра Великого.
В современных политических учениях собственно правление рассматривается как форма власти, которая, в свою очередь, опирается на общественное мнение. Однако общественное мнение не возникает само собой, любой правовой режим в процессе своего утверждения должен направлять, корректировать настроения масс для обеспечения успеха своей политики, для поддержания веры в ее правильность, поэтому необходим некий институт, формирующий общественное мнение. Для обоснования политического курса используются различные рациональные или иррациональные аргументы, теоретические или практические доводы, политические, исторические, этические или нравственные концепции.
Ведомственная принадлежность городов Нижегородского Поволжья в XVII веке и особенности административно - территориального формирования Нижегородской губернии
Первое десятилетие Северной войны резко повысило расходы казны и потребовало привлечение больших масс людей для ведения военных действий, что включало в себя формирование регулярной армии, строительства флота, крепостей, оборонительных сооружений, создания военной инфраструктуры. Как показал П.Н. Милюков, хозяйство России, которое должно было покрыть эти расходы, не смогло выполнить эти задачи.1 Само взимание налогов с населения, которые составляли существенную часть государственного бюджета было затруднено в связи с громоздкостью административно-территориального деления страны и отсутствием единообразия в его структуре. В России в конце XVII - начале XVIII вв. насчитывалось более 300 уездов и управлять столь громоздким административным механизмом непосредственно через центральные органы управления - московские приказы или через правительственных агентов - воевод на местах было чрезвычайно трудно.
Чтобы укрепить центральную власть на местах, что являлось одной из насущных задач абсолютной монархии, правительству в лице царя необходимо было создать прочную опору - областную бюрократию, чины которой должны были стать ревностными исполнителями воли главы государства в рамках стройной государственной системы местного управления, в которой отдельные части подчинялись бы целому, а целое - центральной власти.
В этих условиях правительство Петра I пошло на коренную перестройку всего государственного аппарата, в первую очередь, для изменения сложившейся практики, когда налоги с мест поступали в Москву, а затем перераспределялись между уездами.
Губернская реформа началась с указа Петра I от 18 декабря 1708 г. о разделении России на 8 губерний, по которым был «росписан» 341 город. По этому указу территория Нижегородского края отошла к обширной Казанской губернии, в состав которой вошли следующие города: Казань, Лик, Терек, Астрахань, Царицын, Дмитровский, Саратов, Уфа, Самара, Симбирск, Царев Сангурск, Кокшанск, Свияжск, Царев Кокшанск, Алатырь, Цивильск, Чебоксары, Кашкар, Ядрин, Кузьмодсхмьянск, Яренск, Василь, Курмыш, Темников, Нижний Новгород, Арзамас, Кадом, Елатьма, Касимов, Гороховец, Муром, Мокшанск, Ужум, Балахна, Вязники, Юрьевец-Повольский, а также Пенза, «приписанная вновь» из Азовской губернии.1
Сам факт первоначального включения Нижегородского края в состав Казанской губернии, как, впрочем, и факт дальнейшего его выделения из состава последней и образования в 1714 г. отдельной Нижегородской губернии, приводит к закономерному вопросу о наличии предпосылок для объединения вышеперечисленных районов в единое целое и закономерности вхождения в состав Казанской губернии городов Нижегородского Поволжья.
Для того, чтобы ответить на него необходимо выяснить, в состав каких территориально-административных образований входили указанные выше города с уездами к концу XVIII в. и насколько могла соответствовать насущным потребностям страны сложившаяся к этому времени система местного управления.
Формирование и деятельность органов местной администрации Нижегородской губернии по провинциальной реформе 1719 года
Завершение Северной войны позволило Петру I вплотную заняться внутренними проблемами страны. По одному из указов, сам царь «о земском справедливом правлении не изволил пренебречь, но трудился и сие в такой же добрый порядок привесть, как и воинское дело». К 1718 г. почти полностью были реформированы по шведскому образцу органы центральной власти, и первоначально правительство планировало этим ограничится. Однако, Гених Фик, один из главных «прожекторов», поступивший на русскую службу в 1715 г., 9 мая 1718 г. представил Петру I свои соображения о том, что «все коллегии касаются до губерний, и того ради потребно, чтоб правительство губерний на известной мере поставить».1
Образцом для нового административного устройства, как и ранее, решено было взять Швецию. В конечном итоге, Петр I дал свое согласие, тем самым поставив перед правительством проблему достижения единообразия органов центральной власти с органами местного управления. Это было актуально еще и потому, что губернская реформа 1708 г. не оправдала тех финансовых задач, которые составляли ее основу и объем налоговых поступлений в казну не увеличился так, как планировало правительство.2 Не последнюю роль играли участившиеся факты злоупотребления и казнокрадства губернаторов, которые не останавливались даже перед угрозой смертной казни, которую, например, пришлось применить к сибирскому губернатору, князю Гагарину.
Опираясь на опыт шведских областных учреждений, Сенат принял решение ввести на местах аналогичные органы, что было утверждено Петром I
26 ноября 1718 г.1 Петр I указал дать новым учреждениям «инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя» и начать управлять по-новому с 1720 г.
Г. Фик, ставший главным советником по внедрению новой системы, представил проект, по которому надлежало четко следовать в размерах территориальных округов шведским образцам. Однако Сенат вынужден был пересмотреть проект, учитывая территориальную несовместимость России и Швеции, а также недостаток финансовых ресурсов и служилого персонала для занятия должностей новой административной структуре.2 Поэтому шведская практика применялась с учетом русской специфики. В итоге была сохранена самая крупная областная единица - губерния, которую шведская модель не имела, но значение ее изменилось: она становилась военным, а несколько позднее и судебным округом, и в этих отношениях являлась высшей инстанцией для провинции.
К весне 1719 г. план провинциального разделения был готов и 29 мая 1719 г. утвержден Петром I. При образовании провинций учитывался географический фактор, выверялось расстояние между провинциальными центрами и близлежащими городами, определяющую роль играли естественные связи, в частности, наличие путей сообщения между городами провинции.3
