Введение к работе
Актуальность исследования. Долгие годы в нашей стране не обращали должного внимания на вопросы истории отдельных государственных учреждений России, на их роль в жизни российского общества на различных этапах его развития.
Сейчас, когда перед российским обществом особенно остро стоит проблема эффективности работы государственных органов, необходимо обратиться к прошлому опыту и исследовать развитие государственных органов в России на всем протяжении ее истории. Это позволит нам лучше понять историю в целом, потому что история каждого ведомства - это существенная часть истории той отрасли общественной жизни, которой оно занималось. Сказанное относится и к экономической отрасли жизни общества, в которой традиционно для России огромную роль играл и играет государственный аппарат.
Орудия исполнительной власти, а не официальные верховные учреждения государства, обладающие законодательными, судебными и координирующими политику функциями, были центром тяжести в системе российского правительства. Начиная с 1802 г. министры в России часто играли определяющую роль в осуществлении общегосударственной политики, отсутствие объединенного и ответственного правительства делало их совершенно независимыми распорядителями порученной им сферы управления. Проведение ими успешных преобразований зависело не только от личных способностей и отношений с высшей властью, но и от степени готовности ведомств, организационной структуры и личного состава к проведению реформ. Поэтому, во-первых, финансовые органы играют огромную роль в жизни всей страны, так как в их руках сосредоточены аккумуляция, распределение и перераспределение финансовых ресурсов как основы жизнедеятельности любого государства.
Во-вторых, исследование развития организационной структуры и изменений в личном составе финансового аппарата, определение ведомственных задач, связи между ними и конкретными действиями финансовых органов на региональном уровне приобретает большое значение.
Анализ становления и развития финансового управления на местах, оценка преемственности такого управления, характеристика финансовых органов в различные исторические периоды, выявление положительного исторического опыта работы прежних институтов финансового управления для применения в современных условиях требует своего тщательного изучения.
Степень научной разработанности проблемы. Исследования по данной проблеме можно разбить на: 1) работы, посвященные самому Министерству финансов в целом, различным его структурам и подведомственным учреждениям в частности; 2) труды, исследующие финансовую политику в Дальневосточном регионе; 3) исследования различных аспектов истории дальневосточных финансовых органов в XVII - начале XX вв. Кроме того, для данной работы имеют значение и общие исследования истории государственного аппарата России XIX в. и положения российского чиновничества.
До 60-х гг. XIX в. истории российских финансов не существовало, а источники для нее были закрыты. Практически единственным исследованием истории финансового управления России была книга Д.А. Толстого, в которой прослеживалось его развитие до времен Екатерины II. Самые общие вопросы истории министерства финансов рассматривались в четырехтомной работе И.С. Блиоха, главной идеей которой была невозможность бюрократическим путем установить порядок в финансовой сфере.
Столетний юбилей учреждения министерств вызвал появление целого ряда ведомственных изданий, посвященных ему. В Министерстве финансов был подготовлен обстоятельный двухтомный исторический очерк, в котором имеется глава, посвященная деятельности Министерства на Дальнем Востоке, связанная с постройкой КВЖД. Созданные на основе архивных материалов, с богатым фактическим материалом эти труды на некоторое время «закрыли» тему, так как никто более не обладал такими же возможностями для самостоятельного исследования.
В работе М.М. Шумилова исследуются местные учреждения России, в том числе и финансовые, рассматривается проблема их взаимоотношений с губернаторской властью и положение их чиновников во второй половине XIX в. В 1998 г. вышло обстоятельное исследование О.В. Моряковой, в котором подробно рассматривается система местного управления Россией при Николае I. Работа строится на основе архивных данных 15 губерний. Одна из глав этой работы целиком посвящена органам местного управления министерства финансов. Автор наглядно показала забюрократизированность ведомств в николаевскую эпоху и провела анализ состава местного финансового чиновничества.
Заметным явлением в историографии истории Сибири стали работы В.К. Андриевича, П.А. Словцова и Н.В. Семивского, в которых заметное место занял анализ ясачной политики царского правительства и местной администрации в Сибири и на Дальнем Востоке. Деятельности М.М. Сперанского по реформированию системы управления Сибирью, включая финансовые органы, посвящена работа выдающегося сибирского историка и общественного деятеля В. Вагина.
В известном труде Н.В. Слюнина «Охотско-Камчатский край» имеются весьма любопытные материалы по истории становления финансовых органов, ясачной политике и практике в регионе. В исследовании В.В. Солярского проанализирована законодательная база и состояние фискальной политики в отношении малых народов Дальневосточного региона. Истории становления и эволюции финансовых органов на Востоке страны посвящены исследования И. Блинова, И.Е. Андреевского.
Выдающимся исследованием о денежном обращении и бонах на Дальнем Востоке в годы революции и Гражданской войны является книга А.И. Погребецкого. Автор был руководителем банковского учреждения и управляющим финансами иркутского Политцентра, позже — Управляющим Ведомством финансов Временного правительства Дальнего Востока — Приморской Земской Управы, и членом финансовых комиссий Учредительного и Народного собраний Дальневосточной республики. Книга начинается описанием общих условий политического и финансового положения Дальнего Востока, а затем рассматриваются отдельные города и районы Дальнего Востока — Владивосток, Хабаровск, Камчатка, Сахалин и др. Отдельная глава посвящена русскому рублю в Северной Маньчжурии и Китае.
Еще одной книгой, ставшей заметным явлением в историографии проблемы, является сборник материалов по истории денежного обращения в 1914-1925 гг., изданный под редакцией Л.Н. Юровского. Книга открывается «Очерком развития денежного обращения от начала мировой войны до 1925 г.», в котором весьма детально характеризуются особенности денежного обращения того времени. Значительную часть сборника занимают таблицы статистических сведений по денежному обращению. Далее помещен большой «Очерк местных эмиссий» — Северной России, Украины, Закавказья, Туркестана, Сибири и Дальнего Востока.
В монографии В.М. Рынкова рассмотрена финансовая политика антибольшевистских правительств востока России. Особенностью исследования являются широкие географические рамки, включающие Прикамье, Поволжье, Урал, Сибирь и Дальний Восток, сочетание конкретно-исторического и экономического анализа, освещение социальных последствий, проводимых государственными органами мероприятий. В монографии определены цели, основные направления, приоритеты и результаты финансовой политики, в частности, проанализированы источники доходов, порядок и основные статьи расходов, налоговая политика и эмиссия, деятельность по унификации денежного обращения. В книге «Финансовые органы Хабаровского края: история в документах и судьбах» рассказывается об истории возникновения финансовых служб на российском Дальнем Востоке со времени начала его освоения русскими землепроходцами и до сегодняшних дней.
Значительный вклад в дело изучения финансовых органов Дальнего Востока и их деятельности внесли современные дальневосточные ученые: А.Л. Анисимов, В.Л. Анисимов, Е.Ю. Пастухова, Д.А. Коростылев, А.А. Смышляев и др. История финансовых органов на Камчатке исследуется в серии статей Д.А. Коростылева и книге А.А. Смышляева «Ясак и деньги: Финансовые органы Камчатки: история и современность».
В статьях и монографии Е.И. Пастуховой «Финансово-денежная деятельность политических режимов на Дальнем Востоке России в 1917-1924 гг.» на основе впервые привлеченного к научному анализу комплекса систематизированных источников исследована финансово-денежная политика различных правительств на Дальнем Востоке в годы революции, Гражданской войны и послереволюционного периода (1917-1924 гг.), анализируется процесс создания финансовых органов, особенности финансово-экономического положения и финансовой политики, создания и развития банковской системы в дальневосточном регионе в целом, и в Амурской области, частности. Ее работы позволяет глубже понять условия, влиявшие на денежное обращение, определить зависимость функционирования финансово-денежной системы дальневосточного региона от политики различных режимов.
В статьях хабаровского исследователя Е.Б. Ковальского особое внимание уделяется становлению финансовых органов на Дальнем Востоке России в середине 50-х - начале 80-х годов XIX в. и организации деятельности финансовой администрации Приамурья во второй половине XIX в.; а в работах С.Н. Савченко - вопросу создания Амурской казенной палаты и ясачной политике царской администрации в Приамурье в ХVII в.
Существенный вклад в разработку проблемы создания и развития финансовых органов на Дальнем Востоке и Хабаровском крае, в частности, в XVII-XX вв. внесли работы А.Л. Анисимова, Л.В. Потоцкой, В.Л. Анисимова.
Тем не менее, что в отечественной историографии отсутствует комплексное исследование по истории финансовых органов Дальнего Востока и их деятельности в период с момента появления этих органов в XVII в. в регионе по 1945 г.
Объектом исследования являются финансовые и налоговые отношения между органами управления центрального аппарата Российского государства и финансовыми органами на Дальнем Востоке в XVII в. – 1945 г.
Предметом исследования выступают финансовые органы российского Дальнего Востока и их деятельность в XVII в. – 1945 г. и в полосе отчуждения КВЖД и Квантунской области с момента их создания по август 1945 г.
Целью данной работы является всестороннее изучение развития регионального (дальневосточного) финансового управления с XVII в. по 1945 г. Данная цель определила постановку конкретных исследовательских задач:
- показать механизм и специфические особенности процесса формирования дальневосточных финансовых органов управления;
- проследить возникновение, организационное развитие, процесс взаимодействия центральных и местных финансовых органов;
- проанализировать состояние финансовой системы в региональном масштабе;
- выявить основные периоды в эволюции финансовых органов российского Дальнего Востока;
- показать особенности формирования и деятельности российских финансовых органов в Маньчжурии.
Хронологические рамки диссертации определены особенностями возникновения и развития, как самих финансовых органов, так и изменениями, происходившими в дальневосточном регионе России с XVII в. по 1945 г. Нижней хронологической границей определено начало возникновения финансовых учреждений в регионе, связанное с присоединением Северо–Восточной части Азии к России. Верхней хронологической границей определен 1945 г., что связано с завершением переходного периода в деятельности региональных финансовых органов и становления финансовой системы советского типа. В 1946 г. в СССР восстановили министерскую систему, включая Министерство финансов, которая существовала в Российской империи с 1801 г. Так же это связано с существованием на территории Маньчжурии до 1945 г. белоэмигрантских финансовых органов, которые по своей сути являлись осколком финансовых институтов белоэмигрантских правительств, существовавших на территории Дальнего Востока в 1917-1922 гг., но уже не являлись вполне самостоятельными, а находились под контролем японских оккупационных властей.
Территориальные рамки исследования включают Приморский, Хабаровский, Камчатский края и Амурскую, Магаданскую области, ЕАО в современных административно-территориальных границах, а также полосу отчуждения КВЖД и Ляодунский полуостров, что объясняется, во-первых, наличием здесь финансовых учреждений и финансового аппарата управления Российской империи в конце XIX в. – начале XX в., а во-вторых, наличием на указанной территории Маньчжурии до 1945 г. белоэмигрантских финансовых учреждений.
Методологическая основа и методы исследования. Диссертация выполнена на основе важнейших методологических принципов научности, объективности и историзма. При написании диссертационного исследования использовались такие методы исследования, как сравнительный и синхронистический (при рассмотрении общего и различного в эволюции Министерства финансов и других ведомств, некоторых финансовых структур России и западных стран), количественные методы исследования (анализ количественного роста аппарата министерства, расходов на него, анализ данных формулярных списков и т. д.), ретроспективный (рассмотрение развития министерского аппарата на основе данных о его структуре в более поздний период) и др.
Диссертантом используется теория рациональной бюрократии М. Вебера и концепция «автономного государства» социолога Майкла Манна (Michael Mann), согласно которой государственная элита (бюрократия) действует автономно от остальной части общества, и организующая роль государства в экономическом развитии в большей степени определяется бюрократическими императивами.
Источниковую базу исследования составил комплекс неопубликованных и опубликованных источников. Важнейшими неопубликованными источниками по этой теме являются документы Российского государственного исторического архива Дальнего Востока, где достаточно полно освещен процесс создания, эволюции и деятельности финансовых органов Дальнего Востока c XIX в. по 1922 г., в частности, это фонды 702 (Канцелярия приамурского генерал-губернатора), 792 (Амурская казенная палата Министерства финансов), 911 (Алексеевское казначейство Амурской казенной палаты. Фонда 1). В фонде 702 содержится в основном внутриведомственная переписка с Амурской казенной палатой о расходе денежных сумм, сборе денежных средств и т.д. К документам внутриведомственного характера принадлежат и материалы, сосредоточенные в фонде 911: с Амурской казенной палатой, Благовещенским отделением Госбанка по финансовым вопросам, Государственной сберкассой при Суржевском казначействе. Имеются здесь и документы официального делопроизводства: списки классных чиновников, ведомости на выдачу зарплаты и банковские документы.
В фонде Р-2422 (Дальневосточный революционный комитет) имеются обширные материалы по истории Министерства финансов Дальневосточной республики. В деле 1558 данного фонда представлены протоколы, сметы, переписка бюджетной комиссии при Министерстве финансов ДВР об ассигновании средств на содержание народного хозяйства, на устройство переселенцев.
В Государственном архиве Хабаровского края в фонде Р-860 «Коллекция документов по истории освоения Дальнего Востока» содержатся материалы, относящиеся к процессу образования системы управления областью, включая образование финансовых органов. В фонде И-50 «Амурская казенная палата (1883 - 1922 гг.). 1908 г.» представлены документы , освещающие деятельность этого финансового учреждения.
В фонде Р-830 «Главное бюро по делам российских эмигрантов в Маньчжурской империи (1934 - 1945 гг.)» (БРЭМ) содержатся документы, отражающие финансовую деятельность, белоэмигрантской организации на территории Маньчжурии с 1934 по 1945 гг.: Положения, уставы БРЭМ, его отделов и представительств на местах. Положения о служащих, кассе взаимопомощи эмигрантов, протоколы заседаний президиумов, его отделений и представительств в городах и поселках Маньчжурии, комиссий при отделах БРЭМа. Приказы, распоряжения председателя по основной деятельности и личному составу. Планы, отчеты, доклады, рапорты, докладные записки, сведения о деятельности БРЭМа и его отделов, отделений и представительств на территории Маньчжурии, союзов эмигрантов, обществ, объединений русских эмигрантов.
В фонде Р-389 (Хабаровский Краевой финансовый отдел за 1920-1943 гг.) представлены Постановления СНК РСФСР, инструктивные указания Министерств финансов СССР и РСФСР о проведении государственной регистрации предприятий. Приказы начальника отдела (управления), главного контролера-ревизора по основной деятельности. Протоколы заседаний коллегии, технических совещаний, собраний работников, заведующих финансовыми органами края. Протоколы совещаний работников финансового управления Далькрайисполкома за 1931 г. Штатные расписания финансовых органов, промышленных предприятий, учреждений края, сметы доходов и расходов. Проекты бюджетов и разработки к ним, росписи доходов и расходов краевого бюджета. Сводные годовые бюджеты края и объяснительные записки к ним. Бюджеты областей, контрольные цифры местного бюджета. Своды доходов и расходов местных бюджетов городов, областей и районов края. Сводный план поступления государственных доходов, план доходов от развития кооперативной рыбной промышленности края на 1928 - 1932 гг. и приложения к ним. Сведения о выполнении финансовых планов предприятиями края. Сводные отчеты управления, отчеты финансовых органов об исполнении местных бюджетов, исчислении и поступлении налогов, учете налогоплательщиков. Годовые бухгалтерские отчеты. Обзоры, информации, сведения о проведении сельскохозяйственного налога. Документы об организации финансовой работы в крае. Отчеты о результатах обложения налогами кулацких хозяйств за 1933 г. и ряд других документов.
В фонде П-192 «Партийная организация КПСС финансового отдела Хабаровского крайсполкома» представлены документы, освещающие деятельность финансовых органов Хабаровского края в период Великой Отечественной войны. Здесь содержатся протоколы партийных собраний, на которых обсуждались не только производственные вопросы, но и вопросы, связанные с чисткой региональных финансовых органов от «врагов народа».
В Государственном архиве Амурской области в фонде 15-и (Канцелярия военного губернатора Амурской области) содержатся документы по финансовой деятельности Амурского губернатора, переписка с заведующим казначейской частью Амурской области о выдаче денежных сумм; ведомости о произведенных процентных вычетов в эмиритальную кассу; сведения о личном составе нижних чинов Амурской казенной палаты и подведомственных ей Благовещенского казначейства и Управления 1-го акцизного округа за 1885 г. В фонде 69-и (Амурская контрольная палата) помещены материалы по истории создания и деятельности Амурской контрольной палаты, аттестаты и формуляры служащих акцизного управления Восточной Сибири.
В Государственном архиве Иркутской области в фонде 24 (Главное управление Восточной Сибири) имеются документы об образовании и деятельности Камчатского и Николаевского казначейств, о суммах, внесенных в них российскими и иностранными торговцами в результате их коммерческой деятельности в регионе.
В Государственном архиве Российской Федерации в фонде Р-3785 размещены документы, относящиеся к истории организации и деятельности Комиссии по возмещению убытков от гражданской войны при Управлении финансов Временного правительства Дальнего Востока в 1920 г. В библиотеке этого архива имеются документы по истории финансовых органов Временного Приамурского правительства за 1921 г., опубликованные в Правительственном вестнике Временного Приамурского правительства (указы, постановления).
Небольшое количество документов, относящихся к периоду Гражданской войны и деятельности финансовых органов местных правительств, обнаружены в Российском государственном архиве экономики.
В Государственном архиве Иркутской области имеются материалы, отражающие деятельность Петропавловского окружного казначейства в 50-е гг. XIX в., в частности денежные операции по переводу денежных средств иностранных торговце, действовавших на Дальнем Востоке, Петербурге.
Опубликованные источники по теме исследования можно разбить на следующие группы: законодательные материалы; справочные издания; ведомственные издания и другие официальные документы; воспоминания.
Законодательные материалы сосредоточены в трех собраниях Полного собрания законов Российской империи. В них содержатся сведения о важнейших изменениях в составе, структуре, компетенции финансовых органов Дальнего Востока.
Материалы по истории и деятельности финансовых органов Восточной Сибири и Дальнего Востока в XVII-XVIII вв. представлены в сборниках документов «Акты исторические, собранные и изданные Археографической комиссией» (СПб., 1841-1842. - Т. 1-4), «Актах, собранных в библиотеках и архивах Российской империи Археографической экспедицией Императорской академии наук» (СПб., 1836. - Т. 1 – 4), «Дополнениях к актам историческим, собранным и изданным Археографической комиссией» (СПб., 1846-1872. - Т. 1-12), «Актах царствования Екатерины II: учреждения для управления губерний и жалованные грамоты дворянству и городам» (М., 1907), «Архиве историко-юридических сведений, относящихся до России» (М., 1850-1861 – Кн. 1-4).
Значительный интерес представляет серия сборников документов, изданных РГИА ДВ «Дальний Восток России, в материалах законодательства», Владивосток, 2002-2009 гг., где собраны официальные документы правительства, относящиеся к финансовым органам Дальнего Востока середины XIX - начала XX в. Сотрудниками этого же архива осуществлено издание документов «Дальний Восток России: из истории системы управления. Документы и материалы» (Владивосток, 1999), где помещено несколько документов по истории финансовых органов Приморья и Приамурья второй половины XIX – начала XX вв.
«Сборник главнейших официальных документов по управлению Восточною Сибирью. Т.VIII. Документы по главнейшим мероприятиям, совершенным в Приамурском крае. В двух частях» (Иркутск, 1884. - Ч. 1) также содержит любопытные материалы по истории финансовых органов юга Дальнего Востока второй половины XIX в.
Документы по истории финансовых органов Дальнего Востока периода Гражданской войны и интервенции содержатся в сборниках «Борьба за власть Советов в Приморье (1917-1922 гг.): сборник документов» (Владивосток, 1955), «Героические годы борьбы и побед (Дальний Восток в огне гражданской войны)» (М., 1968), «Дальсовнарком. 1917-1918 гг.: Сборник документов и материалов» (Хабаровск, 1969), «Российская эмиграция в Маньчжурии: военно-политическая деятельность (1920-1945). Сборник документов» (Южно-Сахалинск).
В книге «Ветераны финансовых органов Хабаровского края. История в документах и судьбах» (Хабаровск, 2005) собраны воспоминания финансистов-участников Великой Отечественной войны и тружеников тыла, приводятся биографические справки, комментарии. Показан тяжелый труд и быт работников финансовых органов, особенности работы и восприятие событий тех лет непосредственными участниками.
В воспоминаниях А. Миддендорф «Путешествие на север и восток Сибири» (СПб.,1878) приведены свидетельства очевидца сбора ясака с коренных народов Дальнего Востока.
В мемуарах П.М. Никифорова (Записки премьера ДВР. Победа ленинской политики в борьбе с интервенцией на Дальнем Востоке (1917-1922 гг.). М., 1974) и В.М. Элеша (Записки подпольщика. Владивосток, 1965) приводятся сведения о финансовых органах большевистской власти на Дальнем Востоке в период Гражданской войны и существования ДВР.
Отдельные документы, касающиеся деятельности финансовых органов на Дальнем Востоке в середине XIX в. имеются в справочной литературе, издававшейся в тот период времени в регионе, в частности, в календарях: «Амурский календарь на 1901 год» (Благовещенск, 1901), «Амурский календарь на 1902 год» (Благовещенск, 1902), «Амурский народный календарь на 1900 год» (Благовещенск, 1900), «Сахалинский календарь» (Александровский, 1898).
Большое значение имеет также такой источник как периодическая печать. «Вестник Временного правительства - Приморской областной Земской Управы», «Вестник Временного Приамурского правительства», где помещены официальные документы, относящиеся к деятельности финансовых органов белых правительств на Дальнем Востоке. «Вестник Дальнего Востока», в котором публиковались материалы, издаваемые Министерством финансов ДВР, а также газеты «Дальне-восточные Известия» и «Дальневосточное обозрение».
Таким образом, источниковая база диссертационного исследования позволяет решить поставленные задачи.
Научная новизна работы заключается в том, что это первое комплексное исследование финансовых органов Дальнего Востока России в последней трети XVII в. - 1945 г. В диссертации производится детальный анализ причин и хода преобразований государственного финансового управления в целом, исследуется вопрос о соответствии ведомственных структур выполняемым функциям и дается оценка функциональной готовности финансовых органов Дальнего Востока к решению тех задач, которые ставило перед ними центральное правительство.
В ходе анализа архивных источников и научной литературы сделан вывод о том, что налоги с населения, проживавшего на территории Дальнего Востока, взимались как по национальному признаку (отдельно с русского населения и отдельно с аборигенных народов – иноверцев), так и по социальному принципу: со свободных, занятых и промысловых.
Исследованы цели создания финансовых органов, структура и основные направления их деятельности в полосе отчуждения КВЖД и Квантунской области с момента их создания с середины 90-х гг. XIX в. до 1917 г.
Осуществлена попытка систематизировать источники и на их основе показать специфику деятельности финансовых органов БРЭМ с декабря 1934 г. по август 1945 г. Выявлены периоды становления советской системы финансовых органов на Дальнем Востоке.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его основные положения могут быть использованы при создании обобщающих трудов по отечественной истории и, особенно, по истории государственного управления, в преподавании исторических и экономических дисциплин, при разработке спецкурсов по проблемам финансовой и налоговой деятельности (исторический аспект), в практической работе сотрудников современных государственных финансовых учреждений.
Кроме того, отдельные выводы исследования могут быть учтены при совершенствовании имеющихся или при разработке новых нормативно-правовых актов, регламентирующих финансово-налоговую деятельность на региональном уровне, в первую очередь в Дальневосточном Федеральном округе Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации апробированы в выступлениях на 4 научных конференциях: Третьи архивные научные чтения имени В.И. Чернышевой (Хабаровск, 5 марта 2008 г.), Всероссийская научно-практическая конференция «Защита и охрана государственной границы Российской Федерации: состояние и перспективы развития» (Хабаровск, 23 апреля 2008 г.), Шестые Гродековские чтения «Актуальные проблемы исследования российской цивилизации на Дальнем Востоке» (Хабаровск, 20-21 апреля 2009 г.), Седьмая Всероссийская научно-практическая конференция молодых исследователей, аспирантов и соискателей (Хабаровск, 20 марта 2009 г.), где автор выступил с докладами по теме диссертационного исследования, и в 8 публикациях в различных научных сборниках и журналах, включая 1, входящий в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.
