Централизация государственного управления на северном кавказе во второй половине xix – первой четверти xx в. Шавлохова Елена Сергеевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Основные концептуальные подходы к решению проблемы национальной государственности в России 39

1.1. Состояние и эволюция понятий «нация» и «государство» в современных научных разработках 39

1.2. Характерные особенности и факторы эволюции авторитарногоправления в Российской империи 60

Глава 2. Общественно-политическое развитие горских народов на стадии их закрепления в составе Империи 82

2.1. Адаты и их роль в формировании социальной структуры и правовых отношений в среде горских народов 82

2.2. Состояние межнациональных отношений и интеграционные процессы в этнической среде Северного Кавказа 100

2.3. Вовлечение территорий Северного Кавказа в российскую структуру местного управления в пореформенный период 120

Глава 3. Процесс интеграции народов Северного Кавказа в административно-правовую систему России в конце XIX начале XX в 141

3.1. Создание и особенности нормативно-правовой адаптации первых институтов административного управления горскими сообществами 141

3.2. Преобразование системы и структуры административного управления в Терской области в 1883-1905 году 160

3.3. Сущность и механизмы реализации государственного управления в Терской и Кубанской областях на уровне округов 179

Глава 4. Власть и общество в России и ее регионах в начале XX века: состояние, тенденции и противоречия развития 200

4.1. Проекты децентрализации власти и государственного управления в условиях «народного самодержавия» 200

4.2. Попытки реформирования власти и административного управления национальными территориями в предвоенный период 218

4.3. Административно-территориальный аспект политики самодержавия на последнем этапе его существования 239

Глава 5. Основные направления преобразований государственного управления регионами в контексте революционных перемен 259

5.1. Создание власти в многонациональных российских регионах после свержения самодержавия 259

5.2. Национальный вопрос в политике большевиков, полемика вокруг проблемы самоопределения наций 279

5.3. Автономизация национально-территориальных образований: особенности взаимодействия центральных и местных органов управления - 300

Заключение 320

Примечания 338

Список источников и литературы 3

• Характерные особенности и факторы эволюции авторитарногоправления в Российской империи
• Состояние межнациональных отношений и интеграционные процессы в этнической среде Северного Кавказа
• Преобразование системы и структуры административного управления в Терской области в 1883-1905 году
• Попытки реформирования власти и административного управления национальными территориями в предвоенный период

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Задача достижения надежной и эффективной управляемости страны, раскинувшейся на огромных пространствах с многомиллионным населением, говорящим на разных языках и поклоняющимся разным богам, относится к числу перманентных, претерпевших самые разнообразные способы решения. С точки зрения государственного устройства Октябрь 1917 года поделил российскую историю ХХ века на дореволюционный и советский период. Однако исследователи все чаще говорят о традициях и преемственности внутриполитического курса в России, в том числе в области государственного управления регионами и национальными территориями. Это в значительной степени обусловливает актуальность избранной темы как в плане осмысления и учета накопленного страной в данной области опыта, так и в смысле прямого применения, использования определенных сторон и элементов этого опыта в практике государственного строительства современной России.

Актуальность определяет и попытка рассмотрения проблемы в достаточно широких хронологических рамках, охватывающих две совершенно различные по содержанию общественно-политические эпохи в российской истории: эпоху кризиса самодержавия и эпоху становления советской власти, которые вместе образуют один из самых масштабных периодов трансформации российской государственности за всю многовековую историю страны. В этом плане именно сегодня, когда проблема соотношения функций и распределения полномочий между центральной властью и региональным руководством вновь остро встала на повестку дня, возникает необходимость исследования всех значимых аспектов государственного управления национальными образованиями. Раскрытие процесса формирования и длительной эволюции российской полиэтничности как формы государственного устройства сегодня, как никогда, нуждается в дополнительном анализе с учетом сложной взаимосвязи и взаимозависимости объективных и субъективных факторов этнического, административного, конфессионального, хозяйственного, политического и социокультурного характера.

Проблема схожести и отличий политики, направленной на создание централизованного государства до и после революции в аспекте анализа ее влияния на административно-правовое и социально-экономическое развитие этнических регионов, сегодня неоднозначно оценивается в отечественных и зарубежных историографических трудах. В данном контексте события второй половины XIX – первой четверти XX века, связанные с проблемой реформирования и обустройства многонационального государства также отличаются существенным разнообразием мнений и точек зрения, значительно расширили границы научной дискуссии и возможности интерпретации фактов. Говоря о допустимости историзации практики государственного строительства в дореволюционный период, некоторые исследователи объясняют ее неудачи консервативностью самодержавной власти, что якобы определило характер, содержание и направленность преобразовательных процессов в данной области. Другие, напротив, считают, что царизм постепенно утрачивал рычаги управления империей по мере расширения ее границ. Удаленные от центра территории, по их мнению, не только не поддавались управлению, но и элементарной подконтрольности. Этим, в частности, объясняется быстрое появление многочисленных самопровозглашенных республик в эпоху революционных перемен. Тем не менее история сама определила масштабы государства, основанные на незыблемости границ и территориальной целостности, оставив за Россией статус многонациональной державы мирового уровня. В этом русле значение исторического опыта в его полноте и многообразии позволяет выделить ту совокупность первостепенных факторов, учет которых требуется сегодня и неизбежно потребуется завтра в ходе решения этой долговременной задачи.

Не следует забывать, однако, что сложившаяся в силу специфики национальной ментальности русского и других российских народов унитарная система государственного устройства и управления в определенных условиях способна не только замедлять темпы своего развития, но и деградироваться. Полученная в наследство от императорской власти, эта система в годы становления советского строя долгое время не давала возможности развития начал регионального самоуправления, которые, как это ни парадоксально, зародились в России в недрах самодержавного унитаризма. Даже сегодня, когда федерализм получил конституционную легитимизацию и стал реальной практикой государственного строительства, давление традиций прошлого дает о себе знать в организации управления регионами. Эта проблема является неизменным спутником всей истории модернизации административно-территориального устройства России, поэтому от ее разрешения во многом зависит дальнейшая судьба государства.

Модель государственного управления, предусматривающая наличие сильного центра в российских условиях себя не оправдала. Более того, уже дважды в ХХ веке ее крушение повлекло за собой бурный рост социально-политической напряженности в обществе, реально угрожавший целостности государства. Поэтому сегодня важно не упустить шанс по утверждению принципа согласованных усилий между центральными и местными органами власти в сфере управления национальными регионами с непременным учетом позиции общества и его гражданских институтов.

Исторический опыт в этом направлении позволяет выделить наиболее значимые аспекты преобразований, поскольку искусство определения и поддержания равновесия в соотношении начал центризма и региональной самостоятельности своими корнями уходят в те времена, когда о федеральном устройстве страны не могло быть и речи. В этой связи обращает на себя внимание апробированный в условиях самодержавия механизм усиления власти центра за счет унификации системы управления на местах посредством перераспределения властных полномочий. Внимательного осмысления требует и проблема соотношения территориального и ведомственного принципов при реформировании государственного управления. Важным элементом поддержания его эффективности и стабильности остается вопрос ограниченного включения в структуру единого государства основ самоуправления, для которого полностью сохраняют свое значение программные представления отечественных либералов начала ХХ века. Они и сегодня не утратили свою актуальность.

Опыт становления и развития федерализма в советский период, в свою очередь, является убедительным свидетельством того, что стабильная и эффективно действующая федерация – это союз государственных структур, наделенных равными правами и взявших на себя равные обязанности. Под этим углом зрения сегодня необходимо еще раз переосмыслить и оценить исторический путь формирования многонационального государства в России, который способен помочь определить нужное направление в выборе стратегии построения современной российской государственности.

Степень научной разработанности проблемы. Состояние историографической базы свидетельствует о том, что научный интерес к проблеме исследования постоянно прогрессировал, а его качественные характеристики порой находились под влиянием концептуальных установок власти. Разделив литературу на три периода: дореволюционный, советский и российский, мы выделили в отдельную группу общеисторические издания по Отечественной истории В.В. Журавлева, О.В. Волобуева, А.А. Данилова, Л.Г. Косулиной, А.Н. Сахарова, В.П. Дмитренко, И.Д. Ковальченко, А.П. Новосельцева, В. Кожинова. Они дают общее представление о тенденциях государственного развития, характеризуют общественно-политическую обстановку различных исторических этапов. Интересующая нас тема или отдельные ее аспекты нашли также отражение в обобщенных изданиях по истории советского общества, государства и права.

До революции яркими представителями рассматриваемого направления исследовательской деятельности являлись такие ученые, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков. А.Д. Градовский, в частности, считал местное управление «внутренней» системой, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки населения, и поэтому, по его мнению, местные органы должны были действовать на правах «государственных властей». В.П. Безобразов также видел в них разновидность органов государства, но в отличие от А.Д. Градовского стремился превратить их в придаток государственных бюрократических учреждений. В дореволюционной России широкое распространение получила также «общественная» теория самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о «естественных правах» общины. Здесь интересы общества противопоставлялись интересам государства и отстаивались права местных учреждений на автономную деятельность.

Следует отметить, что в конце XIX – начале XX века существовало множество различных теорий по организации местного управления, которые опирались на имевшиеся законы или же предполагали внесение корректив в законодательство. Возможно, поэтому А.М. Осиповский взялся за систематизацию нормативной базы с подробными комментариями к наиболее важным положениям правительственных решений, а М.М. Катаев проанализировал динамику развития местных крестьянских учреждений. Основным звеном местного народовластия, естественно, являлись земства, поэтому их становление и развитие, непосредственное участие в управленческой деятельности рассматривалось под различными углами зрения. Весьма интересными и наполненными конкретными фактами из жизни сельских обществ представляются работы Н.А. Малашева, А. Лохвицкого, И.П. Белоконского, Б. Веселовского, В.Ю. Скалона и других. Примечательно, что ученые не только анализировали и сравнивали, но и старались подытожить работу земств за определенные периоды их деятельности. Так, А.А. Головачев взял за основу первое десятилетие после начала великих реформ, Б. Веселовский обобщил их роль в развитии российского государства до конца XIX столетия, а А.А. Кизеветтер представил ретроспективный анализ исторических традиций в области местного управления, формировавшихся на протяжении тысячелетия.

К этому же периоду относятся первые попытки систематизации данных об общественных отношениях в горских сообществах Северного Кавказа, их сословном делении, формах внутреннего управления. Эти и многие другие вопросы интересовали большое количество исследователей, поэтому для примера достаточно назвать таких известных авторов, как Ф.И. Леонтович, А.И. Берже, Ф. Гершельман, А.Н. Дьячков-Тарасов. В плане настоящего исследования особый интерес представляют работы В. Миллера, М.В. Ковалевского, К. Сталя, В. Кудашева, В.М. Сысоева, в которых дана характеристика особенностей исторического развития горских народов. Не меньшую значимость имеют труды, посвященные наиболее трагическим периодам в истории развития горцев Северного Кавказа, а также характеристике межнациональных отношений в регионе. К их освещению обратились И.А. Бодуэн де Куртенэ и А.А. Каспари. На рубеже веков и в последующие годы стали появляться работы с обобщением опыта управления национальными регионами, характеристикой административно-территориальных единиц на Северном Кавказе.

Уже в начале второго периода разработчиками проблемы местное управление понималось, прежде всего, как самостоятельная система, действующая в рамках государственных законов. Об этом, в частности, писал А.И. Елистратов, подчеркивая, что органы местного управления сохраняют «подчиненность… государственному закону, контролю и юрисдикции». Такая позиция означала, что в 1920-х годах преобладала государственная теория управления, что, впрочем, при сложившемся политическом режиме было вполне объяснимо. Ее сторонники видели в местном управлении часть государства, «не обособление местного сообщества от государства, а, напротив, призыв этого сообщества к службе государственным интересам…». Как и Л.А. Велихов, В.А. Кабалевский также считал, что «в советском государстве единство государственной системы органов обнаруживается с полной ясностью».

В практической плоскости теория управления в советском государстве с самого начала связывалась с его федеративным устройством, о чем идет речь в работах М.А. Рейснера и И.Н. Ананова. В этой связи организация органов народной власти приобрела особую актуальность в контексте территориальных преобразований и взаимоотношений с советами на местах. На этом фоне появились работы с характеристикой национально-государственных образований, особенностей этнического развития горцев, их положения в российском обществе до и после Октября. Их авторами являлись Н.Ф. Яковлев, У.Д. Алиев, Я.В. Абрамов, Я.Н. Раенко-Туранский, Л.Я. Люлье и др.

В 1930-1940-е годы дискуссия по проблеме государственного строительства и управления практически прекратилась, если не считать обращение ряда исследователей к истории советских конституций, анализ которой был продолжен и в последующие годы. Что касается национальных аспектов развития российского государства, то возврат к их рассмотрению относится ко второй половине 1950-х годов. Наряду с научными разработками историко-этнографического характера, были изданы работы, в которых рассматривались вопросы развития народов Северного Кавказа на различных этапах государственного строительства, их интеграции в российское общество и ее последствий. Среди авторов этого направления необходимо выделить, в первую очередь, Е.П. Алексееву и В.П. Невскую, которая продолжила свою исследовательскую деятельность в избранном направлении в 1960-1970-е годы. В это же время отечественная историография пополнилась целым рядом научных изысканий в области эволюции российской государственности, среди которых особое место отводилось историческому опыту национально-государственного строительства, в том числе на Северном Кавказе. Вплоть до конца советского периода российской истории ученых продолжали волновать вопросы исторического развития народов Северного Кавказа. В различных вариациях они получили освещение в работах Б.В. Скитского, В.К. Гарданова, Б.П. Берозова и других. Примечательно, что на уровне региональных исследований активно рассматривалась проблема организации местной власти и государственного строительства в горских сообществах, в том числе в интересующий нас период. Ее научное осмысление осуществляли С.Э. Эбзеева, Х.-М. Хашаев, З.М. Блиева, К.М. Текеев. Данное направление исследовательской деятельности осуществлялось в отношении всех народов, а также применительно к конкретным этносам. Так, например, В.К. Гарданов, Б.М. Джимов, Н.Ф. Бугай, Д.Х. Меркулов проследили исторический путь общественного и политического строительства в среде адыгских народов. В.С. Гальцев, Т.Х. Кумыков, М.И. Исаев заинтересовались экономическим и культурным развитием горцев на различных исторических этапах, а В.Г. Гаджиев, Н.С. Киняпина, М.М. Блиев, В.В. Дегоев и другие исследовали роль России в развитии северокавказских народов. Определенный объем информации по интересующей нас теме содержится в работах В.М. Селунской, Ю.А. Полякова, Н.Г. Волкова, которые проанализировали демографические аспекты и этнический состав социальной структуры российского общества до революции и в начальный советский период.

Если оценивать позицию и отношение к проблеме государственного управления регионами в советский период в целом, то данная область рассматривалась как элемент центральной власти. Советы, с точки зрения Г.В. Барабашева и К.Ф. Шеремета, являлись «главным звеном социалистического самоуправления народа», через которые он «осуществляет принадлежащую ему государственную власть». Исследования советских историков, как показал анализ, отличала строгая приверженность официальной партийно-правительственной позиции в сфер государственного строительства, в том числе в национальных образованиях. Однако тематика рассматриваемых вопросов была достаточно широкой, в результате чего ученые составили полную картину событий исследуемого периода на территориях Северного Кавказа, определили хронологию их развития, состав основных субъектов и объектов российской административной политики, стремились сделать все возможное в рамках концептуальных ограничений.

В 1980-е годы все еще сохранялась приверженность официальным установкам, но уже наметились более взвешенные подходы к использованию исторических фактов и нацеленность на объективное освещение проблемы распространения российского влияния в северокавказском регионе. Сначала это проявилось на уровне отдельных публикаций, а в конце десятилетия легло в основу подробного описания истории народов Северного Кавказа, вышедшей под редакцией А.Л. Нарочницкого.

С наступлением третьего периода в развитии историографии в начале 1990-х годов события, последовавшие после развала Советского Союза, стимулировали новую волну интереса к вопросам государственного строительства в России и взаимоотношений власти с национальными образованиями. Содержание научных разработок стало отличаться качеством подходов и разнообразием оценок. Проявились явные признаки критического осмысления пройденного исторического пути, поиска предпосылок и причин допущенных ошибок в национально-государственной сфере. С этой точки зрения интерес представляют работы П.Г. Курлова, Т.П. Коржихиной, А.С. Сенина, А.Н. Дементьева, Г.И. Королевой-Конопляной, С.В. Леонова, А.Ю. Бахтурина, В.В. Никулина и А.Г. Черненко. Разнообразней стала тематика исследований, связанных с проблемой развития народов Северного Кавказа в составе России: это и экономическая сфера, и культура, а также вопросы народонаселения и государственного строительства. В своих научных изысканиях ученые возвращались к истокам становления отношений с Российской империей, подвергали переосмыслению устоявшиеся взгляды. В числе других такой экскурс предприняли, например, Р.З. Куадже и Л.М. Парова. В историографии рассматриваемого периода начали формироваться новые представления о сущности национальной политики на различных этапах государственной эволюции. Достаточно аргументировано они отражены в работах А.В. Авксентьева, В.А. Тишкова и других. Естественно, не были забыты и исторические этапы развития горских народов, характеристика которых содержится в трудах С.Н. Бейтуганова, В.Б. Виноградова, Е.Г. Битовой, В.Ш. Нахушева, Р.С. Тебуева, К.С.-Б. Урусова, Р.Т. Хатуева. Ряд исследователей обратились к традициям горцев, в том числе в области самоуправления и административно-правовой эволюции. В их числе: В.Н. Мальцев, Ю.Ю. Карпов и другие. Список авторов аналогичных работ очень представительный, но благодаря А.М. Авраменко, О.В. Матвееву, П.П. Матющенко, В.Н. Ратушняку, вклад большинства современных кавказоведов был обобщен и систематизирован в специализированном издании «Вопросы отечественной истории».

С началом нового столетия исследовательский потенциал поднялся на более высокий уровень. Наметившаяся тенденция полного и объективного освещения истории российской государственности на Северном Кавказе наполнилась новым содержанием. Для данного периода характерно не только возрастание интереса к теме, но и появление оригинальных подходов, в том числе к освещению положения дел в отдельных районах региона. С учетом сложной общественно-политической обстановки значительно усилилось стремление исследовать возможные пути преодоления кризиса, в котором переплелись социальные, экономические, национальные события, столкнулись позиции различных политических сил. Об этом свидетельствуют работы И.Л. Бабича, Л.Г. Захаровой, В.В. Дегоева. Разобраться в исторических истоках сохранения напряженности в сфере межнациональных отношений на основе анализа российской политики на Северном Кавказе попытались Г.Н. Малахова, Ю.Ю. Клычников, А.В. Казначеев. В этом же аспекте А.Ю. Чирг, Л.Г. Ивашов, К.С. Гаджиев, В.Л. Величко рассмотрели геополитические параметры укрепления позиций России на Кавказе. Целостное представление о динамике развития основных элементов проблемы исследования дает знакомство с изданиями, выходящими с начала 2000-х годов в рамках проекта «Россия и Кавказ».

Традиционным направлением исследовательской деятельности стало обращение к историческому прошлому горских народов, в пределах которого ученые проследили этапы российско-северокавказской интеграции, ее содержание, нормативно-правовое обеспечение, влияние на сохранение в горских сообществах черт этнической самобытности и способов национального самовыражения. Это направление представлено в отечественной историографии трудами таких авторов, как В.О. Бобровников, И.Х.-Б. Тамбиев, А.Х. Боров, Ш.М. Батчаев, З.Б. Кипкеева, М.С. Тхайцухов, Р.Р. Бадахов, К.М. Ханбабаев и многих других. Естественный интерес вызывали и события Кавказской войны, нашедшие отражение в работах А.Х. Бижева, М.Ю. Хаширова, Я.А. Гордина.

В XXI век Россия вступила в состоянии не только трансформации политико-правового режима, но и поиска собственной модели государственного устройства, основанного на принципах демократии и стремлении к достижению гражданского согласия в обществе. В этой связи вполне обоснованными являются экскурсы в историю становления и развития взаимоотношений между властью и обществом на различных этапах государственной эволюции, предпринятые А.Н. Сахаровым, А.В. Пыжиковым, С.И. Линцом и другими исследователями. В концептуальном плане с ними связаны исследования в области национальной политики. В диссертации этот историографический блок представлен работами С. Дмитриевского и В.В. Бабошина.

Особое значение при разработке темы имело знакомство с диссертационными работами, посвященными различным аспектам государственного строительства в национальных регионах. Они свидетельствуют о том, что интерес современных исследователей к проблемам интеграции малых народов в российское общество не ослабевает, а возрастает и прогрессирует в направлении поиска оптимальных возможностей приблизиться к реальности и объективности.

Цель и задачи исследования. Целью работы является повышение уровня научной разработки российской модели управления национальными регионами на этапе капиталистического развития и в период перехода к социалистическому строительству, выявление традиционных подходов и преемственности в реализации внутренней национальной, административно-территориальной политики за счет углубления теоретического осмысления предпосылок, политико-правовых условий формирования, механизмов функционирования и развития государственности у северокавказских народов. Учитывая актуальность темы, уровень ее научного осмысления и поставленную цель, в работе предполагается решить следующие исследовательские задачи:

- осуществить анализ историографической литературы для выяснения степени исследования проблемы, выявления нереализованных научных возможностей и повышения информационного обеспечения данной работы;

- определить принципы, предпосылки и условия формирования российской государственной политики в национальных регионах, направления ее развития, структуру механизмов реализации мероприятий в сфере управления этническими сообществами на Северном Кавказе;

- выявить основные этапы в развитии проблемы исследования как составной части российской национальной политики;

- выделить внутренние и внешнеполитические факторы влияния на состояние межнациональных отношений и интеграционные процессы в этнической среде;

- проследить процесс формирования в России единой системы местного самоуправления, представить характеристику ее основных элементов, особое внимание обратить на формы адаптации социальных и общественно-политических традиций развития горских народов в российских условиях, отношение самодержавной власти к вопросу о сохранении в горской среде устоявшихся сословных и правовых отношений;

- обосновать политическую направленность административно-территориальных преобразований на Северном Кавказе, ее зависимость от состояния социально-политической обстановки в российском обществе, выделить специфические особенности средств и методов вовлечения народов Северного Кавказа в административно-правовую систему Империи, отношение официальных правительственных представительств в регионе к фактам противодействия проводившимся мероприятиям со стороны горцев;

- показать процесс создания первых институтов административного управления горскими сообществами, их роль в преобразовании системы и структуры государственного управления в северокавказском регионе;

- проанализировать эволюцию применения силовых мер в контексте утверждения российского административного влияния в регионе, в том числе с использованием иррегулярных войск, сформированных из казачьего населения Терской и Кубанской областей, дать характеристику правовым основам их применения;

- охарактеризовать процесс районирования и структуризации территорий, населенных горскими народами, оценить обоснованность дифференцированного подхода к выбору форм государственного управления в различных административных образованиях;

- определить мотивы и назначение деления районов расселения горцев на участки и округа, их соответствие проектам децентрализации власти и государственного управления в конце XIX – начале XX века;

- проследить формирование и функционирование на Северном Кавказе местных органов государственной власти различного уровня посредством анализа их структуры, статистических характеристик; определить назначение запретов на передвижение, дать характеристику режиму проживания горцев на отведенных им территориях;

- оценить возможности реорганизации государственной системы местного управления при самодержавной власти, рассмотреть существовавшие проекты преобразований в данной области, установить историческую достоверность фактов использования нереализованных программ на последующих этапах государственного строительства;

- определить значение и роль революционных событий 1905-1907 годов в импульсивном развитии внутренней политики в последующие годы, в мотивации решений и формировании позиции имперского правительства к кризису власти;

- теоретически обосновать влияние событий на последнем этапе существования самодержавного строя в России на рост политической активности населения национальных регионов, на изменение его отношения к вопросам государственного обустройства своих территорий;

- исследовать вопросы, связанные с реорганизацией органов народовластия в России и национальных территориях после свержения самодержавия, раскрыть особенности и трудности переходного периода, в том числе обусловленные политической ситуацией и этнической самобытностью народов Северного Кавказа, их восприятием новой власти;

- рассмотреть концептуальные основы и законодательную базу преобразований в области строительства многонационального государства советского типа, опыт создания и функционирования его органов в условиях автономизации национальных регионов, перехода на новый уровень взаимоотношений с центральной властью;

- с опорой на источники и последние научные разработки представить сущностную характеристику основных направлений российской политики по управлению национальными регионами, выделить их национальные особенности и зависимость от кардинальной смены системных ориентиров;

- определить исторические уроки и значение для будущего России государственных преобразований в области управления малыми народами, проводившихся во второй половине XIX – первой четверти XX века, выделить характерные для российской и советской истории тенденции, которые способны адаптироваться в нынешних условиях. Представить собственную трактовку основных составляющих исследуемой проблемы.

Объектом исследования является российская государственная система управления национально-территориальными образованиями во второй половине XIX – первой четверти XX века.

Предметом исследования определены особенности, формы и методы реализации основных направлений внутренней политики, направленной на вовлечение и закрепление территорий, населенных горскими народами Северного Кавказа, в российской системе государственного управления. К предмету отнесены также основные этапы административно-территориальных преобразований в Терской и Кубанской областях, механизмы контроля над процессами в общественно-политической жизни горцев, мероприятия по устранению условий и возможностей зарождения национальных движений, весь комплекс применявшихся сил и средств, правовое и нормативное обеспечение развития проблемы, ее последствия и влияние на дальнейшее развитие событий в северокавказском регионе.

Хронологические рамки включают в себя период со второй половины XIX века и до середины 1920-х годов. При этом основное внимание уделено переходным этапам в развитии российской государственности. Нижний предел обусловлен началом фактической реорганизации системы местного управления в России во время великих реформ и попытками распространения его структуры и принципов организации в национальных окраинах. Верхние границы определены с учетом актуализации проблемы в условиях строительства социалистического государства на федеративной основе. С целью выделения факторов и определения перспектив эволюции объекта и предмета исследования в работе допускаются выходы за пределы хронологических рамок в обоих направлениях.

Территориальные рамки исследования охватывают Россию при самодержавной власти, РСФСР после революции и в составе Советского Союза после его создания в декабре 1922 года, а также традиционные районы расселения горских народов на Северном Кавказе. Особое внимание уделено Терской и Кубанской областям на различных этапах их развития в исследуемый период, а также национальным автономиям, образованным после установления советской власти в регионе.

Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. В работе над диссертацией автор опирался на теоретические положения видных представителей отечественной исторической мысли о государственном строительстве в России, политике российского государства в сфере управления национальными территориями, о месте и роли его институтов в реализации конкретных планов по утверждению влияния центральной власти в регионах. Методологическую основу составили основополагающие принципы научного познания: объективность, историзм и системность, которые предопределили комплексное использование ряда общенаучных и специальных подходов к построению анализа проблемы и ее составных элементов. Поскольку развитие системы государственного управления национальными территориями исследовалось в широком историческом контексте с рассмотрением опыта различных эпох, в работе доминировал конкретно-исторический подход, в рамках которого каждый метод в отдельности использовался для решения определенных задач. Сравнительно-исторический метод и метод ретроспективного анализа позволили выявить основные факторы и компоненты интеграционных процессов между Россией и Северным Кавказом, определить динамику и характер политических изменений в системе управления регионами на различных исторических этапах. Проблемно-хронологический метод дал возможность выделить главные аспекты анализа эволюции взаимоотношений между центральной властью и органами местного управления, процесса создания и реорганизации соответствующих административных институтов, совершенствования законодательной базы. Метод детализации событий и явлений способствовал раскрытию региональных особенностей проблемы, в том числе в условиях построения в России федеративных отношений после революции. В этих же целях полезными следует признать методы анализа смежных дисциплин: институциональный, структурно-функциональный, социально-психологический, этнологический и другие, применение которых в комплексе существенно облегчило достижение поставленной цели.

В то же время системный подход в решении задач исследования обусловил рассмотрение проблемы как сложной системы взаимосвязанных отношений между государством и его представительствами на местах и контролируемой сферой внутренней политики. Этот же подход позволил выделить отдельные этапы развития системы управления национальными территориями в контексте общегосударственных реформ и модернизации власти. Он во многом определил оптимальную логическую структуру содержания диссертации. С его помощью конкретизировались формально-правовые рамки участия различных правительственных инстанций и ведомств, государственных институтов и учреждений в решении проблемы исследования. Он способствовал раскрытию механизмов политического и идеологического давления власти на малые народы, мотивации принятия решений в области государственного строительства.

Применение перечисленных и других методологических инструментов в их совокупности позволило выявить основные факторы, тенденции и компоненты развития системы управления национальными регионами в России, определить ее структуру, этапы реализации основных мероприятий в рамках проблемы исследования.

Источниковая база. Цель и поставленные для ее достижения задачи исследования предопределили использование широкой и достаточно репрезентативной источниковой базы. Она классифицируется в соответствии с общепринятыми в современной исторической науке принципами. При этом определяющими признаками классификации источников являются их происхождение и назначение. Основным источниковым блоком при выявлении предпосылок, правовых условий формирования и функционирования российской системы управления национальными регионами выступают официальные документы органов государственной власти, военного командования и ведомственного руководства директивного и нормативно-правового содержания, отчетная и учетная документация, переписка, свидетельства очевидцев, которые подразделяются на подгруппы: архивные материалы, опубликованные документы, статистические данные, воспоминания, дневники и мемуары непосредственных участников рассматриваемых событий, периодические издания исследуемого периода.

По степени важности в первую очередь следует назвать материалы архивных фондов. Их отбор производился в 43 делах 22 фондов российских государственных архивных учреждений, а также в 21 фонде региональных архивов. Особенно активно в работе использовались фонды Российского государственного исторического архива (РГИА): Ф. 381. – Канцелярия Министра земледелия (1837-1917 гг.).; Ф. 821. – Департамент духовных дел иностранных вероисповеданий.; Ф. 919. – Главное управление землеустройства.; Ф. 1022. – Министерство просвещения Российской Империи.; Ф. 1263. – Комитет министров (1802-1906 гг.).; Ф. 1268 – Кавказский комитет (1833-1881 гг.).; Ф. 1278. – Государственный совет.; Ф. 1284. – Министерство внутренних дел.; Ф. 1287. – Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел.; Ф. 1288. – Главное управление по делам местного хозяйства. Их насыщенность документальными источниками представляет богатый исследовательский потенциал для раскрытия сущности и направленности мероприятий по распространению российской системы управления на Северном Кавказе, вскрытию противоречий в подходах к реализации различных проектов и программ, сопоставлению различных точек зрения на проблему. Здесь же содержится богатый материал по изменению административно-территориального устройства региона. В перечисленных фондах отбирались решения государственных органов власти, письма, записки, предложения, на основании которых эти решения принимались, статистические данные.

Не менее значимая информация накоплена в фондах Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА): Ф. 330. – Главное управление иррегулярных войск (1779-1917 гг.).; Ф. 846. – Коллекция документов Военно-ученого архива (ВУА) Главного управления Генерального штаба.; Ф. 1300. – Кавказский военный округ.; Ф. 13454. – Штаб войск Кавказской линии и в Черномории расположенных.; Ф. 15044. – Комитет, высочайше учрежденный для составления проекта Положения об устройстве Кавказского линейного казачьего войска. В них раскрывается характер участия военного ведомства и казачьих структур в укреплении российского влияния на Северном Кавказе, эволюция взаимоотношений с местными аристократическими кругами. В материалах названных фондов имеются также документы о деятельности российских административных органов в регионе.

Значительный объем полезной информации по проблеме исследования хранится в фондах Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): Ф. 102. – Департамент полиции Министерства внутренних дел. 2-е делопроизводство.; Ф. 109. – Третье отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии (1826-1880 гг.).; Ф. 116. – Всероссийский (дубровинский) Союз русского народа.; Ф. 543. – Главное управление по делам местного хозяйства МВД.; Ф. 1318. – Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР. Часть документов, представляющих интерес для раскрытия темы исследования, обнаружена в фонде 17 (Центральный комитет ВКП(б)-КПСС (1898, 1903-1991) Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ). В этих фондах интерес представляют материалы различного функционального назначения: нормативные, учетные и отчетные документы, постановления, решения, распоряжения. Их отбор и использование осуществлялись в хронологическом порядке.

Среди архивных источников особо необходимо отметить сведения из фондов региональных архивов. В Государственном архиве Краснодарского края (ГАКК) изучались дела в фондах: 249. – Канцелярия наказного атамана Кубанского казачьего войска (бывшая канцелярия кошевых и войсковых атаманов Черноморского казачьего войска).; 261. – Канцелярия начальника Черноморской кордонной линии.; Ф. 452. – Гражданская канцелярия начальника Кубанской области.; 460. – Кубанский областной статистический комитет.; Ф. 482. – Екатеринодарское окружное управление.; 538. – Кубанское областное жандармское управление.; 774. – Канцелярия помощника начальника Кубанской области. В Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК) анализировались материалы фондов: 73. – Ставропольская мужская гимназия.; 79. – Общее управление Кавказской области.; 80. – Ставропольский губернский статистический комитет.; 249. – Управление главного пристава кочующих народов.; 398. – Ставропольский окружной суд.; 444. – Канцелярия гражданского губернатора Кавказской области.; 806. – Волостные правления Ставропольской губернии.

Из фондов Центрального государственного архива Кабардино-Балкарской Республики (ЦГА КБР) хотелось бы выделить Ф. 2. – Канцелярия начальника Терской области, а также Ф. 16. – Канцелярия начальника центра Кавказской линии. 43. Конкретная тематическая информации содержится в фондах Центрального государственного архива Республики Северная Осетия-Алания (ЦГА РСО-А): Ф. 11. – Терское областное правление.; Ф. 20. – Управление Сунженского отдела Терской области.; Ф. 55. – Походный штаб командующего войсками Терской области.; Ф. 117. – Осетино-ингушский смешанный суд присяжных. Обвинительные акты о мелких кражах. Общественные приговоры по обвинению разных лиц в мелких кражах.; Ф. 256 - Комиссия по правам личным и поземельным туземного населения Терской области. Чеченский отдел.

Следующую группу составляют опубликованные источники. В работе они представлены историческими актами, отчетами, записками, а также публикациями исторических сведений и архивных материалов различного происхождения, статистическими изданиями, тематическими сборниками, содержащими важные документы по исследуемому периоду: законодательные акты, указы и постановления правительства. По признаку их назначения они относятся к нормативным документам, основная их часть содержится в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи, Своде узаконений РСФСР, а также в других изданиях. К этой же группе источников относятся публикации программных документов российских политических партий начала ХХ века, а также протоколов и стенографических отчетов съездов, конференций и пленумов РКП(б)-КПСС советского периода.

Не менее полезным представляется и такой вид источников, как дневниковые записи, воспоминания и мемуары политических и общественных деятелей дореволюционного времени, статьи и тезисы докладов первых руководителей советского государства.

Часть источников по изучению вопросов, связанных с государственным строительством в России и развитием системы государственного управления национальными регионами, составила периодическая печать изучаемого периода, центральные издания: «Жизнь национальностей», «Известия», «Известия ВЦИК», «Известия ЦК РКП(б)», «Правда», «Право», «Россия», «Социалистический вестник»; а также региональные газет и журналы: «Адыгейская жизнь», «Вольная Кубань», «Дело народа», «Кубанские ведомости», «Кубанский край», «Советский юг» и другие. Перечисленные источники дали возможность решения поставленных перед исследованием задач.

Научная новизна исследования состоит в повышении уровня научно-теоретического осмысления целей, средств и механизмов функционирования российской системы государственного управления национальными регионами, в определении и обосновании влияния на ее направленность и содержание внутриполитических разногласий между представителями различных политических течений как при самодержавии, так и в условиях перехода к социалистическому строительству по вопросам о характере государственного устройства и власти в России. С учетом этого в работе сформулирована концепция развития российской государственной системы управления малыми народами. Она базируется на документально подтвержденной гипотезе о том, что функционирование средств и механизмов влияния на положение дел в окраинах государства постепенно трансформировалось в политику укрепления позиций власти в национальных регионах, централизации управленческой практики, что предопределило коренное изменение тактики воздействия на население, социальные и общественно-политические институты горских сообществ Северного Кавказа. При этом прослеживается сохранение традиционных для России черт авторитарного правления на протяжении всего исследуемого периода.

Кроме того, в диссертации предпринята попытка определения основных этапов интеграции горских народов в систему российского местного управления во второй половине XIX – первой четверти XX века, сопровождавшейся реорганизацией сложившихся традиций и стереотипов в общественно-политической жизни горцев. Несмотря на то, что в выделенный период в России произошла коренная трансформация государственного строя, весь процесс показан в динамике и неразрывной целостности, как следствие преемственности стратегического курса в области государственного строительства.

Элементами новизны обладают также полученные результаты исследования, которые дополняют и конкретизируют современные знания о развитии в России системы государственного управления национальными регионами:

- в научный оборот введен ряд документальных источников из центральных российских и региональных архивов, ранее не использовавшихся применительно к теме исследования, на их основании систематизирована нормативно-правовая база практики управления национальными территориями в исследуемый период;

- уточнено значение и соотношение понятий «нация» и «государство», что исключило определенные разночтения в понимании сути построения в России многонационального государства;

- эволюция российской системы государственного управления национальными регионами, анализ ее структуры и содержания представлены в контексте общеполитических процессов второй половины XIX – первой четверти XX века, направленных на сохранение и укрепление авторитарного правления, основанного на централизации власти;

- установлена периодизация российской политики по закреплению национальных окраин в социальной и административно-политической структуре государства с определением особенностей ее этапов, социально-экономических, этноконфессиональных и геополитических факторов. Это позволило проследить динамику и интенсивность реализации планов построения централизованного многонационального государства;

- на документальной основе выявлены новые аспекты анализа управленческой практики самодержавия в национальных регионах, общие для всех горских народов и особенные для отдельных этнических групп, отражена специфика применения запретительных и ограничительных мер на передвижение и выбор места жительства, создание общественно-политических структур, показаны их восприятие и последствия, рассмотрена степень влияния на отношение различных слоев горского населения к российским центральным и местным властям;

- практическая деятельность российских официальных представительств на Северном Кавказе и органов местной власти представлена на фоне решения социально-политических и административных задач обустройства северокавказских территорий в выделенный период. Предпринята попытка соединения в одно целое практики создания национально-территориальных образований с состоянием и реализацией российской властью стратегии государственного строительства;

- эволюция нормативного обеспечения народовластия в этнических регионах и его институтов в начальный советский период показана в работе в неразрывной связи с планами проведения национальной политики, попытками концептуальной трансформации федеративного государственного устройства и создания централизованной системы управления автономными образованиями;

- на основе проведенного исследования дана оценка результатам воздействия управленческих средств и механизмов на массовое сознание горского населения, выявлен уровень влияния системного перелома на концептуальное содержание и тактику реализации мер, направленных на смену политических приоритетов в государственном строительстве и реорганизацию власти.

Положения, выносимые на защиту. С учетом результатов проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Основы авторитаризма в России были заложены в средние века и стали следствием непрекращавшейся борьбы за государственную независимость. Выход из создавшейся ситуации виделся в централизации власти и всей системы управления созданной Империей. Определенную роль в укреплении авторитарных черт российской государственности сыграла вековая традиция беспрекословного подчинения воле царя, значимость которого усиливалась его причислением к ставленникам Божьим.

2. В российском обществе явно ощущался недостаток альтернативного дворянству социального слоя, для которого основным занятием являлась бы не военная служба, а задача внутренней модернизации на основе последних достижений в области науки, техники и культуры. Его отсутствие в какой-то мере также предопределило авторитарный государственный режим в России, который постоянно ужесточался по мере расширения территориальных просторов страны, а также многонационального и поликонфессионального состава ее населения.

3. Отсутствие рычагов быстрого реагирования на положение дел в регионах, особенно в отдаленных окраинах, неизбежно приводило к возникновению всевозможных проблем, связанных, прежде всего, со сложностями отношений между властью и ее представительствами на местах, а также имевшими место территориальными и национальными особенностями самоуправления на уровне небольших обществ, народностей и народов. Исторически сложилось так, что природа возникновения Российской империи не только не способствовала, но и препятствовала становлению полицентризма и автономному развитию регионов.

4. При возникновении конфликтных ситуаций на окраинах государства национальный фактор не был определяющим. Несмотря на то, что имперская власть объективно не была заинтересована в разрастании конфликтов, серьезные основания для столкновений между «инородцами» и русско-украинским крестьянством на Северном Кавказе зачастую крылись в самом правительственном курсе или же в некомпетентных и неуклюжих действиях чиновников.

5. Привилегированные сословия горских сообществ располагали всей полнотой административной и военной власти, которая гарантировалась им нормами обычного права. Это свидетельствует о том, что самоуправление в горском обществе осуществлялось в рамках локальных территориальных образований, в пределах которых действовали адаты.

6. Возмущение этнической среды усилением российского влияния в регионе носило латентный характер и до поры до времени открыто не проявлялось, что было связано, прежде всего, с морально-психологическими особенностями ее жизнедеятельности и восприятия окружающей действительности. Актуализированные формы народные движения в этнических регионах России приобрели в начале ХХ века. На Кавказе отчасти они стали следствием ужесточения национальной политики самодержавия после окончания Кавказской войны.

7. Несмотря на многочисленные просчеты, нельзя не отметить разнообразие и продуманность форм освоения и управления национальными окраинами самодержавной властью. Интеграция элиты горских народов в общероссийскую структуру высшего сословия, учет региональных, этнических, религиозных и культурных различий – все это было свойственно российскому государству. В этой связи политику России по отношению к малым народам трудно назвать колониальной, российское государство никогда не принимало законов, направленных на ущемление их прав и национального достоинства.

8. Возникавшие в рассматриваемой сфере противоречия базировались, с одной стороны, на стремлении самодержавия к консолидации национальных окраин, с другой, на росте сепаратистских настроений в этнической среде. Правительство понимало, что усилению негативных тенденций способствует неопределенность положения тех или иных народов в общей структуре государства, поэтому выход виделся в распространении на всю его территорию единых правил и законов.

9. В ряду причин неудавшихся преобразований в рассматриваемой сфере особое место занимают вопросы, связанные с многонациональным составом населения империи. Нет сомнений в том, что на тот период практически невозможно было сделать однозначный выбор в сторону унитарного государственного устройства или федерации, эта проблема достаточно сложна и в современных условиях, но зарождение тенденций происходило именно в эпоху абсолютизма и развития капиталистических отношений. По этой же причине эти тенденции не получили своего развития, так как монархия никогда не отличалась динамичностью и постоянностью.

10. Накануне революции в России в основном была сформирована концепция управления национальными территориями, которая, правда, не была апробирована в действии. К этому времени царское правительство отказалось от использования особых систем управления отдельными регионами и сделало опору на теорию «официальной народности», внедрение которой потребовало реализации целого комплекса политических и экономических мер. В их числе на одном из первых мест стояла задача укрепления единого административно-правового пространства империи.

11. Анализ тенденций развития местного самоуправления в Российской империи показывает, что, несмотря на проявившееся стремление со стороны правительства укреплять связи с национальными окраинами, сложившаяся система управления на Кавказе долгое время обеспечивала обособленную эволюцию национальных институтов власти. Вплоть до революции 1917 года самодержавие так и не внедрило в практику построения отношений с отдельными народами те политические элементы, которые поддерживали бы и укрепляли их связь с государством. На Кавказе этим средством выступала русская экономическая колонизация. Такой подход не всегда способствовал централизации правовых и административных интересов России и горских народов. В результате достичь единства в вопросах построения системы местного самоуправления на всей территории государства самодержавной власти в отведенный для нее историей срок не удалось.

12. Процесс интеграции народов Северного Кавказа в Российскую империю был длительным, он протекал не везде одинаково с точки зрения его восприятия горскими сообществами. В этой связи необходимо отметить, что самодержавная власть проявила определенную сдержанность в решении административно-правовых вопросов адаптации горцев в сложной системе российской государственности, показала способность соблюдать взятые на себя обязательства и принимать решения, устраивающие обе стороны.

13. Административно-правовые реформы на Северном Кавказе начались с создания института приставства, находившегося в подчинении кавказской военной администрации. С его помощью на местах стала формироваться территориальная структура, которая со временем наполнялась политическим содержанием. Основная трудность заключалась в том, что процесс интеграции горских народов в состав Российской империи предусматривал не реформирование существовавших традиций государственного устройства и общественных отношений, а организацию новой локальной системы управления, построение которой сочеталось с элементами этнической самобытности горцев, которые от общества к обществу имели порой существенные отличия.

14. После революции на Северном Кавказе наблюдался возврат к широкому использованию традиционных форм самоуправления, функции которых в большинстве случаев соответствовали продекларированным лозунгам советской власти. Это обстоятельство способствовало появлению эффективных форм общественной и социальной самоорганизации северокавказских народов, отдельные из которых вполне приемлемы для адаптации в современных условиях.

15. Большевики, одержавшие победу над белыми войсками и остановившие интервенцию, сумели достаточно быстро взять под контроль стремление народов к самоопределению. Этому способствовало в первую очередь создание сильного централизованного государства, которое явилось самым эффективным орудием преодоления националистических и сепаратистских тенденций. Его главным предназначением стало объединение народов с использованием сложного механизма социально-политических и экономических средств.

16. Теоретики социалистического строительства считали, что сам факт установления советской власти способен устранить разногласия и противоречия между народами. Аналогичная позиция давала возможность считать национальный вопрос с образованием СССР решенным раз и навсегда. В этой связи утратили свою актуальность и проблемы национально-государственного строительства. Они не снимались с повестки дня, но потеряли первостепенную значимость, сменились приоритетами общенационального, общегосударственного характера. В политическом лексиконе все чаще стало употребляться такое понятие, как советский народ, которое не предполагало раздробленности составных элементов по этническому признаку.

17. Сегодня необходимо рассматривать историю взаимоотношений России и горских народов с позиции интеграционных процессов. Эта необходимость обусловливается, во-первых, значимостью исторического события, во-вторых, возможностью переосмысления пройденного пути, выделения особенностей взаимодействия государства и отдельно взятого региона, определения единства мнений и разногласий, критериев оптимального состояния национальных административных единиц.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней поставлена и решена в новом исследовательском ракурсе ранее недостаточно изученная проблема. Система управления национальными регионами обоснована в качестве самостоятельного элемента в общественно-политической структуре российского государства, с одной стороны, подверженного влиянию его политических институтов, с другой, - способной оказывать свое воздействие на качественное состояние власти. Работа содержит сравнительный анализ основных тенденций в сфере государственного управления национальными окраинами в самодержавной России и аналогичных преобразований в начальное советское время. Это дает возможность по-новому взглянуть на некоторые аспекты эволюции государственного строительства на различных этапах развития страны в рамках выделенного периода, определить уровень и критерии преемственности в рассматриваемой сфере, значение исторического опыта, возможность его использования для преодоления дестабилизирующих последствий прошлого. Структура диссертации позволяет использовать ее материалы для более углубленного изучения отдельных аспектов темы.

Практическая значимость. В практической плоскости результаты работы расширяют и уточняют знания о становлении и развитии России как многонационального государства. Обобщения и выводы, сделанные в диссертации, имеют возможность прикладного применения в деятельности общественно-политических организаций и органов государственной власти, в работе различных фондов и объединений, созданных для содействия интеграционным процессам в российском обществе, в том числе на основе расширения межнационального общения, повышения уровня толерантности и взаимопонимания между народами. Они могут быть использованы также при подготовке лекционных курсов и семинарских занятий по отечественной истории в учебных заведениях, в подготовке и переподготовке кадров для органов государственного управления, пропагандистских мероприятиях.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научных конференциях и семинарах, в том числе: IV региональной научной конференции «Дни науки» (Пятигорск, 2003); Четвертом международном конгрессе «Мир на Северном Кавказе через языки, образование и культуру». Симпозиум III: «Геополитика, проблемы безопасности и миротворчества на Северном Кавказе» (Пятигорск, 2004); Всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Перспектива-2006» (Нальчик, 2006); Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и студентов «Актуальные проблемы общества, экономики и экологии и пути их решения». 10 марта 2006 г. (Ставрополь, 2006); III Всероссийской научно-практической конференции «Реконструкция национального опыта благотворительности и его применение в современных условиях» (Пятигорск, 2008).

Основные положения диссертационного исследования отражены в 2 монографиях и 33 публикациях, в том числе в 7 статьях в рецензируемых журналах и изданиях и 2 учебных пособиях по Отечественной истории. Общий объем авторских публикаций по теме исследования составил 45,6 п.л. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры социально-гуманитарных наук Пятигорского государственного технологического университета.

Структура диссертации. Объект, предмет, цели и задачи исследования определили структуру диссертации. Она состоит из введения, пяти глав, включающих в себя четырнадцать параграфов, заключения, примечаний, списка источников и литературы.

Характерные особенности и факторы эволюции авторитарногоправления в Российской империи

Однако исторически сложилось так, что названные и многие другие народы России проживали преимущественно на тех территориях, на которых они сложились как этносы, хотя мировая практика показывает, что этнические границы далеко не всегда совпадают с национально-территориальными и национально-государственными рубежами. История свидетельствует, что одна и та же территория нередко становилась местом формирования или проживания нескольких народов. Этот и некоторые другие факторы значительно снизили воздействие разницы между титульным этносом и населением другой этнической принадлежности на расширение негативных тенденций в национальных образованиях в переходные периоды развития российского государства. К тому же применительно к Северному Кавказу большинство этносов, кроме некоторых народов Дагестана, прежде всего аварцев, не имели до 1917 года собственного опыта национально-государственного строительства.

Аварское ханство, возникнув в конце XII века, прошло достаточно длительную и сложную историческую эволюцию и в XVIII столетии достигло высокого уровня влияния на положение в регионе. Ему подчинялись не только другие дагестанские феодалы, но и платили дань грузинские цари. Находясь на пересечении путей соперничества между Ираном и Россией, оно периодически переходило под протекторат то одной, то другой державы, пока в начале XIX века официально не вошло в состав Российской империи. Аварское ханство просуществовало до окончания Кавказской войны, в течение которой на его базе с включением части Чечни был организован имамат — феодально-теократическое государство. Светскую и духовную власть в нем возглавлял один человек - Шамиль. В 1864 году Аварское ханство было официально ликвидировано царскими властями, а его территория преобразована в Аварский округ Дагестанской области.

Историческая практика показывает, что определенные зачатки государственности наблюдались у тех народов, у которых наиболее заметно проявлялось социальное расслоение общества. В этом смысле можно говорить о наличии некоторого опыта государственного строительства у ногайцев и адыгов, особенно кабардинцев, но этот процесс до вхождения в состав России остался у них незавершенным. Национальная государственность у остальных народов Северного Кавказа была создана лишь в годы советской власти. Она выражалась в форме автономных республик, областей и округов.

После 1917 года, несмотря на провозглашенный лозунг национального самоопределения и острые дискуссии о принципах новой государственности, в России началось создание унитарного государства, внешне имевшего форму федерации. Образованные в ее составе национально-государственные и национально-территориальные автономии претерпели множество трансформаций, оставив без определенного ответа вопрос о том, являлись ли эти автономии оптимальным вариантом развития отдельных этносов и России в целом как многонационального государства. По этому поводу до сих пор нет однозначного мнения. Одни исследователи считают, что положительным результатом советского опыта государственного строительства является развитие у народов национального самосознания, появление собственных руководящих и технических кадров, эволюция культур, особенно для тех этносов, которые вступили в XX век, не имея своей письменности. Однако при этом не всегда учитывается то обстоятельство, что большинство рядового населения национально 42 государственных образований практически ничего не получило от тех привилегий и льгот, которыми пользовались их автономии.

Точка зрения о том, что национально-территориальная автономия является отнюдь не оптимальной формой решения национальных проблем небольших народов, появилась в постперестроечный период. А.Ю. Коркмазов по этому поводу указывал, что национально территориальная автономия сыграла в первый период своего существования определенную роль в развитии экономики и культуры коренных народов Северного Кавказа, но в последующие годы «она превратилась в тормоз развития этих народов, так как носила аморфный и фиктивный характер» [2]. В одной из своих работ он же высказывается более определенно о том, что «автономия республик и национально-территориальных образований как способ выражения национальных интересов народов была сведена на нет. ...Народы ничего не приобрели от провозглашения национальных автономий» [3].

Вместе с тем проблема создания независимых национально-государственных образований также не способна решить все вопросы развития народов. На земном шаре государственности не имеет достаточно многочисленная группа этносов, хотя каждый из них стремится к этому. В мире проживает более двух тысяч этносов, расселенных в пределах порядка 200 государств. Если говорить о самой идее суверенного национального государства, то в истории это относительно новое явление. Она возникла и утвердилась в XVII-XVIII веках, когда на территории Европы складывались современные нации, которые формировали свою национальную государственность.

Состояние межнациональных отношений и интеграционные процессы в этнической среде Северного Кавказа

Об укреплявшемся положении бийского сословия свидетельствуют архивные документы. В одном из них отмечалось: «Управление внутренними и внешними делами Карачая находится в руках сословия биев, из которых выбирался народный валий и притом всегда одной фамилии Крымшамхаловых. Лица, принадлежавшие этому сословию, стояли во главе народного ополчения в военное время» [19]. Кроме того, бии (в русских источниках они называются старшинами) выступали, как и адыгские пши, представителями карачаевского народа во внешних сношениях [20]. Другим фактором, выделявшим биев как господствующее сословие, была повышенная уголовная пеня за убийство или оскорбление достоинства представителей данных фамилий и сосредоточение в их руках суда и механизмов расправы.

Согласно традиции знатные карачаевские фамилии ведут своё происхождение от Карчи, легендарного родоначальника карачаевского народа. Другие роды патронимического союза Карчи представлены фамилиями Коджаковых, Темирбулатовых и Магометовых. Однако такого значения, как Крымшамхаловы, Дудовы и Карабашевы, во внутренней жизни Карачая они не имели. Сам факт происхождения этих фамилий от Карчи играл важнейшую идеологическую роль, являясь основой для признания родовитости бийского сословия. В отличие от аналогичных структурных образований адыгов, в Карачае правящая верхушка не обладала правом частной собственности на землю, хотя в рассматриваемый период уже начала захватывать общинные земли в своё единоличное пользование. Но юридического оформления этот процесс не получил.

Сосредоточив в своих руках гражданскую, военную, судебную и административную власть, карачаевские бии постепенно завладели не только общинными землями, но и лично свободными общинниками, которые были обязаны выполнять в их пользу определённые повинности, зафиксированные в адатах: «для произведения хлебопашества и сенокоса в пользу старшин, эти должны дать землю и быков на время; старшина имеет право для себя назначить табунщика и баранщика из кулов; когда старшинский сын приведёт к себе жену, то берёт с каждого ... по одной скотине; по смерти старшины каждый каракеш режет по одному барану и, сверх того, по три живых барана для зареза...; при выдаче дочерей каракеши дают из калыма своему старшине две скотины...» [21].

М.Д. Каракетов приводит интересные этнографические данные, характеризующие статусные отношения в карачаевском обществе. Так, согласно их обычаям, князь нарекал именем первенца семьи служилого узденя, в ответ на это узденская семья дарила ему овцу и телёнка. Охотник, отправившийся на охоту, в обязательном порядке извещал об этом княжеского наблюдателя в селении; по возвращении часть добычи отдавалась князю. В том случае, если князь не был оповещён об этом, семья охотника платила штраф в размере одной десятой части скота и зерна. Княгиня не могла переходить через мост, её переносили девушки из сословия служилых узденей. В случае смерти князя уздени не только передавали определённую часть продуктов в его семью, но и оплакивали князя особым, отличным от простого, плачем и т. п. Аналогичные обычаи и нормы имелись и у балкарцев [22].

В буквальном переводе таубии — это «горские князья» [23], их количество в Балкарии было ограничено. В «Адатах кавказских горцев» Ф.И. Леонтовича они помещены на одну ступень с карачаевскими биями, и это совершенно верно. Этническое родство народов, их давние экономические и культурные связи повлекли за собой схожесть строения социальных отношений. Так же как и карачаевские бий, таубии в рассматриваемый период перешли в наступление на общинные земли, захватывая лучшие участки (которые, впрочем, ещё не перешли в их частную собственность), передавая часть их подвластным узденям при условии прохождения ими службы. Данная иерархическая лестница в рассматриваемый период только начинала складываться и довольно сильно отличалась от структурных элементов адыгского общества.

Подвластное население, так же как и в Карачае, было обязано выполнять повинности и платежи в пользу высшего сословия: пахать и убирать княжеское поле, пасти скот и лошадей; уплачивать подать за пользование землёй, а также часть калыма в случае выдачи дочерей замуж. Согласно выводам Комиссии для разбора сословных прав горцев Кубанской и Терской областей «судейская, исполнительная и административная власти не могли принадлежать никому другому, как только лицам всесильного в горах сословия таубий, и действительно, до введения в Балкарских обществах участковых судов...все возникающие в горах тяжебные и уголовные дела рассматривались и решались патриархальным способом — старейшими по летам таубиями» [24]. Выводы Комиссии приравнивали таубиев к адыгскому сословию тлекотлешей. К нему же были приравнены и карачаевские бии.

Правовыми нормами довольно чётко определялось привилегированное положение высших сословий карачаевского и балкарского обществ. Так, кроме указанных повинностей свободных общинников, последние обязательно участвовали в военных походах. В случае убийства представителя знатных фамилий выплаты также были довольно высоки и равнялись 15 условным единицам, куда входили земля, железные изделия и крепостные крестьяне или 1500 рублей серебром.

Преобразование системы и структуры административного управления в Терской области в 1883-1905 году

После окончания Кавказской войны российская политика в регионе претерпела существенные изменения. В первую очередь это выразилось в ограничении самостоятельности кавказской администрации. Положение «Об управлении кавказским наместничеством», вышедшее в 1967 году, сузило права наместника, который фактически превратился в командующего войсками Кавказского военного округа. До этого ему подчинялись руководители всех губерний, где были организованы правления, суды, казенные палаты, учреждения государственных имуществ. Теперь же военные и гражданские функции были разделены, последние отошли в ведение Главного управления наместника [1]. После ликвидации кавказского наместничества с 1883 года главой администрации на Кавказе стал Главноначальствующий гражданской части [2]. На новом этапе реформы административного управления основные задачи заключались «в достижении большего сближения Кавказа с коренным организмом Империи, в установлении непосредственной связи между отдельными отраслями управления... края и соответствующими министерствами, в упрощении механизма местной центральной администрации» [3].

В общем контексте кавказской политики реорганизация региональной власти относилась к той же системе переходных мер, которая с самого начала освоения Северного Кавказа была взята на вооружение и в столице Империи, и на местах. Отличительной особенностью этих мер являлась их временная и территориальная разнонаправленность, хотя по содержанию они практически не менялись в разных горских сообществах. Так, например, переход от военно-народного к гражданскому управлению осуществлялся не сразу, а постепенно, и вовсе не совпадал с основными этапами административно-территориальных преобразований. Несмотря на то, что Терская область образовалась в 1860 году, отказ от военной составляющей управления на Тереке произошел лишь спустя десять лет. Правда, альтернативой ей стала существенно изменившаяся социальная структура населения, одним из главных элементов которой являлось казачество, объединенное в Терское казачье войско, состоявшее на государевой службе. К тому же и российская армия на Кавказе за это время претерпела изменения в количественном и качественном отношении.

Поэтому в плане контроля над горским населением официальное придание управленческим структурам гражданского облика фактически ничего не изменило. Любые волнения и выступления против власти были заранее обречены, поскольку за казаками сохранялась функция охраны общественного порядка не только в своих станицах и в других районах области, но и на остальных территориях Северного Кавказа [4]. Об этом свидетельствует, в частности, факт и последствия участия терских казаков в подавлении антироссийского выступления горцев Чечни и Дагестана во время последней русско-турецкой войны, после которого было принято решение о создании походного штаба командующего войсками Терской области. Его задача состояла в поддержании постоянной готовности сил быстрого реагирования на любые происшествия, противоречившие политике российского самодержавия [5].

Кроме того, новые полномочия Главноначальствующего в полной мере соответствовали его должности и статусу, в том числе в вопросах обеспечения стабильного общественно-политического развития региона. Он находился наверху локальной властной иерархии и сосредоточивал в своих руках не только права, которыми обладали нижестоящие административные чины, но и возможности санкционировать применение чрезвычайных мер воздействия против злостных нарушителей законодательства, зачинщиков беспорядков, организаторов бандитских налетов на населенные пункты и российские представительства вплоть до отселения в специально отведенные местности или выселения за пределы края.

Это свидетельствует о том, что в рассматриваемый период отчетливо проявилась необходимость скорректировать административную власть на Северном Кавказе в сторону ее усиления. Предпринимавшиеся ранее попытки с помощью либеральных средств обеспечить автоматическую преемственность российского законодательства в этнической среде убедительно доказали их несостоятельность. Форсировать процесс не было смысла, хотя обстановка в стране требовала его ускорения. Идеи свободолюбия и равенства вышли за пределы столичных городов в поисках благоприятной социальной среды в регионах.

Вполне вероятно, что в этой связи юрисдикция высшего должностного лица на Кавказе распространялась и на ведомственные учреждения, хотя номинально они представляли здесь конкретные министерства самодержавной власти и имели свое место в общей структуре отраслевого подчинения. В сущности своей, это являлось отступлением от существовавших в России законоположений, но относилось к разряду «особых правил об отношениях сих установлений и властей к главноначальствующему», определенных Указом Сената от 29 ноября 1882 года, который, в свою очередь, явился следствием введения в действие положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» [6]. Но все же главное назначение административной власти определялось содержанием государственной программы реорганизации управления Кавказским краем. В данном аспекте основными структурами созданной вертикали являлись администрации губернского и областного уровня. При этом особых функциональных различий между начальниками губерний и областей не было. Собственно, как административно-территориальные единицы они отличались лишь по количеству государственных и ведомственных представительств.

Попытки реформирования власти и административного управления национальными территориями в предвоенный период

Правительство исходило из необходимости увеличения «числа коренных русских жителей как в составе местного служилого класса, так и среди земледельческого населения» [40]. Поощряя и стимулируя для этого переселенческие потоки, оно преследовало цели развития экономических и других связей с горскими народами Северного Кавказа, освоения его земель для включения их в русло общероссийского развития. Государственные крестьяне были призваны обеспечить это освоение, закрепить политическое господство России в регионе. Приоритетным правом получения земельных участков на Северном Кавказе пользовались так называемые крестьяне-однодворцы, представлявшие собой одну из наиболее зажиточных и в то же время грамотных прослоек сельских жителей. Эта категория составляла до 76% от общего количества переселенцев [41].

Одновременно правительство принимало все меры, направленные на сокращение доступа этнического населения российских окраин к прогрессивным идеям того времени. К руководству регионов предъявлялись претензии в том, что «среди инородческих элементов, населяющих Россию, стало наблюдаться особое движение к культурно-просветительскому развитию... на почве их исключительно национальных интересов». С учетом этого в специальном циркуляре предлагалось отказывать в регистрации «каких бы то ни было инородческих обществ» и принять меры к закрытию тех структур, которые были разрешены ранее [42].

В этот период наместником Кавказа являлся И.И. Воронцов-Дашков, который, в отличие от других региональных руководителей, пытался проводить политику умеренных реформ с использованием влияния местной аристократии. Правда, такая возможность появилась у него после подавления революционных выступлений в целом ряде мест Северного Кавказа. Он считал, в частности, что политика русификации края, практиковавшаяся со второй половины XIX века, дала противоположные ее целям результаты [43]. К главным приоритетам своей программы преобразований он относил предоставление всем землевладельцам прав собственников, прекращение зависимых отношений крестьян, реформу местного управления и самоуправления, развитие системы образования на родном языке, продолжение политики переселения русского крестьянства в степное Предкавказье.

Если заглянуть в будущее с позиций того времени, то практически ничего в полной мере реализовать наместнику не удалось. Противодействие центральных властей, бюрократические препоны не дали возможности ввести здесь земства и открыть высшие учебные заведения для коренного и русскоязычного населения. Не удалось сделать собственниками и местных землевладельцев, поскольку основная часть угодий в регионе принадлежала государству. Потерпев неудачу в решении многих вопросов, он сосредоточил внимание на переселенческих процессах, так как считал, что русское население является надежным оплотом российской государственности на Северном Кавказе. Среди других мест для расселения переселенцев была выделена Муганская степь, что, по замыслу наместника, должно было стабилизировать положение в приграничном районе. Учитывая проблему малоземелья, И.И. Воронцов-Дашков вышел с предложением не увеличивать прирост населения в регионе, а переселить на казенные земли в этнических районах так называемых иногородних, которые давно привыкли к местным условиям и не нуждались в специальных мерах по адаптации [44].

Кроме того, планировалось организовать русские поселения вдоль железнодорожных путей, хотя Главное управление землеустройства настаивало на расселении российских крестьян на казенных землях. Наместник относил эти земли к общему резерву и не исключал того, что они понадобятся для удовлетворения нужд местного населения [45]. В ответ на это представители старого чиновничества обвинили кавказского наместника в покровительстве местных националистов, в «возмутительной податливости», а также в том, что он создал «удушливую и губительную для русского дела атмосферу» в подконтрольном ему регионе [46].

Эти оценки были следствием недовольства противников восстановления наместничества на Кавказе, поскольку правительство считало, что только оно имеет исключительное право осуществлять административное руководство регионом из центра в силу его особой значимости для государства.

Таким образом, сопоставление основных тенденций реформирования административного управления в Империи в целом и на Северном Кавказе, в частности показало, что в начале XX века они осуществлялись в едином внутриполитическом русле, базировавшемся на стремлении власти любой ценой сохранить основы самодержавия. Все попытки оправдать правительство рассматриваемого периода его стремлением провести либеральные реформы в интересах российского общества легко опровергаются откровенным нежеланием чиновничьего аппарата предоставить регионам самостоятельно решать свои дела. Анализ показал, что за относительно короткий промежуток времени в Государственном совете и других правящих инстанциях было рассмотрено несколько проектов административных реформ, которые в разной степени были ориентированы на соблюдение принципов либерального построения отношений между властью и обществом. Однако ни один из рассмотренных проектов не был принят в полном объеме, хотя отдельные их положения в той или иной мере применялись на практике.

Положение, сложившееся в стране в начале XX века подчеркивало насущную необходимость поиска более совершенных форм государственного устройства, позволяющих органично соединять национальное и наднациональное, особенное и общее в единой многонациональной державе. В этой связи представляется непродуктивным отказ власти от обсуждения и принятия предлагавшихся моделей реформирования сферы управления территориями, в результате которых уже в то время можно было сделать первые шаги в сторону защиты

Похожие диссертации на Централизация государственного управления на северном кавказе во второй половине xix – первой четверти xx в.

Старообрядчество Тувы во второй половине XIX - первой четверти XX вв. Стороженко Алена Александровна

Основатели монастырей в исторической памяти и религиозном укладе Белозерья : вторая половина XIX - первая четверть XX вв.Третьякова Светлана Владимировна

Повседневная жизнь русского православного монастыря во второй половине XIX - первой четверти XX вв. : на материалах Вологодской епархииСтикина Надежда Викторовна

Конституционные проекты и концепции в русской либеральной мысли второй половины XIX - первой четверти XX векаТокарева, Диана Валерьевна

Московские профессиональные объединения художественной интеллигенции во второй половине XIX - первой четверти XX вв.Веселов, Александр Александрович

Формирование системы местного самоуправления на Дальнем Востоке России и взаимоотношения ее органов с государственной властью (Вторая половина XIX-первая четверть XX в.) Тригуб Георгий Яковлевич

Поляки в Западной Сибири в конце XIX - первой четверти XX векаОстровский Леонид Казимирович

Коневодческое хозяйство Курской губернии во второй четверти XIX - начале XX вв.Самойлова, Елена Николаевна

Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX - начало XX вв.)Хачатурян Борис Григорьевич

Становление и развитие местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX – начало XX вв.)Хачатурян Борис Григорьевич