Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общественное управление Петербурга в царствование Александра I.
1. Городское общественное управление Петербурга в царствование Александра I и проекты реформ 33-47
2. Сословный вопрос и деятельность городских дум в первой четверти XIX в 47-71
Глава 2. Городское общественное управление в 1825 - 1846 гг.
1. Разработка проектов городских реформ 72 - 100
2. Городской бюджет и участие органов общественного управления в его формировании 100-126
Сословный вопрос и проблемы городского общественного управления во второй четверти XIX в 126-150
Глава 3. Городская реформа 1846 г.
1 Городовое положение 1846 г. и городское общественное управление. 151-196
2 Бюрократический аппарат городской думы 196 -214
Заключение 215 -218
Список источников и литературы 219 - 235
- Городское общественное управление Петербурга в царствование Александра I и проекты реформ
- Разработка проектов городских реформ
- Городовое положение 1846 г. и городское общественное управление.
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется значимостью изучения проблем развития городского хозяйства и городского управления в первой половине XIX в. История городского общественного управления в дореволюционной России является составной частью более общей проблемы взаимоотношений городских сословий и государства и их эволюции в эпоху абсолютизма.
Социально-экономическое развитие России в первой половине XIX в. требовало создания новых органов городского общественного управления более приближенных к горожанам, несущих ответственность за решение социально-бытовых проблем города. На протяжении первой половины XIX века правительство настойчиво говорило о необходимости реформ в сфере городского общественного управления, но только в 1846 г. удалось ввести новое городовое положение, взамен закона 1785 г.
Начиная с 20-х годов XIX в. проекты реформ городского общественного управления неизменно предполагали усиление позиций дворянства и верхушки купечества. Параллельно правительство предпринимало различные меры, направленные на активизацию торгово-промышленной сферы. Это обусловило более прочное положение купечества в органах городского общественного управления. Торговые же связи между купечеством и мещанством давали им возможность и в городских делах выступать сообща. В тоже время дворянство практически не ощущало связи с городскими делами и, пользуясь дарованным правом, уклонялось от службы по выборам. Тенденции, заложенные в царствование Александра I, сохранялись и во второй четверти XIX в. Продолжая работу над новым городским положением, государство стимулировало активность городского населения, особенно его верхушки. Общество также стало осознавать важность работы в рамках выборных должностей по городскому
общественному управлению. Однако общая направленность реформ в царствование Николая I, выразившаяся в бюрократизации всего аппарата управления, внесла коррективы и в городскую реформу. В итоге, новое положение 1846 г. ограничивало городские общественные органы.
Изучение истории городского общественного управления призвано уточнить его роль в развитии российского города. Деятельность правительства по разработке и введению городского положения 1846 г. можно оценить как подготовительный этап реформирования всей системы городского общественного управления в период Великих реформ
В работах, посвященных данной проблеме встречаются два термина «городское общественное управление» и «городское самоуправление». В монографии «Петербургская городская дума 1846 - 1918 гг.», наиболее крупном исследовании по данной проблеме в современной историографии, указывается, что эти термины употребляются в работе как равнозначные.
Появление термина «самоуправление» на российской почве относится к
"і,
середине 60-х гг. XIX в1. Термин «самоуправление» призван подчеркнуть независимость общественной организации от властных структур. В энциклопедии Ф.А.Брокгауза и И.А.Ефрона дается следующее определение понятию «самоуправление»: «Термин обозначает управление каким-либо кругом дел самим заинтересованными гражданами (непосредственно или через посредство избранных ими органов) без вмешательства посторонней власти)».2 В труде подробно рассмотрена историография вопроса, посвященного теориям местного самоуправления. При этом автор указал, что точного значения термин «самоуправление» не имеет3. Исходя из вышесказанного городское общественное управление неправомерно будет
1 Петербургская городская дума 1846 - 1918 гг. - СПб., 2005. - С. 6.
2 Энциклопедический словарь Ф.А.Брокгауз И.А.Ефрон. - СПб., 1897. - Т. XXVIII а. - С. 239.
3 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах
хозяйства.- М., 1996. -С. 235-238.
называть самоуправлением, так как избранные городские думы не могут считаться неправительственными учреждениями1.
На наш взгляд, наиболее корректной в данном случае является формулировка «городское общественное управление», как более четко отражающая сложные взаимоотношения между обществом и государством в указанный период, которое и используется в диссертации.
Степень изученности проблемы
Вопросы городского общественного управления в России неоднократно освещались в дореволюционной историографии. Его становление традиционно относят к правлению Екатерины И. Объектом внимания становились сами городские общественные органы, их деятельность, взаимоотношения с властью. Хорошо освещен вопрос правового положения думы изучаемого периода. Однако период с 1801 г. до Великих реформ, т.е. отрезок времени между двумя крупнейшими преобразованиями в области городского общественного управления не становился предметом самостоятельного исследования.
В дореволюционной историографии вопросы городского общественного управления рассматривались в основном историками-правоведами, подробно осветившими юридические аспекты реформы, но в меньшей степени касавшиеся ее социально-политических и хозяйственных аспектов. Практически все авторы исходили из общего представления об отсталости российских городов. Первые работы, посвященные изучаемому периоду, появились во время Великих реформ или сразу после них. На фоне глобальных преобразований, предыдущие изменения в области городского общественного управления представлялись незначительными.
Монография Н.Г.Устрялова, посвященная Николаю I неоднократно переиздавалась. Сочинение было проникнуто верноподданническим духом, а
1 Нефедьева Е.В. Формирование петербургского городского самоуправления в XIX в. // Герценовские чтения 2001. Актуальные проблемы социальных наук. - СПб., 2001.- С. 43.
многие оценки грешили предвзятостью. Особенностью данной работы явилось ее подчеркнутое одобрение политики Николая I, его реформаторских способностей. Непосредственно о самой реформе 1846 г. автор не упоминал, но дополнил свое сочинение некоторыми подробностями из жизни столицы. Так, например, представляет определенный интерес отрывок о холерной эпидемии в Петербурге1.
Подготовка и проведение буржуазных реформ 1860 - 70-х годов в России вызвала интерес к изучению правовых вопросов. В это время появляются работы, посвященные истории центрального и местного управления. Первое специальное исследование, касающееся управления городским хозяйством вышло в 1864 г. под редакцией П.Муллова.2 Оно являлось описательным, лишенным серьезных обобщений, но тем не менее, давало первый фактический материал для изучения заявленной проблемы
Одной из первых крупных работ, посвященных жизни и деятельности императора Александра I является сочинение М.И.Богдановича3 Как и последующие историографы личности императора, он практически не касался проблем, связанных с городским общественным управлением. Тем не менее, труд Богдановича важен для характеристики направленности реформ в первой четверти XIX в.
Историки и современники неоднократно указывали на черты преемственности органов российского общественного управления западным аналогам. Государственные деятели изучали иностранный опыт и пытались перенести его на российскую почву. В этой связи интересны труды Н.И.Второва4, А.И.Васильчикова5. Работа Васильчикова представляет собой
1 Устрялов Н.Г. Историческое обозрение царствования государя императора Николая I. - СПб., 1847.
2 Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления.
Сост. П. Мулловым. - СПб., 1864.
3 Богданович М.И. История царствования императора Александра I и России в его время. - в б т. - СПб.,
1869- 1871.
4 Второе Н.И. Муниципальные учреждения в главнейших государствах Западной Европы: (Сравнительное
обозрение муниципальных учреждений Франции, Бельгии, Италии, Австрии и Пруссии с присовокуплением
очерка местного самоуправления в Англии). - СПб., 1864.
5 Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений. - СПб., 1869— 1871. - Т. 1-3.
сравнительный анализ русских и зарубежных общественных организаций, Второв же рассматривал муниципальные учреждения в государствах Западной Европы. В предисловии он указывал, что все общественное устройство в России является слепком начал германского феодального законодательства.
Проблемы городского общественного управления были тесно связаны с сословным вопросом. При этом дворянство чаще других сословных групп изучалось отдельно. Работа А. Романовича-Славатинского1 посвящена эволюции дворянского сословия, но участия дворян в городском общественном управлении он не касался. Тем не менее, для решения задач диссертации небезынтересным оказалось проследить этапы становления дворянского сословного управления и уточнить ряд вопросов, одинаково актуальных для процессов городского и дворянского общественного управления. МЛблочков в своем сочинении тоже акцентировал свое внимание на деятельности дворянских органов самоуправления и обходил молчанием участие дворян в работе городских дум.2 При этом историки исходили из незыблемого утверждения об укреплении сословий в стране в течение первой половины XIX в.
К фундаментальным работам по истории городского общественного управления следует отнести труды И.И.Дитятина . Основываясь на архивных материалах, многие из которых были впоследствии утрачены, он изучил основные источники создания городовых положений, в том числе и 1846 г., провел тщательный анализ законодательства и проследил, как оно применялось на практике. Юридический анализ, проведенный историком, не потерял своей актуальности до настоящего времени. Значительно меньшее внимание в работе уделялось реальной деятельности городских
1 Романович-Славатинский А. Дворянство в России от начала XVIII в. до отмены крепостного права. - СПб.,
1870.
2 Яблочков М. История дворянского сословия в России. - СПб., 1876.
3 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. - Т. 1. - СПб., 1875; Т. 2. - Ярославль, 1877; ему
же принадлежит обзорная статья в сборнике Столетие Санкт-Петербургского городского общества 1785 —
1885гг. -СПб., 1885.
общественных органов в столице и среде, в которой она протекала. В итоге, историк невысоко оценил степень самостоятельности городских дум1. Труды Дитятина стали основой для дальнейшего изучения вопроса о городском общественном управлении. Он впервые указал на то, что правительство не бездействовало, искало пути разрешения городских проблем, но вместе с тем решиться на серьезные изменения закона 1785 г. не смогло.
Проблема развития органов местного самоуправления затронул в своих сочинениях А.Д.Градовский . Он высоко оценил реформу Екатерины II, но тем не менее, отмечал ее поверхностность. Рассматривая законодательство, Градовскии приходил к выводу, что на началах, установленных новыми городскими законами, «не могло учредиться действительное самоуправление, хотя бы и в сословной его форме». При этом историк впервые отметил, что наиболее важные шаги, сделанные правительством, касались разработки правил управления местным хозяйством и благоустройством.
Развитию чиновничьего аппарата посвящен труд В.А.Евреинова4. Объектом исследования для автора стало российское чиновничество и особенности его развития. Выводы Евреинова по чиновникам характерны и для аппарата городских общественных органов, хотя непосредственно чиновничеством городских дум он не занимался.
Обзор деятельности городского общественного управления содержится в труде, посвященном Великим реформам Г.А.Джаншиева5. Он подчеркнул, что правительство понимало необходимость реформ в этой области, но положение 1846 г. оказалось неудачным. Причины этого усматривались в несоответствии сословного уклада принципам общественного управления, а
1 Столетие Санкт-Петербургского городского общества 1785 - 1885 гг. - СПб., 1885. - С. 103
2 Градовскии А.Д. Начала русского государственного права. Органы местного самоуправления. - СПб.,
1883.-Т. III.
3 Градовскии А.Д. Начала русского государственного... -С. 138.
4 Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. - СПб., 1887.
5 Джаншиев А. Эпоха великих реформ. - М., 1896.
также в нежелании правительства давать городским думам необходимую свободу.
В начале века увидел свет труд С.А. Корфа1 продолживший изучение дворянского самоуправления. Он обращал внимание на то, что чем больше правительство пыталось контролировать и координировать дворянскую инициативу, тем пассивнее становилось дворянство2. Это утверждение отчасти применимо и для городских дум. В 1909 г. была опубликована работа П.Н.Милюкова, в которой есть раздел, посвященный городскому управлению3.
В конце XIX в. появляется классический труд Н.К.Шильдера об Александре I, а в начале XX в. о Николае I.4 Сюжет с городскими думами в книги не вошел.
В начале XX в. вышла работа Блинова И.А., посвященная истории развития института губернаторства5. В первую очередь автора волновала юридическая сторона проблемы. Вопрос о полномочиях губернатора важен для понимания взаимоотношений общественных органов с местной властью. Городские думы, находясь в подчинении у военного и гражданского губернаторов, во многом зависели от его решений.
В начале XX в. вопрос о городском общественном управлении стал по-настоящему острым, обсуждаемым и на страницах печати, и в различных исторических трудах. Во многом это было связано с ростом общественного движения. Но период с 1801 по 1846 г. оказался вычеркнут из изучения и обсуждения. Среди многочисленных работ, вышедших на рубеже веков, реформа 1846 г. либо не упоминалась вовсе, либо становилась предметом
1 Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762 - 1855. - СПб., 1906
2 Корф С.А. Дворянство и его сословное... - С. 341 - 342.
3 Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. - СПб., 1909.
4 Шильдер H.K. Император Александр Первый. Его жизнь и царствование. - СПб., 1897 - 1898. - Т. 1 - 4; он
же. Император Николаи I. Его жизнь и царствование. - СПб, 1903. -Т. 1-2.
5 Блинов И.А. Губернаторы: историко-юридический очерк. - СПб., 1905.
резкой критики. При этом авторы или проводили параллель - от введения Жалованной грамоты городам к Великим реформам, или, как например А.Г.Михайловский вовсе отрицали саму возможность проведения общественных реформ до 1870 г. Беспристрастной оценке проделанной во второй четверти XIX в. работы мешало и негативное восприятие личности Николая I.
В этот же период появляются первые работы, посвященные движению декабристов . Так, М.В.Довнар-Запольский отмечал, что декабристская идеология не рассматривала вопрос о городском общественном управлении отдельно, хотя некоторые участники движения высказывали свое мнение о городских сословиях4.
Среди трудов начала века особенный интерес представляют работы А.А.Кизеветтера. Основной упор он делал на реформах Екатерины II5, но в общих трудах касался и городского общественного управления XIX в.6 Преобразования, проведенные в этой области Николаем I оценивались автором двояко. В отличие от предыдущих историков он подчеркивал, что в новом городовом положении впервые получил признание принцип общественной автономии, но вместе с тем соглашался с ними, что наиболее либеральные принципы реформы остались нереализованными, поскольку правительству не удалось разрешить проблему обособленности сословий, а также из-за желания поставить общественные органы под жесткий контроль7.
Правовое положение сословий изучал Н.М.Коркунов,
В.О.Ключевский . Коркунов, в частности отмечал сложность сословной
'Немировский А.О. Реформа городского самоуправления. - СПб., 1911; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. - М„ 1908; Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. -СПб., 1901; Гессен B.M. Вопросы местного управления. - СПб., 1904..
2 Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления... - С. 4.
3 Довнар-Запольский M.B. Идеалы декабристов. - М., 1907; Семевский В.И. Политические и общественные
идеи декабристов. - СПб., 1909.
4 Довнар-Запольский М.В. Идеалы декабристов... - С. 131.
5 Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II 1785 г. Опыт исторического комментария. - М. 1909.
6 Кизеветтер А.А Девятнадцатый век в истории России. — Ростов-на-Д., 1903.; он же. Исторические очерки.
- M., 1912; Он же. Местное самоуправление в России IX-XIX в. Исторический очерк. - Изд. 2-е., Пг., 1917.
7 Кизеветтер А.А. Исторические очерки... - С. 464-465.
8 Ключевский В.О. История сословий в России. - Пг., 1918.
структуры и писал о том, что некоторые состояния не только не наследственны, но даже не пожизненны.'
В 1914 г. вышло еще одно описание царствования Николая I М.М.Бородкина , отражающее взгляды консервативной части общества. Его работа, также как и труд Н.Г.Устрялова содержала положительные оценки деятельности Николая I.
Интересными оказались работы о государственных деятелях, принимавших участие в разработке нового городового положения3. Так, например, труд, посвященный деятельности К.К.Грота, содержит автобиографическую записку, где указан его вклад в развитие органов общественного управления.
В целом, дореволюционная историография заложила первые оценки работы, проделанной по устройству общественного управления в России, проанализировала правовое положение городских дум, выявила недостатки положения 1846 г., наметила подходы к изучению сословного вопроса в России. Некоторые выводы были предвзятыми, политически ангажированными, тем не менее, без проверки попали в дальнейшую литературу. Вместе с тем, значительная часть работ носила обзорный характер и не ставила перед собой комплексного изучения проблем, касающихся города.
Советская историография изучавшая вопросы городского общественного управления, вобрав в себя лучшее из предшествующего периода продолжила исследование этих проблем на новом методологическом и источниковедческом уровне.
В первые годы советской власти продолжали свою научную деятельность ряд дореволюционных историков. Среди них были
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб, 1914.
2 Бородкин М. Венчанный рыцарь и его тернистый путь. - Харьков, 1914.
3 Гофштеттер И. Государственный человек Николай Алексеевич Милютин (по русским и иностранным
источникам). - СПб., 1901; Константин Карлович Грот, как государственный и общественный деятель (12
января 1815 -30 октября 1897). Материалы для его биографии и характеристики. - Петроград, 1915.
М.А.Полиевктов и А.Е.Пресняков, в той или иной степени изучавшие рассматриваемую тему. Значительное место организации общественного управления было отведено в работе М.А. Полиевктова, посвященной царствованию Николая Iі. Автор считал, что, отказавшись от мысли о коренных общественных преобразований, николаевское правительство поставило перед собой задачу примирить сословно-крепостной уклад с новыми условиями и требованиями жизни. Полиевктов разделил царствование Николая I на два этапа, рубежом, по его мнению, были 40-е года XIX в. Первый оценивался им как либеральный, второй как реакционный период в жизни государства. Историк проследил все этапы разработки реформы городского общественного управления. В тоже время некоторые его соображения вызывают возражение. Например, подчеркивая, что с 1840-х годов во внутренней политике наблюдается период реакции, Полиевктов утверждал, что в области городских реформ конечной целью являлось создание новых общественных органов на основе более широкого самоуправления". Это противоречие никак не было объяснено в работе. В целом, реформу 1846 г. он оценил невысоко, полагая, что правительство шло путем частичных уступок, вместо коренной перестройки системы городского управления. В целом, выводы М.А. Полиевктова оказались созвучны мнениям дореволюционных историков по проблеме городского общественного управления.
В отличие от Полиевктова, монографии А.Е.Преснякова, посвященные правлению Александра I и Николая I по новому осмысляют первую половину XIX в.3. С одной стороны обе работы отличает попытка беспристрастной оценки деятельности двух императоров. С другой стороны, историк решительно ставил все общество, невзирая на его сословную принадлежность в оппозицию к власти.
Полиевктов М.А. Николай I. Биография и обзор царствования. - М., 1918.
2 Полиевктов М.А. Николай 1. Биография ... - С. 217.
3 Пресняков А.Е. Александр I. - Пг., 1924; Пресняков А.Е. Апогей самодержавия. Николай I. - Л.,1925.
В 20-х гг. тема города продолжала разрабатываться, но получила несколько иное звучание. Появились исследования общего характера, цель которых состояла в комплексном изучении города . Так, работа Н.П.Анциферова касалась важной проблемы определения функций города. Автор подчеркивал, что только их комплексное изучение может дать целостную картину городской жизни2. Исследование Л.А.Велихова, вышедшее в 1928 г. продолжало разработку вопроса о городском хозяйстве, здесь же давалось определение этому термину3. В книге также имелся первый историографический обзор по теории самоуправления.
Интерес к проблемам города и вопросам городского общественного управления возник вновь только в 50-х годах XX в. Вновь к проблеме городского общественного управления в Петербурге историки возвратились в середине 50-х годах XX в., в связи с публикацией первого тома «Очерков истории Ленинграда».4 В разделе «Городское управление и городское хозяйство Петербурга от конца XVIII в. до 1861 г.», написанном С.П.Лупповым и Н.Н.Петровым, показывалась зависимость городского «самоуправления» от губернской администрации, правительства, говорилось о бесправии гласных и их незаинтересованности в своей работе, в связи с чем возрастала роль канцелярии думы. Причины такого положения авторы видели в противоречии между системой политической власти и развитии буржуазных экономических отношений5.
В 1955 г. появилась классическая монография М.В.Нечкиной, посвященная движению декабристов6. Изучив общества, их программные документы автор вычленила основные вопросы, поднимаемые декабристами.
1 Анциферов Н.П. Пути изучения города, как социального организма. Опыт комплексного подхода. 2-е изд.
- Л., 1926; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и
методах хозяйства. - М., 1996.
2 Анциферов Н.П. Пути изучения города... - С. 20 -21.
J Велихов Л.А. Основы городского хозяйства... - С. 217.
4 Очерки истории Ленинграда. Т. 1 Период феодализма (1703 - 1861). - М.-Л., 1955.
5 Очерки истории Ленинграда... - Т. 1. — С. 601 - 629
6 Нечкина М.В. Движение декабристов. - М., 1955. - Т.1-2.
Для изучаемой нами проблемы интересны идеи декабристов, касающиеся формирования бессословного общества.
В 1956 г. вышел труд СБ.Окуня, в котором подводились итоги реформ первой четверти XIX в. Историк обращал особенное внимание на положение сословий в стране, делал ряд важных замечаний. Так, он один из первых написал об оппозиционных настроениях купечества в 20-х гг. XIX в.2
Подробный статистический материал о численности сословий в Петербурге содержался в монографии А.И.Копанева.3 Он позволяет определить численный состав каждого сословия столицы в изучаемый период. Однако, приводимые материалы требуют дальнейшего уточнения, поскольку Копанев пользовался традиционным делением на сословия. Между тем, вопрос о том, кого можно причислить к разночинцам до сих пор остается спорным.
Исследование общественно-политической истории России в первой четверти XIX в. А.В. Предтеченского, касается важной для данной диссертации темы характеристики реформ Александровского царствования4. Это одно из первых крупных исследований по данной проблематике.
Монография П.Г. Рындзюнского5 была посвящена истории городских сословий. Во введении историк дал краткий историографический обзор и справедливо подметил, что даже наиболее значительные труды по истории городов России «имели одну конечную цель - показать неорганичность городского развития России» . Работа Рындзюнского является базовой для изучения городских сословий в России. В целом, историк довольно скептически относился к выводам, сделанным в дореволюционных исследованиях, хотя и не отрицал их значимости. В своих выводах,
1 Окунь СБ. Очерки истории СССР. Конец XVItt - первая четверть XIX века. - Л., 1956.
2 Окунь СБ. Очерки истории СССР... С. 324.
3 Копанев Л.И. Население Петербурга в первой половине XIX в. - Л., 1957.
Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в. - М.-Л., 1957.
5 Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. - М., 1958.
6 Рындзюнский П.Г. Городское гражданство ... - С. 6.
относительно положения городского населения Рындзюнский исходил из позиции буржуазного характера реформ, проводимых с начала XIX в1. При этом историк обратил внимание на значительные подвижки, происходившие внутри городского общества. Интересны выводы автора по введению в структуру сословной категории почетных граждан. Необходимо отметить, что несмотря на формальные разногласия с дореволюционными историками, выводы Рындзюнского во многом совпали с их мнениями. Это касалось, например, выводов о направленности реформ в 20-х гг., об оценке почетного гражданства.
В 60 — 70 гг. продолжали выходить публикации хотя и косвенно, но касающиеся проблемы городского общественного управления. Крайне негативная оценка личности Николая I, укрепившаяся в историографии, приводила к отрицанию даже очевидных преобразований в его царствование. Так, Т.Г. Архипова, занимавшаяся секретными комитетами николаевского царствования, пришла к выводу о бесплодности их деятельности . Между тем, Комитет 6 декабря определил направление различных реформ внутреннего управления, и, несмотря на то, что вопрос о городском общественном управлении напрямую не поднимался, были поставлены многие проблемы касавшиеся города, в частности сословный вопрос. В кандидатской диссертации Т.Г.Архиповой, посвященной структуре и деятельности высших комитетов, создававшихся в николаевское царствование, автор сумела раскрыть механизмы возникновения и действия комитетов и комиссий, их функции и взаимоотношения с императором и различными государственными органами. Данная работа во многом упрощает изучение Комиссий и Комитетов, касающихся реформ городского управления.
' Рындзюнский П.Г. Городское гражданство ... -С. 71.
2 Лрхипова Т.Г. Секретный комитет 6 декабря 1826 г. // Труды московского государственного историко-архивного института М., 1965; она же Высшие комитеты России 2-й четверти XIX в. (к истории кризиса феодально-крепостнической системы). - Автореф. дис... канд. ист. наук. - М., 1970. - С. 238.
В конце 70-х - начале 80-х гг. выходит ряд фундаментальных монографий по истории России XIX в.1 В них изучались институты власти, давалась оценка внутренней политики России в указанный период. Работа Н.П.Ерошкина основное внимание уделяет характеристике структуры местных государственных учреждений и высших комитетов в первой половине XIX в., а также их деятельности. В исследовании П.А.Зайончковского для нас непосредственный интерес представляет раздел монографии, в которой сделан краткий обзор положения чиновничества.
С 80-х годов интерес к городской тематике начитает нарастать. Истории русского феодального города посвящены исследования Б.Н.Миронова.2 Он одним из первых попытался опровергнуть устойчивые стереотипы, сложившиеся вокруг города и городского общественного управления. Историк подчеркивает, что реальное положение городов было иным, нежели это отражено в трудах дореволюционных историков, чьи сочинения служили отправной точкой для всех последующих исследований. Возражает Миронов и против изображения городского населения совершенно бесправным и безынициативным. «Возникает парадокс - в самом абсолютистском государстве в Европе практически все взрослое мужское население города по очереди участвовало в его управлении» -пишет он.3
Миронов также занимался изучением сословной структуры русского города. Он объединяет купечество и мещанство в единое торгово-промышленное сословие, обладающее некоторыми общими интересами в городе. Рассматривая деятельность правительства по выработке городского положения, историк полагал, что вплоть до Великих реформ город с точки
1 Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политігческие институты (первая половина XIX в.). -
М., 1981; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. - М. 1978.
2 Миронов Б.Н. Спорные и малоизученные вопросы истории русского позднефеодального города в
современной советской историографии // Генезис и развитие феодализма в России. Проблемы
историографии. Межвузовский сборник. - Л., 1983; он же. Социальная структура городского населения во
второй половине XVIII - первой половины XIX в. // Генезис и развитие феодализма в России. Проблемы
истории города. Межвузовский сборник. - Л., 1988; он же Русский город в 1740 - 1860-е годы. - М. 1990.
3 Миронов Б.Н. Спорные и малоизученные вопросы истории ... - С. 169.
зрения правительства оставался «больным» местом государственного организма.1
В 1984 г. появляется работа В.А.Нардовой, рассматривающая непосредственно городское общественное управление после Великих реформ, однако период до 1861 г. оказывается неохваченным2. Тем не менее, именно изучение городских реформ царствования Александра II позволяет в данной диссертации расценивать первую половину XIX в. как подготовительный этап реформирования городских общественных органов.
Проблемам, связанным с проведением реформ в первой четверти XIX в. посвящены работы С.В.Мироненко и М.М.Сафонова.3 Работы базируются на широком круге источников, интересны и обоснованны. Вместе с тем, некоторые положения, высказанные в них, на наш взгляд, нуждаются в уточнении. Так, мнение С.В.Мироненко о том, что с 1821 г. Александр I дал понять обществу, что ожидаемых реформ не будет, касалось только изменений в- политическом строе государства. Вместе с тем, именно в последние годы были сделаны серьезные шаги в сторону усиления позиции купечества, поднят вопрос о городском общественном управлении.
Уточнить некоторые аспекты формирования и деятельности народного ополчения во время Отечественной войны 1812 г., позволяют работы П.А.Жилина и Н.А. Троицкого.4
Возобновляется интерес к городским сословиям. В 1992 г. была опубликована статья В.Ю.Рикмана, касающаяся правовых аспектов возникновения почетного гражданства, слабо освещенного как в дореволюционной, так и в советской исторической науке5.
Миронов Б.Н. Русский город в ... - С. 34.
2 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. - Л. 1984.
3 Мироненко СВ. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. - М., 1989.
Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. - Л.,
1988.
4 Жилин П.А. Отечественная война 1812 г. - М., 1988; Троицкий Н.А. Отечественная война 1812 г. -
Саратов, 1991.
5 Рикман В.Ю. Почетное гражданство и его генеалогия // Чтения памяти В.Б.Кобрина: Проблемы
отечественной истории и культуры периода феодализма: Тезисы докладов и сообщений. - М., 1992.
В постсоветское время вышел ряд монографий и статей, посвященных не только развитию городского хозяйства и городского общественного управления, но и по смежным проблемам, в частности по истории городских сословий, их взаимоотношения с властью.
В 1993 г. выходит статья Т.А. Капустиной о Николае I. Отличительная черта данной работы - попытка непредвзято оценить личность императора и его политику. Иногда Капустиной это не удается, например, она явно идет за предшественниками, трактуя организацию Комитета 6 декабря как первый шаг на пути к осуществлению политики реакции1. Но вместе с тем, автором сделан важный для нас вывод, о том, что несмотря на охранительные начала во второй четверти XIX в., государство было вынуждено считаться с новыми потребностями страны".
Традицию изучения органов городского общественного управления с историко-юридических позиций продолжает работа, под редакцией Л.С.Мамут . В ней наряду с теоретическими вопросами, касающимися городского общественного управления был сделан обзор мер правительства по созданию нового городского законодательства. В оценке положения 1846 г. авторы во многом согласились с предыдущими выводами, отмечая зависимость новых органов общественного управления от мнения властей. С другой стороны положительный аспект реформы, по их мнению, состоял в четком разграничении функций исполнительной и распорядительной власти, хотя содержание этих функций, по сравнению с Жалованной грамотой городам практически не изменилось.4
Интересной для выявления степени участия купечества в городском общественном управлении оказалась статья А.И. Куприянова5. Она
1 Капустина T.A. Николай I // Вопросы истории, - 1993. - № 11 - 12. С. 35.
2 Капустина Т.А. Николай I... - С. 37.
3 Институты самоуправления: историко-правоведческое исследование / отв. ред. Л.С.Мамут. - М., 1995.
4 Институты самоуправления... - С. 278.
5 Куприянов А.И. Представление о труде и богатстве русского купечества дореформенной эпохи //
Менталитет и культура предпринимателей России XVIII - XIX вв. - М., 1995.
затрагивает важную практически не изученную тему менталитета купеческого сословия.
Различным аспектам внутренней политики и общественной жизни
России посвящено фундаментальное издание «Власть и реформы»1. Оно
содержит в себе, в том числе, обзор внутренней политики в первой половине
XIX в. Однако, комментируя положение 1846 г., авторы идут вслед за
традиционными оценками, высказанными в историографии. Спорным
представляется утверждение, что «Положение об общественном управлении
Санкт-Петербургом» носило продворянский характер, и не соответствовало
потребностям наиболее активной части горожан, занимавшихся торговой и
промышленной деятельностью." Несомненно, правительство возлагало
большие надежды на дворянское сословие, но статьи положения не давали
этому сословию решающего преимущества перед привилегированным
купечеством. Для торгово-промышленного населения столицы положение
было до определенной степени выгодно, поскольку высвобождало управы из-
под чрезмерной опеки городских дум. 5
Исследование О.В. Моряковой посвящено структуре местного управления России при Николае I. Автор стремится дать объективную картину и избежать сложившихся клише. Интересны выводы о деятельности и полномочиях военного и гражданского губернатора3.
Обобщающее исследование Л.Ф.Писарьковой по истории Московской городской думы посвящено развитию органов городского общественного управления.'1 Монография позволяет сравнить структуру и деятельность городских учреждений Москвы и Петербурга и сделать вывод о том, что особенности города вносили коррективы в их общественное управление
Для написания диссертационного исследования были привлечены также работы общего характера, позволяющие рассматривать реформы
1 Власть и реформы. От самодержавной к советской России. - СПб., 1996. * Власть и реформы. От самодержавной к ... - С. 277.
3 Морякова О.В. Система местного управления России при Николае Г. - М., 1998.
4 Писарькова Л.Ф. Московская городская дума. 1803 — 1917.' -М., 1998.
городского общественного управления в русле российских модернизаций XVIII - XIX вв.1 Монография «Опыт российских модернизаций XVIII - XX в.» посвященная особенностям российских модернизаций в целом, касается исследуемого периода. В монографии выдвинуто предположение, что первая половина XIX в. может рассматриваться с точки зрения постепенного распространения либерализма. С противоположных позиций рассмотрены преобразования XIX в. в работе «Русский консерватизм XIX столетия: Идеология и практика».
В работе также учитывались результаты изучения вопросов городского общественного управления региональными исследователями. Так, в кандидатской диссертации Лена К.В. выдвигается обоснованное утверждение, что наиболее остро в реформировании городского управления нуждались города с ярко выраженной тенденцией интенсивного торгово-промышленного развития".
Интересным для раскрытия поставленных в диссертации задач является двухтомное издание «Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи», в котором прослеживается эволюция генерал-губернаторства в России. Краткие данные на всех военных, гражданских губернаторов Петербурга содержатся в книге Я.Н.Длуголенского. 4
Для характеристики чиновничьего аппарата в Городских думах определенный материал дает монография Л.Е.Шепелева, в которой были прослежены все этапы развития чиновничества, показаны проблемы с которыми оно сталкивалось в указанный период.5 Это помогло выявить
1 Опыт российских модернизаций XVIII - XX в. - М., 2000; Русский консерватизм XIX столетия:
Идеология и практика. - M., 2000; Гросул В.Я. Русское общество XVIII - XIX вв.: традиции и новации. -
М., 2003.
2 Лен К.В. Подготовка и проведение городской реформы 1870 г. в Западной Сибири (на материалах Томской
губернии). - Дис... канд. ист. наук. - Барнаул, 2000. С. 13.
3 Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. - СПб., 2001. Т. 1-2
4 Длуголенский Я.Н. Военно-гражданская и полицейская власть Санкт-Петербурга — Петрограда. Генерал-
губернаторы, гражданские губернаторы, генерал-полицмейстеры (обер-полицмейстеры), градоначальники. -
Изд. 2-е, испр. - СПб., 2001.
5 Шепелев Л.Е. Чиновный мир России XVIII - начало XX вві СПб., 2001.
схожие проблемы в чиновничьем аппарате городских дум. Вопросам благотворительности посвящена статья В.Е. Зубова о деятельности благотворительного Комитета призрения заслуженных чиновников1.
Исследование Л.В. Кошман ставило своей целью изучение русского города в социокультурном аспекте исследования2. Такой поворот обеспечивает более глубокое изучение социальных проблем города, а также особенностей менталитета его жителей.
История городского общественного управления освещена в юбилейном издании, посвященном 300-летию Санкт-Петербурга'. Очень ценно, что авторы попытались отойти от сложившихся стереотипов. Так, например, было выдвинуто мнение о заинтересованности думы в городских делах, в решении хозяйственных проблем4. Но в основных выводах, продолжают звучать мнения дореволюционных историков.
Особенно следует выделить двухтомный труд Б.Н.Миронова5 по социальной истории России. Это обобщающая монография, отдельные разделы которой посвящены городской тематике, подводит итоги работы, проделанной историком на протяжении долгого времени и является попыткой комплексного исследования социальных проблем Российской империи. Миронов еще раз подтверждает мнение, согласно которому характерной чертой императорского периода является расщепление, или разделение, властных и управленческих функций между верховной властью и ее администрацией, с одной стороны, и городскими и сельскими общинами, городскими и дворянскими корпорациями, с другой6.
Развитию институциональной структуры предпринимательства посвящены работы М.Н. Барышникова. Для представленной работы особый
1 Зубов В.Е. Российское государство и благотворительные организации в XIX в. (на примере Комитета
призрения заслуженных чиновников) // Благотворительность в России. Социальные и исторические
исследования. - СПб., 2001
2 Кошман Л.В. Русский город в XIX в.: социокультурный аспект исследования. - Автореф. дис... докт. ист.
наук. -М., 2001.
J Санкт-Петербург: 300 лет истории. - СПб., 2003.
4 Санкт-Петербург: 300 лет... - С. 218-219.
5 Миронов Б.Н. Социальная история России. - СПб., 2003. Т. 1-2.
6 Миронов Б.Н. Социальная история...Т. 1. - XXVII.
интерес имеет статья «Иностранные предприниматели в Петербурге в первой половине XIX века»1. Развитию купечества посвящена статья Т.Е.Шмыревой. Она дает комплексный анализ положению купцов и мер правительства относительно этого сословия, но в выводах иногда идет вслед за Б.Н.Мироновым. Работы О.К.Павловой касаются вопросов организации благотворительности, и участия купечества в благотворительных акциях, однако она не связывает это с деятельностью городских общественных органов3.
Начинают появляться региональные исследования, посвященные развитию городского общественного управления4.
Огромную значимость для исследуемой темы имеет коллективная монография по истории Петербургской городской Думы.5 Она посвящена истории столичного общественного управления второй половины XIX начала XX в. Главное достоинство данной работы состоит в том, что общественное управление Петербурга впервые стало предметом специального исследования. Однако реформы городского управления до второй половины XIX в. рассмотрены обзорно. Основной упор был сделан на эволюцию общественного управления Петербурга. Утверждая, что в России участие жителей в управлении делами имеет давнюю традицию и признавая огромное значение Жалованной грамоты городам, тем не менее авторы монографии подчеркивают, что принципы, декларированные в этом документе не были практически реализованы, а о воплощении идеи
Барышников М.Н. Иностранные предприниматели в Петербурге в первой половине XIX века.// Предпринимательство и общественная жизнь Петербурга. Очерки истории. - Вып. второй. - СПб., 2003.
2 Шмырева Т.Е. Место купечества в системе городских сословий Российской империи (вторая половина
XVIII - начало XIX в.) // Новый век. История глазами молодых. - Вып. 1. - Саратов, 2003.
3 Павлова O.K. Благотворительность и образование. Из опыта деятельности петербургского купечества //
Российское предпринимательство в XIX - первой трети XX века: личности, фирмы, институциональная
среда: Материалы международной научной конференции. Санкт-Петербург, 19-21 октября 2007 г. - СПб.,
2007.; она же. Из истории благотворительности и общественного призрения в Санкт - Петербурге //
Предпринимательство и общественная жизнь Петербурга. Очерки истории. - Выпуск второй. - СПб. 2002;
она же. К истории благотворительности и общественного призрения в Санкт - Петербурге //
Предпринимательство и общественная жизнь Петербурга, Очерки истории. — СПб., 2002.
4 Кустова E.B. Органы самоуправления в структуре провинциального города дореформенной России (на
материалах деятельности Вятской городской Думы 1793 — 1870 гг.). Автореф. дис... канд. ист. наук. -
Ижевск 2004
5 Петербургская городская дума 1846 - 1918 гг. - СПб., 2005.'
самоуправления в устройстве российских городов можно говорить не ранее
1870 г.1 Рассматривая реформу 1846 г. авторы справедливо указывают, что на
практике реформа позволила весьма незначительно расширить компетенцию
столичного общественного управления. Ему оставались
неподведомственными основные отрасли городского хозяйства.
Интересна монография Османова А.И. посвященная истории петербургского купечества в последней четверти XVIII - начале XX, в том числе в нем рассматривается целый ряд вопросов, непосредственно связанных с формированием социокультурного, хозяйственного и общественно-политического облика городского населения в дореволюционной России . Автор подчеркивает исключительно важную роль купеческого сословия и купеческого предпринимательства в жизни города и при этом указывает, что экономическое развитие в первой половине XIX в. влекло принятие дополнительных административных мер со стороны власти .
Статья Н.П. Дроздовой, посвященная общественным организациям и вопросам благотворительности позволяет прояснить некоторые аспекты деятельности городского общественного управления в Петербурге.4 В частности, она останавливается на причинах небольшого участия в благотворительности городского общественного управления.
В последние годы интерес к вопросам развития городов и в том числе к вопросам городского общественного управления возрос. Появляются работы
Петербургская городская дума...С. 9.
2 Османов А.И. Петербургское купечество в последней четверти XVIII - начале XX века. - СПб., 2005.
3 Османов А.И. социально-экономическое положение петербургского купечества в последней четверти
XVIII - начале XX века. - Автореф. дис... докт. ист. наук. - СПб., 2006. - С. 29.
4Дроздова Н,П. Организация общественного призрения и частной благотворительности в России в дооктябрьский период // История предпринимательства в России: XIX - начала XX вв. - СПб., 2005.
посвященные правовым аспектам жизни городского населения ,
взаимоотношения власти и общества"
Зарубежные историки довольно часто обращаются к исследованию сословного вопроса. Так, А.Рибер в своей статье утверждает, что попытка сплотить дворянство оказалась неудачной как из-за противоречивой политики государства, так и из-за внутренних разногласий в самом сословии3.
В статье Г.Л. Фриза выдвигается тезис о том, что сословная структура Российской империи XIX в. была очень подвижна4. До какой-то степени это мнение объясняет неудачу попыток правительства построить городовое положение 1846 г. по сословному принципу.
К проблеме социальных структур российского общества обратилась Э.К.Виртшафтер. В монографии, она по-новому рассматривает сословие разночинцев, указывая на сложность его вычленения из городского общества5.
Изучение историографии показало, что проблема, поставленная в данном диссертационном исследовании еще не стала предметом специального изучения и довольно слабо отражена как в дореволюционной, так и современной историографии.
Объектом диссертационного исследования являются органы городского общественного управления в первой половине XIX в.
Предмет исследования - история становления городского общественного управления в Санкт-Петербурге.
1 Кашенов А.Т. Основные направления законодательной политики Российской империи в области предпринимательства во второй половине XVIII - первой половине XIX в. // Проблемы Российской истории. - М., 2007.
Ружицкая И.В. Высшая бюрократия и предпринимательская верхушка в царствование императора Николая I (1825 - 1855): связи и отношения // Российское предпринимательство в XIX - первой трети XX века: личности, фирмы, институциональная среда: Материалы международной научной конференции. - СПб., 2007.
3 Рибер А. Социальная идентификация и политическая воля: русское дворянство от Петра I до 1861 г. //
П.А.Зайончковский (1904 - 1983 гг.): статьи, публикации и воспоминания о нем. - М., 1998. - С. 275.
4 Фриз Грегори Л. Сословная парадигма и социальная история России // Американская русистика: Вехи
историографии последних лет. Императорский период. Антология. - Самара, 2000.
5 Виртшафтер Э.К. Социальные структуры: разночинцы в Российской империи. - СПб., 2002
Цель исследования состоит в том, чтобы рассмотреть взаимоотношения государства и городского общественного управления Санкт-Петербурга в первой половине XIX в.
Задачи исследования:
- определить основные этапы развития органов городского общественного
управления в первой половине XIX в.;
рассмотреть деятельность городских дум, до принятия городового положения 1846 г.;
выявить и проанализировать правительственные проекты введения нового городового положения 1846 г.;
описать введение нового городового положения 1846 г., определить степень участия различных сословных групп в городском общественном управлении;
сравнить деятельность городского общественного управления до и после введения нового городового положения 1846 г.;
оценить эффективность городового положения 1846 г.
Хронологические рамки: определены первой половиной XIX в., т.е. периодом между двумя крупными преобразованиями городского общественного управления. Нижняя граница определена манифестом Александра I 1801 г. возобновившего деятельность городских учреждений, введенных при Екатерине II, верхняя граница определена концом правления Николая I, когда неудача с введением нового положения 1846 г. стала очевидна и правительство вновь обратилось к решению вопроса о городском общественном управлении.
Территориальные рамки: ограничены Санкт-Петербургом, так как в нем отрабатывались все нововведения, касающиеся городского общественного управления. Именно в столице реформа была проведена в полном объеме.
Источниковая база исследования.
В диссертации было использовано несколько видов источников, как известных по публикациям, так и неопубликованных. Основой для написания диссертации стали архивные материалы. Их тематическая и хронологическая принадлежность по архивным фондам неравномерны.
Исходя из принятой классификации источники можно разделить на несколько групп.
Законодательные документы позволяют определить компетенцию и функции городских дум, проследить их эволюцию от городского положения 1785 года к положению 1846 г. Данный вид источника отличается высокой степенью объективности и достоверности. Материалы Полного собрания законов Российской империи позволяют уточнить, какие именно положения из обсуждаемых проектов были внесены в действующее законодательство.
Делопроизводственные источники содержат огромный фактический материал как по работе самих городских учреждений, так и по реформаторской деятельности правительства в отношении городского общественного управления.
В данной работе рассмотрены материалы двух архивов: Российского государственного исторического архива (РГИА), Центрального государственного исторического архива Санкт-Петербурга (ЦГИА СПб.), которые содержат в основном делопроизводственные документы.
Важнейшим для данной диссертации оказался фонд 1287 -«Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел» РГИА, в котором сосредоточены документы по истории городского хозяйства и городского общественного управления. Это, прежде всего делопроизводственные материалы, освещающие подготовку к новой городской реформе. Некоторые дела содержат подробные замечания государственных и общественных деятелей, на проекты реформ.
Особенности делопроизводства XIX в. приводили к тому, что в делах часто встречаются материалы предыдущих лет. Это позволяет в какой-то мере восполнить пробелы в документах по истории развития городского общественного управления. Обнаруженные документы дают возможность выявить не только осуществленные проекты, но и замыслы, которые не вошли в положение 1846 г. Так, например, в одном из дел содержится критика, высказанная в адрес проекта М.А.Балугьянского.1
Ценным источником являются дела о городском бюджете. В архиве сохранилось несколько подробных смет о доходах и расходах городского общественного управления. Учитывая, что за рамки утвержденного бюджета городские думы выйти не могли, это позволяет уточнить круг их обязанностей. Ряд дел содержит материалы, касающиеся составления и обсуждения городского бюджета. Они позволяют выявить степень участия городских общественных органов в работе над бюджетом.
Важным источником представляются отчеты о ревизии городских общественных учреждений. Правительство, особенно в николаевское царствование придавало большое значение проверке состояния городов. Для ревизоров составлялись специальные инструкции, в которых указывался спектр вопросов, на которые требовалось обратить внимание. Полученные материалы использовались при разработке новой реформы. Сохранились материалы ревизий не только по Петербургу, но и другим городам Российской империи, что позволило выявить частные и общие проблемы в их развитии.
Ряд дел касаются отдельных вопросов городского хозяйства и наглядно рисуют его состояние. Сохранилось дело о производстве вторых городских выборов по положению 1846 г. Оно довольно подробно освещает выборный процесс, содержит различные делопроизводственные материалы, списки избирателей, переписку по различным вопросам городской жизни, таблицы
1 РГИА. Ф. 1287. Оп.37. Д. 737. Л. 4 об. - 5.
по составу городского общественного управления. Все это позволяет проследить механизм работы новых учреждений.
Ценный материал сохранился в фондах ЦГИА СПб. Это, прежде всего Ф. 788 «Петербургская городская шестигласная дума», в котором сохранились формулярные списки чиновников учреждений городского общественного управления почти за десять лет, что позволило сделать вывод о том, что состав городских учреждений находился в стадии разработки, уточнялся и корректировался в ходе реформ городского самоуправления, хотя количественно он менялся мало. Списки чиновников составлялись по определенным правилам и дают некоторую информацию относительно прохождения служебной лестницы, социальном происхождении, имущественном положении, возрасте, образовании, вероисповедании. Таким образом, изучение формулярных списков дает исследователю информацию не только о количественном, но и о качественном составе чиновничьего аппарата в городских думах.
Чрезвычайно интересным оказался Ф. 846 «Комитет для введения нового положения об общественном устройстве в г. Петербурге 1846 - 1856». В нем сохранился подробный журнал заседаний, который позволяет насытить картину работы новых органов подробностями их деятельности, а также показать взаимоотношения дум с государственными органами и различными комиссиями, занимающими особенную ступень в государственном управлении первой половины XIX в. Изучение данного источника, в частности показало, что комиссия довольно часто собиралась для обсуждения различных вопросов городского хозяйства и управления, находившихся по закону в компетенции городских общественных учреждений. Это в свою очередь дает возможность сравнения функций городских дум, определенных законодательно и на практике.
Раскрыть особенности положения сословий в городе, а также их деятельность в органах городского самоуправления позволяют Ф. 221
«Петроградская купеческая управа», 536 «Петербургское дворянское депутатское собрание», 792 «Петроградская городская дума 1786 - 1914». Так в Ф. 221 содержится дело о работе купечества в городских общественных органах, позволяющий опровергнуть факт о бездеятельности городских структур. Ф. 792 помимо переписки, касающейся дворянского сословия, содержит также списки лиц, имеющих право участвовать в выборах. Содержащаяся переписка иллюстрирует отношение дворянства к выборным должностям.
Среди изданных материалов к важнейшим источникам, рассказывающим о деятельности органов городского общественного управления можно отнести протоколы заседания городских органов во время Отечественной войны 1812 г.1 Они были опубликованы на основе выборки материалов, не дошедших до сегодняшних дней. При этом издателей в большей степени интересовали проблемы формирования ополчения в Отечественную войну 1812 г. Тем не менее, журналы заседаний позволяют воссоздать механизм их работы. В обширном предисловии также цитируются некоторые материалы, по истории городских дум с 1801 по 1812 гг.
Сохранились опубликованные материалы, в которых содержатся обсуждения и постановления касающиеся различных хозяйственных проблем. Очень часто они публиковались от лица различных городских комитетов и комиссий, при поддержке императора перехватывавших инициативу у городских дум . Помимо этого в работе использовались опубликованные правила для обозрения городов. Интерес представляют и
Акты и документы, относящиеся к истории СПб. городского управления и города С.-Петербурга в эпоху Отечественной войны. - СПб., 1914.
2 Санкт-Петербургская городская общая дума. О займе на счет города 282605 р. 27 к. для вознаграждения
частных владельцев за строения и земли, назначенные по Высочайшему повелению для урегулирования
ямской слободы в Санкт-Петербурге — СПб., 1854; Выписка из журнала Комиссии по делам о пользах и
нуждах общественных, состоявшийся 9 октября 1854 г. - СПб., 1854; Санкт-Петербургская городская общая
Дума. О вознаграждении домовладельцев здешней столицы, отправлявших в 1854 и 1855 гг. повинность
чрезвычайного воинского постоя во время состояния города на военном положении. — СПб., 1856
3 Обозрение города NN. Приложение к инструкции. - СПб., б.г.
опубликованные статистические данные по Санкт-Петербургу.1 Отдельными брошюрами были изданы указания городской Распорядительной Думе и сословным управам.2
Источники личного характера представлены дневниками и мемуарами. Они позволили подчеркнуть мнение по исследуемой проблеме определенных общественных кругов , а также дополнить изложение некоторыми подробностями . Достаточно скудное использование мемуарных источников обусловлено тем, что дворянское сословие городскими делами интересовалось мало, и редко освещало их в своих сочинениях, купечество же в первой половине века практически не оставило после себя мемуарного наследия. Некоторые заметки по городскому общественному управлению сохранились в сочинении Н.Тургенева. Свою оценку городским делам оставил Л.В.Дубельт, Б.Н.Чичерин, Представляют интерес опубликованные мемуары купечества конца XVIII - первой половины XIX в.5 К сожалению, среди авторов мемуаров нет купцов из Петербурга. Тем не менее, данные мемуары помогают объективнее оценить представления самих купцов о роли органов городского общественного управления.
Периодическая печать в диссертации представлена газетами «Санкт-Петербургские ведомости», «Русский инвалид» на страницах которых отражалась работа городских общественных органов.
Анализ «Санкт-Петербургских ведомостей» позволил уточнить, выполняли ли думы свои непосредственные обязанности. В самой газете или ее приложениях на протяжении всего изучаемого периода публиковались
1 Обозрение государственного управления по части общественного благоустройства в 1831 году. СПб. 1834;
Обозрение состояния городов Российской империи в 1833 г. - СПб., 1834
2 Общий порядок делопроизводства в Санкт-Петербургской городской Распорядительной Думе. - СПб.,
1847; Общин порядок делопроизводства в управах Купеческой, Мещанской и двух Ремесленных. - СПб.,
1847;
3 Тургенев Н. Россия и русские. - M., 2001.
4 Семенов - Тян-Шанский П.П. Детство и юность // В кн.: Русские мемуары 1826 - 1856 гг. - М., 1990;
Чичерин Б.РІ. Воспоминания // В кн.: Русские мемуары 1826 - 1856 гг. - М., 1990; Дмитриев И.И. Взгляд на
мою жизнь. - M., 1866; Михайловский-Данилевский А.И. Отечественная война 1812 года: Воспоминания. -
М.,2004; Заметки и дневники Л.В.Дубельта // Российский Архив (История отечества в свидетельствах и
документах XVIII - XX вв.). - Вып. VI. - М., 1995.
5 Купеческие дневники и мемуары конца XVIII - первой половины XIX в. - М., 2007.
разнообразные сообщения информационного характера. Например, это объявления о сдаче в аренду, сведения о подрядах, сообщение об изменениях, произошедших в купеческих, мещанских и ремесленных сословиях и т.д. С начала правления Николая I дума стала публиковать таблицы городских цен.
Интерес представляют и статьи, посвященные значимым событиям в жизни городского общественного управления. Так в Ведомостях публиковались сообщения о городских выборах.
Теоретико-методологическую основу исследования составили научно-объективный и конкретно-исторический подход в сочетании с методами сравнительного анализа в оценках рассматриваемых явлений. Используется также ряд других исторических методов: ретроспективный, структурно-системный, идеографический. Важным методологическим принципом является принцип историзма, который обусловил изучение истории развития городского общественного управления в первой половине XIX в. в тесной связи с предшествующим развитием страны, а также потребностями развития государства.
Научная новизна исследования состоит в том, что в представленной работе удалось проследить этапы становления городского общественного управления в первой половине XIX в., выявить причины, по которым городское положение разрабатываемое с конца 20-х гг. XIX в. было введено лишь в 1846 г. В ходе проведенного исследования было доказано, что правительственные проекты первой половины XIX в. и реформа 1846 г. стали своеобразным трамплином для городских реформ 1870-х годов. Непоследовательность правительственной политики между укреплением сословных рамок и предоставлением большей экономической свободы торгово-промышленному сословию вытекала из противоречий между
абсолютистским государством и новыми буржуазными экономическими отношениями. Установлено, что в реальности городовое положение 1846 г. не носило продворянский характер, а соответствовало интересам торгово-промышленных сословий. Реальная власть в городских думах продолжала принадлежать купечеству. При этом нерешительность государства на серьезные преобразования в городской сфере, и быстрые темпы развития торгово-промышленных сословий породили определенный конфликт в обществе, вследствие чего стала очевидна нежизнеспособность городского положения 1846 г.
В диссертации впервые освещается вопрос о положении чиновников в городских думах. Было уточнено положение чиновничества в органах общественного управления, а также выявлены меры по улучшению ситуации в думах.
Практическая значимость работы Представленные материалы и выводы могут быть использованы в ходе дальнейшего изучения социально-экономической истории России, в частности истории развития городского самоуправления в России, истории развития городского хозяйства, истории общественного развития I половины XIX в. Материалы диссертации могут использоваться при подготовке учебных и специальных курсов по истории, политологии, экономики.
Положения, выносимые на защиту
- Социально-экономические преобразования в первой половине XIX в.
требовали коренной реформы городского общественного управления, на
принципах более широкого общественного представительства, однако
правительство оказалось не готово к масштабным переменам.
- Городские думы принимали участие в жизни столицы, однако они были
сильно сужены рамками законодательства
- Несмотря на стремления правительства повысить роль дворян в городском
общественном управлении, в реальности повышать роль в городском
управлении продолжало купечество
- реформы в сфере городского общественного управления инициировались
верховной властью, в то время как общество занимало достаточно пассивное
положение
Введенное положение 1846 г. не отвечало реальным потребностям столицы, хотя правительство стремилось максимально доработать его
Комиссии и комитеты, действовавшие параллельно с органами городского общественного управления ограничивали деятельность городских дум.
- Участие в Комиссиях представителей от городского общества можно
расценивать как попытку допустить городское сословие к обсуждению
собственных проблем, хотя бы в качестве пассивных слушателей
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора по теме исследования, представлялись на научных конференциях «Герценовские чтения», «Петровские чтения». Материалы диссертации были использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по «Отечественной истории». По теме диссертации опубликовано б статей.
Структура работы определяется задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Городское общественное управление Петербурга в царствование Александра I и проекты реформ
На рубеже XVIII - XIX вв. Россию ждали серьезные политические перемены, отразившиеся на всех сторонах внутренней жизни страны. В результате переворота 11 марта 1801 г. у власти оказался внук Екатерины II — Александр I. Одним из первых политических жестов нового императора стал указ о восстановлении Жалованной грамоты дворянству и Жалованной грамоты городам. Его подоплека была очевидна и для современников событий и для историков. Восстановлением двух важнейших актов екатерининской эпохи новый император хотел подчеркнуть политическую преемственность своей бабки и фактически перечеркивал правление отца. Как отмечал Н.Я.Эйдельман «буквально возрождение екатерининского уклада было бы такой же утопией, как Павловское «возвращение к Петру».1
Жалованная грамота городам , дарованная императрицей, в очередной раз меняла всю систему городского управления. Необходимость изменений была очевидна, тем не менее, закон оказался сложным и противоречивым. Образцом для создания столь важного документа послужило западное городское законодательство, переработанное и дополненное Екатериной И3. При этом использовались и нормы российского законодательства. Как писал Б.Б. Кафенгауз: «из материала Законодательной комиссии Екатерина II извлекла собранные там источники о самоуправлении украинских и прибалтийских городов»4. А.Д. Градовский справедливо полагал, что и Жалованная грамота дворянству и Жалованная грамота городам «...содержали в себе лишь главные начала организации дворянства и городских учреждений, но что вместе с тем они были составлены в слишком общих выражениях и потому требовали еще развития в подробностях и, во вторых, что в них нисколько не были обозначены начала деятельности дворянских и городских учреждений по управлению местным хозяйством и благоустройством».1
Согласно новой реформе «город» впервые признавался юридическим лицом, имеющим отличные от государства интересы и нужды. В состав городского общества включалась не только торгово-промышленная часть населения, но и все остальные жители. Заботы об общественных нуждах возлагалась на новые органы городского общественного управления, получившие всесословный характер.2 Заниматься городскими делами должны были Общая и Шестигласная думы, которым давалась некоторая свобода действий. При этом функции Общей думы оказались определены одним избранием членов в Шестигласную думу, которая на деле и ведала всеми городскими делами. Взаимоотношения этих двух органов не были прописаны детально.
Городское общественное управление имело одну очень важную деталь: у него фактически отсутствовал выборный представительный орган, наделенный распорядительными функциями. Их осуществляло Собрание городского общества4. Это делало всю структуру неудобной, неповоротливой, а бессословный принцип декларативным.
Серьезным препятствием к работе городских дум стала непродуманная система соподчиненности органов городского управления, появившихся в ходе реформ Екатерины II, их взаимоотношений с учреждениями, доставшимися императрице «в наследство» от предшественников, что приводило к низкой эффективности работы. Недоставало четко прописанных обязанностей и границ полномочий органов городского общественного управления.
Многие положения грамоты носили декларативный характер. Так, например, разрабатывая реформу, Екатерина II исходила из принципа бессословного общества. Но всесословное «общество гражданское» осталось лишь на бумаге, а государство продолжало планомерно проводить сословную политику. Более того, само общество не видело необходимости становиться бессословным. Невозможным оказалось и внедрение системы общественного управления в условиях жесткой опеки и контроля государства, от которой последнее не желало отказываться. В итоге, даже в столичных городах она не была проведена во всей своей полноте, а принципы самоуправления остались лишь на бумаге.
Разработка проектов городских реформ
События 14 декабря 1825 г. во многом повлияли на внутреннюю политику России в царствование Николая I. Вместе с тем вступление на престол нового императора не означало полного разрыва с предшествующим царствованием. Л.В. Выскочков высказал мысль, что в российской и советской историографии укрепилось мнение согласно которому внутренняя политика Николая I, особенно в первые годы правления — это прямое следование принципам, заложенным в 1820-е гг1. Это положение, как правило, объясняется тем, что консервативные взгляды самого Николая Павловича хорошо сочетались с настроением Александра последних лет его правления. Тем не менее, свое царствование Николай 1 начал с обещаний провести широкомасштабные реформы. Выявить круг проблем, требующих разрешения был призван «Комитет 6 декабря», во многом определивший вектор дальнейшей внутренней политики. Одним из важнейших документов переданных в Комитет, был «Свод показаний» декабристов, составленный в конце 1826 г. правителем дел следственной комиссии А.Д.Боровковым по вопросам внутреннего состояния государства.
Декабристское движение не сформировало сколько-нибудь четкой концепции городского общественного управления, что не удивительно, учитывая его социальный состав. Как верно подметил еще М.В. Довнар-Запольский, городские проблемы проскальзывают при общей критике внутреннего положения страны. При этом декабристы обвиняли правительство в недостатке внимания к торговому классу, в частности к купечеству2. М.В. Нечкина, изучая декабристское движение, в том числе и программные документы декабристских обществ, выделяла некоторые аспекты проблем, которые можно отнести к городскому общественному управлению. Например, в структуре общества «Союз Благоденствия» существовала специальная отрасль - «общественное хозяйство», участники которой непосредственно интересовались экономическими проблемами государства.1 Что же касается программных документов, то специально тема городских общественных учреждений там не поднималась. Характерно, что и термин «Дума», фигурировавший в декабристских сочинениях, обозначал орган государственного, а не общественного управления.
Декабристы констатировали бедственное положение российских городов, выдвигая различные причины такого положения. Так А. Бестужев одной из причин упадка городов называл невнимание правительства к мещанскому сословию, его нуждам. «Мещане, говорил он, - класс почтенный и значительный во всех других государствах, у нас ничтожен, беден, обременен повинностями, лишен средств к пропитанию. В других нациях они населяют города, у нас же, как города существуют только на карте, и вольность ремесел стесняют в них цехи, то кочуют, как цыгане, занимаясь щепетильною перепродажею»." В своих замечаниях декабрист верно подметил архаичность цехового устройства в городах. Также он отмечал полную зависимость мещан от купцов . Последнее утверждение было скорее поверхностным замечанием стороннего наблюдателя, не вникавшего в подробности отношений между торгово-промышленным населением.
Определенное мнение насчет городского хозяйства высказал П.И.Пестель. Он выступал за свободу предпринимательской деятельности, как необходимому условию развития промышленности и торговли. В русле сословной политики Пестель высказывался против гильдий и цехов. Схожую позицию занимал и Н.М. Муравьев .
Городовое положение 1846 г. и городское общественное управление.
Долгая работа по выработке нового проекта городского общественного управления была завершена к 1846 г. Утвержденное Городовое положение не было идеальным. Оно вызывало споры среди авторов, не вполне удовлетворяло требованиям правительства. В историографии сложились разные точки зрения на этот документ. Дореволюционные историки, бравшие за отправную точку становления российского городского общественного управления Жалованную грамоту городам Екатерины II, в целом невысоко оценили работу николаевского правительства и само Городовое положение. Так, А.Д. Градовский отмечая поверхностность городских реформ Екатерины II, ставил их выше последующих. В первой половине XIX в., как полагал он, разрабатывались правила управления городским хозяйством, от которых зависело исполнение Жалованной грамоты городам1. И.И.Дитятин обращал внимание на то, что во многих частях городское общественное управление представляет собой механической соединение сословий , а также критиковал бюрократизацию общественного управления . А.А.Кизеветтер, считал, что городовое положение 1846 г. «..являлось даже шагом назад, по сравнению с городовым положением 1785 г.». Несоответствию реформы сложившимся историческим реалиям стало причиной резкой критики многих авторов, писавших на рубеже XIX — XX вв. Так, М.А. Полиевктов полагал, что ряд мероприятий второй четверти XIX в., таких как наказ губернаторам 1837 г., городовое положение, правила о земских повинностях 1851 г. свидетельствуют о бюрократизации провинции и усилении системы личного усмотрения в центральном управлении.
Негативное восприятие николаевского царствования вообще приводило порой к полному отрицанию проделанной работы. Многие авторы, писавшие о городском общественном управлении в России просто опускали вторую четверть XIX в. из своего повествования, проводя параллель между реформами Екатерины II и Великими реформами. Например, А.Г. Михайловский прямо указывал: «Наше городское самоуправление ведет свое начало от реформы 1870 г., то, что было раньше, не имеет ничего общего с самоуправлением и не заслуживает внимания. Только реформа 1870 г. создала представительство городского населения, предоставила избранной горожанами думе широкую самодеятельность в решении местных дел.. .
Современная историография также подчеркивает, что пределы самостоятельности органов общественного управления по Положению 1846 г. продолжали оставаться весьма узкими. Задумывая реформу, правительство предпринимало эксперимент, ставивший целью постепенную передачу некоторых хозяйственных функций от бюрократических структур выборному общественному органу, способному исполнять их эффективно .
Мнение городского общества на нововведение оказалось неоднозначным. Для ознакомления публики с новым устройством общественного управления в столице и с порядком предстоящих выборов, в июньской книжке «Журнала министерства внутренних дел» напечатали развернутую статью. Помимо этого сообщения были помещены в «Санкт-Петербургских ведомостях» и «Ведомостях санкт-петербургской городской полиции»4. Общество, осведомленное о грядущей реформе еще до введения нового положения высказало свое несогласие, но, впрочем, широкой полемики устроено не было.
