Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. СТАНОВЛЕНИЕ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЦЕНТРАЛЬНОМ И ВОСТОЧНОМ ПРЕДКАВКАЗЬЕ В КОНЦЕ XVIII - ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XIX ВВ 24
1. 1 Распространение российского самоуправления на города Центрального и Восточного Предкавказья в конце XVIII - начале XIX вв 24
1.2 Формирование городского самоуправления на основе Жалованной грамоты городам от 21 апреля 1785 г 63
ГЛАВА II. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РАЗВИТИЮ ГОРОДОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО И ВОСТОЧНОГО ПРЕДКАВКАЗЬЯ В СЕРЕДИНЕ XIX В 115
2.1 Организация работы городского самоуправления по решению социально - экономических проблем городов 115
2. 2 Местное самоуправление в условиях реформирования административной системы Центрального и Восточного Предкавказья в
середине XIX в 182
Заключение 233
Примечания 239
Источники и литература 264
- Распространение российского самоуправления на города Центрального и Восточного Предкавказья в конце XVIII - начале XIX вв
- Формирование городского самоуправления на основе Жалованной грамоты городам от 21 апреля 1785 г
- Организация работы городского самоуправления по решению социально - экономических проблем городов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе государственного развития России большое внимание уделяется проблемам функционирования системы самоуправления на местах. Как свидетельствует мировая практика, развитие демократического общества, а также становление городов и регионов как социально-экономических, культурных и политических центров, зависит от степени «правовой зрелости и защищенности» этого института.
В компетенцию органов городского самоуправления входит решение вопросов местного значения, затрагивающих в той или иной степени интересы населения. К ним относятся: местные финансы, землеустройство, формирование программ социально-экономического развития местного сообщества и социально-культурного обслуживания населения, содействие его занятости, содержание жилищно-комунального хозяйства, но самое главное - обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.
С 90-гг. XX в. в России был поднят вопрос о пересмотре правового положения существующих органов власти на местах. Законом «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г., впервые предоставлялись права местному самоуправлению. В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена 8 глава, а в статье 130 сказано, что оно «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью».1 Согласно Конституции органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых материальных и финансовых средств.
Важным шагом в развитии местного самоуправления в России стало ее вступление в 1996 г. в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европей-
Ч> ской Хартии местного самоуправления, дающей международные гарантии
прав этой системе в Российской Федерации.
Проблема развития этого института власти, его правового и «общественного» положения, до сих пор остается до конца нерешенной. Опыт преобразований первых лет показал, что российское самоуправление в сложившейся исторической обстановке принимает формы, отличные от запад-
* ноевропеиских. И прежде всего, это выражается в том, что очень часто на
местах самоуправление не воспринимается как «выражение власти наро-да». В результате нарушаются принципы самоуправления и его правовая ответственность. Но в то же время, местное самоуправление берет на себя много полномочий. Этот факт имеет большое значение, так как в период кризиса, к примеру, экономического, оно играет «стабилизирующую роль» в решении ряда проблем.
Несмотря на то, что вплотную вопросом о правовом статусе самоуправления правительство занялось в 90-гг. XX в., на протяжении многовекового развития России велись поиски форм и методов взаимоотношения государственной власти и «мнения народа».
Как свидетельствует историческое прошлое, местное самоуправление в России имеет глубокие корни. Реальные действия в этой сфере, которые основывались на децентрализации государственной власти, наметились в правление Екатерины II, когда была издана Жалованная грамота городам от 21 апреля 1785 г., в которой впервые вводилось понятие «градского общества». Фактически, Жалованная грамота стала первым юридическим актом, утвердившим местное самоуправление в России. Не менее важным в изучении особенностей российского самоуправления, является выбор региона. Центральное и Восточное Предкавказье в исследуемый период развивалось
под влиянием исторических, национальных, социально-экономических,
культурных и географических факторов, отразившихся на становлении го-
# родского самоуправления.
Процесс формирования системы местного самоуправления в этом регионе совпал с процессом становления самих городов, что сыграло немаловажную роль в утверждении их правовой и экономической базы. Открывая в городах думы и ратуши, правительство переложило на них решение многочисленных городских проблем. В сложившихся исторических условиях екатерининская грамота не смогла быть реализована в полной мере. Несмотря на то, что отдельные попытки нововведений в первой половине XIX в. завершились изданием нового «Городового положения» от 16 июня 1870 г., процесс реализации Жалованной грамоты заслуживает внимание, как важный этап в развитии самоуправления в России.
Новый век стал не только очередным этапом в российской истории, но и временем, когда государство в целях утверждения своего правового статуса среди мировых держав, должно выбрать путь развития системы самоуправления, учитывая как мировой, так и собственный опыт. Именно поэтому исследование процесса развития самоуправления на местах остается актуальным на сегодняшний день.
Предметом исследования является процесс становления и развития, а также деятельность местного самоуправления в городах Центрального и Восточного Предкавказья.
Объектом исследования стали органы городского самоуправления, функционировавшие в Центральном и Восточном Предкавказье.
Хронологические рамки исследования охватывают последнюю четверть XVIII в., когда идет усиленное проникновение России на Кавказ и
появляются первые города-крепости. Завершается исследование изучением
состояния органов самоуправления с изданием нового «Городового поло-
жения» от 16 июня 1870 г. Особое внимание в работе уделяется введению в
Центральном и Восточном Предкавказье Жалованной грамоты городам
ф Екатерины II от 21 апреля 1785 г.
Территориальные рамки исследования включают равнинную часть Предкавказья, куда входят нынешний Ставропольский край, Северная Осетия и Северный Дагестан.
Состояние научной разработанности проблемы. Проблемам ста
новления и развития местного самоуправления в России уделялось большое
* внимание, как в дореволюционной литературе, так и в советской.
Этим вопросам были посвящены работы М. Ковалевского, А.А. Кизе-веттера, А.О. Немировского, O.K. Нотовича, И. Дитятина, А. Васильчикова и др.3 Они внесли большой вклад в разработку теории самоуправления, рассматривали его истоки. В своих трудах исследователи анализировали первые реформы городского самоуправления, которые связывали со временем правления Петра I, Екатерины II, Александра II.
Так, А.А. Кизеветтер, рассматривая становление местного самоуправления, считал, что Петр I заложил его основы в России, познакомившись с опытом западных государств. Для развития торговли и промышленности он предоставлял городской «верхушке» общества полную самостоятельность в решении проблем на местном уровне. Но попытка Петра I не была поддер-жана дворянством. Такое положение дел, как считал А.А. Кизеветтер, являлось результатом того, что дворянство на протяжении веков утратило самостоятельность в управлении на местах. Поэтому попытка Петра I реформировать эту сферу общественных отношений натолкнулась на ряд препятствий, главным из которых было неприятие населением нововведений. В итоге реформа не принесла желаемых результатов.
Рассуждая об истоках местного самоуправления, А.А. Кизеветтер обращался в своих работах еще к IX в., когда на Руси в некоторых городах
было вечевое устройство. Он, как и исследователь местного самоуправления, М. Ковалевский, пришел к выводу, что монархов не устраивала такая система, потому что ставила под угрозу само существование неограниченной власти. Пытаясь решить эту проблему, правительство учредило приказную систему. С конца XV в. начал складываться институт городовых приказчиков, который стал первым дворянским органом местного самоуправления. Однако создание строгой вертикали подчиненности учреждений и отсутствие самостоятельности способствовало непомерной бюрократизации, централизации и засилью чиновников, что в последствии привело к укреплению на многие века этой «российской модели». Изменить структуру местного управления, означало вернуться к исконно русскому самоуправлению, но на это не мог решиться даже Петр I, несмотря на то, что его называли «революционером на троне». Поэтому его попытки «оживить» дворян, разбились о неприступную «стену» бюрократизма и неприятия бесплатной службы в городских должностях, которую воспринимали как лишнюю «повинность».
Таким образом, отсутствие своей системы, вынуждало монархов обращаться к западной модели, плодотворное функционирование которой они видели сами. Пытаясь «внедрить» ее на русскую почву они, по мнению А.А. Кизеветтера и М. Ковалевского, преследовали несколько целей: во-первых, добиться признания в западном мире. Во-вторых, получить желаемые результаты в реформировании системы местного управления, но подчиненной всецело их интересам и, в-третьих, реформы были необходимы в силу социально-экономического и политического развития государства.
Такой политики, как считал А.А. Кизеветтер, придерживалась Екатерина II. Вступив на престол в результате государственного переворота, ей необходима была поддержка дворян. Продолжив «политику» Петра I, она стремилась создать себе сильную опору в лице дворян и городских «вер-
хов», выпустив в свет в 1785 г. две жалованных грамоты - дворянству и городам. Поэтому, «капитальную реформу» самоуправления с точки зрения А.А. Кизеветтера провела именно Екатерина II, так как она, учитывая «условия текущего исторического момента» провела, прежде всего, ряд реформ в социальной сфере, ставших основой преобразований. Нововведения в сфере управления к концу XVIII в. были необходимы. В связи с торгово-промышленными успехами России за стенами русского города рождалась новая жизнь, а «русло старого законодательства оказалось уже слишком узким, чтобы вместить волны новых жизненных отношений».4 В то же время А.А. Кизеветтер обращал внимание на половинчатость реформ, потому что «екатерининские думы не обнаруживали духа истинной самостоятельности и на каждом шагу пасовали перед бюрократической указкой».5
Реформирование системы местного самоуправления в 60-70 гг. XIX в. нашло отражение в многочисленных статьях и монографиях общественных и государственных деятелей. Во второй половине XIX в. шло обсуждение самого термина «самоуправление» и были выдвинуты по этому поводу 2 теории: общественная и государственная. Одним из первых представителей общественной теории самоуправления, стал профессор В.Н. Лешков. На примере земских учреждений, он утверждал, что «права земства ... составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного ..., как и от права государственного. Это - система права земского или общественного».6
К течению «общественников» примыкает крупный теоретик самоуправления того времени, князь Васильчиков. В своем фундаментальном труде «О самоуправлении», он дает не только понятие самого «самоуправления», но и четко разграничивает «местные дела и должности государственные». Аналогичных взглядов придерживался также Б.Н. Чичерин. Свой взгляд на термин «самоуправление» он обосновал в работе «Курс государ-
ственной науки». Как и Васильчиков, он считал, что местное самоуправление является организацией общества.7
В противовес «общественникам», представители государственной теории считали органы самоуправления всего лишь звеном в системе государственного управления. В частности, одним из первых представителей
этой теории был публицист А.А. Головачев. Критикуя работу земских учреждений, он заявил, что они не могут быть даже названы органами самоуправления, так как не обладают достаточно сильной исполнительной властью. Идеи Головачева развил академик В.П. Безобразов. Анализируя работу земств, он выдвинул тезис, что, возникнув на общественной почве, органы самоуправления не перестают быть государственными.9
Иначе на теорию «самоуправления» смотрели Н.М. Коркунов и М.И. Свешников.1 Несмотря на то, что они были сторонниками государственной теории, в их трудах, наряду с признанием государственной природы органов самоуправления, делались попытки найти отличительные черты органов самоуправления от органов бюрократического управления. К примеру, отличительные признаки самоуправления, профессор Коркунов видел в корпоративной самостоятельности самоуправляющихся союзов.
Выдвинутые теории «самоуправления» повлияли на курс правительства, которое при проведении очередных реформ, склонялось то к одной, то к другой теории.
Новое «Городовое положение» 1870 г. вызвало интерес общественности. Во второй половине XIX в. в свет вышел ряд книг, посвященных городскому самоуправлению, в которых проводилось сравнение итогов реформ конца XVIII - второй половины XIX вв., причем авторы в своих трудах снова обращались к Жалованной грамоте городам 1785 г. Причины преобразований местного управления историки связывали с неспособностью местных органов власти (ратуши и магистрата) исполнять возложен-
ные на них полномочия из-за развития городов как индустриальных центров, усложнения хозяйства, укрепления экономических связей и увеличения городского населения, занятого в торгово-промышленной сфере.
В 1875 г. вышла в свет книга И. Дитятина, где он рассмотрел устройство российских городов. Автор уделил большое внимание Жалованной грамоте городам, доказывая, что «до 1785 г. законодательство вовсе не знало общества городских жителей, граждан».11 Издание такого документа внесло новое понятие - понятие «градского общества», как одного целого, юридического лица, имеющего права и привилегии. Он считал, что городское самоуправление получило свое оформление и развитие после принятия Жалованной грамоты. Такой же точки зрения придерживался O.K. Но-тович. По его мнению, ко второй половине XVIII в. попытки правительства провести децентрализацию управления погибли в «...безбрежном и бездонном океане канцеляризма».12 Поэтому, уже в царствование Екатерины II «реформу губернского и уездного управления пришлось начать, прежде всего с перенесения значительно преобладавшей части центральных управлений на место, в губернии и уезды».13
Исследователи А.О. Немировский и А. Васильчиков, рассматривая становление местного самоуправления в России, сравнивали его с западным вариантом. А.О. Немировский, критически подходя к реформе местного самоуправления, показывал ее негативные моменты. Он предлагал корректировку реформы, которая сводилась к строгому разграничению прав между думой и управой, во избежание «растворения» исполнительного органа власти в распорядительном. Таких же взглядов на функционирование системы местного самоуправления придерживался князь Васильчиков. Как одно из главных условий в его становлении, он отмечал самостоятельность самоуправления и считал, что «...внутреннее управление получает свое зна-
чение только с той поры, когда местные жители получают действительное влияние на ход дел...».14
Во второй половине XIX в. окончательно был сформулирован термин «самоуправление». В. Даль в «Толковом словаре живого великорусского языка» определил его как «...независимое от центра государства, автономное, через выборных представителей, управление местными делами данной административной единицы».15 Аналогичное определение дал князь А. Ва-сильчиков, который в отличие от В. Даля конкретизирует, что это «...такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заве дываются и замещаются местными жителями».16 Этот термин лег в основу юридических актов и исторических исследований XX века. Главными его чертами стали:
решение дел местного характера;
независимость управления от государственной или иной власти;
реализация самоуправления на местах посредством выборных лиц из населения данной административной единицы.
В советское время историки практически несколько десятилетий не изучали проблемы местного самоуправления, так как особое внимание уделялось Советам. Выходившие в это время очерки и статьи, были посвящены резкой критике местного самоуправления в царской России.
Интерес историков к местному самоуправлению и его истокам, начал проявляться с середины XX в. Так, Н.П. Ерошкин, рассматривая процесс становления местного самоуправления в России, большое внимание уделил
анализу Жалованной грамоты от 1785 г. Одним из отрицательных ее положений, он считал имущественное и правовое различие между сословными группировками «градских обывателей». Это мешало сплочению их в единое городское сословие и приводило к постоянным межсословным конфликтам. По его мнению, бесправие местного самоуправления обусловлено
опасением правительства самостоятельных действий в городском сословном управлении буржуазных элементов, значение которых возросло во второй половине XVIII в., поэтому были установлены узкие границы компетенции новых органов власти. В сравнении с петровскими магистратами и ратушами, ведавшими практически всеми вопросами управления города, дума значительно проигрывала, так как круг решаемых ею вопросов был весьма узок. Таким образом, органы городского сословного самоуправления играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату администрации и полиции.18
Значительный вклад в разработку городского самоуправления внесла В.А. Нардова. Анализируя Жалованную грамоту городам, она исследовала «структуру» городского самоуправления состоящую из «собрания градского общества», общей думы и шестигласной, руководимой городским головой. По ее мнению, их деятельность была весьма не определена, с учетом того, что на местах наблюдалось отступление от начал грамоты. Она обратила внимание на то, что вместо шести человек, избираемых от шести сословий, гласные были представлены только сословиями купцов и мещан, а иногда и одних купцов, так как дворяне не хотели с ними работать. Число гласных в большинстве случаев ограничивалось двумя-тремя, а порой превышало количество, установленное законом.19 В целом же, исполнительные функции городского общественного управления находились в руках чиновников канцелярии, так как купцы, избранные в думу не были подготовлены к такой деятельности, а порой не обладали грамотностью.
Отдавая должное органам местного самоуправления в решении многих вопросов жизни городов, исследователи отмечали отсутствие у них правовой самостоятельности. Они не имели права самостоятельно решать даже хозяйственные вопросы, а для утверждения своих решений обращались в вышестоящие органы государственной власти и постоянно отчиты-
вались перед ними за свою деятельность.20 Анализируя городское само
управление конца XVIII - второй половины XIX вв., исследователями была
<% отмечена необходимость преобразований в этой сфере и одновременно -
незаконченность реформ.
В настоящее время, когда местное самоуправление стало одной из отраслей права (муниципального) Российской Федерации, в его трактовке появилось одно немаловажное дополнение, гарантирующее правовую защиту. В конституционном порядке на территории России «признается и га-
* 21
рантируется» самостоятельность местного самоуправления.
Прошлому городов Предкавказья на протяжении многих лет уделялось большое внимание. Помимо периодических изданий в XIX в. выходили работы краеведов, посвященные истории городов Предкавказья. Среди них особый интерес представляет докторская диссертация доктора К. Баху-
това, изданная в 1881 г. В своей работе он не только рассматривает сани-I»
тарное состояние Ставрополя, но описывает географические и метеорологические особенности города, социально-экономический уровень его развития.
Ценный статистический и исторический материал о развитии городов Предкавказья дан в работах И. Бентковского. В них краевед уделял большое внимание социально-экономическому развитию городов, административным преобразованиям, историческому наследию. В его статьях содержится немало ценной информации о становлении городского самоуправления в Ставрополе, о первых выборных лицах и городских головах. Большой вклад в изучение истории г. Ставрополя внес Г.Н. Прозрителев. В книге, вышедшей к 125-летию г. Ставрополя, он обращается к указу Екатерины II
от 5 мая 1785 г. об «учреждении» Кавказского наместничества, когда горо-
да-крепости Предкавказья официально получили статус городов. Немало
статей Прозрителев посвятил историческому прошлому Ставрополя, его культурному наследию.
# Среди краеведческих трудов XIX в. особый интерес представляет
«Сборник материалов для описания местностей и племен Кавказа». В нем
собрано этнографическое, фольклорное и культурное наследие народов
Кавказа. Отдельные главы в сборнике посвящены историческому развитию
и административному устройству городов Предкавказья.
Проблемы социально-экономического и культурного развития Пред-
* кавказья нашли отражение в работах краеведов советского времени. Так,
например В.Г. Гниловской в «Материалах по изучению Ставропольского
края» в ряде статей, поэтапно показал обустройство города и его культур
ную жизнь. В 1953 г. вышла в свет книга Г. Краснова «Ставрополь на Кав
казе», в которой была сделана попытка комплексного подхода в изложении
истории Ставрополя. Новым этапом в советском краеведении стали работы
П.Л. Шацкого, В.Н. Муравьева, М.А. Якунина, М.И. Федькина, В. Лариной,
И. Бежанова посвященные истории городов Азово-Моздокской укреплен
ной линии.24 Написанные на основе архивных документов, дореволюцион
ной периодики и литературы, они в течение многих лет оставались веду
щими историко-краеведческими очерками. Тем не менее, в 60-80 гг. XX в.
советские краеведы уделяли большое внимание социально-экономическим
вопросам в истории развития городов Предкавказья. Эту проблематику
разрабатывали С.А. Чекменев и Л.В. Куприянова. В своих работах они
показали влияние социально-экономического развития на процесс станов
ления городов как административных центров в Предкавказье, а также их
роль в российской истории.
Показателем современного состояния кавказоведческой науки стали такие труды как: «История народов Северного Кавказа», «История городов и сел Ставрополья», «История Ставропольского края от древнейших вре-
мен до 1917 г.», монографии Г. Беликова «Дорога из минувшего», «Ставрополь - врата Кавказа». В 1999 г. был опубликован коллективный труд краеведов «Край наш Ставрополье», который благодаря стараниям ученых, стал новым этапом в изучении истории Кавказа.
Истории городов Предкавказья и Ставрополя в частности, посвящались научные очерки, отдельные главы в работах по Северному Кавказу, учебные пособия. С 1998 г. «Ставропольский хронограф» стал издаваться как краеведческий сборник. Он содержит памятные даты края, сведения о развитии экономики, науки и культуры, а также о личностях, жизнь которых была связана с этим регионом.
В последнее время проблемы социально-экономического и культурного развития городов Северного Кавказа, стали предметом глубокого изучения. Этому были посвящены научные разработки и диссертации таких исследователей, как Н.Н. Великая, И.С. Иманаева, Е.В. Касевич, П.И. Ма-гаяева, Л.В. Романенко и др.26 Данная проблематика отражена также и в ра-ботах автора.
На современном этапе кавказоведения большой интерес в области изучения проблем становления системы местного управления на Северном Кавказе представляют работы Г.Н. Малаховой, особенно монография «Становление и развитие российского государственного управления на Северном Кавказе в конце XVIII - XIX вв. ». Большое внимание в ней уделено особенностям развития Кавказского региона и процессу становления административного устройства. На основе широкой базы архивных документов, дореволюционной периодики и литературы, автором проведено глубокое исследование социально-экономических и культурно-исторических процессов, на базе которых формировались административно-судебные институты. Особое внимание в монографии уделено взаимоотношениям российского правительства с кавказскими народами.
В 2004 г. на базе Северо-Кавказской академии государственной службы при Президенте РФ был подготовлен коллективный труд «История российского государственного управления на Северном Кавказе в XVIII -XIX вв.». Авторским коллективом на основе теоретического и фактического материала проведено комплексное исследование проблем становления российского государственного управления на Северном Кавказе.
В то же время, анализ литературы по теме исследования показал, что наряду с поднятыми социально-экономическими и культурно-политическими проблемами, вопросам о роли и становлении местного самоуправления в истории городов Предкавказья, не было уделено должного внимания. Поэтому проблематика, поднятая в диссертационном исследовании, требует дальнейших научных поисков в этом направлении.
Источниковая база. Диссертация подготовлена на базе широкого круга опубликованных и неопубликованных источников различных видов: законодательных актов, сборников опубликованных и неопубликованных материалов, периодических изданий, мемуарной литературы. Архивные документы являются базовым источником в работе, на основе которых проведено исследование. Автором проработано более 30 фондов Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Ставропольского края (ГАСК) и Ставропольского государственного краеведческого музея им. Г.Н. Прозрителева и Г.К. Праве (СГКМ).
Материалы о реформировании местного самоуправления и социально-экономическом развитии городов Предкавказья содержатся в Российском государственном историческом архиве (РГИА): в фондах Совета министра МВД (ф. 1281), Канцелярии генерал-прокурора (ф. 1374), Комитета министров (ф. 1263). Документы, отражающие деятельность органов местного самоуправления и взаимоотношения с правительственными учреждениями, содержатся: в фондах Департамента полиции (ф. 1286), Кавказского
комитета (ф. 1268), I Департамента Сената (ф. 1341), Департамента разных податей и сборов (ф. 571), Хозяйственного департамента МВД (ф. 1287).
В изученных фондах содержатся материалы, отражающие работу органов местного самоуправления по решению ряда городских вопросов, в частности - образования, здравоохранения, благоустройства. В документах из фондов Департамента полиции, МВД, Сената содержатся сведения о правовом положении органов самоуправления, городских бюджетах. Политику российского правительства, относительно городов Предкавказья, отражают фонды Комитета министров, Совета министра МВД, Канцелярии генерал-прокурора.
В процессе изучения материалов из фондов центрального архива, автором выявлено немало ценных документов о становлении и развитии местного самоуправления в городах Предкавказья. Они отражают формирование правовой базы органов самоуправления, их роль в городской жизни, сравнительное описание социально-экономического развития городов. Ряд документов позволил раскрыть влияние национального фактора на процесс формирования самоуправления в городах Предкавказья.
Богатый фактический материал сосредоточен в местных архивах. Автором были изучены фонды Государственного архива Ставропольского края (ГАСК), а также документы из фондов Ставропольского государственного музея им Г.Н. Прозрителева и Г.К. Праве (СГКМ).
Из фондов Ставропольского архива были использованы документальные материалы Кавказского губернского правления (ф. 128), Канцелярии начальника главного управления наместника Кавказского (ф. 235), Кавказского губернского магистрата (ф. 218), Ставропольского городничего (ф. 8), Георгиевского городского магистрата (ф. 824). Они позволили исследовать процесс становления городского самоуправления в Предкавказье и выявить его особенности.
Ценный материал о социально-экономическом и культурном разви
тии этого региона содержится в фондах Общего управления Ставрополь-
# ского округа (ф.71), Канцелярии гражданского губернатора Кавказской об-
ласти (ф.444), Общего правления Кавказской областью (ф.79). Материалы фондов Ставропольской городской думы (ф.95), Ратуши (ф. 445), Магистрата (ф. 109) позволили автору лучше представить функциионирование местного самоуправления, его роль в решении городских проблем.
Содержащиеся в этих фондах отчеты, сметы, прошения, сведения о выборных лицах помогли сделать выводы о проблемах развивающихся городов, выявить специфику становления в них местного самоуправления. Комплексный анализ документов из этих фондов, позволил автору провести исследование по данной теме.
Дополнительные сведения о городском самоуправлении помогли заполнить документальные материалы из фондов Ставропольского государ-It
ственного музея им Г.Н. Прозрителева и Г.К. Праве. Ценные сведения о роли самоуправления Предкавказья в войне 1812 г. содержатся в фондах Отечественной войны 1812 г. (ф. 51), Гражданского губернатора (ф. 8) и Истории г. Ставрополя (ф. 39). На основе этих документов была изучена деятельность органов самоуправления в период войны и послевоенное время, рассмотрен уровень социально-экономического развития городов в этот период. Изучение документов позволило лучше понять атмосферу того времени, проблемы, которые стояли как перед правительством, так и перед органами самоуправления, рассмотреть процесс формирования системы местного управления и одновременно развитие городов Предкавказья.
В диссертации были использованы также сборники опубликованных документов и материалов. Содержащиеся в них источники отражают ад-министративные преобразования в Предкавказье, а также статистические сведения о социально-экономическом развитии городов. Законодательные
акты изучаемого периода стали основой диссертационного исследования, восполнив утраченные архивные документы. Опубликованные сборники
4 документов, позволили автору выявить российскую специфику развития
самоуправления в пограничных городах.
Значительный фактический материал об истории городов-крепостей Предкавказья содержится в периодических изданиях XIX в. и мемуарной литературе. В этой группе источников отражен не только фактический материал, но и сведения о культурно-просветительской жизни Предкавказья,
^ повышении значения городов этого региона. Это в первую очередь местные
правительственные издания - «Кавказский» и «Кубанский» сборники. После того, как в 1847 г. Ставрополь стал губернским центром, в 1868 г. в свет был выпущен «Сборник статистических сведений Ставропольской губернии». В нем даны сведения начиная с количества жителей, их традиций и обычаев и заканчивая описанием внешнего вида городов Предкавказья.
Периодические издания XIX в. - первой четверти XX в. значительно дополняют архивные материалы, создают картину быта, интересов населения, обрисовывают внешний вид городов. Наиболее ярко особенности жизни городов XIX в. отражены в газете «Ставропольские губернские ведомости». Как и в столичных газетах, в ней был общий отдел, где печатались правительственные постановления, и местный, разделенный на официаль-ную и неофициальную части. В основном публикации местного отдела содержали различного рода сведения: исторические, этнографические, археологические, географические и топографические. Помимо этого в нем печатались статьи о сельском хозяйстве и промышленных предприятиях, заметки о чрезвычайных происшествиях и метеорологических явлениях. В местном отделе помещались также частные объявления, позволяющие судить о городской жизни того времени и занятиях населения. К торжественному событию или к памятной дате в губернских ведомостях печатались статьи
краеведов, статистов, историков, преподавателей учебных заведений. Наиболее активное участие в этом принимали известные краеведы того времени - И.В. Бентковский и Г.Н. Прозрителев. Свои статьи публиковали преподаватель ставропольской гимназии П.И. Хицунов, надворный советник М.П. Крюков и др.
Не менее интересные сведения содержатся в «Кавказском календаре», «Терском календаре», «Памятных книжках Ставропольской губернии и Кубанской области», «Сборнике статистических сведений о Ставропольской губернии», «Сборнике сведений о Северном Кавказе», «Актах, собранных Кавказской Археографической комиссией» (АКАК) и др. Документальные материалы, привлеченные в данном исследовании, позволили автору создать целостную картину о месте и роли местного самоуправления в процессе развития городов-крепостей Предкавказья. Наряду с правительственными постановлениями, в них публиковали исторические очерки, статистические данные, метеорологические заметки, сведения о состоянии промышленности и сельского хозяйства.
Мемуары XIX в. передают атмосферу того времени. Свои воспоминания о пребывании в городах Предкавказья, в основном оставили военные Г. Филипсон, М. Ольшевский, Н.Ф. Туровский,30 которым пришлось в них побывать по долгу службы. Редким исключением были иностранцы, в частности известный французский писатель А. Дюма.31 Мнение очевидцев о Предкавказье, привыкших к светской жизни в столичных городах, помогло реально проанализировать условия, в которых работали органы самоуправления, выявить их роль в благоустройстве развивающихся городов.
Привлеченные автором в ходе диссертационного исследования материалы, позволили изучить процесс становления местного самоуправления в городах Предкавказья и определить его роль в складывании в них городского уклада.
Целью исследования является изучение процесса становления и развития системы городского самоуправления в Центральном и Восточном Предкавказье, в последней четверти XVIII - до середины XIX вв. Исходя из этого в диссертации поставлены следующие задачи:
проанализировать процесс формирования в Центральном и Восточном Предкавказье городского самоуправления на основе Жалованной грамоты городам от 21 апреля 1785 г;
выявить особенности становления, функционирования и развития городов Предкавказья, повлиявшие на процесс становления в них местного самоуправления;
исследовать взаимоотношения органов самоуправления с местными властями;
4) определить роль самоуправления в решении проблем социально-
экономического развития городов.
Методологической основой диссертации являются историзм и объективность, представляющие широкие возможности для системного рассмотрения процесса развития городского самоуправления. В ходе исследования были использованы формационный и цивилизационный подходы. В совокупности они позволили выявить особенности городского самоуправления с учетом уровня развития общественных отношений, материальной и духовной жизни народа. В диссертационном исследовании автором сделана попытка, использовать подходы социальной истории. Опираясь на проблемно-исторический подход к исследованию предмета диссертации, автор раскрывает трансформацию и эволюцию органов городского самоуправления. С помощью проблемно-хронологического подхода в работе рассматриваются проблемы общественного развития Предкавказья, повлиявшие на становление городского самоуправления.
В ходе исследования использованы как общенаучные, так и специально-исторические методы. Историко-правовой метод дал возможность изучить правовое положение органов местного самоуправления, значение Жалованной грамоты городам 1785 г. в развитии Центрального и Восточного Предкавказья. Применение историко-сравнительного и историко-системного методов, позволило выявить особенности развития городов Предкавказья, повлиявшие на процесс формирования самоуправления в этом регионе. Статистический метод, дал возможность исследовать социально-экономическое развитие городов, определить их уровень по сравнению с губерниями Европейской России. Историко-генетический метод позволил выявить причинно-следственные связи, закономерность исторического развития местного самоуправления в Центральном и Восточном Предкавказье.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
в диссертации впервые комплексно рассмотрен процесс становления и развития местного самоуправления в городах Центрального и Восточного Предкавказья в конце XVIII - середине XIX вв.;
показано взаимоотношение органов самоуправления с местным управле- * нием;
проанализировано влияние деятельности органов самоуправления на социально-экономическое развитие городов Центрального и Восточного Предкавказья; впервые выявлена специфика этого региона, рассмотрена политика российского правительства в Предкавказье;
впервые изучено формирование городского самоуправления, выявлены особенности этого процесса и показаны результаты его деятельности;
-в диссертации впервые привлечен широкий круг архивных документов, ранее неиспользованных в научных исследованиях.
Практическая значимость работы состоит в том, что сделанные выводы и выявленные материалы диссертационного исследования можно использовать при написании истории городов и местного самоуправления, в краеведении, в процессе обучения, при разработке спецкурсов, факультативных занятий, при подготовке лекций и семинаров. Выявленные в ходе исследования фактические данные, могут быть использованы в качестве исторического опыта, современными теоретиками и практиками в области местного самоуправления.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, примечания, списка источников и литературы.
Апробация результатов исследования проходила на межрегиональных, всероссийских, краевых и университетских научных конференциях, семинарах, круглых столах в Ставрополе, Армавире, Элисте. Результаты исследования докладывались на заседаниях кафедры истории России. По теме диссертационного исследования опубликованы научные статьи, посвященные проблемам местного самоуправления в Предкавказье, показана его роль в культурном и социально-экономическом развитии городов. Материалы диссертации реализуются автором в рамках исследовательского проекта «Местное самоуправление в России в XIX - XX вв.: историко-сравнительное исследование (на примере Юга России)», поддержанного Российским гуманитарным научным фондом в 2003 г. (№ 03-01-00075а). Руководитель проекта Н.Д. Судавцов.
Распространение российского самоуправления на города Центрального и Восточного Предкавказья в конце XVIII - начале XIX вв
Учитывая масштабы и сложность решаемых задач в процессе реализации атомного проекта в СССР, руководство МСМ уделяло пристальное внимание вопросу обеспечения и подготовки кадров, а также развитию системы образования в закрытых городах Урала. Учитывая сложность решаемых в отрасли задач, на все руководящие должности предприятий МСМ имелся обязательный кадровый резерв, позволивший выдвигать высококвалифицированных специалистов и организаторов производства.
Система комплектования кадрами закрытых городов предусматривала два основных варианта.
Первый вариант - использование «привозных» специалистов с других предприятий, выпускников учебных заведений, демобилизованных солдат военно-строительных батальонов и население близлежащих населенных пунктов. Так, в соответствии с приказом ПГУ № 0355 от 26 ноября 1946 г. проводилась массовая мобилизация работников на предприятия атомной отрасли. Необходимые кадры отбирались в различных отраслях промышленности через партийные органы совместно с ПГУ практически во всех регионах страны.2 Этот вариант предусматривал использование трех методов направления будущих работников на объекты.
Во-первых, путевка или направление, выдаваемое обкомом партии, вузом.
Во-вторых, перевод наиболее квалифицированных работников оборонных и иных предприятий, как правило, членов ВКП (б).
В-третьих, личное заявление, подаваемое в основном жителями близлежащих населенных пунктов и солдатами военно-строительных батальонов.
Исследование, проведенное в Свердловске-45, показывает, что по первому методу в город приехало 51,5%, по второму - 31,6%, по третьему -16,9%) от числа всех приехавших жителей.
Первый метод давал широкие возможности для привлечения на объекты необходимых специалистов. Он позволял использовать как индивидуальные направления на объект, что распространялось, как правило, на ученых, ведущих ИТР и других высококвалифицированных специалистов, так и массовые организационные наборы, которые охватывали в большей степени работников с профтехническим и средним специальным образованием. По оргнаборам в Свердловск-45 прибыло 52,8% жителей. Отбор людей проводился по анкетным данным без предварительного собеседования.
Сознательно вёлся целенаправленный поиск наиболее квалифицированных и талантливых кадров не только для производственной сферы, но и для социально-культурной. Подобное положение объяснялось тем, что на начальном этапе возникновения посёлков отдел кадров завода оформлял не только работников оборонного предприятия, но и других учреждений города.
Формирование городского самоуправления на основе Жалованной грамоты городам от 21 апреля 1785
В первой половине XIX в. в России под влиянием социально-экономических и общественно-политических факторов возникла необходимость в преобразовании государственно-управленческого аппарата, в том числе и местного самоуправления. Открытие городских дум в Центральном и Восточном Предкавказье началось в правление Александра I. Вступив на престол в результате дворцового переворота, в решении многих вопросов внутриполитического характера он отошел от курса Павла I, вернувшись к идеям Екатерины И. Это было выражено, прежде всего, в преобразованиях городского самоуправления. В манифесте Александра они объяснялись тем, «... что без прав и преимуществ непоколебимых и всею силою закона охраняемых не могут промыслы, рукоделия и торговля достигнуть цветущего состояния, Мы признали за благо в пользу и одобрение их утвердить и восстановить Городовое Положение и грамоту городам данную во всей силе ея и пространстве».105
Введение самоуправления на местах на основе Жалованной грамоты городам Екатерины II дало возможность избежать коренного реформирования этой сферы, несмотря на то, что многие из ее положений к этому времени уже не отвечали запросам жизни. Результаты исследования показали, что не во всех городах грамота была сразу реализована. Первый шаг в преобразовании самоуправления в Кавказской губернии относится к 1807 г., когда императорским указом от 21 августа 1807 г. уничтожались городские магистраты в Кавказской губернии. Вместо них было предписано «... учредить в городах Георгиевске и Ставрополе ратуши, в коих быть 1 бургомистру и 2 ратманам в прочих же городах ... учредить словесные суды, в коих быть градскому главе и словесному судье ...». В результате, дела магистрата «... оставшиеся в нерешении так и решенные ... передавались ратуше».
Новая волна преобразований в Центральном и Восточном Предкавказье затронула только 2 города - Ставрополь и Георгиевск. Открывая в них ратуши, правительство установило новый их состав из 3-х человек. Такая мера была обусловлена многими причинами. Во-первых, опытом магистратов, когда из-за нежелания «городовых обывателей» заниматься проблемами своего города не набиралось установленного числа членов. Во-вторых, «малочисленность» ратуши давала возможность полностью контролировать ее действия со стороны местных властей, которым она подчинялась. Но если в Георгиевске и Ставрополе действовали ратуши, то в других городах Предкавказья правительство ограничилось открытием словесных судов, а избираемые в них обществом городской глава и словесный судья непосредственно утверждались Кавказским правлением. В связи с тем, что в этих городах основным контингентом населения были армяне, получившие право иметь «свое традиционное управление», в открывающихся судах предполагалось разбирать дела русских купцов и мещан. Иногда наблюдались случаи, когда «судебные дела» русских купцов и мещан, проживающих в Моздоке, разбирались в ратуше г. Георгиевска.
После упразднения магистратов, новому органу городского самоуправления пришлось решать немало дел. Как правило, в ратуше оформлялись купчие на земельные участки, заключались контракты на строительство почтовых домов, подписывались разрешения на возведение жилых построек, утверждались акты по передаче собственности из одних рук в другие, а также решались вопросы о продаже имений с аукциона. Кроме того, купцы подписывали договоры о совместной продаже «... как товаром, равно пенным горячим вином ... и медоварением ...», и обязательства при открытии торговых лавок, оформляли выкупные платежи, разбирали личные тяжбы.109 Как органу городского самоуправления ратуше приходилось рассматривать такие вопросы как приобретение «пожарных инструментов», предупреждение распространения эпидемии в городе, пресечение бродяжничества
Организация работы городского самоуправления по решению социально - экономических проблем городов
В первой половине XIX в. в Центральном и Восточном Предкавказье шел процесс становления органов городского самоуправления. Несмотря на многочисленные трудности, к середине XIX в. фактически повсеместно функционировали городские думы, ратуши которым приходилось решать многочисленные проблемы жизни городов. Большое влияние на развитие их как органов самоуправления, оказывала действующая система управления, сложившаяся под влиянием геополитического и социально-экономического факторов. Местное самоуправление, лишенное права самостоятельно принимать решения и находившееся под жестким контролем со стороны властей, тем не менее, принимало активное участие в жизни городов.
Учитывая особенности Предкавказья, правительство в первой половине XIX в. предприняло ряд мер по реформированию действующей здесь системы управления. После преобразования в 1822 г. Кавказской губернии в область и перенесения губернских присутственных мест в Ставрополь, был поставлен вопрос о пересмотре системы управления области. Новое положение, получившее название «Учреждение для управления Кавказской областью», вышло в свет 6 февраля 1827 г.1
Согласно этому проекту в состав области были включены все земли Кавказской губернии. Управление подразделялось на 4 степени: волостное, окружное и областное, которые подчинялись главному управлению, расположенному в Тифлисе. В свою очередь областное управление учреждалось в Ставрополе, а окружные соответственно - в Георгиевске, Моздоке и Кизляре. Расположение городов Предкавказья вблизи театра военных действий отразилось на формировании состава областного управления и определении его функций. В новом положении на должность начальника Кавказской области назначался военный чиновник, в обязанности которого входило обеспечение внешней безопасности городов (одновременно он исполнял функции коменданта).
Областное управление состояло из начальника и областного совета, куда входили председатели областного управления, казенной палаты и областного суда, а также областного предводителя дворянства и прокурора. В положении строго разграничивались полномочия между областным начальником и советом. Помимо «пограничных дел» начальник контролировал делопроизводство на местах, рассматривал решения областного суда, утверждал выборных лиц в думы и городские суды. По сравнению с начальником у областного совета функций было значительно больше. В его задачи входило составление ежегодных отчетов о состоянии области, рассмотрение возникающих препятствий при введении нового и использовании действующего законодательства, проверка поступающих с мест приходно-расходных ведомостей и др.
Особый раздел в новом положении был посвящен деятельности областного правления. В состав правления кроме советников входил также председатель, должность которого занимал военный чиновник. В отличие от областного совета, правлению приходилось рассматривать намного больше вопросов. Если совет принимал в основном отчеты о работе органов управления на местах, то правление решало многие вопросы, в том числе и городские проблемы. В его компетенцию входило устройство полицейской и пожарной служб, контроль за соблюдением чистоты в населенных пунктах, благоустройство городов, обнародование правительственных указов, утверждение городских смет. Для рассмотрения этих вопросов при областном правлении действовали приказ общественного призрения, врачебная управа, казенная палата с рекрутским присутствием.
Аналогично формировалась система управления и в округах. Существенное отличие было в организации состава окружного совета, куда также входил и городской голова.3 Особое внимание в положении 1827 г. уделялось организации городского управления. Ряд статей посвящен функционированию на местах полиции, в состав которой входили городничий и городская управа, разделенная на общую и частную. Полицейское управление в городах наделялось теми же функциями, что и областное правление. В то же время, первоочередными задачами полиции являлось управление пожарной частью и полицейскими чинами. Она занималась обнародованием правительственных указов и осуществлением полицейского надзора для сохранения порядка и безопасности в городе, отводом квартир для проходящих войск и составлением вместе с думой справочных цен.
Похожие диссертации на Городское самоуправление в Центральном и Восточном Предкавказье в конце XVIII - середине XIX вв.
