Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная практика в Российской Федерациив 1991 - 1999 гг 32
1. Проблемы переходного периода и формирование исполнительной властью новых подходов к социальной сфере 32
2. Приватизация, теневая экономика и деформация социальной сферы 75
Глава 2. Законодательное регулирование социальной сферы в 1991-1999 гг 158
1. Формирование новой стратегии в социальной политике и его отражение в аконотворческом процессе в 1991-1996 гг . 158
2. Законотворческая деятельность в Российской Федерации в социальной сфере в 1997-1999 гг. и кризис 1998 г. 200
Заключение 222
Приложения 230
Источники и литература 253
- Проблемы переходного периода и формирование исполнительной властью новых подходов к социальной сфере
- Формирование новой стратегии в социальной политике и его отражение в аконотворческом процессе в 1991-1996 гг
- Законотворческая деятельность в Российской Федерации в социальной сфере в 1997-1999 гг. и кризис 1998 г.
Введение к работе
Характер и масштаб изменений, произошедших в России на рубеже 1980-х - 1990-х гг. XX в., были столь радикальны, что привели не только к трансформации многих направлений деятельности государства и общества, но и к изменению сущностных характеристик ряда самих понятий из областей политики, экономики, культуры. Это относится в том числе и к сфере социальной политики. Сегодня приходится ставить вопрос о самом содержании этого понятия в новых условиях, о том, каковы в 1990-х гг. были приоритеты в области государственной социальной политики и даже о том, насколько государство было готово и оказалось в состоянии проводить в жизнь социальную политику.
Необходимость таких новых подходов к проблеме диктуется рядом факторов.
В 1990-е годы происходит радикальная трансформация российского общества. Политические, экономические, социальные преобразования в стране следует рассматривать в комплексе; приватизация, переход предприятий в частные руки, кризис в государственном секторе экономики включая «оборонку», с которой были связаны судьбы многих людей - эти и иные процессы следует оценивать в совокупности. И они имели огромную социальную составляющую - изменение отношений между трудом и капиталом, отказ от многих социальных завоеваний, имущественное расслоение, образование класса новых собственников, крушение прежнего трудового законодательства, люмпенизация населения - все это создавало принципиально новую социальную ситуацию в стране.
СССР был, бесспорно, социальным государством, и, хотя в социальной политике советской власти можно обнаружить определенные просчеты, однако сама сущность социальной политики в советское время была вполне определенной, и в жизнь эта политика проводилась целенаправленно и достаточно последовательно. Что касается российской
4 государственности, установившейся после 1991 г., то вопрос о степени «социальности» этого государства, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. оно и было объявлено «социальным», - это вопрос, который требует серьезного изучения, оценки того, насколько декларация «социальности» соответствовала политическим и экономическим реалиям.
Рассматривая произошедшую смену социальных ориентиров, прежде всего, на наш взгляд, следует определить, в какую сторону произошли здесь изменения после 1991 г., какие новые цели в области социальной политики поставила перед собой новая власть, в какой степени они были достигнуты и что нового появилось в этой области государственного строительства в Российской Федерации в исследуемый период. Эта задача - задача научного осмысления проблемы.
Научные же подходы необходимо развивать и при оценке новых властных структур, складывавшихся после 1991 года. Тема новых элит, их приоритетов, их истоков и статуса обретает уже контуры научно необходимой предметности. Речь идет о соответствии элит, формирующих власть, задачам государственного строительства, задачам социальной политики, декларируемым в Основном Законе Российской Федерации.
Из этой задачи вытекает и следующая, уже сугубо практическая, а именно: оценить, в какой степени новые подходы к социальной сфере новой власти обеспечили стабильность, устойчивость общества. В этой связи представляется актуальным проанализировать ситуацию в социальной сфере, как она сложилась и развивалась на протяжении 1990-х гг., выяснить, какие цели преследовало государство в лице его высших органов в сфере социальной политики, насколько полно эти цели были воплощены в реальной жизни и к каким результатам привела деятельность государства в этом направлении, предопределив социальную политику после 2000 года. Это поможет решить и следующую, уже прогностическую задачу, а именно: определить, каковы были уроки социального развития страны в 1990-е годы,
5 что необходимо предпринять государству в этой области уже в наше время для улучшения социального климата в российском обществе.
Понятия социума, социальной сферы, социального общества многим понятны, а потому редко требуют уточнения. Однако при изучении настоящей темы необходимо избежать всевозможных оговорок и неточностей, а потому определимся с тем, что мы называем политикой, что мы понимаем под обществом и, наконец, что мы понимаем под социальной политикой.
О содержании самого понятия «социальная политика».
Количество соответствующих определений и толкований этого понятия достаточно велико, или, говоря точнее, понятие это включает в себя очень много составляющих. Так, в понятие «социальной политики» в первую очередь включаются вопросы трудовой занятости населения, здравоохранения, спектр социальных услуг, уровень пенсий, зарплат, пособий. Социальную политику определяют как составляющую экономической политики, наряду со структурной политикой, инвестиционной, внешнеэкономической, налоговой, бюджетной1. В одном из последних по времени публикации и авторитетных изданий, Большой Российской энциклопедии 2004 г. издания, говорится о «социально-групповой структуре», о «социально-экономическом компоненте... человеческого потенциала», о «конструктивной социальной деятельности», о «социально-экономической политике», «социальных гарантиях» и т.д.2. То есть понятие «социальная политика» дается авторами исключительно в связи с другими областями жизни общества.
Определение, данное в Философском энциклопедическом словаре, включает в себя следующие составляющие-5. Во-первых, это практическая политика, то есть активное участие людей в государственной жизни в
1 Большой экономический словарь. -М., Книжный мир, 2001, С 364
2 Большая российская энциклопедия. Россия. -М.. БРЭ, 2004, СС. 452,453, 455, 466-567 и
др.
3 Философский энциклопедический словарь. -М.: ИНФРА-М, 2002. - С. 576, 352
качестве избирателей, депутатов и т.д. Во-вторых, это партийная политика, целью которой является завоевание власти и реализация определенных целей, сформулированных в партийной программе. В-третьих, это искусство управления государством. Наконец, это наука о задачах и целях государства и о средствах, которые имеются в его распоряжении или бывают необходимы для выполнения им этих целей.
В связи с рассматриваемой нами проблемой необходимо также определить, что такое политика «государственная» и в чем ее отличие от социальной политикой вообще? Под, условно говоря, «негосударственной» социальной политикой можно понимать деятельность различных организаций, оказывающих влияние на формирование социальных отношений в государстве. Под государственной же политикой, в том числе и социальной, в соответствии с вышесказанным следует понимать достижение государством определенных социальных целей, решение тех или иных социальных задач для достижения конкретных результатов в формировании социальной сферы, выявление в ней государственных приоритетов. В этом смысле социальные отношения, существующие в государстве, могут не соответствовать представлениям правящих кругов о том, каковы они должны быть, и они стремятся целенаправленно воздействовать на них, имея в виду желательные для себя изменения.
1990-е годы дают нам именно такой пример: социальная политика, сформированная в советское время, не устраивала новое руководство страны, и оно стремилось на них воздействовать, изменить их основы в соответствии со своими представлениями.
Отсюда и то значение, которое приобретают в нашем исследовании материалы личного происхождения, публицистика, научная публицистика, выразившие непосредственно настроения и умозрения новых элит, повлиявшие на социальные приоритеты государственной стратегии.
Далее, нам необходимо определить содержание социальной политики, ее сущность, то, что является объектом социальной политики, каковы функции и основные задачи, а соответственно и цели социальной политики.
Иногда социальную политику определяют как составляющую экономической политики, наряду со структурной политикой, инвестиционной, внешнеэкономической, налоговой, бюджетной и т.д. и т.п.4.
Отрицать взаимосвязь экономики и социальной сферы невозможно -она очевидна. Однако, утверждать подчиненность одной сферы другой -некорректно. Социальная политика может строиться на различных принципах. Социум может быть средством для достижения экономических результатов, а может быть целью экономической стратегии. Нынешний губернатор Санкт-Петербурга, В.Матвиенко, заявляет: «Известно, что возможности социального развития в большой степени зависят от экономического роста, но сам этот рост не в последнюю очередь зависит от платежеспособного спроса населения - важной характеристики социальной ситуации в обществе»3. С этим можно согласиться; действительно, утверждать здесь примат одного над другим было бы неверным. Однако и ставить на место человека его платежеспособность тоже вряд ли стоит, если иметь в виду традиции социальной политики XX века.
При определении сущности социальной политики автор исходит из определения, данного в Конституции России, согласно которому «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7, п. 1 Конституции РФ 1993 г.). То есть, на взгляд автора, ключевым критерием здесь является обеспеченность, защищенность каждого члена общества. Это можно назвать социальным положением как российского народа в целом, так и всех его крупных или малых составных частей.
4 Большой экономический словарь. -М, Книжный мир, 2001, С. 856-857
5 Социальная политика в постсоциалистическом обществе: задачи, противоречия,
механизмы. -М., Наука, 2001, С. 5
Государство по общему правилу использует все возможности и средства, имеющиеся в его распоряжении, для формирования социально благополучного общества, такого, когда потребности граждан подкреплены возможностями для их удовлетворения. Резюмируя все сказанное можно сказать, что государственная социальная политика, на наш взгляд, - это политика государства, направленная на сохранение и улучшение социального положения населения в целом и составляющих его социальных групп.
Выявление динамики движения к поставленной в Конституции цели, а именно - к построению социального государства, представляется сегодня не только научной, теоретической проблемой, но и неотложной практической задачей. Без анализа и усвоения исторического опыта невозможно определить перспективы дальнейшего социального строительства в Российской Федерации, которое необходимо проводить на новых, по сравнению с советской эпохой, основаниях, но при котором необходимо избежать социальных потрясений, а по возможности и ухудшения социального положения населения в целом.
Хотя очевидно, что социальное положение улучшается и ухудшается далеко не одновременно для отдельных социальных групп. Так, ухудшение положения инженерно-технического состава. Занятого в сфере военно-промышленного комплекса, может одновременно сопровождаться улучшением положения художественной интеллигенции. Положение деятелей академической науки может ухудшаться в сравнении с положением вузовских работников, и т.д. Это все нужно изучать конкретно.
Актуальность темы исследования.
Работа посвящена современному этапу истории России. В центре внимания находится наиболее сложный период - 90-е годы XX в. Радикальные общественные изменения, произошедших в России на рубеже 1980-х - 1990-х гг., привели к трансформации многих направлений деятельности государства и общества, а также к изменению сущности многих
9 социальных институтов. В последнее десятилетие XX века особую актуальность приобрели вопросы социальной политики со всеми их сложностями и противоречиями, продиктованными сменой социального строя. Отказ от целого ряда существенных завоеваний в области социальной политики, пересмотр самого содержания этого понятия привели к изменению роли государственных структур в социальной жизни общества. В создавшихся условиях правящая элита была вынуждена вести поиск механизмов, которые могли бы обеспечить стабильность новой политической системы в России.
Изучение социальной политики 1990-х гг. направлено на рассмотрение сильных и слабых сторон опыта государственного регулирования социальной политики, выявление тех линий в этой политике, которые связаны с последующим периодом современной истории российского государства. Важно установить, каким образом действовала власть в этот ответственный период истории государства, какие цели перед собой ставила, чего смогла добиться, какие предпосылки для дальнейшей эволюции социальных отношений были созданы в эти годы.
Объектом исследования является развитие российского государства на современном историческом этапе.
Предметом исследования стали разработка и проведение государственной социальной политики Российской Федерации после событий августа 1991 г., рассмотрение приоритетов, которых придерживались в этой сфере регулирования социальных отношений исполнительная и законодательная власти.
Хронологическими рамками исследования являются 1991-1999 годы. Это время слома старой социальной системы и формирования новой. Он совпадает также с периодом, когда у власти в стране находился Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин, личные качества и политические взгляды которого в значительной степени повлияли на
10 характер политических процессов в стране, на выбор курса, на подбор исполнителей в высших эшелонах власти.
К концу 1990-х годов в основном завершились процессы, которые развернулись с начала 1990-х годов. Выявились основные черты и особенности подходов государства к проблемам социального развития общества. С уходом Б.Н.Ельцина с поста Президента (декабрь 1999 г.) начинается существенная эволюция социальной политики государства, что позволяет говорить о новом ее этапе, со своими особенностями и новыми специфическими чертами.
Степень научной разработанности темы.
Литература по теме работы отличается жанровым и содержательным разнообразием, имеет междисциплинарный характер. Самостоятельную группу образуют соответствующие разделы учебников и учебных пособий, издаваемых в 1990-е и в 2000-е годы. Характер данных работ предполагает наличие глав, содержащих материалы по социальной проблематике. Но, как правило, в учебной литературе социальные проблемы затрагиваются вскользь. Материал в учебных пособиях традиционно концентрировался вокруг политических событий и проблем, связанных с деятельностью власти. О социальных проблемах и социальном положении населения речь идет в связи с оценкой недостатков и издержек экономического реформирования. Более обстоятельно новейший этап российской истории представлен в нескольких вузовских учебных пособиях. Важно, что целый ряд новых концепций попал и в школьные учебники. 7
Констатируя факт негативных социальных последствий преобразований 1990-х годов, авторы одного из вузовских учебников прямо указывают, что «дальнейшее развитие социальной структуры российского общества будет зависеть от скорости и направленности экономического
6 Барсенков А.С., Вдовин А.И. История России. 1917-2004. - М., 2005; История России в
новейшее время (1945-2001). Под ред. Безбородова А.Б. - М., 2001; История
современной России 1985-1994./ Под ред. В.В. Журавлева. - М., 1995; Новейшая история
Отечества. XX век. Под ред. А.Ф. Киселева, Э.М. Щагина. - 2-е изд. - Ч. 1,2.- М., 2002.
7 История России, 1945-2008. 11 класс: А.И.Уткин, А.В.Филиппов и др. - М.3 2008.
реформирования страны и социальной политики государства, способности населения адаптироваться к радикальным переменам»8. Это же положение было повторено и в более позднем по времени учебном пособии9. Само понятие социальная политика государства стало конституироваться в специальный предмет анализа. При этом речь идет о политике социальной адаптации.
В учебной литературе особо подчеркивается связь состояния социальной сферы в 1990-е гг. с глубинными и противоречивыми процессами в экономике, производственной сфере, с недостаточной компетентностью руководства. Из этих обстоятельств выводится и кризис августа 1998 г., из которого страна стала выходить лишь во второй половине 1999 г. ш. Сохраняется убеждение в возможности решения социальных проблем на пути экономического развития.
В учебной литературе проявляются и другие подходы к социальной проблематике, не связывающие ее напрямую с материальным и производственным факторами. Так, Г.И.Герасимов в основу своей концепции современной истории страны положил «стремление к свободе»; этот принцип, считает он, применим и к социальной сфере п. В этой модели социальная составляющая обретает совершенно самостоятельное звучание. С другой стороны, характерно стремление отдельных авторов вообще избегать постановки вопроса о социальной составляющей в современной российской истории. Предпочтение отдается сугубо экономическим показателям и делаются выводы о повышении реального уровня жизни в стране после 1991 г. 1~.
История России ХХ-начала XXI века. Под ред. Л.В. Милова. - М., 2006, С.883.
9 Барсенков А.С., Вдовин А.И. История России. 1917-2007. -М., 2008, С. 716.
10 Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России. Учебник. 3-
е изд., перераб. и доп. - М., 2007, С.478.
11 Герасимов Г.И. История современной России: поиск и обретение свободы. Учебное
пособие для вузов. -М., 2008, С.372.
12 Пушкарев Б.С. Две России XX века. Обзор истории 1917-1993.. -М., Посев, 2008, С.
535, 536.
Дискуссионный характер социальной проблематики очевиден. Необходимость обсуждения целого ряда тем проявляется в том числе на страницах учебно-педагогических изданий. Характерно, что наиболее острой оказалась проблема установления связи советской и постсоветской истории13. Это в том числе и проблема генезиса многих сегодняшних социальных явлений, наблюдаемых как на низах, так и на верхах социальной пирамиды.
Сформировался целый пласт литературы общего характера, где проблемы социального, экономического, политического развития общества рассматриваются в комплексе. Можно назвать работы таких авторов, как Л.И.Абалкин, А.Г.Аганбегян, С.И.Алексеев, А.В.Бузгалин, Е.Т.Гайдар, С.Ю.Глазьев, В.Г.Гречихина, А.В.Дмитриева, Т.И.Заславская, С.А.Меньшиков, Ю.М.Осипов, Г.Х.Попов, Р.В.Рывкина, В.Г. Смольнов, Т.М.Тимошин, Ж.Т.Тощенко, С.С.Шаталин, В.А.Ядов, Г.А.Явлинский, Ю.В.Яковец и других14. Многие из этих работ носят научно-публицистический характер, однако содержащийся в них анализ часто дает возможность расширить рамки историко-политологического исследования и позволяет оценить влияние социальных факторов на политические процессы.
См., напр.: Шадрин А.Ю. Государственный интерес в политике и судьба страны во второй половине XX века. // Преподавание истории в школе, 2008, №9 14 Аганбегян А.А. Об экономический реформах в СССР. Перестройка и современный мир. -М., 1989; Алексеев СИ. Политические аспекты становления социального государства в России. -М., 2000; Бойко М. Российская приватизация. Посткоммунистические реформы: проблемы и развитие.- М., 1993; Бузгалин А.В. Переходная экономика. Лекции по политической экономике. - М., 1994; Гайдар Е.Т. Дни поражений и побед. - М., 1996; Глазьев СЮ. Благосостояние и справедливость: как победить бедность в богатой стране. -М., 2003; его же: Мы долго молча отступали. - М., 1999; Дмитриева Е.В. Безработица в России на фоне мирового опыта // Российская экономика на новых путях. -М., 1998; Заславская Т.Н. Современное российское общество. Социальный механизм трансформации. - М., 2004; Курс переходной экономики. Под ред. академика Л.И. Абалкина. - М., 1997; Львов Д. Экономическая модель XXI века. - М., 1999 г.; Меньшиков СА. Экономика России: практические и теоретические вопросы перехода к рынку. -М., 1996; Основы предпринимательского дела. Благородный бизнес. Под ред. Ю.М. Осипова. - М., 1992; Попов Г.Х. Эти четыре года. -М., 1989; Тимошина Т.М. Экономическая история России. -М., 1999; Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 1991-1997 гг. Под ред. Е.Т.Гайдара. - М, 1998; Экономическая социология и перестройка. Под ред. Т.И.Заславской и Р.В.Рыбкиной. - М., 1990; Явлинский Г.А. Уроки экономической реформы. - М.. 1993, и др.
Часть этой литература принадлежала перу политиков или исследователей, которые в 1990-е гг. либо занимали государственные посты, либо располагали реальным влиянием в обществе, оказывая воздействие на принятие властью тех или иных решений, и имели прямое отношение к «опрокидыванию» прежней системы социальной защиты, либо находились в стане оппозиции властной верхушке. Поэтому и оценки, даваемые реформам многими из них, часто были прямо противоположными и определялись их политическими взглядами. Некоторые из них утверждали, что необходимо было действовать «с учетом экономических реальностей», что нельзя было «действуя по правилам, провести приватизацию и демонополизацию, а уже затем приступить к либерализации цен. Такого выбора у России 1991 года не было,... не было никакой возможности откладывать запуск рыночных механизмов...» 5.
Высказывались и прямо противоположные мнения. Так, С.Ю.Глазьев считает, что в рассматриваемое нами время социальные беды России были «связаны с резким ухудшением жизненных условий в результате разграбления национального богатства правящей верхушкой, разрушения производительных сил общества... Нынешний правящий режим принес стране столь серьезные потери, что впору говорить о войне «реформаторов» против собственного народа» . Тема правящих элит и их определяющей роли в развитии деструктивных социальных процессов в условиях России 1990-х становится все более и более привлекательной. При этом обращается внимание на социальные корни самой современной элиты.
Характерно появление высказываний, как в публицистике, так и в научной литературе, о стабилизирующей роли социальных достижений советской эпохи, о зависимости экономических реформ от социальных завоеваний социализма. Так, Ю.М.Лужков считает, что «...именно
15 Экономика переходного периода. Очерки экономической политики
посткоммунистической России 1991-1997 гг. Под ред. Е.Т. Гайдара. М., 1998, С 93.
16 Глазьев СЮ. Благосостояние и справедливость: как победить бедность в богатой
стране.-М., 2003, С. 14-15.
14 «советская социалка» - включая систему льгот, ЖКХ, образование, здравоохранение, культуру и науку - позволила России в последнее десятилетие пройти путь «капиталистического развития, стала амортизационной подушкой для общества в период «дикого капитализма» и перехода экономики к рынку»17.
Значительный вклад в изучение социальных процессов внесли экономисты. Причем, они все чаще применяют исторические подходы, выявляя особенности отечественного культурно-исторического типа. Акцент переносится на социальную и культурную составляющие хозяйственной деятельности. Прямо высказываются суждения, что проведенные в России на рубеже XX - XXI вв. социально-экономические реформы вступили в противоречие с задачами организации процесса производства самой жизни. То есть реформаторы посягнули на основы жизнедеятельности народа. Экономисты выдвинули модели развития социально-экономических процессов, альтернативные либерально-рыночным концепциям. В соответствии с этими моделями хозяйственные уклады должны быть обусловлены исторически и социокультурно. Именно так можно обеспечить жизнеспособное разнообразие всей национальной жизни Экономисты подчеркивают необходимость преобладания государственного уклада. В этой модели подчеркивается приоритет такой формы хозяйственной деятельности, как «народное предприятие» с коллективным владением средствами производства и производственным самоуправлением18. Причем экономисты и историки шли навстречу друг другу, сближая свои теоретические подходы в оценке исторического опыта развития народного хозяйства. Научный поиск касался таких важнейших тем нашей социально-экономической истории, как
17 Лужков Ю.М. Развитіе капитализма въ Россіи. 100 лет спустя. —М., 2005. С.16-17.
18 Подробно об этом см.: Олейников А.А. Методологические основы современной
экономической теории. (Методология системного политико-экономического анализа
национального хозяйства).- М.- Кострома, 2006; его же: Политическая экономия
национального хозяйства. - М.- Кострома, 2006; его же: Экономическая теория.
Политическая экономия национального хозяйства: Учебное пособие. В 2-х частях. -
М.,2006.
15 роль российского государства в социально-экономической жизни страны, частная предпринимательская деятельность и ее роль в народном хозяйстве России, взаимоотношения предпринимательства и политики и некоторые другие19.
В отечественной экономической науке в последние годы появилось также новое направление, сторонники которого исходят из того, что реформы в России могут быть успешны лишь при учете коренных особенностей отечественной социально-экономической модели, и эти особенности были ей присущи на протяжении всей ее истории. Речь идет о чертах отечественного хозяйственного организма, которые интерпретируются как «коммунальные». Именно последовательное углубление коммунального характера материально-технической среды нашего государства сказалось в особенностях организации целого ряда важных отраслей народного хозяйства, причем таких отраслей, которые во многом определяют хозяйственное лицо Российского государства.
Имеются в виду таки отрасли, как городское жилищно-коммунальное хозяйство, энергетика, вся транспортная система, трубопроводы и ряд других, которые представляют собой единые технологические комплексы и могут эксплуатироваться и использоваться исключительно как таковые. Расчленение их невозможно, либо может привести к непредсказуемым последствиям. Коммунальность материально-технологической среды подразумевает ее целостность, неразрывность связей между ее элементами. Ее представляют как единое целое, состоящее под общим управлением. Сама коммунальная среда может функционировать лишь в форме общественного блага, которое не может быть разделено на части,
19 См., напр.: История предпринимательства в России. В 2-х кн.-М., 2000; Петров Ю.А. Московская буржуазия в начале XX века: предпринимательство и политика. -М., 2002; Филаткина Н.А. Династия Бахрушиных: эволюция московских предпринимателей XIX-начала XX в. -М.,2006, и др.
управляться по частям и потребляться по частям. Соответственно и ее
использование с неизбежностью требует совместных
координированных усилий значительной части членов общества и единого централизованного управления. Понятие же эффективности функционирования системы нельзя сводить только к рыночным критериям . В конечном итоге речь идет об особенностях народного хозяйства России, генетически восходящих к таким фундаментальным факторам, как географический фактор, особенности национальной психологии, духовного строя. Налицо стремление встроить современный этап социального и хозяйственного развития в исторический контекст, имея в виду не только советскую эпоху, но и тот опыт хозяйственного строительства, который был накоплен к началу XX века.
Самостоятельное значение для нашей темы имеют работы социологов,
политологов и культурологов по теории и методологии развития российской
государственности, политической власти, социальной политики в России, в
которой получил отражение анализ основных понятий, категорий и
направлений социальной политики государства. Это труды А.Н.Аверина,
С.И.Алексеева, Е.Ю.Волкова, О.И.Меньшиковой, Г.И.Осадчей,
Б.В.Ракитского, С.С.Сулакшина, В.А.Торлопова, Е.И.Холостовой21 и ряда других авторов.
См., напр.: Дроздова Н.П. Неоинституциональная концепция экономической истории России: постановка вопроса.// Экономическая теория на пороге XXI века. -М., 1998; Бессонова О.Э., Кирдина С.Г., О'Салливэн Р. Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России. -Новосибирск. 1996; Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. Изд. второе, перераб. и доп. -Новосибирск, 2001, и др.
Аверин А.Н. Социальная политика государства.- М., 2002; Алексеев С.И.Политические аспекты становления социального государства в России. -М., 2000; Волков Ю.Е. Социальная политика - практическое воплощение сущности социального государства. Теоретико-методологические основы социологического анализа общественных систем и процессов.- М., 2001; Каменецкий В. Проблемы становления социального государства в России.- М., 2000; Меньшикова. И.О. Социальная политика - цель или средство? Человек: социальная политика, социальное партнерство.- М., 1997; Осадчая Г.И. Социальная политика, социальное управление и управление социальной сферой. Учебное пособие.-М., 1999; Ракитский Б.В. Социальная политика, социальная защита, самозащита трудящихся в обществе. Ч. I,- М., 1997; Сулакшин С.С. Политический центризм в
К концу 1990-х - началу 2000-х стали публиковаться исследования о социально-политических процессах в стране, предпринимаемые различными, в том числе независимыми, создаваемыми в это время, исследовательскими центрами, в которых в том числе рассматривались и проблемы социальной политики . На эту проблематику переключались и традиционно существовавшие научные центры, в том числе и системы Академии наук23.
Сюда же можно отнести и работы, в которых проблемы социального развития страны рассматриваются в контексте близких к ним проблем манипулирования массовым сознанием и общественным мнением, глобалистики, формирования информационного общества и информационных технологий, функционирования средств массовой информации и т.д. Это работы таких исследователей, как Ю.П.Аверин, В.Б.Бритков, О.В.Безгодова, К.В.Ветров, И.В.Загладин, С.Г.Корконосенко, Л.Д. Рейман, Л.Г. Судас, А.И.Уткин, В.В.Федоров, А.М.Цуладзе и др.24.
современной России - проблемы теории и практики.- М., 1999; Торлопов В.А. Основные направления социальной политики в условиях рыночной экономики. // Российский социально-политический вестник, М, 1998; он же: Основные параметры социального государства в Российской Федерации // Вестник Комитета Совета Федерации по вопросам социальной политики, М., 1999, №№2,3; Холостова Е.И. Социальная политика, М., 2000.
22 Реформирование России: мифы и реальность. - М., 1994; Россия: трансформирующееся
общество. М., 2001; Россия реформирующаяся. - М., 2002; Социальная и социально-
политическая ситуация в России: анализ и прогноз. - М., 1995; Россия: власть и выборы. -
М., 1996; Россия: новый этап либеральных реформ. - М., 1997; Россия: вызовы времени и
пути реформирования. - М., 1998; Россия - преодоление национальной катастрофы. - М.,
1999; Россия в поисках стратегии: общество и власть. - М., 2000; Реформирование России:
от мифов к реальности: В 2 тт. - М., 2001; Реформирование России: реальность и
перспективы. - М., 2003 и др.
23 Горшков М.К. Российское общество в условиях трансформации (социологический
анализ). - М., 2000; Куда идет Россия?.. Альтернативы общественного развития. -М., 1994,
1995; Куда идет Россия?... Социальная трансформация постсоветского пространства. - М.,
1996; Куда идет Россия?.. Трансформация социальной сферы и социальная политика. - М.,
1998; Куда идет Россия?.. Власть, общество, личность. - М., 2000; Куда идет Россия?
Формальные институты и реальные практики. - М., 2002; Куда пришла Россия?.. Итоги
социальной трансформации. - М., 2003, и др.
24 Аверин Ю.П. Информационное общество как особый тип социально-управленческого
порядка" // Человек и современный мир. -М., 2002; Безгодова О.В. «Паблик Рилейшнз» в
системе политического управления современной России: тенденции развития.-М., 2001;
Бритков В.Б., Дубровский СВ. Информационные технологии в национальном и мировом
развитии // Общественные науки современность,- М., 2000 №1; Ветров К.В. Средства
массовой информации постсоветской России.- М., 2004; Загладин Н.В. Информационное
общество и Россия // НГ, 2004, 23 апреля; Кастельс М. Информационная эпоха:
Заслуживает особого упоминания литература, в которой содержится анализ ряда конкретных проблем, возникавших на пути разработки и реализации социальной политики в 1990-е гг. - Л.А.Гордон, Э.В.Клопов, В.Н.Иванов, Ф.И.Шарков25 и другие. В этой литературе вопросы социальной политики получают уже более конкретное освещение, содержатся оценки, опирающиеся на анализ реальных процессов именно в этой области. Так, в работах таких известных специалистов, как В.В.Журавлев, А.К.Соколов, А.С.Сенявский о социальной политике новой власти в 1990-е гг. говорится как о «социальном экспериментировании власти за счет низов»26.
Конкретные концепции социального развития страны были различными. Например, имелась точка зрения, согласно которой социальное развитие определялось особенностями сложившегося в России общественного строя с господствующим положением государственной бюрократии в союзе с крупным частным капиталом, который влиял на
Экономика, общество и культура.- М., 2000; Корконосенко С.Г. Социальные приоритеты в российской прессе нового времени // Средства массовой информации и современное общество.- СПб, 2000; Рейман Л.Д. Информационное общество и роль телекоммуникаций в его становлении // Вопросы философии, 2001, №3; Судас Л.Г. Массовое сознание российского общества М., 1998; Уткин А.И. Глобализация: Процесс и осмысление.- М., 2001; Федоров В.В., Цуладзе A.M. «Эпоха Путина» М., 2003 с. 5-6.
25 Бестужев-Лада И.В. Перспективы трансформации России. - М., 1998; Гордон Л.А.,
Клопов Э.В. Потери и обретения в России девяностых. Т. 1, II -М., 2001; Десять лет
системной трансформации в странах ЦВЕ и в России: итоги и уроки.МЭ и МО. - 2000;
Иванов В.Н. Реформа социальной сферы: потребности и перспективы.-М., 1998; - №5;
Кодин М.И. Теоретико-методологические проблемы социально-экономических и
социально-политических преобразований в России в конце XX в. 1990-2000 гг. - М., 2002;
Куда идет Россия? Общее и особенное в современном развитии. - М.5 1997; Куда пришла
Россия?.. Итоги социальной трансформации. - М., 2003; Осипов Г.В. Реформирование
России: итоги и перспективы. Социальная траектория реформируемой России. —
Новосибирск, 1999; Плимак Е.Г. Пантин И.К. Драма российских реформ и революций. -
М., 2000; Реформирование России: мифы и реальность. - М., 1994; Реформирование
России: от мифов к реальности: В 2 тт. — М., 2001; Современное российское общество:
переходный период. - М,, 1998; Шарков Ф.И. Социальная политика в Российской
федерации. Вопросы теории и практики. Чебоксары, 1998, др.
26 Журавлев В.В. Исторические корни современных российских реформ. Куда пришла
Россия?.. Итоги социальной трансформации. - М., 2003, С. 303-309; Соколов А.К. Конец
советской истории // Россия на рубеже XXI века: оглядываясь на век минувший. - М.,
2000. С. 259-269; Сенявский А.С.«Урбанизационный переход» России в XX веке как
составляющая модернизационного процесса: условия, реализация, результаты // Россия на
рубеже XXI века. -М., С. 232.
19 процессы в обществе с помощью государственных структур27. Называли этот строй по-разному: «номенклатурный капитализм», «бюрократический капитализм», «корпоративно-олигархический строй» и т.д.
Суть другого подхода состояла в том, что формирующаяся в посткоммунистической России социально-политическая реальность была неопределенной, противоречивой, как бы «промежуточной», а сама Россия являла собой некое переходное общество. Трансформация, по мнению, например, Л.Ф.Шевцовой, привела к созданию своеобразного гибридного общества, переплетению старого и нового, соединению противоположных тенденций: авторитарных, олигархических, популистских, демократических,
что касалось, в том числе, и социальных вопросов .
Исходя из понимания «промежуточности, неопределенности и переходного состоянии российского общества» ученые Института социологии РАН утверждали, что оно не представляло собой единой социальной системы . Л.А.Гордон и Э.В.Клопов считали особенностью российского развития 1990-х годов «общественный переходный кризис», обусловленный «преобразованием госсоциалистического строя в рыночно-демократический». Возникающее в таких условиях экономическое, политическое и социально-культурное рассогласование неизбежно оборачивались, по мнению исследователей, снижением общего интегрального развития всей общественной системы30.
Буртин Ю. Новый строп. О номенклатурном капитализме. - М., 1995; Дискин И. Россия: трансформация элиты. — М., 1995; Бутенко А. О характеристике созданного в России общественного строя // Социологические исследования, 1994, № 10; Чешков М. «Вечно живая» номенклатура // Мировая экономика и международные отношения, 1995, № б; Симонян Н. Становление бюрократического капитализма в России (1992-1998) // Свободная мысль, 2000, № 3,4, и др.
28 Шевцова Л.Ф. Посткоммунистическая Россия: логика развития и перспективы. - М.,
1995 (одна из глав этой работы так и названа «Российский гибрид»); она же: Дилеммы
посткоммунистического общества // Политические исследования, № 5, С. 80-91; она же:
Режим Бориса Ельцина. — М., 1999.
29 Голенкова З.Т. Основные тенденции трансформации социальных неравенств. // Россия:
трансформирующееся общество. - М., 2001. С. 96.
Гордон Л.А., Клопов Э.В. Потери и обретения в России девяностых. Историко-социологические очерки экономического положения народного большинства.Т. 1. - М., 2000, С. 42, 45.
Среди исследований историков необходимо выделить те, которые непосредственно подготовили возможность постановки проблемы государственной социальной политики в избранном нами предметном ракурсе. Это, в частности, работы Н.Н.Разуваевой, рассмотревшей политическую систему России 1990-х - начала 2000-х гг. Она проанализировала приватизацию и некоторые аспекты формирования верхушки крупных собственников и других групп предпринимательского слоя. Ею были изучены некоторые проблемы развития трудовых коллективов и условия, повлиявшие на социальное положение широких слоев наемных работников и социально-имущественное расслоение в обществе. Она считает, что в изучаемый ею период в социальной жизни наблюдались хаос и ослабление социальной сплоченности.
Провозглашенная цель, создание многомиллионного слоя заинтересованных эффективных собственников, обернулась прямо противоположным результатом, указывает исследовательница. Произошла потеря собственности всей нации и превращение основной массы работающих россиян в классический слой наемных работников, владеющих единственным экономическим ресурсом, своей рабочей силой, ставшей товаром. Само же социальное содержание приватизации определялось ответом на вопрос, кому реально досталась основная государственная собственность31. Она прямо указывает и на отсутствие государственной социальной политики в начале 1990-х годов как одну из важнейших причин
jl Разуваева Н.Н. Разуваева Н.Н. Новейшая история России в оценках ученых. Первые результаты научных исследований. //Отечественная история, 2006, №4; она же: Новые политические реалии и кризис власти на рубеже 1980-х — 1990-х годов. //Очерки Российской истории. Под ред. А.И.Уткина. В 2-х частях. 4.2. -М., 2008; она же: Российская власть в 90-е годы (проблемы развития внутривластных отношений). //Социально-гуманитарные знания, 2006, №3; она же: Российское общество. Новая социально-экономическая ситуация в 1985-1997. Уфа, 1997; она же: Россия на рубеже XXI века: политические потрясения и эволюция власти. -М.-Уфа, 2003; она же: Криминализация. Теневые аспекты российской действительности. -М., 1999; она же: Современная Россия. Обострение проблем социальных трансформаций. Уфа, 1998; ее же: Социальные проблемы в России в 1990-х годах. //Очерки российской истории: современный взгляд. Учебное пособие для преподавателей и учителей Отечественной истории. Под ред. А.И.Уткина. В 2-х частях. 4.2, М., 2008.
21 обострения социальных противоречий, государственной политики, теоретически обоснованной и практически фундированной32.
Наконец, особым массивом исследовательской литературы по нашей проблеме являются работы по разнообразным вопросам бизнеса, его места, роли, возможностей, притязаний, перспектив и т.д., созданные специалистами США, Великобритании, Германии, Франции, Японии, Испании и ряда других стран, где эти вопросы давно и традиционно являются предметом научного рассмотрения. Так, проблемами развития России в 1990-е гг. продолжал заниматься известный советолог С.Коэн. Он резюмировал свои наблюдения выводом, что после 1991 г. обществу со стороны власти «была нанесена серия экстраординарных болезненных ударов сверху», и «социальная катастрофа» в России оказалась «разрушительной»33.
Отечественной попыткой актуализировать «концепцию социальной экономики» следует признать коллективный труд известных американских и российских ученых «Реформы глазами американских и российских ученых»34. Авторов объединяет убеждение в том, что в России 1990-х гг. возможно было предложить альтернативу радикально-либеральному курсу, что могло послужить новой, более прочной основой взаимодействия бизнеса и государства.
Итак, по мнению одних авторов, российское общество на протяжении 1990-х гг. изменилось качественно, и движется в русле современных глобальных процессов, в том числе и в социальной сфере. Другие считают, что Россия только имитировала внешние формы демократии, конкурентного рынка, гражданского общества и пр., и говорить о подвижках в социальной сфере не приходится. Третьи утверждают, что итогом трансформации российского общества в конце XX века стало движение назад, на более
32 Разуваева Н.Н. Социальные проблемы в России в 1990-х годах. //Очерки российской
истории: современный взгляд. Учебное пособие для преподавателей и учителей
Отечественной истории. Под ред. А.И.Уткина. В 2-х частях. 4.2, М., 2008, С. 350.
33 Коэн С. Изучение России без России // Свободная мысль, 1998, № 9-12.
34 Реформы глазами американских и российских ученых. - М., 1996.
22 низкую по сравнению с государственным социализмом стадию общественного развития, к «периферийному», доиндустриальному капитализму со всеми социальными последствиями этого. Четвертые считают, что социальное развитие России имеет свои особенности; движение вперед возможно лишь при условии их учета, напротив, их игнорирование ведет к угрозе распада всей системы.
То, что в историографии по проблемам социальной политики в 1990-е годы в России имеется значительный разброс мнений, свидетельствует о том, что историография по проблеме все еще находится в стадии становления. Ей не достает конкретно-исторических подходов. Это естественно, ведь основная масса литературы создавалась не просто одновременно с описываемыми процессами, а в связи с ними. Многие из рассматриваемых трудов могут и должны рассматриваться в качестве исторических источников при анализе целого комплекса проблем современной российской истории.
В рассмотрение втянут очень широкий круг проблем, что само по себе является необходимой предпосылкой для направленного рассмотрения избранной темы. Увидеть государственную социальную политику конкретно исторически через сравнение социальной практики, направляемой исполнительной властью, и правового пространства, формируемого законодательной властью, - задача, уже поддающаяся решению. Это и будет способствовать тому, что в конечном итоге социальная политика девяностых годов двадцатого века в России будет изучена во всей совокупности своих составляющих, с выявлением ее воздействия на формирование социальных отношений в стране в целом, в недавнем прошлом, в настоящем и на перспективу.
Целью исследования является изучение направления государственной социальной политики в Российской Федерации в 1990-е гг. В центре внимания находится преимущественно выработка социальной политики на уровне федерального Центра, то есть формирование государственной социальной политики. Выявляются особенности
23 формирования законодательной базы социальной политики государства в 1991-1999 гг. Таким образом, ставится задача прояснения соотношения социальной практики с одной стороны и намерений законодателей - с другой. Исполнительная и законодательная ветви власти рассматриваются во взаимодействии. И вместе с тем, устанавливается специфика стратегии каждой из них.
Методологической основой исследования явились принципы историзма, научности и объективности. При разработке и изложении материала применены разнообразные средства исторического анализа, прежде всего проблемно-хронологический, сравнительно-исторический и ретроспективный методы. Без системного подхода также невозможно было рассмотрение комплекса законодательных материалов 1990-х годов.
Важной методологической составляющей работы стала концепция институционального устройства российской экономики как экономики нерыночного типа.
Источниковая база исследования. При написании работы были использованы различные по виду исторические источники.
Важным источником стало законодательство изучаемого периода. Очевидно, что именно через нормативную базу власть реализовала свою политику, определяя содержание государственной социальной политики этого периода. В рассматриваемое время было принято множество законов (и иных актов, имеющих обязательную силу - постановлений Верховного Совета РСФСР, постановлений Верховного Совета Российской Федерации, Постановлений Президиума Верховного Совета Российской Федерации, актов Съездов Народных Депутатов Российской Федерации, и т.д.), регулирующих вопросы социальной защиты населения, которые в совокупности создавали правовую базу для действий и перемен в социальной политике Российской Федерации.
Мы посчитали также необходимым проанализировать не только действующее законодательство, но и проекты законов, те, которые были
24 разработаны, но по каким-то причинам не внесены в Государственную Думу, либо прошедшие одно или два чтения, но не вынесенные на третье, либо прошедшие все три чтения, но отклоненные Президентом. Нам представляется важным проследить логику законотворческой мысли в указанной сфере государственного управления, что расширяет представления о деятельности государства в области государственной социальной политики.
Всего с августа 1991 г. по декабрь 1999 г. по нашим подсчетам было принято свыше 150 законов, непосредственно касающихся социальной сферы, и рассмотрено свыше 2100 законов и законопроектов, в которых проблемы социальной политики просматривались достаточно определенно, в контексте иных проблем. ь
Далее, следует указать на значение Посланий Президента Федеральному Собранию, ежегодных обращений Президента к стране, которое произносится им в Парламенте (обычно на совместном заседании палат) и определяет основные направления внутренней и внешней политики. Следует указать на их значение именно для рассматриваемой темы и рассматриваемого периода.
Послания Президента являются синтетическим документом. Он аккумулирует инициативы и практические рекомендации всех ведомств, образующих органы верховной исполнительной власти. Поэтому при необходимости в посланиях можно услышать голоса всех участников власти.
Конечно, такая цифра в определенной степени условна. Так, в Закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. № 340-1 (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 27, ст. 351). до 2000 г. в вносились изменения и дополнения 32 раза. Кроме того, 15 июня 1998 г. было принято Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности положений статей 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 года «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» в связи с жалобами граждан». (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №25, ст. 3003). В Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №2122-1 (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992, №5, ст. 180) до 2000 г. трижды вносились изменения и дополнения, и т.д. В наших подсчетах подобные «вторичные», или «производные» документы не учитывались.
В это время в социальной политике происходят важные и серьезные изменения, и личность главы государства, его взгляды, его политическая ориентация имели огромное значение для выбора направлений развития социальной политики страны. Послания Президента рассматриваемого периода помогают лучше уяснить взгляда на социальную политику высшей власти в стране, выработать оценки социальной политики этого времени в истории страны, которая конкретно проявлялась в законотворчестве, но не всегда проявлялась в ней столь наглядно.
Послания Президента имеют аналогии в законодательстве ряда стран, но, кроме того, эта форма связи между законодательным собранием и главой государство имеет глубокие традиции в российской политической практике.
Послания Президента формируют совершенно отдельный комплекс источников, весьма информативный при рассмотрении любых проблем внутренней политики. Президент останавливается абсолютно на всех моментах, причем наблюдается четкая динамика при формулировании задач и целей в последующих посланиях. Строятся послания примерно следующим образом: критика сложившейся ситуации и ошибок власти, постановка задач и целей, формулирование концепции дальнейшего развития. Таким образом, любой аспект жизни общества, государства и даже личности не остается за рамками посланий Президента, а, значит, ценность источника трудно переоценить.
Одной из древнейших и относительно аналогичных парламенту структур в России можно считать Боярскую Думу. Боярская Дума -структура совещательная, а потому присутствие на заседании правителя государства было хоть и не обязательным, но вполне естественным. Обращение государя к Боярской Думе были нередким явлением и являлись инструментом направления работы этого органа в необходимое русло. Аналогичной была ситуация и в Сенате. Петр I и Екатерина II довольно часто обращались к Сенату с определенными «посланиями», хотя обязательность такой формы связи не была обозначена законом, а диктовалась скорее
26 обычным правом. Обращения императора к дворянскому собранию, т.е. дворянству как носителю и опоре власти, правящему классу, были при каждом восшествии на престол и при особо важных событиях в стране. Обращался император и к Государственной Думе начала XX в., хотя эти обращения и не были регулярными.
В годы советской власти определяющим было влияние на государственные дела в СССР решений съездов и высших органов правящей коммунистической партии. Каждое заседание съезда либо партии, либо советов начиналось с речи генерального (или первого) секретаря партии. Конечно, проведенные аналогии условны, созданное в соответствии с Конституцией 1993 г. Федеральное Собрание существенно отличалось по своим структурам и реальным полномочиям от всех совещательных, представительных, законодательных и иных структур в истории России. Аналогии условны, но тем не менее у нас есть основания утверждать, что обращение Президента к Парламенту не есть прямое заимствование западной модели, а имеет определенные исторические корни, имеет в основе своей твердую отечественную историческую традицию.
Послания Президента предусмотрены конституциями некоторых президентских республик, в парламентарных республиках они обычно не практикуются. В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (статья 84, пункт "ж"). Ранее действовавшая Конституция РФ таких норм не содержала. Впервые Президент России Б.Н. Ельцин обратился к Федеральному Собранию 24 февраля 1994 г. с посланием «Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)». В своем выступлении на совместном заседании Совета Федерации и Государственной Думы Президент изложил основные положения полного письменного текста послания. В 1995 г. Президент РФ обратился к Федеральному Собранию с посланием «О действенности
27 государственной власти в России», а в 1996 г. наряду с ежегодным посланием «Россия, за которую мы в ответе (О положении в стране и основных направлениях политики РФ)», также с «Посланием по национальной безопасности». В соответствии с мировой парламентской практикой послание президента при его произнесении не обсуждается. В последующем на заседаниях палат Федерального Собрания проходит обмен мнениями по основным параметрам послания президента.
Структура посланий Президента, сложившаяся в современной российской практике, практически неизменна.
Каждое послание разделено на несколько глав, которые в свою очередь делятся на параграфы, Послание Президента всегда последовательно касается всех аспектов внутренней и внешней политики.
Выделим основные разделы в посланиях:
Экономические реформы, их ход, промежуточные результаты.
Законодательство и его совершенствование.
Проблема федерализма, дальнейшее совершенствование системы органов местного самоуправление, проблема баланса власти и полномочий между центром и регионами.
Гражданские права и свободы и развитие либеральных ценностей в России. Проблема гражданского общества и правового государства.
Взаимоотношение государственной власти и общественных институтов.
Ориентиры в информационной политике и отношение Президента к СМИ.
Политика в области науки, культуры и образования.
Приоритеты в области оборонного строительства и национальной безопасности.
Направления внешней политики.
Большинство из этих пунктов (кроме, может быть, двух последних) в той или иной степени содержат информацию о социальных аспектах развития общества.
Таким образом, мы видим, насколько широк спектр затрагиваемых в посланиях вопросов. Последовательность этих вопросов меняется, что, видимо, отражает интерес Президента - акцентировать внимание парламентариев на определенных вопросах.
Послания Президента РФ рассмотрены в работе целиком, включая и период более поздний, после 1999 г. В посланиях дается направленная характеристика прошлого исторического опыта. Так, в посланиях В.В.Путина содержится емкая оценка изучаемого нами периода. Вообще ретроспективная информация, содержащаяся в посланиях, может оцениваться как самостоятельный пласт этого источника. Она отчетливо выражает сомнения власти в смысле пройденного пути.
В этих документах содержится ретроспективная оценка исследуемого нами периода, что важно для выявления как динамики социального курса, так и выявления самооценки власти.
Были также использованы документы и материалы политических партий Российской Федерации и опубликованные в 1995 г. предвыборные платформы партий . Важное значение имеют также такие официальные документы федеральных органов власти, как выступления Президента РФ, материалы заседаний Государственной Думы ФС РФ, документы, вышедшие из правительственных структур, в которых определяются вопросы формирования и проведения социальной политики.
3 Программа Всероссийского общественно-политического движения «Наш дом - Россия». - М., 1995; Материалы второго съезда Всероссийского общественно-политического движения «Наш дом - Россия» (первый этап). - М., 1995; «Наш дом - Россия». 99 ответов на 100 вопросов. - М., 1995; Основные положения предвыборной платформы избирательного объединения «Общественное объединение «Яблоко»». - М., 1995; Второй съезд Коммунистической партии Российской Федерации (материалы и документы). - М., 1993.
При написании работы использованы также различного рода статистические сборники, справочно-информационные и справочно-энциклопедического издания, изданные государственными структурами, а также общественными и общественно-политическими организациями, фондами и т.д. . Правда, при пользовании этими изданиями следует иметь в виду, что они вышли из недр организаций различной политической ориентации, а потому необходимо учитывать их политическую тенденцию в отборе и подаче материала.
В качестве источников использовались также работы тех политиков и управленцев, которые в рассматриваемое время занимали видные государственные посты и оказывали непосредственное воздействие на ход и характер реформирования страны. При этом следует учесть, что некоторые из них тогда же или позже занимались научной работой, и это отразилось на их подходах к рассматриваемым проблемам. Это позволяет нам рассматривать часть литературы по данной проблеме одновременно и как явление историографическое, и одновременно как источник по данной
теме .
37 Барсенков А.С., Корецкий В.А. Остапенко А.И. Политическая Россия сегодня. Часть I
Высшая представительная власть.- М., 1993; Часть II Исполнительная власть,
Конституционный суд, лидеры партий и движений.- М., 1993.; Газукин П., Прибыловский
В. Правительство Российской Федерации: Биографический справочник. - М., 1995; Мухин
А.А Федеральная элита. Кто есть кто в политике и экономике.- М., 1999; Политические
партии, движения и организации современной России на рубеже веков» аналитический
справочник.- СПб, 1999.; Самые влиятельные люди России. 2003 г.-М., 2004; Современная
политическая история (1985-1999) Т 1-2. Справочно-энциклопедическое издание. Под ред.
А.И.Подберезкина.-М., 2000; Тюков Н. Исполнительная вертикаль: Справочно-
информационное издание. - М., 1998; Тюков Н. Правительство Российской Федерации:
Справочник. - М., 1998; Федеральная элита. Кто есть кто в политике и экономике.
Биографический словарь-справочник. - М., 1999; Федеральная и региональная элита
России. Кто есть кто в политике и экономике. Ежегодный биографический справочник. —
М., 2001; Партийная элита: Кто есть кто в российских партиях. Сост. О. Блинова, А.
Запеклый. - М., 2000; Кто есть кто в Совете Федерации РФ / Сост. А. Глубоцкий, А.
Мухин, Н. Тюков. - М., 1996, и др.
38 Провести подобную грань не всегда возможно, поэтому нам приходится иногда одни и
те же труды рассматривать то в качестве историографического памятника, то в качестве
источника; по этой же причине в списке использованных литературы и источников мы не
выделяем подобные работы в отдельный блок, а посчитали возможным объединить их под
грифом «литература».
В работе были использованы также политические, информационные, аналитические и экспертные материалы, помещенные в периодических, непериодических и продолжающихся изданиях39. При их использовании, однако, также следует иметь в виду политическую ориентацию данных изданий, и учитывать, что полученные в результате анализа данные позволяют дать более или менее объективную характеристику проходивших в стране социальных процессов лишь при сопоставлении всех используемых материалов.
Лишь комплексный анализ разных видов источников помогает воссоздать картину сложной социально-экономической реальности, в которой происходило формирование и проведение государственной социальной политики.
Научная новизна обеспечивается тем, что впервые при рассмотрении государственной политики на современном историческом этапе осуществляется изучение соотношения устремлений и возможностей двух ветвей власти, исполнительной и законодательной. Исследование строится на базе комплекса массовых законодательных источников, охвативших изучаемое явление в целом. Причем, анализ не ограничивается рассмотрением лишь принятых законов, но сопровождается привлечением также законопроектов, разработанных в это время в Государственной Думе ФС РФ. Эти материалы в совокупности позволяют выявить общую динамику законотворческого процесса в области разработки социальной политики.
Работа основывается на значительном комплексе научной литературы. Впервые, при осуществлении исторического исследования,
«Аргументы и факты», «Бизнес сегодня», «Век», «Вопросы экономики», «Деловой мир», «Деловые люди», «Известия», «Известия экспертиза», «Итоги», «Коммерсантъ», «Коммерсанть-Daily», «Коммерсантъ-Власть», Коммерсантъ-Деньги», «Комсомольская правда», «Московские новости», «Московский комсомолец», «Независимая газета», «Нефть России», «Общая газета», «Профиль», «Российская газета», «Сегодня», «Социс», «Российская газета», «Свободная мысль», «Финансовые известия», «Финансовый бизнес», «Эксперт», «Экономические науки» и др.
31 используются новейшие концепции, оформившиеся в отечественной экономической науки. Таким образом, реализуется междисциплинарный подход. В работе применительно к избранной проблеме применена теория институциональных матриц, которая помогает глубже понять сущность процессов, происходивших в социальной сфере страны в 1990-е годы; указанный подход позволяет встроить проблемы социальной политики в российский исторический контекст.
Практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертации положения н выводы могут быть использованы при написании обобщающих трудов по истории России, создании новых учебно-методических пособий, чтении общих курсов «История России», «Политология», «Политические институты и процессы», «История государственного строительства», «Государственная служба в Российской Федерации».
Апробация работы. Основные положения диссертации были обсуждены на заседании кафедры истории Института переподготовки и повышения квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук МГУ им. М.В.Ломоносова, отражены в опубликованных автором научных работах, а также апробированы в его работе на кафедре истории Черноморского филиала МГУ им. М.В.Ломоносова (г. Севастополь), в выступлениях и докладах соискателя на научно-практических конференциях, в том числе на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономической безопасности в условиях современной России» (г. Оренбург, 26-27 апреля 2007 г.)
Проблемы переходного периода и формирование исполнительной властью новых подходов к социальной сфере
Государственная политика как система целей и задач, отражающих видение государством перспектив развития общества, имеет в нашей стране давние исторические традиции. Прошлый опыт должен быть рассмотрен не только как историческая предпосылка, но и как реально сложившийся отработанный механизм реализации социально - экономических задач. Не углубляясь в глубь истории, обратим внимание на то, что непосредственно предшествовало рассматриваемому нами периоду.
Отправной точкой реформирования, предпринятого в 1990-х годах, следует полагать социальную и экономическую систему СССР, сложившуюся на протяжении длительного исторического периода. Считаем некорректным стремление многих социологов, экономистов и историков апеллировать к особенностям социально-экономического строя России до 1917 года. Это приводит к нарушению принципа историзма.
Модель советской экономики зародилась еще в 1920-е гг., в эпоху «военного коммунизма», но окончательно сформировалась после отказа от нэпа, в 1930-е гг., и функционировала вплоть до начала 90-х гг. Это была модель нерыночной системы хозяйства с централизованным вертикальным управлением и планированием при отсутствии горизонтальных связей между производителями и потребителями продукции.
Сегодня научные споры уже обнаружили тот факт, что не существует единой точки зрения на оценку советского периода в контексте социальных действий власти. Скажем, «мобилизационная система развития» в спорах противопоставляется концепции «тоталитаризма». Неожиданную остроту, расколовшую народ, интеллигенцию и власти приобрели споры вокруг фигуры И.В.Сталина, который, по мнению одних исследователей, разрушил «историческую Россию», по мнению других - создал «хребет» новой российской государственности, а распад произошел в результате разрушения государственного стержня всей советской системы, главными компонентами которой были контроль и идеология. На смену разрушенному стержню никакого нового государственного стержня не появилось, поэтому процесс распада после исчезновения СССР не прекратился40.
Следует отметить, однако, что историческая оценка плановой системы хозяйства, учитывающая все особенности, трудности и противоречия советского периода, не может быть однозначной. В основе многих сегодняшних оценок лежат очень непростые, до конца не выявленные и тем более не изученные комплексы оценок и суждений. В этой части можно сослаться на мнение одного из активных участников рассматриваемых событий, Г.Х.Попова, который еще в конце 1980-х годов, на заре бурных событий девяностых годов, писал: «Наша революционная перестройка настолько захватывает, идет по стольким направлениям, что попросту не останется времени на подготовку монографий и привычных книг. В то же время писать приходится очень и очень много: статьи, заметки, выступления, доклады, лекции... Но в этих разнообразных по стилю, жанрам и содержанию работах есть нечто объединяющее: в них идет выработка позиции как по отдельным проблемам перестройки, так и по ее концепции в целом, анализируются принятые решения и ход их выполнения, идет поиск дальнейших шагов. При этом даже преодоленные подходы представляют большой интерес, так как объясняют нынешние позиции, предостерегают от соблазна возвращаться к несбывшимся надеждам и нереальным проектам».
Формирование новой стратегии в социальной политике и его отражение в аконотворческом процессе в 1991-1996 гг
Для понимания процессов, происходивших в социальной сфере конца 1990-х гг., (впрочем, как и для любого периода), важным является выявление логики развития соответствующего законотворческого процесса.
Законодательство рассматриваемого периода, безусловно, является фундаментом для рассмотрения государственной социальной политики; ведь именно Федеральное Собрание, как высший законодательный орган государства, формирует законодательство, на которое опирается вся политическая, экономическая, социальная система страны.
Ввязавшись в социальный эксперимент, власти в значительной степени пошли за событиями, возникла реальная угроза потери контроля над социальной ситуацией. Вместе с тем, заявив о стремлении строить правовое государство, они встали перед необходимостью создания для социальных процессов правовых рамок, и эта задача выпала на долю законодательной ветви власти. Проблему эту пришлось решать законодательной ветви власти страны - сначала существовавшему еще с советских времен Верховному Совету РСФСР, а с 1993 г. - Федеральному Собранию Российской Федерации. И надо сказать, что законотворческая работа в рассматриваемое время быстро набрала обороты.
Прямо регулировали вопросы социальной политики 152 законодательных акта.
По периодам, которые традиционно выделяются в литературе, они распределяются следующим образом: август 1991 - октябрь 1993 гг. - 61 акт, октябрь 1994 - август 1998 гг. - 69 актов, август 1998 - декабрь 1999 гг. - 24 акта. Видим, что законотворчество в социальной сфере нарастало.
Они могут быть условно разделены на несколько рубрик: о социально-экономическом положении страны и ее граждан; о вопросах пенсионного обеспечения и социальной защиты пожилых людей; о Фонде социального страхования, Пенсионном фонде Российской Федерации и других фондах и исполнении их бюджетов; о социальных гарантиях для отдельных категорий граждан; о здравоохранении; о социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы; о компенсациях и восстановлении сбережений граждан Российской Федерации.
Мы считаем, что при всей условности подобного деления оно позволяет сделать некоторые наблюдения. Например, выявить степень интенсивности законотворческой работы государства по отдельным направлениям социальной политики. Кроме того, очевидна попытка властей не столько усилить социальный пафос государства, сколько выработать систему своеобразных «социальных амортизаторов».
Из законов, которые прямо регулируют указанную сферу, можно выделить следующие.
Законотворческая деятельность в Российской Федерации в социальной сфере в 1997-1999 гг. и кризис 1998 г
Выше мы говорили о процессе совершенствования Конституции страны, который начался сразу после ее принятия. Однако анализ показывает, что подавляющее большинство законопроектов, призванных внести изменения в Конституцию, приходится на 1998-1999 г. При этом были внесены важные законопроекты, которые были призваны регулировать существенные стороны государственной жизни: об обеспечении территориальной целостности РФ, о процедурах преодоления разногласий и разрешении споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, о порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ, о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ, об обеспечении территориальной целостности РФ, конституционных прав и свобод граждан РФ на временно неконтролируемой территории РФ, и др. Очевидно, что предлагавшиеся изменения в рамках рассматриваемого периода запоздали.
Начало 1990-х ГГ. было обозначено стартом ряда законодательных документов, разработчиками которых возлагались надежды на рыночные механизмы решения социальных проблем. В 1990 г. создаются зоны свободного предпринимательства, свободные экономические зоны, разрабатывается законодательство о защите потребительского рынка. Законодатели заговорили об ограничении деятельности монополий на потребительском рынке, PI тема монополий и борьбы с ними возникает вновь и вновь на протяжении всего исследуемого периода и звучит особенно громко в 1995, 1998, 2000 годах.
Одной из важнейших составляющих социальной жизни безусловно является ситуация с налогами и налогообложением. В 1996 и 1997 гг. неоднократно поднимается вопрос о корректировке налогового кодекса, об упрощении системы налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства, то есть для наиболее социально массового предпринимательства229. Вплотную законодатели подходят к болезненной теме налогообложения недвижимости. Проводится эксперимент по налогообложению недвижимости в городах Новгород и Тверь в 1997 и 1998 гг." . Законопроекты в сфере налогообложения также обнаруживают неопределенность ситуации с налогообложением основной массы населения. Невозможность реализовать рыночные принципы в этой болезненной тонкой сфере; так, в этом отношении характерен законопроект об особом режиме налогообложения города Ивангород Ленинградской области, законопроекты о налогообложении муниципальных образований. Вопрос о налогообложении недвижимости оказался открытым.
Значительный комплекс законодательных материалов, был, как традиционно сложилось в нашей стране, связан с жилищным вопросом. Законодательство 1990-х гг. фактически строилось с опорой на Жилищный кодекс РСФСР. Он дополнялся и развивался в 1991, 1995 и 1998 годах. Основным здесь стал закон о приватизации жилищного фонда в Российской Федерации. Этот закон, в свою очередь, также дополнялся и дорабатывался -в 1992, 1994, 1998 и 1999 годах231.
На протяжении всего рассматриваемого периода жилищный вопрос остается самым болезненным. Законодатели пытаются разработать систему документов. Здесь обращает на себя внимание закон «Об основах федеральной жилищной политики». Он многократно дополнялся: в 1993, 1996, 1997 гг., трижды к нему обращались в 1999 г." ; это свидетельствовало не только о внимании к этой сфере социальной жизни, но - косвенно — об отсутствии ясной и внятной жилищной социальной политики. Камнем преткновения в жилищном вопросе становится его экономическая составляющая; законодатели пытаются поддержать отдельные регионы жилищными субсидиями, в частности Крайний Север - в 1995, 1996 гг.233. В конечном итоге многие проблемы, как материальные, так и коммунальные, упираются в ту проблему, о которой мы говорили выше, когда речь шла о коммунальном характере этой сферы социальной жизни. В 1996 г. принимается закон о товариществах собственников жилья , а уже ближе к завершению изучаемого нами периода, в 1996-1999 гг., происходит развитие этого законодательства, причем оно идет через запросы с мест, и сам закон и практика его применения сразу вошли в противоречие с самой системой реформирования жилищного фонда. Тот факт, что вокруг жилья создается ненормальная криминогенная обстановка, ударившая по социально слабым, социально незащищенным слоям населения, проявился в законопроектах о риэлторской деятельности в Российской Федерации, о государственном контроле за правонарушениями в жилищной сфере. Правда, эти предложения поступили от законодателей уже на излете анализируемого периода, в 1998-1999 гг.
