Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Деятельность краевых органов государственного управления промышленностью в 1945-1956 гг 21
1.1. Основные тенденции в развитии промышленности местного и краевого подчинения 21
1.2. Система краевых органов государственного управления промышленностью 41
1.3. Основные направления и методы деятельности краевых органов управления промышленностью 59
1.4. Деятельность краевых хозяйственных органов по решению кадрового вопроса 89
ГЛАВА 2. Управление промышленностью в условиях хозяйственных реформ 1957-1965 гг 105
2.1. Основные изменения в системе управления промышленностью Алтайского края в 1957-1962 гг 105
2.2. Изменения в организации управления промышленным производством Алтайского краяв 1963-1964 гг 127
2.3. Управление промышленностью краевого и местного подчинения в 1965 г 152
2.4. Развитие промышленного производства края 1957-1965 гг 162
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 176
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 183
ПРИЛОЖЕНИЯ 206
СОКРАЩЕНИЯ 227
- Основные тенденции в развитии промышленности местного и краевого подчинения
- Система краевых органов государственного управления промышленностью
- Основные изменения в системе управления промышленностью Алтайского края в 1957-1962 гг
Введение к работе
Актуальность проблемы. После окончания Великой Отечественной войны перед государственными и партийными органами СССР стояли задачи по коренной перестройки как системы государственного управления вообще, так и по изменению форм и методов координации промышленного производства в частности. Интересы развития этой сферы обуславливали необходимость преодоления излишней централизации в руководстве народным хозяйством, сформировавшейся в период военных действий. В период с 1945 по 1965 гг. в стране были проведены многочисленные преобразования в системе народного хозяйства, некоторые из них, с известной долей условности, можно назвать радикальными. Важность изучения изменений управленческой системы в переходные и кризисные периоды ее функционирования трудно отрицать. В послевоенный период из аграрного, Алтайский край превращается в аграрно-промышленный за счет эвакуированных предприятий, в основном оборонных. Вместе с тем, в указанный период, остро стоял вопрос увеличения товаров широкого потребления, и его решение было одним из основных направлений деятельности хозяйственных органов края в послевоенный период.
Современный период развития российской государственности так же характеризуется изменением роли и места государственных органов в экономической сфере. В последнее десятилетие произошел переход от жестко централизованной плановой модели управления к рыночной экономике. Тем не менее, государство, как главная организующая система общества, не может полностью отказаться от осуществления экономической функции.
Смена социально-экономической и общественно-политической систем, в настоящее время, обострили внимание к вопросам управления, так как и в новых условиях, эффективное осуществление управленческих функций не возможно без опоры на исторический опыт. В настоящий момент возрастающую роль в экономической сфере играют органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, выполняющие функции координации, в том числе и промышленного производства с целью совершенствования структуры промышленности края, стимулирования производства конкурентоспособной, внедрения наукоемких и ресурсосберегающих технологий, развития социальной сферы края . При достижении подобных задач представляется необходимым учитывать уроки прошлого.
Кризис последних лет усугубил экономические трудности регионов,
ослабил их связи с центральными органами управления и усилил тенденции
экономического сепаратизма. Исследователь вопросов современного
менеджмента В.И. Кнорринг обращает внимание на то, что, « все негативные стороны нашей жизни связаны с развалом систем управления и вторжением на все уровни управления малограмотных и бесчестных дилетантов» . Среди авторитетных ученых - экономистов в настоящее время звучат обоснованные призывы к созданию отраслевых структур управления, либо организации крупных корпораций интегрированных производств". Подобного рода системы существовали в советский период.
На современном этапе, исследование истории управления необходимы как с практической, так и с теоретической точки зрения.
Во-первых, для выявления всех недостатков и достоинств централизованной системы управления промышленным производством.
1 Закон Алтайского края «О промышленной политике»: Принят 5 мая 1998 г. краевым
законодательным собранием // «Алтайская правда». 1999. 26 марта.
2 Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. М., 1999. С.4-5.
Л.С. Черной. В своей монографии, на основе анализа экономических стратегий различных стран показывает важную роль государственного регулирования и крупных корпораций в современной рыночной экономике. Он отмечает: «Как только система административного управления российской экономикой развалилась, и главки-терсты исчезли, обрабатывающая промышленность осталась без экономических структур, сопоставимых по размеру с корпорациями, входящими в первую тысячу мировых лидеров по размерам продаж или рыночной стоимости активов..» (Черной Л.С. «Экономика. Рынок. Государство. Что нужно сделать, чтобы возродить Россию». М., 2000. С.64). Аналогичную позицию занимает проф. В.А. Бородин.
Во-вторых, для определения правильного подхода к проблеме оптимального сочетания отраслевого и территориального принципов управления промышленностью.
В-третьих, подобные изыскания позволяют сформировать базу для осмысления с позиций историзма роли и места государства в экономике. К тому же история страны в целом складывается из истории отдельных ее регионов. Поэтому изучение вопросов истории отдельного края, весьма скромный, но все-таки вклад в исследование развития государства в целом.
Как отмечал специалист в области государственного управления И.Н. Ананов: «В таком трудном и сложном деле, как управление промышленностью, не сразу находились лучшие, наиболее целесообразные формы организации. Эти формы нужно искать и можно найти, только основываясь на изучение практического опыта» . Кроме того, результаты подобного поиска выступают как база для научно обоснованных прогнозов развития промышленной сферы в будущем, которые, в свою очередь могут быть полезны в практической деятельности.
Изученность темы. Внимание ученых к вопросам истории организации управления производством, как правило, было обусловлено необходимостью выработки научных подходов к обозначенной проблеме и потребностью в создании новых форм и методов управления с опорой на исторический опыт. Поэтому именно с середины 50-х годов XX века ученые историки, юристы , экономисты обращают внимание на необходимость разработки подобной проблематики.
Ананов И.Н. Развитие организационных форм управления промышленностью в СССР. М., 1958. С. 57.
2 Если интерес экономистов к изучении данной проблемы объясним, то причины внимания ученых-юристов к вопросам управления промышленным производством, мы считаем нужным обозначить. Административное право как наука изучает закономерности правового регулирования в сфере управления, институтом данной отрасли и в рассматриваемый период, и в настоящее время является регулирование отношений в сфере управления промышленным производством. (См. например: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М, 2000.).
В числе первых исследователей, сыгравших значительную роль в изучении истории управления промышленным производством в СССР, были ученые И.Н. Ананов и A.M. Рубин . В их работах содержится характеристика развития организационных форм управления советской промышленностью, четко сформированы методологические подходы к изучению истории управление промышленного производства.
С середины 1950-х до конца 1960-х годов, в период проведения экономических преобразований резко возрастает интерес к историческому опыту хозяйственного управления3, совершенствованию механизма хозяйственного регулирования деятельности хозяйственных органов в определенных регионах страны. Особо выделим исследования юриста Ю.М. Козлова5. Многие его работы были посвящены административно-правовому регулированию в сфере народного хозяйства.
Активно обсуждался вопрос о роли и месте советов народного хозяйства. Среди значительных исследований следует отметить работы Н.Ю. Петрова6, А.И. Викентьева7, Ц.А. Ямпольской8 и А.Б. Приблуды9.
В 1970-е - 1980-е годы интерес к организации управления заметно усиливается. Это, прежде всего, связано с осмыслением преобразований
Ананов И.Н. К вопросу о роли органов социалистического государства в управлении промышленностью. // Вопросы советского административного права. М, 1949. С.34-38; Он же. Развитие организационных форм управления государственной промышленностью в СССР. М., 1958; Он же. Система органов государственного управления в советской социалистической федерации. М., 1951.
2 Рубин A.M. Организация управления промышленностью в СССР (1917-1967 гг.). М.,
1969; Он же. A.M. Основные принципы и методы управления промышленностью в СССР.
М., 1973.
3 Козочкина Е.Д. Из истории организации управления промышленностью 1918-1921 гг.
М., 1964.
4 Колбенков Н.Ф. Совершенствование руководства промышленностью СССР 1956-
1960 гг. М.,1%1.
5 Козлов Ю.М. Координация в управлении народным хозяйством СССР. М., 1976; Он
же. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М, 1966 и др.
6 Петров Н.Ю. Советы народного хозяйства: Историко-правовой очерк. М., 1958.
7 Викентьев А.И. Совнархозы в действии. Первый опыт работы совнархозов. М., 1958.
8 Ямпольская Ц.А. Некоторые вопросы структуры совнархозов / Ц.А Ямпольская //
Советское государство и право. 1959. № 1.
9 Приблуда А.С. Компетенция совета народного хозяйства и его отраслевых
управлений. М., 1960.
периода «оттепели», необходимостью разработки теоретических вопросов и обобщения практического опыта организации управления в народном хозяйстве: исследовались экономическая1 и юридическая2 сторона проблемы.
На ряду с этим в указанный период изучались отдельные исторические аспекты проблемы, как то, роль производственных объединений в управлении производством , совершенствование аппарата управления отдельными отраслями промышленности . Нельзя не отметить исследование Т.Г. Архиповой «Управление местной промышленностью и промысловой кооперацией в годы войны»5, в которой автор рассматривает ситуацию постепенной ликвидации системы промысловой кооперации в СССР и анализирует особенности управления местной промышленностью. Вопросы организации управление промышленностью в послевоенный период, в БССР, стали предметом диссертационного исследования Л.Е. Бейнаровича6. Значительный вклад в изучение истории государственных учреждений, в том числе и органов управления промышленным производством, был сделан Т.П.
См. например: Теоретические вопросы и практический опыт организации управления в народном хозяйстве: Сб. ст. / Науч. ред. Н.Л. Лапшин. М, 1976; Организация структуры управления производством / Под ред. Б.З. Нильнера. М, 1975; Организационные и структурные проблемы управления производством: Межвуз. сб. науч тр. / Отв. ред. А.Н. Жигаев. М., 1978; Проблемы научной организации управления социалистической промышленностью / Под ред. Д.М. Гвишиани и СЕ. Каменицера. М., 1974; Проблемы и опыт совершенствования организации труда и структур управления производственными объединениями: Тез. докл. науч.-практич. конф. / Ред. кол. В.И. Тимофеев и др.. М., 1985.
2См. например: Хозяйственно-правовые проблемы управления промышленностью: Сб. ст./ Ред. кол. В.К. Мамутов. Донецк. 1972; Правовые вопросы управления промышленностью: Сб. ст. / Отв. ред. Д.Н. Бахмат. Пермь. 1971; Хозяйственная реформа, управление и право. / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973; Лунев А.Е. Правовые проблемы руководства и управления отраслью промышленности в СССР. М.,1973.
3 Авдаков Ю.К., Бородин В.В. Производственные объединения и их роль в организации
управления советской промышленностью (1917-1932 гг.). М., 1973.
4 Хохлова Е.О. Совершенствование аппарата управления тяжелой промышленностью в
1932-1937: Автореф. дис... канд. ист. наук. М., 1988.
5Архипова Т.Г. Управление местной промышленностью и промышленной кооперацией в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. М., 1985.
Бейнарович Л. М. Организационно-правовая деятельность центральных органов государственного управления промышленностью БССР в послевоенный период (1946-1950 гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук. Минск, 1971.
Коржихиной и В.А. Цикулиным". В их работах представлена целостная картина развития форм государственного управления, дан подробный анализ всех изменений в системе центральных и местных органов государственного управления.
В целом же интерес историков к деятельности хозяйственный органов нельзя признать значительным. В силу идеологических, причин ученые сосредотачивали свое внимание на роли партийных органов, как главного организующего фактора в системе общественного производства. Предметом научных изысканий историков П.М Савельева3 и З.М. Ельсуковой4 и др.5 являлась руководящая деятельность коммунистической партии в отдельных отраслях промышленности. Участие партийных органов в развитии промышленности отдельных регионов отражено в работах И.Ф. Галигузова и Л.М. Мишиной и др. .
Период с конца 80 - начала 90-х гг. XX в. характеризуется активизацией ученых, разрабатывающих проблемы управления промышленным производством. Нельзя не отметить работы В.А. Белоусова9 и, особенно, Ю.А. Веденеева . В его работе «Организационные реформы государственного
'Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. М., 1986; Она же. История и современная организация государственных учреждений СССР 1917 - 1972 гг. М., 1974; Она же и Селин А.С. История российской государственности. М., 1995.
2Цикулин В.А. История государственных учреждений СССР 1936 - 1965 гг. М.,1966.
3 Савельев П.М. Коммунистическая партия - организатор развития химической
промышленности СССР (1917-1965 гг.) / На материале Северо-запада РСФСР. М, 1974.
4 Ельсукова З.М. Деятельность партийных организаций Сибири по развитию тяжелой
промышленности (1959 - 1965 гг.). Новосибирск, 1972.
5 См. например: Коммунистическая партия - организатор развития топливно-
энергетического комплекса Сибири: Сб. науч. тр. Кемерово, 1986.
6 Галигузов И.Ф. Партийное руководство развитием промышленности Урала (1946-
1961 гг.). Саратов, 1983.
7 Мишина Л.М. Деятельность партийных организаций Западной Сибири по
повышению социалистического соревнования и интенсификации промышленного
производства, 1966 -1970 гг.: Автореф. дис... канд. истор. наук. Новосибирск, 1984.
8 См. например: Партийные организации в борьбе за превращение Восточной Сибири
в мощную индустриальную базу страны: Межвуз. сб. Иркутск, 1977.
9 Белоусов В.А. Исторический опыт планового управления экономикой СССР.
М.,1987.
шВеденеев, Ю.А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: историко-правовое исследование (1957-1987 гг.). М., 1990.
управления промышленностью в СССР: историко-правовое исследование (1957-1987 гг.)» дан глубокий критический анализ проводимых хозяйственных преобразований. Подробно разработаны методологические аспекты изучения преобразований в сфере управления промышленным производством. На основе всестороннего рассмотрения вопросов реформирования промышленного производства автор приходит к обоснованному выводу о преимущественно формальном характере осуществляемых преобразований, без изменения методов влияния на экономическую сферу.
Региональный аспект деятельности органов государственного управления промышленностью характеризуется малой изученностью. Для развития историографической ситуации относительно Алтайского края в советский период были присуща та же тенденция, что и в целом по стране: акцент на преобладающее положение коммунистической партии в организации промышленного производства. К примеру, в «Очерках истории Алтайской партийной организации КПСС»1 отдельные параграфы посвящены анализу партийного руководства промышленной сферой, но практически отсутствуют сведения об участии Крайкома и подведомственных ему органов в управлении промышленностью краевого и местного подчинения, находящейся в ведении Крайисполкома.
Некоторые аспекты проводимых в стране в послевоенный период преобразований, такие как введение системы совнархозов экономических регионов, развитие промышленного потенциала, повышение роли местных Советов, нашли свое отражение в пятом томе «Истории Сибири с древнейших времен до наших дней» .
' Очерки истории Алтайской партийной организации КПСС / А.Д. Козлов, Д.В. Клушин, И.И. Крамаренко и др.; редкол. Г.Н. Безруков. Барнаул, 1985.
2 История Сибири с древнейших времен до наших дней. В 5 т. Т. 5. Сибирь в период завершения строительства социализма и перехода к коммунизму. Л., 1969.
Из работ по деятельности советских органов Алтайского края назовем исследование С.Ф. Орлянского , в котором рассматриваются вопросы перестройки работы местных советов края в послевоенный период, однако специально аспект управления производством не исследуется. Автор обращает внимание на профессиональный уровень руководителей рай- и горисполкомов и необходимость его повышения.
В основном внимание исследователей было сосредоточено на вопросах развития промышленного производства Алтая. Среди них, В.В. Митюшкин, который не просто описал состояние промышленного производства, но и определил перспективы его дальнейшего развития2. Н.Г. Ерошкевич в основном характеризовал развитие крупной промышленности края3. А.И. Лизина и Т. М. Макеев реализовывали более широкие цели, чем изучение промышленного производства, предметом их исследования явилась вся экономика края . Но, тем не менее, их работы содержат сведения о формах и методах управления промышленностью краевого и местного подчинения.
В работах по развитию промышленного производства края, в внимание ученых, в основном, акцентировалось на изучении отраслей группы «А» и роли партийных структур в организации производства. Исключением можно считать работу Н.Х. Скрипкина «Истина жизни», в которой раскрывается состояние легкой и пищевой промышленности в послевоенный период, дается сравнительный анализ состояния промышленного производства советского и современного периода, автор выявляет тенденцию к ухудшению состояния
1 Орлянский С.Ф. О перестройке организационно-массовой работы местных
советов Алтайского края в первые послевоенные годы (1946 - 1950 гг.) // Социалистическое
развитие Западной Сибири. Томск. 1958. С. 92-104.
2 Митюшкин В.В. Развитие социалистической промышленности на Алтае. Барнаул,
1955.
3 Ерошкевич Н.Г. Развитие промышленности Советского Алтая. Барнаул, 1958.
4 Развитие экономики и культуры Алтайского края за 40 лет / Под ред. А.И. Лизиной,
Т.М. Макеева. Барнаул, 1957.; Преображенный Алтай. / Под ред. А.И. Лизиной, Т.М.
Макеева. Барнаул, 1967.
11 производственного комплекса края. И, хотя в книге использованы архивные источники , работа в большей степени носит публицистический характер.
Особенно глубоко изучены вопросы организации социалистического соревнования и генезиса рабочего класса . Однако, в работах исследователей по данной проблематике практически не раскрыта деятельность хозяйственных органов по координации производством.
Особого внимания заслуживает недавно опубликованная монография В.А. Бородина «Промышленность Алтайского края XX век: оценки и прогнозы». В ней автор анализирует основные тенденции в развитии промышленного производства края изучаемого периода. В.А. Бородин, в частности, отмечает процесс постепенного свертывания мелкотоварного производства и вытеснения его крупным производством. Кроме этого, автор монографии определяет преобладающий тип организационной структуры промышленного производства, обращает внимание на негативные последствия свертывания мелкотоварного производства в начале 40-х годов, что снизило практически до нулевой отметки устойчивость экономики Алтайского края в целом к влиянию неблагоприятных внешних факторов.
Подобного рода историографическая ситуация, позволяет говорить о малоизученное вопросов деятельности органов государственного управления промышленным производством края и перспективности исследований в данной сфере. Вместе с этим, в настоящий момент весьма благоприятен для изучения советского периода истории Алтайского края, так как созданы предпосылки для взвешенной оценки деятельности хозяйственных органов
1 Скрипник Н.Х. Истина жизни. Барнаул, 2001.
2 См. например: Савицкий И. М. Промышленные кадры послевоенной Сибири 1946-
1960 гг. Новосибирск, 1984; Мальков Р.А. Формирование и развитие советского рабочего
класса на Алтае 1917-1965 гг., Новосибирск, 1969; Он же. Некоторые вопросы
формирования и развития советского рабочего класса восточных районов (Алтайский край)
// БГПИ: Труды каф. Общ. Наук. - Вып. 2. Барнаул, 1966. С. 28-67; Ефимкин М.М. Рабочие
Сибири конца 50-х - сер. 80-х годов / Отв. ред. С.С. Букин. Новосибирск, 1990; Рабочий
класс Сибири в период упрочнения и развития социализма, 1938-1958: Материалы к истории
рабочего класса Сибири / Ин-т истории, филологии и философии. Новосибирск, 1977;
Промышленность и рабочий класс Сибири в 1917—1961 гг. / Отв. ред. А.С. Московский.
Новосибирск 1964; и др.
края, что обусловлено отходом от «крайностей» при анализе исторических процессов послевоенного периода.
Объектом представленного диссертационного исследования является функционирование государственных органов в сфере промышленного производства в послевоенный период.
Предметом выступает деятельность краевых органов государственного управления промышленностью в Алтайском крае в период с 1945 по 1965 гг.1
Определение предмета исследования детерминирует мысленную модель предполагаемого результата. Основная цель: исследовать формы управления и их изменения, основные направления деятельности хозяйственных органов края, а также тенденции в развитии объекта управления - промышленности местного и краевого подчинения. Достижение поставленной цели возможно посредством решения следующих задач:
изучить характерные тенденции развития промышленности местного и краевого подчинения в послевоенный период;
определить основные формы управления промышленностью края;
выявить главные направления и характер деятельности хозяйственных органов края;
исследовать трансформации в системе хозяйственных органов края в условиях экономических преобразований.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1945-1965 гг. Нижняя граница темы определяется окончанием Великой Отечественной войны и началом перевода экономики государства на мирные
' При подобном определении предмета исследования следует внести терминологическую ясность в соотношение понятий «руководство» и «управление». В настоящее время под управлением понимается весь комплекс мероприятий субъекта управленческой деятельности, направленный на приведение объекта на качественно новый уровень. В советский период под ним понималось исполнительно-распорядительная деятельность хозяйственных органов, а под «руководством» - деятельность партийных органов, так как в соответствии со ст. 126, Конституции СССР 1936 г. и ст. 130 Конституции РСФСР 1937 г ВКП(б) -являлась руководящим ( курсив наш. - С.Л.) ядром всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных. Полностью разделяя тезис о том, что партийные органы играли главную роль в организации производства, иными словами занимали
рельсы, что серьезным образом отразилось на задачах хозяйственных органах, формах управления и направлениях их деятельности. Верхний предел ограничивается 1965 г., так как с середины 60-х годов XX в. происходит переход от территориального к отраслевому принципу управления промышленностью и попыткой проведения реформ, главным образом затрагивающих методы хозяйствования. Обозначенный хронологический период характеризуется значительными преобразованиями в области государственного управления, попытками перехода от жестко централизованной к децентрализованной экономической модели.
Территориальные рамки исследования определяются границами Алтайского края, сформированными в соответствии с Постановлением ЦИК СССР от 28 сентября 1937 г.1 Выбор региона обусловлен следующими обстоятельствами. Во-первых, в период и после окончания Великой Отечественной войны происходят серьезные трансформации в экономике края. Во-вторых, данный регион является периферийным вообще и в промышленном отношении в частности, ее бурное развитие происходит лишь в рассматриваемый временной промежуток.
Теоретико-методологическую базу исследования составили:
философские методы познания: диалектический, в рамках которого государственные институты рассматриваются как развивающиеся, динамичные явления. Причины этого развития коренятся в материальных условиях жизни общества, источником выступают противоречия между формами человеческой деятельности и ее содержанием. Представляется обоснованным мнение А.Б. Венгерова о необходимости использования синергетики, новой науки о самопроизвольных, самоорганизованных, случайностных процессах. В частности исследователь-юрист утверждает, что подобные методологические
«командные высоты» в экономике, мы сосредоточили свое внимание именно на деятельности хозяйственных органов, органов государственного управления.
1 Постановление ЦИК СССР «О разделении Западно-Сибирского края на Новосибирскую область и Алтайский край» Принято 28 сент. 1937 г. // Алтай. Годы созидания 1939-1999. 60 лет Алтайскому краевому Совету народных депутатов: Сб. док-тов. Барнаул, 1999. С. 15.
новшества «...позволяют лучше понять процессы самоуправления и управления в государственно-правовой сфере, особенно при развитии демократических начал в местном самоуправлении, в структуре исполнительной власти» . Этим обусловлена необходимость использования синергетического метода при рассмотрении системы управления промышленности края. Несмотря на практическое отсутствие демократических начал в советский период, государственно-правовые институты, как и любые другие системы, в широком смысле, способны к самоорганизации;
- общенаучные: научная индукция и дедукция, анализ, синтез, описание, обобщение;
при анализе реформационных процессов применялся также сравнительно-исторический метод как синхронный, так и диахронный;
познавательные принципы объективности и системности, обеспечивающие научный подход при изучении исторического процесса. Рассмотрение форм управления и деятельности хозяйственных органов невозможно без использования системного подхода, позволяющего определить связи между формами управления, выявить системообразующие элементы, определить их иерархию.
Исторически внутри теории государственного управления сложилась
два подхода в определении существенных характеристик, объективных
границ, возможных вариантов и типов государственного управления,
закономерностей организационного развития - механический и органический.
Признаком первого подхода является доминирование формальных дефиниций
в описании процессов и структур управления . Подобного рода подход
доминирует в работах ученых-юристов, поэтому в указанном подходе ведущее
положение занимает институционное, административно-правовое видение
управленческих реалий. Второй подход базируется на более широком
' Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1998. С.22. 2 Веденеев, Ю.А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: историко-правовое исследование (1957-1987 гг.). М., 1990. С.8.
методологическом основании и придает социальным факторам системообразующие значение. При подобном видении проблемы обращается внимание на влияние социально-политических факторов на управляемые системы. На наш взгляд, при проведении исторического исследования более приемлемый именно последний вариант, так как при нем большее значение приобретает конкретно исторический материал. Исторические факты в уникальности и многообразии зачастую не могут быть уложены в «прокрустово ложе» формальных теоретических построений. Мы полностью разделяем мнение В.Н. Кудрявцева , в том, что при проведении исследований социальных и гуманитарных наук необходимо учитывать многофакторность процессов объекта исследования. Данное обстоятельство требует знания методологии смежных дисциплин и творческого ее применения с целью достижения максимально возможной истинности результатов, полученных исследований.
Углубление теоретико-методологического арсенала в исследованиях процесса развития хозяйственного управления связано с использованием принципа историзма, понимание системы управления как явления находящегося в постоянном развитии. Через культурологический подход в вопрос изучения организационного развития вводится ряд дефиниций, связанных с практически-преобразовательной ролью человека в процессе организационного строительства. Структура управления в этом смысле есть производная общественных потребностей и интересов, ценностей и ожиданий, выражающих степень познания человеком объективных организационных закономерностей, понимания их социальной природы2.
Синкретичное использование обоих подходов позволяет избежать формализации при изучении процессов управления, двух теоретико-методологический крайностей формально-механической и персоналистической
1 Кудрявцев В.Н. Об особенностях методологии социальных и гуманитарных наук //
Новая и новейшая история. 1995. № 3. С 3-8.
2 Веденеев, Ю.А. Указ. соч. С. 14.
16 трактовки. Всестороннее изучение обозначенных явлений способствует реализации принципа объективности.
Источниковую базу составляют материалы, которые можно разделить на следующие группы. Первую составляют официальные документы министерств и ведомств РСФСР и СССР. Большая часть их опубликована в различных сборниках . Кроме этого, документация, поступающая из высших и центральных органов государственного управления, отложилась в фондах Крайисполкома, а также его подразделений. Не вся она опубликована, так как этот огромный массив текущей документации не возможно вместить в сборники, даже многотомные. Данные материалы представляют интерес как основные программные документы деятельности хозяйственных органов.
Среди опубликованных документов крайисполкома отметим материалы, содержащиеся в сборнике «Алтай. Годы созидания 1939-1999. 60 лет Алтайскому краевому Совету народных депутатов». Эта работа представляет значительный интерес для изучения деятельности хозяйственных органов. Однако, в ней не представлены документы крайисполкома 1962-1965 гг. К ним относились: плановые задания, постановления партии и правительства, которые в силу существования однопартийной системы не разделялись, распоряжения и инструкции, служебные записки, стенограммы заседаний, материалы предприятий и артелей, объединений и управлений исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся: распоряжения, постановления, сводные отчеты, приказы, справки, протоколы заседаний
1 Борьба КПСС за восстановление и развитие народного хозяйства в послевоенный период (1945-1957 гг.): Документы и материалы. М, 1961; Директивы КПСС и Советского Правительства по хозяйственным вопросам 1917- 1957 гг. М.,Т.З; Законодательные акты по вопросам народного хозяйства СССР (по состоянию на 1 марта 1961 г.). В 2 т. / Под ред. П.С. Ромашкина и др.Т. 2. М., 1961; КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 8-е изд. Т.7, 8. М, 1971; Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства (1952-1955 гг.). М., 1955; Решения партии и Правительства по хозяйственным вопросам (1917-1967 гг.). В 5 т. Т. 4. : Сб. док-тов. М., 1968; Сборник документов по хозяйственному законодательству / Сост. Н.С. Мамин и др.. М., 1979; Хронологическое собрание Законов, Указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. М., 1958. Т.З. и др.
различных комитетов и комиссий, переписка с вышестоящими органами, телеграммы, акты приема-передачи производственных комплексов.
Основу диссертационного исследования составили документы Центра Хранения архивных фондов Алтайского края (ЦХАФ АК) следующих фондов краевых учреждений: Отдела пищевой промышленности (Ф.Р - 501), Отдела местной промышленности (Ф.Р - 858), Управления легкой промышленности (Ф.Р - 747), Плановой комиссии Алтайского краевого Совета депутатов трудящихся (Ф.Р - 1033), Алтайского Совета промысловой кооперации (Ф.Р -880), Отдела спецдокументации Управления архивным делом Алтайского края (ОСД УАД АК).
В настоящее время ученые-источниковеды подвергают, зачастую обоснованной, критике источники советского периода, отмечая их тенденциозность, идеологическую направленность, апологетичность по отношению к существующему строю1. Но данные черты были присущи, документам партийных фондов, что же касается материалов, обсуждавшихся в крайисполкоме, то они не предназначались для торжественных заседаний или публикаций в средствах массовой информации, поэтому они достаточно объективно отражали состояние дел, делая особый упор на преодолении негативных моментов . В связи с чем, некоторые документы содержали гриф «секретно» или «только для служебного пользования». Указанное обстоятельство способствует большей объективизации исследования при рассмотрении вопросов управления народным хозяйством.
Источники третьей группы - материалы партийной организации края. Из-за значительной, определяющей роли партии в руководстве народным хозяйством в рассматриваемый период, не представляется возможным объективно рассмотреть вопросы управления местной и краевой промышленностью без обращения к партийным фондам. Крайком
1 См. например, Источниковедение: Теория. История. Источники российской истории /
И-Н. Данилевский, В.В. Кабанов, О.М. Медушинская, М.Ф. Румянцева. М.,1998.
2 Алтай. Годы созидания ... С.7.
контролировал все кадровые перемещения, в том числе и на руководящие должности в хозяйственных органах края, часто выступал посредником в решении чисто производственных вопросов работы промышленности местного и краевого подчинения. К тому же, многие партийные руководители проходили через работу на должностях в советских органах.
Чрезвычайный интерес для изучения темы могли бы представлять личные дела руководящих работников, но данные сведения носят конфиденциальный характер, поэтому недоступны для исследователей. Исключение составляют биографические данные, содержащиеся в предвыборных листовках. Они являются ценным источником для определения образовательного уровня управленцев и производственного опыта.
С 1957 г. в архивах начинают откладываться документы Алтайского (1957-1962 гг.) и Кузбасского (1963-1964 гг.) советов народного хозяйства. Большая часть материалов, касающихся промышленности, находящейся на территории края хранится в Центре хранения архивного фонда Алтайского края.
Для выявления особенностей реформирования системы управления промышленным комплексом Алтайского края использовались документы Государственных архивов Кемеровской (ГАКО) и Новосибирской (ГАНО) областей. Основная масса документальных материалов, на которых базируется исследование, вводится автором в научный оборот впервые.
Определению основных тенденций в развитии объекта управления, в частности промышленности, способствовало использование статистических материалов. Информация о развитии промышленного производства края публиковалась в периодической печати: «Алтайской правде» , «Технико-экономическом бюллетени»2, а так же в различных статистических сборниках1.
' См. например: Материалы Алтайского совнархоза и местной статистики // Алтайская правда. 1959. 10 фев.
2 См. например: Аунапу Ф., Ефремов П. Производительность труда - залог успешного выполнения семилетки // Промышленный Алтай: Технико-экономический бюллетень. 1962. С.9-13.
Но указанные источники требуют критического подхода, так как, во-первых, в
они не дают четкого представления о разделении промышленности по
подчиненности, во-вторых, сборники были ориентированны на широкие
массы, они содержали данные не всегда объективно отражающие состояние
промышленного производства, и связано это было не с прямым подлогом, а с
использованием различных статистических формул для вычисления того или
иного показателя. К тому же, зачастую выполнение и перевыполнение плана
достигалось не интенсификацией производства, увеличением
производительности труда, а содержанием сверхплановой численности рабочих. В этом смысле более объективными являются документы, предназначенные для внутреннего пользования, отложившиеся в архивных фондах.
Научная новизна исследования. Вопросами деятельности органов государственного управления занимались, в основном юристы и экономисты. Впервые в историографии Западной Сибири, предпринята попытка исторического анализа обозначенной проблемы. Научная новизна исследования обуславливается также особенностью предмета исследования, который находится «на стыке» наук: истории, экономики и юриспруденции.
Практическая значимость работы заключается в том, что материал, изложенный в диссертации, может быть органичным дополнением таких вузовских дисциплин как «История государственного управления России», «История отечественного государства и права». Материал исследования послужил основой для разработки лекций по спецкурсу «Государственное управление в СССР», прочитанных студентам, обучающихся по специальности «Менеджмент организации», в Барнаульском филиале Московской Академии
1 Алтай в цифрах; к 30-ю освоения целины (1954-1984 гг.) / ЦСУ РСФСР, Стат. упр. Алт. кр. Барнаул, 1984. Динамические ряды по количеству предприятий, валовой продукции промышленности, темпам роста за 1913-1999 гг. Барнаул, 2000; Народное хозяйство Алтайского края: Стат. сб. Барнаул, 1958; Народное хозяйство Алтайского края за 50 лет Советской власти: Стат. сб. Барнаул: Статистика, Алт. отделение, 1967. ПО с. Социалистические преобразования на Алтае: Цифры и факты. Рост промышленного производства//Блокнот агитатора. 1947. №18.
предпринимательства при Правительстве г. Москвы.
Систематизированный исторический опыт организации промышленного производства края имеет большое значение при разработке проектов экономических преобразований на уровне региона, особенно в момент начала административной реформы.
Апробация. Основные положения диссертационного исследования были обсуждены на следующих научных форумах: III научной конференции студентов и аспирантов «Предпринимательство на рубеже веков» (г. Москва 24-26 апреля 2001 г.); Всероссийской конференции «Третьи научные чтения памяти проф. А.П. Бородавкина», организованной Алтайским государственным университетом и Институтом истории СО РАН (5-6 октября 2001 г.; г. Барнаул); научно-практической конференции «Молодежь -Барнаулу» (25-27 октября 2001 г.); Международной конференции студентов и аспирантов «Экономика. Бизнес. Информационные технологии» (Барнаул, 20-21 декабря 2001 г.); Всероссийская научная конференция «Россия и Сибирь в контексте мировой истории» (Бийск, 17-19 октября 2002г.).
Структура диссертации обусловлена задачами исследования и построена по проблемно-хронологическому принципу. В состав диссертационного исследования входят введение, две главы, заключение, список использованных источников и литературы, приложения и список сокращений. Спецификой построения является то, что в первой главе подробно рассматриваются формы управления и основные направления деятельности его органов, а также некоторые вопросы состояния промышленного производства в соответствии с проблемным принципом, а во второй главе - вопросы реорганизации субъектов управления и деятельность указанных органов в период с 1957 по 1964 гг. излагаются синкретично, разделение параграфов производится только по хронологическому принципу. Это позволяет избежать излишнего дробления главы и более рельефно показать реформационные процессы 1957-1964 г.
Основные тенденции в развитии промышленности местного и краевого подчинения
Было бы ошибочно полагать, что переход огромной страны к мирной экономике начался с момента подписания фашисткой Германией акта о безоговорочной капитуляции. Так уже в 1944 г. предприятия машиностроения и оборонной промышленности стали систематически получать задания по выпуску продукции мирного назначения. В послевоенный период вновь остро встает вопрос о балансе промышленности группы «А» и группы «Б». Очевидно, что необходимо было устранить деформации в структуре промышленности, вызванные необходимостью обеспечения нужд фронта.
К 1948 г. был восстановлен довоенный уровень промышленного производства, главным образом, за счет показателей тяжелой промышленности. Таким образом, нельзя не согласиться с мнением В. А. Белоусова, что «главные успехи первой послевоенной пятилетки - это успехи тяжелой промышленности» . Значительно отставали по основным показателям развития предприятия пищевой, легкой и местной промышленности. Данное обстоятельство явилось следствием упадка сельского хозяйства, которое достигло уровня 1940 г. лишь к 1950 г.
В Алтайском крае производство сыра и кондитерских изделий превзош ло довоенный уровень в 1948 г., растительного масла и колбасных изделий - в 1950 г., животного масла и мяса-1955 г., сахара-1959 г., хлопчатобумажных изделий - в 1947 г., строительных материалов (кирпич, известь) - 1948 г., пиломатериалов - в 1952 г., заготовка деловой древесины - в 1955 г. , по вывозке всех видов деловой древесины - в 1957 г. . Но расстановка приоритетов в развитии тех или иных отраслей не могла быть однозначной. С одной стороны, для повышения жизненного уровня населения, ликвидации последствий войны, руководству государства необходимо было принять меры по увеличению объема производства, товаров широкого потребления и продуктов питания, улучшению их качества. И определенные шаги в данном направлении были сделаны3. С другой, сразу же после завершения второй мировой войны, СССР был втянут в гонку вооружений, участие в которой предполагало развитие тяжелой промышленности. Кроме того, конфронтация с капиталистическим миром была возможна лишь в условиях экономической независимости от буржуазных государств. Председатель Госплана СССР Н.А. Вознесенский на первой сессии Верховного Совета СССР 15 марта 1946 г. отмечал, что необходимо обеспечить первоочередное восстановление и развитие тяжелой промышленности и железнодорожного транспорта, без которого невозможно быстрое и успешное восстановление всего народного хозяйства СССР. «Без быстрого восстановления тяжелой индустрии нельзя закрепить технико-экономическую независимость страны. Опоздать в этом деле - значит потерять те материальные предпосылки, которые обеспечили нам в период Отечественной войны военную, экономическую и политическую победу» . Положение доминирующей роли тяжелой промышленности было закреплено в Законе СССР о пятилетнем плане на 1946-1950 гг.
Таким образом, на выбор приоритетов в развитии тяжелой промышленности в большей степени оказал влияние внешнеполитический фактор, но без развития промышленности, производящей предметы потребления невозможно было исправить бедственного экономического положения внутри страны в послевоенный период.
Для экономики Алтайского края были присущи те же тенденции, что и в целом по СССР. С той лишь разницей, что территория края не подверглась оккупации. В отличие от западных районов страны, промышленный потенциал Алтая значительно увеличился за счет эвакуированных в военное время предприятий.
При эвакуации промышленных предприятий, безусловно, был учтен хозяйственный профиль восточных районов страны, в том числе Алтайского края. Данное обстоятельство обусловило формирование и развитие в годы войны сельхозмашиностроения, которое в силу малорентабельное продукции размещалось в районах, испытывающих необходимость в сельскохозяйственной технике. В послевоенный период возросло значение крупных промышленных центров Алтайского края: Барнаула, Бийска, Рубцовска, Славгорода, Алейска.
Экономико-географическое и транспортное положение края (близость Кузбасса, сеть железных дорог и др.), а также энергетическое и транспортное строительство в Западной Сибири определили здесь развитие энергетического машиностроения. В первые послевоенные годы развивается пищевое машиностроение1.
Система краевых органов государственного управления промышленностью
После окончания Великой Отечественной войны перед страной остро встали задачи по восстановлению народного хозяйства. Используя современный термин, конверсия была невозможна без преобразований в сфере управления промышленным производством. Необходимы были как структурные изменения в системе органов осуществляющих управленческую деятельность, с целью преодоления излишней централизации, так и изменение методов воздействия на экономику, с целью повышения материальной заинтересованности трудящихся.
Одним из первых серьезных преобразований в масштабах страны, вызванных переходом к мирной жизни, было упразднение Государственного Комитета обороны с последующей передачей дел Совету Народных Комиссаров СССР . Происходят серьезные изменения в ряде наркоматов, осуществляющих руководство предприятиями, выпускающими продукцию оборонного назначения. Так, был упразднен Наркомат танковой промышленности, на его базе был организован общесоюзный Наркомат транспортного машинострое-ния , в январе 1946 г. на базе предприятий Наркомата боеприпасов был создан Наркомат сельхозмашиностроения, Наркомат минометного вооружения - в Наркомат машиностроения и приборостроения. В этот период произошел еще целый ряд изменений в системе центральных органов управления промышленностью , обозначившие тенденцию к разукрупнению министерств , которые охарактеризованы Т.П. Коржихиной. В частности, она отмечает, что послевоенный период характеризовался неоднократными реорганизациями, слиянием и разъединением министерств, главным образом, промышленных. С одной стороны, специализация отраслей промышленности вела к разукрупнению министерств, число их увеличилось. С другой стороны, дробление министерств нарушало кооперирование отраслей и предприятий, которое складывалось десятилетиями, усиливало ведомственные тенденции, приводило к разбуханию государственного аппарата. По мере увеличения отрицательных сторон разукрупнения снова началось слияние министерств. В свою очередь, объединенные министерства не способны были руководить производством конкретно и оперативно. В конечном итоге, приходилось возвращаться к разукрупнению министерств, их количество снова возрастало . Аналогичную оценку дает A.M. Рубин, отмечая лишь территориальный аспект, как фактор дробления министерств .
Но если система органов государственного управления промышленностью после окончания войны на союзном и республиканском уровнях неоднократно преобразовывалась, то на краевом уровне она, в основном, серьезных изменений, в первое послевоенное десятилетие, не претерпела. К 1946 г. в ее состав входили следующие подразделения: отделы местной и пищевой промышленности, управления строительных материалов, коммунального хозяйства, легкой промышленности и промкооперации (см. Приложение 1).
Большая часть крупных предприятий, особенно в отраслях тяжелой промышленности, на местах управлялась соответствующими союзными министерствами. Таким образом сформировалась двух-, а иногда и трехуровневая система, которая может быть выражена формулой предприятие-главк мини-винодельческой, ликероводочной, пивоваренной, парфюмерной, табачной, чайной и других отраслей пищевой промышленности
Основные изменения в системе управления промышленностью Алтайского края в 1957-1962 гг
Опыт организации управления промышленностью Алтайского края в условиях начавшейся в 1957 г. реформы заслуживает самого пристального внимания, так как Алтайский экономический район являлся частью хозяйственного комплекса СССР, в котором в данный период была начата одна из радикальных в истории советского государства реформ управления промышленностью и строительством.
Проводимая реформа управления не была чем-то совсем новым. Очевидно, что в поисках оптимизации ее управления, сближения субъекта управления с его объектом, разработчики обратились к историческому опыту. В советском государстве ранее существовала совнархозная система, при которой главным органом управления являлся ВСНХ, ему подчинялись СНХ на местах. В начале 20-х годов XX в. заметно усиливается их самостоятельность, демонтируется жестко централизованная система государственного управления, детерминированная условиями военного времени.
Возникает другой вопрос: почему именно хозяйственная реформа пошла по пути децентрализации управления. Ответ, казалось бы, очевиден и логичен - местные руководители, были более осведомлены о ситуации в промышленности, следовательно, могли принимать более взвешенные решения, таким образом, будет преодолена излишняя централизация экономики, мешающая нормальному развитию производства. Но более глобальное рассмотрение данного вопроса, позволяет нам сделать вывод о том, что обозначенную проблему можно рассмотреть и в философском смысле. История государственного управления России, РСФСР, СССР, представляется как диалектический процесс движения от централизации к децентрализации и наоборот. Естественно, что на каждом витке этой «спирали» имелись свои особенности. И в современной децентрализованной российской экономике то и дело прослеживаются тенденции к ее централизации. В этой связи, относительно, указанной проблемы, представляется более значимым вопрос правильного сочетания отраслевого и территориального принципов управления . Первые шаги по переходу от отраслевого к территориальному принципу управления были предприняты сразу после окончания войны. Так, в январе 1946 г. наркомат угольной промышленности СССР был разделен на два наркомата: наркомат угольной промышленности западных районов и угольной промышленности восточных районов. Подобного рода преобразования были осуществлены в сфере нефтяной и рыбной промышленности2.
Основные организационные элементы реформы были заложены в решениях февральского (1957 г.) Пленума ЦК КПСС. Концепция совершенствования управления промышленностью и строительством базировалась на идее ослабления централизации отраслевого принципа управления и создания Советов Народного Хозяйства (далее - СНХ), осуществляющих координацию работы предприятий в масштабах созданных административных экономических районов страны. Законодательное закрепление реформы было осуществлено с принятием Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством » от 10 мая 1957 г.
