Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические подходы к изучению трансформации государственности в новой России 34
1.1. Трансформационные процессы в новой России в контексте концепций перехода к демократии 34
1.2. Политические преобразования в свете цивилизационного подхода 44
1.3. Механизм российских политических изменений 1990-х гг. с точки зрения теории революций 54
1.4. Проблемы периодизации формирования государственности Российской Федерации 66
Глава II. Формирование и развитие федеральных органов власти в 1990-е гг 77
2.1. Взаимоотношения федеральных органов власти в 1990-1993 гг 77
2.2. Особенности институционального устройства ветвей российской власти на федеральном уровне в 1994-1999 гг 106
Глава III. Становление федеративных отношений в новой России 141
3.1. Борьба лидеров субъектов федерации за участие во власти 141
3.2. Проблема асимметричности федерации в 1990-е гг 164
Заключение 177
Перечень сокращений и условных обозначений 183
Именной указатель 185
Список источников и литературы 191
- Трансформационные процессы в новой России в контексте концепций перехода к демократии
- Проблемы периодизации формирования государственности Российской Федерации
- Особенности институционального устройства ветвей российской власти на федеральном уровне в 1994-1999 гг
- Проблема асимметричности федерации в 1990-е гг
Введение к работе
Содержание научной проблемы и ее актуальность. Диссертация посвящена изучению процессов формирования государственности Российской Федерации в 1990-е гг. В рамках научной проблемы исследовалось, обладали ли институты государственной власти в 1990–1993 гг. возможностью реального демократического обновления, или же они так и остались пережитками старой советской политической системы; есть ли основания говорить о преемственности в институциональном развитии России после принятия Конституции 1993 г. или точнее констатировать разрыв политической традиции; завершено ли было конструирование новой политической системы к исходу 1990-х гг. Остаются противоречивыми оценки действий институтов представительной власти, президента и правительства Российской Федерации по формированию государственности в 1990-е гг.
Актуальность темы исследования обусловлена возросшим интересом научного сообщества к анализу политических преобразований, происходивших в России в конце XX в. Изучение исторического материала и теоретических подходов к формированию российской государственности в 1990-е гг. важно не только с научной точки зрения, но и с точки зрения политической практики, поскольку оно способствует пониманию того, каковы были конструктивные достижения, а что, наоборот, оказалось упущенным на протяжении последнего десятилетия прошлого века.
Степень изученности проблемы. К исследованию становления государственности Российской Федерации на основе анализа законодательства, материалов периодической печати и мемуаров историки обратились с середины 1990-х гг. Одним из первых целостное видение политических преобразований 1985–1994 гг. при помощи сочетания модернизационного и цивилизационного подходов с применением наработок политологии и социологии предложил В.В. Согрин. Были сделаны первые попытки поставить политические события конца XX в. в общий контекст новейшей истории России – подчеркнуть цикличность политического процесса, провести параллели между августом 1991 г. и октябрем 1917 г., событиями осени 1993 г. и переворотом 3 июня 1907 г. (О.В. Волобуев, В.В. Журавлев и др.)
Во второй половине 1990-х гг. особое значение приобрели научные труды, в которых формулировались теоретические основания для изучения государственности Российской Федерации. Продолжились дискуссии о роли поступательной модернизации (В.Г. Федотова, Н.Ф. Наумова) и цикличности (А.С. Ахиезер, Ю.С. Пивоваров) в российских политических трансформациях XIX–XX вв., а также о реформистском (В.И. Жуков) и революционном (Е.Т. Гайдар) характере формирования государственности России в конце XX в.
Со второй половины 1990-х гг. практика формирования российской государственности активно изучалась в правоведении и социологии. В связи с принятием Конституции 1993 г. актуальным стал юридический анализ законодательства Российской Федерации, главным образом, предметов ведения и полномочий президента (С.А. Авакьян, Л.А. Окуньков, В.Е. Чиркин), представительной (И.В. Гранкин) и исполнительной (И.Л. Бачило, И.Г. Шаблинский) властей. Социологи обратились к анализу ценностных установок, складывавшихся в массовом сознании под влиянием процессов государственных преобразований и социетальной трансформации (Л.Д. Гудков, Л.М. Дробижева, Т.И. Заславская, Ю.А. Левада, В.А. Тишков, В.А. Ядов).
На рубеже XX–XXI вв. в разработке темы усилился политологический ракурс исследований. Ценный свидетельствами «от первого лица» научный вклад в изучение государственности Российской Федерации внесли участники политических процессов (Ю.М. Батурин, А.И. Подберезкин, А.М. Салмин и др.); вышел ряд историко-политологических работ о трансформации России в 1990-е гг., в которых впервые был дан развернутый анализ последствий расширения президентских полномочий в стране (В.А. Рыжков, Л.Ф. Шевцова). Непосредственно в политологии четко обозначилось стремление исследователей применить зарубежные концепции «демократического транзита» к российским условиям (В.Я. Гельман, А.Ю. Мельвиль). Получил дальнейшее развитие взгляд на формирование российской государственности 1990-х гг. как на революционный процесс (М. Макфол, В.А. Мау, Г. Хан и др.). Круг исторических источников исследований продолжал в основном пополняться за счет публицистики и мемуаров политических деятелей.
В 2000-е гг. в историографии были предприняты попытки исследования российского политического процесса 1990-х гг. с точки зрения, прежде всего, модернизационного (А.Н. Медушевский, Р.Г. Пихоя, Д.Я. Травин) и идейно-ценностного (Г.И. Герасимов, И.М. Кривогуз) подходов, а также многофакторного исторического анализа (Н.Н. Разуваева). В источниковой базе исследований 2000-х гг. произошли изменения – стали шире использоваться архивные документы из Архива Президента РФ, Государственного архива РФ (ГА РФ) и Российского государственного архива новейшей истории.
В начале XXI в. в фокусе исследований оказались в основном политико-правовые аспекты становления российской государственности 1990-х гг. – конституционный процесс начала 1990-х гг. (О.Г Румянцев, С.М. Шахрай, В.Л. Шейнис), развитие парламентаризма в России (Т.Г. Архипова, Н.И. Бирюков, В.М. Сергеев, Т. Ремингтон и др.), функционирование судебных органов власти в 1990-е гг. (О.Е. Кутафин, Б.С. Эбзеев и др.), компаративный анализ института президентства в России и за рубежом (Г.В. Дегтев, С.Г. Паречина).
В 2000-е гг. в изучении темы четко обозначилось направление, посвященное проблемам российского федерализма. В нем на основе анализа законодательства федеративные отношения изучались методами политологии, экономики, политической географии (С.Д. Валентей, Р.Ф. Туровский, М.Х. Фарукшин и др.). Россия 1990-х гг. соотносилась с договорным (Л.Ф. Болтенкова, Р.С. Хакимов) и конституционным (И.А. Умнова) типами федерации. Были сторонники у концепций симметричной (А.Н. Аринин, С.С. Митрохин) и асимметричной (Р.Г. Абдулатипов, В.А. Тишков) федерации.
Накопление научных знаний о формировании государственности в России 1990-х гг. шло в истории, политологии и социологии, однако анализ продуктивности различных теоретических подходов к теме исследования (в том числе теорий революции, цивилизационных циклов, «веймарского развития» России) оставался фрагментарным. Не были отдельно рассмотрены периоды становления новой российской государственности, отсутствовала систематизация имевшихся периодизаций современной политической истории России. Не были разработаны такие сюжеты, как борьба лидеров субъектов РФ за участие во власти и взаимоотношения политических элит Центра и регионов. Исследования органов и учреждений государственной власти не могли сами по себе дать развернутый ответ на вопрос о конкретно-исторических обстоятельствах формирования государственности России в 1990-е гг. Для этого требуется комплексное изучение истории взаимодействий между институтами государственной власти.
Объектом диссертационного исследования была деятельность российских институтов представительной власти, президента и правительства по формированию государственности в 1990-е гг.
Предметом диссертационного исследования стала история становления и развития институтов государственности Российской Федерации в 1990-е гг.
Цель диссертационного исследования заключалась в том, чтобы на основе анализа истории деятельности институтов представительной власти, президента и правительства России в 1990-е гг. показать динамику и результаты становления государственного устройства Российской Федерации, выявив опыт формирования государственности в 1990-е гг., который может быть использован в конструктивном направлении в последующие годы.
Достижение цели предусматривало решение ниже перечисленных задач:
дать анализ теоретических подходов к исследованию процессов трансформации российской государственности;
выделить и охарактеризовать основные периоды формирования новой российской государственности в 1990-е гг.;
выявить причины конституционно-политического кризиса 1992–1993 гг.;
рассмотреть взаимодействия институтов представительной власти, президента и правительства России на протяжении 1990-х гг.;
определить общие и особенные черты в процессе отношений Центра и субъектов РФ до и после принятия Конституции 1993 г.
Источниковая база исследования. При подготовке диссертации был проведен анализ исторических источников различных видов.
Нормативные правовые акты Российской Федерации, действовавшие в 1990-е гг. – конституции, федеральное и субфедеральное законодательство, подзаконные акты и договоры, опубликованные в ряде официальных изданий. Значение этих источников для диссертационного исследования очень велико, поскольку именно в них отразились практически все изменения, которые претерпевала российская государственность в последнее десятилетие XX в.
Делопроизводственные документы институтов государственной власти Российской Федерации – опубликованные стенограммы заседаний Съездов народных депутатов (1990–1993 гг.), сессий палат Федерального собрания РФ (1994–1999 гг.), выступлений президента и глав правительства России в 1990-е гг., совещаний руководителей Советов субъектов РФ (1991–1993 гг.), Конституционного совещания (1993 г.). Работа с этими источниками помогла определить подходы ведущих политических сил России к формированию ее государственности в конце XX в. Особо следует отметить информативность стенограмм совещаний руководителей регионов. Они содержат выступления представителей 56 субъектов РФ. К данным стенограммам как к историческому источнику исследователи ранее не обращались.
В число изученных делопроизводственных документов также вошли неопубликованные протоколы заседаний Президиума Верховного Совета 1990–1993 гг. из фонда 10026 ГА РФ «Съезд народных депутатов РФ, Верховный Совет РФ и их органы» и постановления советских органов власти субъектов РФ, принятые осенью 1993 г. по поводу противоборства ветвей власти из архивной коллекции 8649 Центрального общественно-политического архива истории г. Москвы (ЦАОПИМ) «Политический кризис 21 сентября – 4 октября 1993 г.». Были использованы неопубликованные аналитические записки, планы и справки, направлявшиеся в Секретариат Секретаря Совета безопасности РФ Ю.В. Скокова в 1991–1993 гг. (ГА РФ, фонд 10026, дело 3039), а также руководителю президентской администрации С.А. Филатову в 1993–1996 гг. (ЦАОПИМ, фонд 8660). В них содержатся экспертные оценки политической ситуации в России, развития бюджетного федерализма, динамики изменения общественного мнения; отчеты о проведении референдума 25 апреля 1993 г. и подготовке к голосованию по проекту Конституции в декабре 1993 г. Критический анализ данных документов помог установить, как получали обоснование и реализовывались политические решения, направленные на формирование государственности Российской Федерации.
Данные социологических исследований – всероссийские опросы ВЦИОМ и ФОМ дали возможность судить о реакции различных слоев общества на политические трансформации в стране. Доступ к опросам открыт в Интернете через электронный архив данных «Система организации фактографической информации по социологической тематике» (СОФИСТ).
Периодическая печать как исторический источник представлена в исследовании преимущественно материалами газет. Особое внимание уделено нескольким федеральным изданиям 1990-х гг. с различной политической направленностью («Завтра», «Известия», «Коммерсантъ», «Московские новости», «Независимая газета», «Российская газета», «Советская Россия»). Эти источники, критический анализ которых представлен в диссертации, помогли реконструировать подходы ведущих политических сил к формированию государственности Российской Федерации в 1990-е гг.
Источники личного происхождения – опубликованные мемуары рубежа XX–XXI вв., а также неопубликованные письма граждан «во власть».
Для анализа в диссертации были отобраны воспоминания руководителей СССР, президента России Б.Н. Ельцина, депутатов Верховного Совета и Госдумы РФ, министров российских правительств – политиков, оказавших в 1990-е гг. прямое влияние на развитие страны. Для реконструкции подходов к процессам трансформации России 1990-х гг. изучались свидетельства консультантов по вопросам проведения политических и экономических реформ. Обращение к воспоминаниям первых лиц государства и ведущих представителей экспертного сообщества позволило выявить мотивы принятия ряда решений, повлиявших на формирование государственности в 1990-е гг.
Письма граждан Б.Н. Ельцину 1989–1991 гг. (ГА РФ. Ф. А-664) с суждениями о желательном устройстве и перспективах развития политической системы помогли дополнить ту картину восприятия политических изменений в стране, которая отразилась в опросах общественного мнения.
В целом источники по теме диссертации разнообразны и многочисленны. Каждый из них содержит ценную информацию, позволившую с различных сторон рассмотреть предмет исследования.
Методология и теоретическая база исследования. Для изучения темы диссертационной работы была использована методология нового институционализма (Д. Норт). Она позволила рассмотреть становление российской государственности в 1990-е гг. как процесс трансформации политических институтов на организационном и нормативном уровнях. Поскольку политические институты – это «конструкции, созданные человеческим сознанием», автор диссертации также использовал конструктивистский подход, который помог связать политические трансформации с деятельностью политических элит. Характер преобразующей деятельности политических элит по формированию российской государственности в 1990-е гг. рассмотрен в диссертации с точки зрения теории революций (Д. Голдстоун). В ней революция получила определение как попытка «преобразовать политические институты и дать новое обоснование власти в обществе», сопровождаемая «неинституционализированными действиями, которые подрывают существующую власть».
Методы диссертационного исследования. Примененные в диссертации методы источниковедческого анализа и синтеза помогли установить информационные возможности исторических источников для получения фактических сведений о формировании государственности Российской Федерации в 1990-е гг. Периодизация политической истории современной России и сравнительно-правовой анализ нормативных актов представительной власти, президента и правительства РФ дали возможность изучить становление государственности во внутренней динамике. Инструментарий компаративного анализа способствовал выявлению специфики политических изменений в России 1990-х гг. путем их сопоставления с синхронными преобразованиями в странах Центрально-Восточной и Юго-Восточной Европы. Приемы дискурс-анализа текстов источников и литературы о политической трансформации в России, а также методы количественного анализа тематики дискуссий на совещаниях руководителей Центра и регионов позволили сфокусировать внимание на изучении тех вопросов формирования российской государственности, которые имели первостепенное значение в 1990-е гг.
Научная новизна исследования:
Впервые в диссертации выявлены ключевые критерии периодизаций современной политической истории России – конституционные изменения или смена государственного лидера. На основе конституционного критерия была предложена периодизация формирования государственности России в 1990-е гг.: 1990–1993 гг. и 1994–1999 гг. Показано влияние исторических событий каждого из периодов на последующее развитие страны.
Для изучения истории становления и развития государственности Российской Федерации применена методология нового институционализма.
Автор выдвинул объяснение, почему на рубеже XX–XXI вв. появилась концепция «веймарского развития» России и показал, что она не отвечала реалиям исторического развития Российской Федерации 1990-х гг.
Применив в диссертационном исследовании комплексный подход к изучению федерализма в российской государственности, автор рассмотрел федерализм не только как тип федеративного устройства, но и как процесс взаимодействия Центра и субъектов РФ, в котором существенную роль играла борьба лидеров регионов за участие во власти.
В научный оборот впервые введены новые источники – письма граждан Б.Н. Ельцину 1989–1991 гг., стенограммы совещаний руководителей представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, аналитические справки и докладные записки из Администрации президента РФ, аппарата Верховного Совета РФ и Секретариата Секретаря Совета безопасности РФ 1991–1993 гг. Они помогли выявить важные обстоятельства подготовки ключевых политических решений.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке конституционного критерия для периодизации истории формирования государственности в 1990-е гг.; в обосновании неприменимости концепции «веймарского развития» к истории России 1990-х гг.; в анализе федерализма как конкретно-исторического процесса, в котором участвуют не только федеральные политические силы, но и политики субъектов РФ.
Научно-практическая значимость исследования заключается в развитии научного направления «current history», которое мало разработано в отечественной историографии, а также в возможности использования выводов и материалов диссертации в учебных курсах и семинарах.
Основные положения диссертации, вынесенные на защиту:
1. В формировании государственности России в 1990-е гг. выделяются два периода – 1990–1993 и 1994–1999 гг., поскольку принятие Конституции 1993 г. внесло значимые изменения в государственное устройство.
2. Одной из причин конституционно-политического кризиса 1992–1993 гг. было то, что в начальный период формирования новой российской государственности право участия во власти приобреталось не в состязании политических сил на выборах, а в борьбе органов государственной власти.
3. В 1994–1999 гг. в условиях усиления президентской власти и одновременного ослабления ее сдержек и противовесов процесс принятия государственных решений все больше принимал патерналистский характер.
4. Взаимоотношения Центра и субъектов РФ в разные периоды формирования новой государственности различались по характеру переговорного процесса. В 1990–1993 гг. преобладало открытое обсуждение проблем на всех уровнях государственной власти. С 1994 г. разграничение предметов ведения и полномочий стало происходить посредствам официальных договоров между президентом Б.Н. Ельциным и руководителями исполнительной власти субъектов РФ на основе клиентарных отношений.
5. Изменения в распределении полномочий между ветвями государственной власти в субъектах РФ в 1990-е гг. обусловлены ходом политических трансформаций на федеральном уровне. «Стихийная децентрализация» была в значительной степени связана с борьбой президента и институтов представительной власти Российской Федерации.
6. Оценка состояния российской государственности в последнее десятилетие XX в. требует разработки критериев эффективности и рациональности политического развития страны. В 1990-е гг. наблюдались не только деструктивные процессы, но также возникли новые для России институты правового государства, которые и в XXI в. содержат в себе возможности для развития государственности, а общественно-политические силы получили исторический опыт участия во власти.
Апробация исследования. Диссертация обсуждалась на кафедре истории России новейшего времени Историко-архивного института РГГУ. Апробация промежуточных результатов проводилась в ходе научных конференций на базе Смоленского государственного университета в 2006 и 2008 гг. Отдельные положения и выводы диссертации отражены в семи печатных работах.
Трансформационные процессы в новой России в контексте концепций перехода к демократии
В данном параграфе речь идет о концепциях перехода к демократии (демократического транзита) и возможностях, которые открывает их применение для анализа политических трансформаций в России 1990-х гг.
Основное содержание политического транзита как процесса состоит в попытке демократизации авторитарной государственности. Траектории перехода к демократии стали предметом специальной области знаний -транзитологии. В ней переход от авторитаризма и партийного диктата к демократии в странах ЦВЕ второй половины 1980-х - начала 1990-х гг. стал восприниматься в качестве продолжения «третьей волны демократизации»1.
Позитивным результатом перехода к демократии считалось установление «демократической институциональной структуры» в политической системе. В случае неудачи ее формирования «начиналась борьба за новую диктатуру» . Как в свое время писал А. Пшеворский, успех транзита во многом зависел от того, «согласятся ли политические акторы с рамками демократических институтов, которые будут обязывать их к согласию»1.
Отличительной чертой транзитологии стало признание обусловленности «третьей волны демократизации» конвергентным процессом утверждения демократии во всем мире. Считалось, что все траектории транзита сходятся в точке достижения консолидированного уровня демократии. Большое число приверженцев обрела точка зрения Ф. Фукуямы об «универсализации западной либеральной демократии как окончательной формы правления»2.
В транзитологии шла разработка теоретических представлений о траекториях (типах) перехода к демократии. Две линии в ней были выделены С. Хантингтоном. Одна подразумевала движение к демократизации политического режима через диалог власти и оппозиции. Другая - силовое смещение консервативной авторитарной власти . Иной подход был предложен Т. Карлом и Ф. Шмиттером. Для определения траектории транзита эти исследователи выявляли ведущие силы в процессе перехода (элиты или массы) и их стратегии (компромиссные или силовые). На основе сочетания выделенных признаков Т. Карл и Ф. Шмиттер обосновали существование четырех типов перехода к демократии: «пактированный» (компромисс элит), «реформистский» (компромисс масс), «революционный» (массы, склоняющиеся к силовому решению) и «навязанный» (силовой вариант для элит)4.
Так в транзитивных концепциях вслед за определением единой цели политического развития произошла типологизация путей ее достижения. Ранние концепции демократического транзита приобрели, на наш взгляд, сходство с неким набором инструкций.
Переход от автократии к консолидированной демократии стал ведущей формой осуществления политической модернизации во второй половине XX в. Отдельные российские исследователи считают что «сама транзитология и есть специфическая политическая... ветвь теорий модернизации»1 и в целом такой подход видится нам справедливым.
Теория политической модернизации (У. Ростоу и др.) представляет собой социально-политическая составляющую модернизационной макро-теории. В соответствии с ней, происходившие в мире социально-политические преобразования удовлетворяли объективным потребностям совершенствования социального устройства. Суть трансформаций состояла в замене устаревших институтов власти новыми в результате модернизационной деятельности элит, поддерживаемой «снизу»2.
Модернизация выступала в качестве некой магистрали, по которой вслед за странами «золотого миллиарда» двигались остальные государства, стремясь настичь «наиболее развитые страны, которые сосуществуют с ними в одном историческом времени в рамках единого глобального общества»3. Поэтому в теории политической модернизации речь долгое время шла фактически о «вестернизации» стран «догоняющего развития». Развивающимся обществам рекомендовалось воспроизводить институты демократических стран. Признание необходимости этого воспроизводства составляло также и основу концепций демократического транзита.
В концепциях демократического транзита, равно как и в модернизационных теориях, было признано определяющее влияние социально-экономических факторов на политику. Фаза экономической трансформации предшествовала реорганизации социально-политической структуры общества в теории модернизации С. Блэка1. Позднее один из классиков транзитологии Д. Растоу также стал рассматривать достижение высокого экономического уровня в качестве одной из обязательных предпосылок демократического перехода2.
Политическая модернизация и демократический транзит основаны, с нашей точки зрения, на общем принципе предопределенности социально-политического развития. Их сближает признание перспективы повсеместного утверждения либеральной демократии, объединяет общий тезис о том, что продвижение обществ от традиционных форм политической организации к современным формам по мере экономического развития закономерно.
Своеобразный детерминизм, на наш взгляд, также сблизил теории политической модернизации и концепции демократического транзита с ключевыми положениями хорошо знакомой отечественной науке марксистско-ленинской теории. Этим в свое время было, думается, во многом обеспечено относительно быстрое (и, вероятнее всего, не достаточно критическое) освоение российскими учеными рассматриваемых здесь теорий и концепций.
Идея о возможности перехода к демократии по якобы «проложенному маршруту», на котором известны все развилки, находила поддержку на уровне российского социума. Демократический транзит был соотнесен с осуществляемым по графику перемещением из пункта отправления в пункт назначения. В конце 1980-х гг. в СССР была распространена точка зрения, что обществу, чтобы прийти к состоянию консолидированной демократии, необходимо лишь изъявить желание сесть в некий «воображаемый самолет». Сомнения (писатель Ю.В. Бондарев: «Можно ли сравнить нашу перестройку с самолетом, который подняли в воздух, не зная, есть ли в пункте назначения посадочная площадка?» ) оценивались как противодействие демократизации.
В стремлении придерживаться признанных траекторий демократического транзита часть политически активного российского общества выдвигала требования о переходе к многопартийности и легализации политического плюрализма в стране. Различие между формированием; условий для естественного развития многопартийности и ее формальным учреждением не всегда проводилось. Отдельные граждане предлагали добиваться политического плюрализма искусственным разделением КПСС «по- любому принципу, хоть по четным и нечетным (партийным. — Д.П.) билетам»1.
Идеи «необременительного» перехода к демократии можно найти в письмах граждан Б.Н. Ельцину 1989-1991 гг. В одном из них предлагалось даже изменить слова гимна страны. «В движении стан и народов к прогрессу / Советский Союз пролагает пути; / На этих путях наши цели известны / Сегодня мы знаем (курсив наш. — Д.П.), как надо идти!» Уверенность в цели и способе движения; к ней была настолько сильна, что ее предлагалось декларировать на уровне гимна страны. Письмо было написано в апреле 1990 г., за полтора: года: до окончательного распада СССР.
Эта интересная особенность, восприятия политической трансформации. массовым сознанием уже была отмечена в? историографии. В.В. Согрин писал, что для общества новой России на рубеже 1980-1990-х гг. характерна «искренняя вера в возможность создания в кратчайший срок либерально демократического общества западной модели» . О распространенности мнения, что «общество в руках нового руководства было подобно глине, которой можно придать разные формы» говорила Л.Ф. Шевцова4. Высокую «...пластичность массового сознания россиян и его готовность к восприятию новых социальных и политических парадигм» отмечал Э.А. Паин5.
Проблемы периодизации формирования государственности Российской Федерации
Периодизация — один из важных инструментов историка. Выделение периодов в историческом процессе служит способом структурирования материала. Периодизацией должны быть отмечены «...рубежные вехи изменения внутренней логики общественного развития... социальные фазовые переходы, в результате которых не только происходило качественное изменение и кардинальная перестройка всех сфер жизни, но и в определенной степени отрицание предыдущих состояний»1.
По мере того как исследователи продолжали констатировать историческую преемственность или разрыв традиции в формировании и развитии различных государственных и общественных институтов РФ, сложились предпосылки для выработки основных критериев периодизации современной российской политической истории. В последние годы проблемы периодизации уже заняли видное место на страницах научных журналов2, обсуждались в рамках представительных методологических семинаров3.
В данном параграфе проводится анализ критериев, на которых основаны существующие на сегодняшний день периодизации современной политической истории России. Рассматриваются различные точки зрения на то, какие политические события рубежа XX-XXI вв. оказали на историю страны определяющее влияние. Изучается эффект применения различных критериев периодизации в конструировании траекторий формирования новой российской государственности в историографии и политической литературе.
В истории стран бывшего социалистического блока, есть как минимум один явный рубеж, который разделил прошлое ЦВЕ и Центральной Азии на «до» и «после». Этот рубеж - крушение социализма советского образца, начало интенсивных попыток смены системы общественных отношений и распад многонациональных государств. Впрочем, исследователи все еще дают разные ответы на вопрос, с какого именно события следует рассматривать историю новой, «постсоветской» России. Одни из них отсчитывают ее с того года, когда распался СССР, другие - с ликвидации органов представительной власти советского типа и принятия Конституции РФ в 1993 г.
Остается открытой верхняя граница периода. Двадцатилетняя история РФ все еще имеет тенденцию целиком осмысливаться как настоящее, в котором подавляющая часть происходящих процессов все еще непредсказуема по своим последствиям. Во многом и поэтому ставится под сомнение принципиальная возможность обращения историка к проблемам новой России.
Вот почему современная политическая история России, с нашей точки зрения, нуждается в более подробной хронологии.
Анализ существующих периодизаций показал, что ведущими критериями, с помощью которых выстраивается хронология современной российской политической истории, стали личностный (по политическому лидеру у власти), и конституционный (по Основному закону, регламентирующему политическое устройство).
На сегодня приходится констатировать, что периодизация по персоналии, находящейся у власти — самое распространенное явление в историографии политической истории современной России. Она отличает многие исследования различного характера1, активно используется в учебных пособиях.
Сторонники личностного критерия считают «разделение современной российской трансформации на периоды, совпадающие с пребыванием у власти президентов... и признание смены высшего лица российской власти принципиально важным для... изменения как характера российской модернизации, так и в целом современной истории России»2. Чтобы подчеркнуть продуктивность личностного критерия в периодизации современности, В.В. Согриным введена в научный оборот концепция «президентского синтеза». Суть ее в том, что внутреннее единство каждого, выделяемого в политической истории современной России периода, «невозможно представить без политического лидерства первого лица государства». На основе концепции в современной истории страны выделяется чаще всего три периода: «горбачевский», «ельцинский» и «путинский»1.
Безусловно, «такой компаративизм, - согласимся с Э.А. Паиным, - не лишен эвристичности» . Однако приверженность личностным критериям в периодизации имеет свои слабые стороны. Гипертрофированное внимание к личности руководителя и тенденция к персонификации политической власти и политического режима может привести к тому, что многие социальные, экономические, институциональные факторы трансформации, успехи и неудачи реформ станут оцениваться только как проекция воли находящегося у власти3.
Формула «президент» - «высшее лицо российской власти» в чем-то не совсем точна, если говорить о тех периодах времени, когда эта должность еще не была учреждена (1985—1990 гг.), а также, когда президент был главой исполнительной ветви власти, а не государства в целом (1991-1993 гг.).
Остается, наконец, неясным, будет ли приход к власти нового президента каждый раз означать начало нового витка трансформации в истории страны и выделяться в новый период.
Стоит отметить, что не во всех периодизациях, основанных на личностном критерии, выделенные этапы совпадают со временем политического лидерства руководителя государства. Весьма оригинальна периодизация О.Ю. Маслова и А.В. Прудника. Эксперты выделили в истории страны три «среднесрочных цикла» («горбачевский» — 1982—1987 гг.; «ельцинский» - 1988-1997 гг.; «путинский» — с 1997 г.), внутри которых каждый раз формировался и затем исчерпывал свой ресурс «социальный заказ» на определенный тип лидера и политику, которую лидер должен проводить4.
Перейти от личностного критерия периодизации современной политической истории России к критерию конституционному предложил Р.Г. Пихоя1. Современная политическая история, по его мнению, берет начало в 1977 г. с момента принятия Конституции СССР2. Вступлением в силу новой Конституции 1993 г. дан старт следующему периоду, который продолжается по настоящее время. По мнению Р.Г. Пихоя, «обращение к смене Конституций позволяет выявить специфику изменений социально-политического, идеологического и экономического строя России»3. Историк также подчеркнул, что выделенные по конституционному критерию периоды также совпадают с нисходящим кризисным (конец 1970-х - начало 1990-х гг. прошлого века) и восходящим (с середины 1990-х гг. по 2007 г., когда был сделан данный доклад) трендами в развитии советско-российской государственности.
Конституционный критерий периодизации современной политической истории страны близок к выдвинутой историком А.Н. Медушевским теории конституционных циклов. Как Р.Г. Пихоя, так и А.Н. Медушевский видят в создании нового законодательства «определенные знаки и символы, разделяющие разные фазы политического развития»4.
А.Н. Медушевский понимает конституционный цикл в качестве совокупности последовательных фаз развития базовых правовых норм и политических институтов5. Одна из этих фаз («деконституционализация» — в авторской терминологии) начинается в СССР с 1989 г. (начало работы Съезда н. д. СССР и конституционных реформ М.С. Горбачева) и продолжается уже в новой России до декабря 1993 г.
В периодизациях А.Н. Медушевского и Р.Г. Пихоя не учитывается то обстоятельство, что конституциям в РСФСР и РФ отводились различные роли. До конца 1980-х гг. Основной Закон РСФСР представлял собой лишь фасад здания государственности и только потом был объявлен несущей конструкцией. Немаловажно, что до 1993 г. в Конституцию были внесены около трехсот поправок. Они коренным образом изменили устройство российской власти. Думается, что действовавшую в РФ до 1993 г. Конституцию, можно считать самостоятельным документом по отношению к Конституции (Основному Закону) РСФСР 1978-1989 гг.
Периодизации Р.Г. Пихоя и А.Н. Медушевского относят начало 1990-х гг. к позднесоветской истории. Знаковые для истории России события — распад СССР и образование отдельного государства под руководством Б.Н. Ельцина не служат рубежными датами.
Попытка обособить период политической трансформации суверенной России в рамках 1991-1993 гг. была предпринята в работах американских ученых М. Макфола и Т. Николса), а также российского историка и политического деятеля В.А. Рыжкова1. Руководствуясь конституционным критерием периодизации, М. Макфол и Т. Николе выделили в современной политической истории России периоды «Первой» (1991-1993 гг.) и «Второй» (с 1993 г.) республик. Они пошли на это, чтобы «отличить президентский режим после 1993 г. от... системы институтов, оставшихся в наследство от СССР»2. В.А. Рыжков определил Россию 1991-1993 гг. в качестве «Третьей», а после 1993 г. - «Четвертой республики», ведя отсчет становления и развития республиканского строя с 1 сентября 1917 г.
Особенности институционального устройства ветвей российской власти на федеральном уровне в 1994-1999 гг
В параграфе изучается круг вопросов, касающихся конструирования ключевых элементов государственности на федеральном уровне в 1994-1999 гг. Проводится исследование институционального устройства ветвей российской власти, сформированного Конституцией 1993 г. и рядом принятых в ее развитие нормативных правовых актов. Выделяются вехи в развитии институтов российской власти в 1994—1999 гг. Рассматриваются взаимоотношения федеральных органов власти в принятии управленческих и политических решений. Получают характеристику основные проекты реформирования российской политической системы, выдвигавшиеся в те годы.
С принятием Конституции 1993 г. был совершен переход к новому типу российского президентства. В 1994-1999 гг. Б.Н. Ельцин стал уже главой государства в целом, а не только исполнительной ветви власти. Президент больше не входил в систему разделения властей и приобрел эксклюзивный статус «гаранта Конституции». Теперь президенту, а не Конституционному Суду РФ, была отведена роль «арбитра» во взаимодействиях ветвей российской власти. Одновременно глава государства остался активнейшим «игроком» на политической арене. За ним было закреплено право определения главных направлений внутренней и внешней политики страны.
Президент как «арбитр» и как «игрок» оказался неподотчетен ни одному из властных органов. Представительная власть была лишена конституционной возможности требовать от него внеочередного доклада о положении в стране. Конституция 1993 г. также не предусматривала ответственность за невыполнение предвыборных программ. Процедура импичмента была затруднена. Президент получил право роспуска нижней палаты парламента (в случае, если она отказала в доверии правительству или троекратно отклонила выдвинутую им кандидатуру премьер-министра). За ним были закреплены права введения военного положения в РФ в целом и в отдельных ее субъектах, а также объявления чрезвычайного положения1.
Упрочились позиции президента в сфере законотворчества. Глава государства сохранил возможность выступать с законодательными инициативами, чего нет в большинстве современных европейских республик. С принятием Конституции президентское вето на законопроект могло быть преодолено уже не простым, а лишь квалифицированным большинством голосов (две трети от состава) членов Федерального собрания.
Перестав по Конституции быть главой исполнительной власти, президент, тем не менее, сохранил в отношении нее широкие полномочия, право активного участия в формировании системы ее федеральных органов.
Президент получил в распоряжение мощную кадровую инициативу -возможность выдвигать для утверждения в СФ кандидатур судей Конституционного Суда РФ, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, Генерального прокурора. Исключительным правом главы государства стало выдвижение кандидата на пост руководителя Центробанка (назначала Дума).
В Конституции 1993 г. было предусмотрено право президента самостоятельно формировать собственный аппарат, содействующий осуществлению властных полномочий. Это подчеркнуло привилегированное положение АП по сравнению с другими аппаратами органов государственной власти. Функции, структура, полномочия и организация деятельности АП в Конституции РФ не прописаны. Исследователи отмечали, что закон, в котором было бы все это очерчено, в 1990-е гг. отсутствовал1. На рубеже веков АП воспринималась как «...очень интересная структура — по сути, дубль кабинета министров» или даже наоборот — «кабинет министров — дубль администрации президента...» . В настоящее время большинство экспертов полагают, что в 1990-е гг. влияние АП в истории новой России росло соразмерно укреплению президентской власти в стране. В рамках институционального устройства российской власти 1994-1999 гг. АП, скорее, «проводник политики Президента»3, а не автономный актор политических действий.
Таким образом, способ разрешения конституционно-политического конфликта в 1993 г. позволил Б.Н. Ельцину воплотить в-жизнь такую модель власти, по которой «...у нас не просто сильный, а суперсильный Президент»4, на которого «возлагается ответственность за все происходящее в стране»5.
Институциональное устройство российской представительной власти на федеральном уровне оказалось также пересмотрено. Федеральное собрание обладало теперь несравнимо меньшими конституционными полномочиями, нежели ликвидированные Съезд н. д. и ВС. Если под парламентаризмом понимать «государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства» (как это делает М.В. Баглай) , то Конституцию 1993 г. необходимо, конечно, признать препятствием к осуществлению парламентаризма, а не вехой его развития. Нам, однако, ближе точка зрения И.В. Гранкина, который полагает, что «главным критерием парламентаризма стал не принцип верховенства парламента, а формирование и функционирование этого органа на основе конституционного принципа разделения властей»1.
Органы представительной власти новой России 1990—1993 гг. были во многом «скроены» по советским лекалам. А в советской системе координат существование представительных органов власти вовсе не означало наличие в стране парламентаризма. Таким образом, созыв Федерального собрания способствовал, с нашей точки зрения, развитию отечественного парламентаризма в том смысле, что зафиксировал произошедший отказ от советского наследия в обустройстве института народного представительства. Высший орган государственной власти в виде Съезда н. д. был упразднен.
Функции палат представительного - органа власти — разведены. Общее руководство палатами Федерального собрания не было предусмотрено. , М Приобретя по Конституции 1993 г. внешние признаки парламента федеративного государства, Федеральное собрание в то же время не получило ряд свойственных представительным органам власти полномочий. Парламентарии лишились права утверждать отдельных министров федерального правительства, устанавливать общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории страны, права подбора кандидатур в председатели Верховного и Высшего Арбитражного судов. Особо оказались ограничены функции контроля Федерального собрания за исполнением принимаемых законов. Конституцией 1993 г. не предусмотрена процедура депутатских запросов и иных обращений, требующих обязательного ответа в установленный срок. Прерогативой парламента остался только контроль над соблюдением прав человека (институт омбудсмена) и исполнением бюджета (Счетная палата). А.В. Макоев и А.В. Хамуков полагают, что «неразвитость контрольной функции парламента по отношению к исполнительной власти - основной показатель места и роли законодательного органа в системе государственных органов субъекта РФ»1.
Все перечисленное, на наш взгляд, позволяет констатировать общую незавершенность реформы органов представительной власти в 1994-1999 гг.
Низкий статус представительных органов власти в институциональном устройстве 1994-1999 гг. проявился и в том, что в первый год существования Думы отсутствовали условия для качественной законотворческой деятельности. Депутаты лишились здания на Краснопресненской набережной, в котором заседал ВС. Взамен им было предоставлено бывшее здание Совета экономической взаимопомощи, непригодное для работы и аппаратного обеспечения Думы. Депутаты приходили туда «...как во временное помещение», «стали какими-то надомниками». У парламентариев складывалось впечатление, что «...этого не замечают властные структуры»2. В плане демонстрации отношения к Думе интересна обсуждавшаяся феврале-марте 1994 г. возможность ее переезда на окраину Москвы3.
С принятием Конституции 1993 г. изменился порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти — правительства РФ и ряда федеральных министерств и ведомств. Из новой Конституции страны исчезло упоминание о подотчетности правительства парламенту. Сохранился единственный вид обязательного отчета - об исполнении федерального бюджета. Комплектование правительства министрами (кроме согласования по кандидатуре премьер-министра) теперь проходило без участия легислатуры.
Проблема асимметричности федерации в 1990-е гг
Правовая основа федеративных отношений в новой России складывалась хаотично. К концу 1990-х гг. она представляла собой, по выражению публициста А.Г. Механика, «лоскутное одеяло из положений Конституции, законов, договоров, личных договоренностей между разными группировками в центре и регионах»2. От этого страдало не только качество взаимодействий органов государственной власти Центра и субъектов РФ друг с другом, но также возникали противоречия между субъектами РФ.
Различный подход политических элит на местах к проблеме асимметричности федерации (другими словами, противоположные точки зрения на то, в какой степени оправданны отличия в статусах субъектов РФ и разные условия получения ими ренты) стал источником возникновения определенных трений между республиками, автономиями в составе РФ с одной стороны, а городами федерального подчинения, краями, областями - с другой.
Перед тем как обратиться к конкретно-исторической проблематике, отметим, что при всей хаотичности и «перегибах» в процессе становления нового российского федерализма его асимметричная основа представляется нам обусловленной исторически. Субъекты РФ различаются по истории их включения в состав федерации, территории, уровню социально-экономического развития, количеству и составу населения, климатическим и географическим условиям. Сама по себе асимметрия не угрожает федерации, не ведет к сепаратизму. Да и в мире, как в свое время отметила Д. Бари, не существует абсолютно симметричных с юридической точки зрения федераций1.
Асимметричность федерации может также быть не только данью исторической традиции, но и действенным способом решения противоречий между Центром и отдельным субъектом РФ. Если асимметрия способствует более интенсивному развитию одних субъектов РФ, и не ведет при этом к стагнации других, то она может быть даже эффективной.
После распада СССР развитая правовая база федеративных отношений в новой России отсутствовала. Бывшие автономии РСФСР уже были «искушены» розданными наперебой обещаниями союзных и российских руководителей, конкурировавших между собой за политическую лояльность региональных элит. С появлением на карте мира Российской Федерации ее субъекты стали добиваться уступок от федеральных властей в политике и экономике. Центр пошел на эти уступки ради заключения Федеративного договора и укрепления целостности государства.
Подписанные в рамках Договора в марте 1992 г. документы закрепили принцип асимметрии в федеративном устройстве страны. Федеративный договор был заключен с тремя группами субъектов РФ по отдельности: во-первых - с республиками, с прочими автономиями — во-вторых, и, наконец, с краями, областями и городами федерального подчинения - в-третьих. По Договору республики РФ были признаны суверенными. Их особый статус подтверждал также протокол к Федеративному договору. В нем было зафиксировано, что «необходимо обеспечить предоставление не менее 50 % мест в одной из палат высшего законодательного органа РФ представителям республик в составе РФ, автономных областей и округов»1.
В начале 1990-х гг. республики настаивали на необходимости введения своих представителей как в состав федерального правительства, так и в аппараты ключевых министерств. Учитывая то, что власть в большинстве республик РФ формировалась на тот момент без вмешательства Центра, удовлетворение такого требования значительно усиливало роль данных субъектов РФ в принятии политических решений на общефедеральном уровне.
В апреле 1992 г. изменения в духе подписанного Федеративного договора были внесены в Основной Закон. На территории республик федеральные и республиканские власти стали совместно устанавливать принципы налогообложения, судоустройства, местного самоуправления, согласовывать кадровую политику в республиканских правоохранительных органах, разрабатывать нормы административно-процессуального, трудового, семейного, законодательства, законодательства по защите интеллектуальной собственности. В областях (краях) все перечисленное было предметом исключительного ведения Центра .
В целом Федеративный договор только обозначил, но не определил четко механизмы взаимодействия в сфере совместной компетенции федеральных и республиканских властей. Поэтому он не смог поставить точку в формировании федеративных основ новой российской государственности.
Позиции республик по отношению к Федеративному договору были совсем не однородными. Башкортостан и Саха (Якутия) подписали Договор на особых условиях. Башкортостан оставил за собой полномочия в сфере внешней торговли, а Саха - 20 % от выручки за добытые на ее территории алмазы1. Татарстан и Чечня в подписании Федеративного договора участия не приняли.
Закрепленные Федеративным договором за республиками привилегии никак не могли устроить руководство краев и областей в составе РФ. «...Федеративное государство, построенное по принципу разделения на «черных» и «белых», заведомо не самый лучший вариант. И нам, наверное, нужно стремиться к равноправным субъектам федерации», — выразил подобные настроения председатель Волгоградского облсовета . Иногда выступления по поводу необходимости уравнивания в правах субъектов РФ приобретали резкую форму. Особенно острой была реакция представителей областей Поволжья. Видя, что граничащим с их субъектами РФ республикам предоставлено на порядок больше свободы в финансовой, бюджетной, налоговой политике, они не скрывали своего раздражения. «...Не надо меня считать намного ниже и глупее любого председателя Верховного Совета республики... Налоговая система, то, что творится в Башкирии, Татарии и других республиках, то, что и прокуратура и суд назначаются на местах, а не в Москве, то, что главу администрации, председателя Совмина в республиках Москва не может снять, меня не устраивает. И я хочу, чтобы также было в нашей области!»3 - негодовал председатель Самарского облсовета.
Пытаясь защитить областные бюджеты, делегаты от Краснодарского края и Самарской области ратовали за предоставление субъектам РФ возможности 168 вводить новые налоги .на субфедеральном уровне1. Московская область предлагала в большем объеме оставлять в субъектах РФ сверхплановые фискальные поступления . Лидеры богатых природными ресурсами Красноярского края и Оренбургской области лоббировали повышение экспортных квот на сырье3. Представители от Владимирской и Ульяновской-областей требовали радикального перехода на одноканальную модель формирования бюджета субъекта РФ4. В большинстве из случаев Центр не прислушивался к подобным просьбам, видя в их удовлетворении потенциальный источник угрозы целостности государства.
Для руководства краев, областей в составе РФ приоритетной задачей была не борьба за укрепление роли Федеративного договора в качестве основополагающего документа политической системы новой России, а активный поиск механизмов повышения статуса своих субъектов. В отдельных областях России появились проекты учреждения новых республик в составе РФ (инициатива Э.Э. Росселя с Уральской республикой, обсуждавшийся проект Вологодской республики). На федеральном уровне предлагалось провести реформу верхней палаты ВС на основе делегирования, в нее равного числа представителей от всех субъектов. РФ. В сферу компетенции новой палаты следовало бы, по мнению председателя Волгоградского облсовета, отнести «все, что касается проблем совместного ведения... интересов регионов, выравнивания их статуса (курсив наш. — Д.П.)...» .
Конфликт интересов между субъектами РФ возник также по поводу программы приватизации. Запуская приватизационный процесс, глава Госкомимущества А.Б. Чубайс убеждал руководителей субъектов РФ, что власти «не намерены из Москвы приватизировать ни Тюмень, ни Сургут, ни Владивосток». Утверждалось, что «это будет делаться на местах, но по методикам и процедурам, которые выработаны правительством»1. Но, несмотря на декларируемую унификацию процесса приватизации на территории РФ, А.Б. Чубайс тут же заявил, «что во взаимоотношениях с республиками подход должен быть отличным от взаимоотношений с областями»2.
