Содержание к диссертации
Введение
Глава I: Применение принципа политической обусловленности в рамках «пятого расширения» Евросоюза (страны ЦВЕ) 28
1.1. Характер политических требований ЕС к странам-кандидатам из ЦВЕ 28
1.2. Позиция Еврокомиссии и государств-членов ЕС по применению политической обусловленности 36
1.3.Инструменты политической обусловленности Евросоюза в рамках «пятого расширения» 43
1.3.1. Стратегия по подготовке к вступлению (pre-accession strategy) 43
1.3.2. Продвинутая стратегия по подготовке к вступлению (enhanced pre-accession strategy) 45
1.3.3. Финансирование стран-кандидатов в рамках программы ФАРЕ 48
1.3.4. Программы консультирования стран-кандидатов 51
1.3.5. Применение санкций к странам-кандидатам 52
1.4. Реакция стран-кандидатов из ЦВЕ на применение политической обусловленности 53
1.5. Оценка применения Евросоюзом политической обусловленности в рамках «пятого расширения» 55
1.5.1. Защита прав меньшинств 55
1.5.2. Демократические институты 58
1.5.3. Верховенство права 61
1.5.4. Административный критерий (адаптация норм acquis) 62
1.5.5. Итоговая оценка .* 65
1.6. Выводы 70
Глава II: Принцип политической обусловленности в рамках Европейской политики соседства (ЕПС) 74
2.1. Формирования Европейской политики соседства и отношений ЕС со средиземноморским регионом и государствами постсоветского пространства 74
2.2. Характер политических требований ЕС к странам-партнерам в рамках ЕПС 82
2.3. Позиции Еврокомиссии и государств-членов ЕС по применению политической обусловленности в отношении стран-партнеров 85
2.4 Инструменты политической обусловленности в рамках Европейской политики соседства 93
2.4.1. Сотрудничество в экономической сфере 96
2.4.2. Программы финансовой помощи 100
2.4.3. Реализация положений «Планов действий» в сфере соблюдения демократических норм... 108
2.4.4. Санкции и политическое давление Евросоюза 115
2.5. Реакция стран-партнеров на политическую обусловленность 118
2.6.0ценка эффективности применения Евросоюзом принципа политической обусловленности в рамках ЕПС 126
2.7. Выводы 134
Глава Ш: Роль принципа политической обусловленности в отношениях Евросоюза со странами Африки, Карибского и Тихоокеанского бассейнов (АКТ) 138
3.1. Формирование отношений ЕС и АКТ 138
3.2. Характер политических требований Евросоюза к странам АКТ 141
3.3. Позиции Еврокомиссии и государств-членов ЕС по применению политической обусловленности 144
3.4. Инструменты политической обусловленности в рамках отношений Евросоюза и стран АКТ 150
3.4.1 Европейский фонд развития 150
3.4.2. Торговый режим Евросоюза и стран АКТ 155
3.4.3. Соглашения об экономическом партнерстве 156
3.4.4. Применение санкций в отношении стран АКТ на основе Ломейских конвенций и Соглашения Котону 163
3.5. Реакция стран АКТ на применение политической обусловленности 171
3.6. Оценка эффективности применения Евросоюзом политической обусловленности в
отношении стран АКТ 179
3.7. Выводы 189
Глава IV: Применение принципа политической обусловленности в отношениях Российской Федерации и Европейского союза 192
4.1. Политические требования ЕС к России и оценка Евросоюзом внутриполитического развития России ; 192
4.2. Позиция Еврокомиссии и государств-членов по применению политической обусловленности 206
4.3. Инструменты реализации политической обусловленности 211
4.4. Реакция Российской Федерации на применение политической обусловленности 215
4.5. Оценка эффективности политической обусловленности в рамках отношений России и Европейского союза 221
4.6. Выводы 225
Глава V: Оценка применения принципа политической обусловленности во внешней политике Европейского союза... 228
Заключение 245
Библиография 255
- Позиция Еврокомиссии и государств-членов ЕС по применению политической обусловленности
- Позиции Еврокомиссии и государств-членов ЕС по применению политической обусловленности в отношении стран-партнеров
- Характер политических требований Евросоюза к странам АКТ
- Позиция Еврокомиссии и государств-членов по применению политической обусловленности
Введение к работе
В последние годы Европейский союз ведет все более активную деятельность на международной арене. Разработка Европейской стратегии безопасности, развитие системы ОВПБ/ЕПБО, возможность создания поста министра иностранных дел ЕС свидетельствуют
0 том, что Евросоюз позиционирует себя в качестве одного из важнейших центров мировой
политики. Представители Европейского союза подчеркивают, что в отношениях с третьими
странами ЕС настаивает на соблюдении ими демократических принципов и прав человека.
В случае исполнения этих требований внешнеполитические партнеры Евросоюза получают
экономическое (финансовая помощь) или политическое (членство в ЕС) «вознаграждение»,
а в случае отказа от соблюдения демократических принципов против них вводятся санкции.
Таким образом Евросоюз активно применяет принцип политической обусловленности:
предоставление экономических и политических благ ставится в зависимость от соблюдения
демократических принципов. Действие политической обусловленности базируется на
сравнении соотношения издержек и выгод странами-партнерами Евросоюза: внутренние
перемены являются ответом внешнеполитических партнеров ЕС на материальные и
социальные блага, предлагаемые Евросоюзом.
Элементы принципа обусловленности присутствовали в рамках бреттон-вудской системы начиная с 1950-х гг., но мандат международных финансовых институтов практически исключал его политическое использование1.
Стимулом к развитию экономической обусловленности («обусловленность первого поколения») стал долговой кризис развивающихся стран в конце 1970-х—начале 1980-х гг. До конца 1980-х гг. обусловленность оставалась преимущественно инструментом экономической модернизации развивающихся стран: она стала одним из элементов «Вашингтонского консенсуса» и программ структурной адаптации (SAP). В 1990-х гг. этот принцип приобретает политическое измерение («обусловленность второго поколения»)2. Это было связано с распадом биполярной системы3, «третьей волной демократизации»4 и постепенной стабилизацией финансовых рынков.
1 Van Oudenaren J. The limits of conditionality: nuclear reactor safety in Central and Eastern Europe, 1991-2001 II
International Politics. Vol..38. December 2001.P.471; Polak J.J. The changing nature of IMF conditionality. Essays in
International Finance. № 184. Princeton, 1991; Schadler S. et al. IMF Conditionality Review: Experience Under
Stand-By and Extended Arrangements: Part I: Key issues and Findings. IMF Occasional Papers.№ 128.1995
2 Robinson M. Governance, democracy and conditionality: NGOs and the New Policy Agenda II Clayton A. (ed.)
Governance, Democracy and Conditionality: What role for NGOs. Oxford. Intrac. 1994
3Burnell P. "Good government" and Foreign Aid. PAIS Working Paper №115.1993: Sorensen G. Democracy, Authoritarianism and State Strength II Sorensen G. (ed). Political conditionality. L., Frank Cass, EADI, 1993; Cumming G. British Aid to Africa: a Changing Agenda? II Third World Quarterly. Vol.7.№3.1996; Uvin P. Do as I say,. Not as I do: the Limits of Political conditionality// Sorensen G. (ed). Political Conditionality. L., Frank Cass, EADI, 1993; Griffin K. Foreign Aid after the Cold War II Development and Change. №4. 1991 4 Leftwitch A. On the Primacy of Politics in Development II Leftwitch A. (ed). Democracy and Development: Theory and Practice. Cambridge, Polity Press, 1996.
До конца 1990-х гг. функционировала так называемая модель «предварительной обусловленности» (ex-ante conditionally), в рамках которой требования страны-донора играли ключевую роль. Асимметрия в отношениях стран-доноров и стран-реципиентов приводила к тому, что политические обязательства воспринимались как внешнее давление, следовательно, они не могли привести к качественному изменению политической системы5. Дополнительным препятствием стало слабое соответствие программ реформ и политических рекомендаций местным условиям6.
В конце 1990-х гг. из-за роста критики МВФ и Мирового банка прежняя модель уступила место «обусловленности партнерства» (partnership conditionality)7 или «последующей обусловленность» (ex-post conditionality). Центральным элементом нового подхода, официально озвученного в марте 2002г. на конференции ООН в Монтерее и закрепленного в сентябре того же года в документе МВФ «Регламент по применению обусловленности»8, становится понятие «сопричастности» (ownership). Новый подход призван полнее учитывать интересы стран-реципиентов и легитимирует проведение реформ, снижая число условий и делая акцент на долгосрочных программах реформирования общественного сектора, а не только на улучшении макроэкономических показателей9. «Последующая обусловленность» призвана в долгосрочной перспективе формировать ценностный консенсус между донором и реципиентом, без чего невозможны качественные политические изменения. Однако в рамках «обусловленности партнерства» сохраняется проблема контроля над эффективностью: «обусловленность партнерства» предполагает более длительные сроки реформирования, в результате чего сложнее определить среднесрочные цели, выработать критерии их достижения, просчитать политические последствия. При этом процесс переговоров стран-доноров и стран-реципиентов осложняется включением представителей различных социальных групп, которые либо чрезмерно критикуют программы помощи, либо слишком много ожидают от них. Реальной «сопричастности» трудно добиться, т.к. различные социальные группы
5 Nelson J. Promoting Policy Reforms: The Twilight of Conditionality? II World Development. Vol.24.№9.1996.
P.1551-1559; Collier P. Policy-based lending in LICUS II Koeberle S., Bedoya H., Silarszky P., Verheyen G. (eds).
Conditionality revisited. Concepts, experiences, and lessons. The World Bank, 2005. P.l 14
6 Scmitz A. Konditionalitaet in der Entwicklungspolitik. SWP-Studie. S 12. Mai 2006. Berlin. S.12
7 Chcckel J.T. Compliance and conditionality. ARENA Working Papers. WP 00/18.2000; Mosley P. Conditionality as
a Bargaining Process: Sturctral Adjustment Lending 1980-1986. Princeton. October 1987. Essays in International
Finance №168. P.6; Tetzlaff R. Strukturanpassung -das kontroverse entvvicklungspolitische Paradigma in den Nord-
Sued-Beziehungen II D.Nohlen, F.Nuscheler (Hg.). Handbuch der Dritten Welt. Bd. 1: Grundprobleme, Theorien,
Strategien. Bonn. 1993. P.420-455
8 International Monetary Fund Conditionality: A Provisional Update. IMF Staff Paper II Koeberle S., Bedoya H.,
Silarszky P., Verheyen G. (eds). Op.cit.p.33-34
9 Koeberle S., Malesa T. Experience with World Bank Conditionality II Koeberle S., Bedoya H., Silarszky P.,
Verheyen G. (eds).Op.cit. P.45-51.
имеют неравные шансы быть услышанными, тем более в странах с авторитарными политическими режимами, - подобной точки зрения придерживается В.Х.Бюитер10.
На протяжении 1950—1990-х гг. наблюдается переход от «негативной» (на основе санкций и жесткого контроля над исполнением) к «позитивной» (акцент на «вознаграждении» за исполнение требований, проведении консультаций со странами-реципиентами) обусловленности. Принцип обусловленности применяется не только во внешней, но и во внутренней политике Европейского союза, например, в рамках общей сельскохозяйственной политики и фондов сплочения.
Объектом исследования является внешняя политика Европейского союза.
Предмет исследования - применение принципа политической обусловленности как инструмента внешней политики Европейского союза.
Актуальность данного диссертационного исследования связана со следующими факторами:
Во-первых, активизация Евросоюза на международной арене делает необходимым осмысление целей и ценностей, которые ЕС преследует в международных отношениях, а также инструментов их реализации;
Во-вторых, для объективного понимания международных отношений в ближайшие > десятилетия необходимо прогнозировать эволюцию внешней политики Европейского союза;
В-третьих, необходимо определить роль и место принципа политической обусловленности в отношениях Европейского союза с важнейшими игроками мировой политики, такими, как Российская Федерация;
В-четвертых, в условиях пересечения интересов России и Евросоюза на постсоветском пространстве важно понять, насколько принцип политической обусловленности позволит Евросоюзу усилить свое влияние в регионе.
Цель исследования - выявить способы, инструменты и эффективность практики применения Европейским союзом принципа политической обусловленности в различных регионах.
Задачами исследования являются: Проанализировать практику применения политической обусловленности на примере
«пятого расширения» (страны-кандидаты из ЦВЕ), Европейской политики соседства
10 Branson W., N.Hanna. Ownership and Conditionally. World Bank Operations Evaluation Department (OED). Working Paper Series.№ 8, 1992; Collier P.Conditionality, Dependence, coordination: three Current Debates in Aid Policy II Gilbert C, Vines D. (eds). The World Bank: Structure and Policies. Cambridge, Cambridge University Press, 2000; Buiter W.H. Country ownership: A term whose time has gone II Koeberle S., Bedoya H., Silarszky P., Verheyen G. (eds). Op.cit. P.27-29
7 (ЕПС), отношений ЕС с Россией и странами Африки, Карибского и Тихоокеанского бассейнов (страны АКТ);
Сравнить применение Евросоюзом политической обусловленности в указанных регионах;
Определить основные критерии, оказывающие негативное и позитивное влияния на эффективность применения политической обусловленности;
Исследовать инструменты реализации принципа политической обусловленности (характер экономического и политического «вознаграждения») в указанных регионах;
Проанализировать эволюцию моделей применяемого Евросоюзом принципа политической обусловленности.
Выбор регионов определялся следующими факторами. Во-первых, именно в процессе «пятого расширения» принцип политической обусловленности получил максимальное развитие в так называемых Копенгагенских критериях и стал важнейшим инструментом подготовки стран-кандидатов к вступлению в Евросоюз. Во-вторых, изучение Европейской политики соседства (ЕПС) позволит продемонстрировать, как функционирует принцип политической обусловленности, когда членство «соседей» в Евросоюзе не предусмотрено. В-третьих, в отношениях со странами АКТ принцип политической обусловленности был юридически закреплен в середине 1990-х гг., став центральным элементом Ломейских конвенций, а также соглашения Котону. Важность совместного российско-европейского сотрудничества для решения мировых проблем не вызывает сомнений, однако расхождение в оценках ряда политических событий делает необходимым выяснить роль принципа политической обусловленности в отношениях Европейского союза и России.
Отметим, что сотрудничество Евросоюза с Турцией, политика ЕС в отношении Балкан и арабо-израильского конфликта вынесены за рамки исследования. Возможность членства Турции и некоторых балканских государств в ЕС является важной темой, а арабо-израильский конфликт отражается на средиземноморской политике ЕС. Тем не менее, эти темы заслуживают отдельного анализа из-за специфической ситуации в этих регионах, связанной с реализацией миротворческих задач и деэскалацией затяжных вооруженных конфликтов.
Хронологические рамки исследования охватывает период с 1989 г. по 2007/2008 гг., т.е. от подписания первых соглашений о торговле и сотрудничестве со странами ЦВЕ до вступления Болгарии и Румынии в Европейский союз. Анализ применения политической обусловленности в рамках «пятого расширения» и отношений со странами АКТ
ограничивается 2007 г., т.к. именно тогда Болгария и Румыния получили статус государств-членов, а также был проведен саммит ЕС—Африка. Исследование применения политической обусловленности в рамках ЕПС и отношений с Российской Федерацией также ограничивается 2008 г.
Степень разработанности темы в научной литературе. Значительная часть литературы, посвященной принципу обусловленности, касается проблемы несоответствия интересов стран-доноров и стран-реципиентов, в основном лишь бегло рассматривая воздействие иностранной помощи на развитие демократии и соблюдение прав человека (за исключением работ Д.Хилла", А.Клейтона12, К.Томасевски13). Т.Киллик, например, анализирует эти отношения с помощью модели «принципал-агент», в которой политическая обусловленность является механизмом проведения реформ за вознаграждение, в отсутствии которого они бы не проводились. Неэффективность принципа обусловленности автор связывает с незначительным объемом вознаграждения, слишком большим количеством предъявляемых требований, отсутствием четкой информации14. Дж.Чекель15, СКёберле16, В.Истерли17, А.Вуд18 выявляли факторы, негативно влияющие на эффективность применения принципа обусловленности: политизация (помощь предоставляется вне зависимости от выполнения критериев), недостаточная «внутригосударственная сопричастность» (издержки проведения реформ не распространяются на тех, кто от них выигрывает), фрагментированная политическая среда (политическая нестабильность), сложность контроля над соблюдением требований стран-доноров, устойчивость выдвигаемых требований (способность страны проводить требуемую политику без финансовой помощи донора), непрозрачность решений международных финансовых институтов, неоправданный рост числа требований. Дальнейшие исследования П.Колье19, Т.Киллика20, П.Мосли21, а также М.Робинсона, О.Стокке, П.Увина, продемонстрировали,
11 Hill D. Development Assistance and Human Rights: Principles, Criteria and Procedures, L., Commonwealth
Secretariat, 1991.
12 Clayton A. (ed.). Governance, Democracy and Conditionality: What Role for NGOs? Oxford, Intrac, 1994.
13 Tomasevski K. Development Aid and Human Rights Revisited. L.,Pinter, 1993; Tomasevski K. Between Sanctions
and Elections: Aid Donors and their Human Rights Performance. L.Pintcr, 1997.
14 Killick Т., Gunatilaka R.,Marr A. Aid and the political economy of policy change. - L., N.Y.1998
15 Checkel J.T. Op.cit
16 Koeberle S. Conditionality: Under what conditions? II Koeberle S., Bedoya 11., Silarszky P., Verheyen G. (eds). -
P.59-66
17 Easterly W. The elusive quest for growth. MA: MIT Press. 2001
18 Wood A., Lockwood M. The "perestroika" of aid? New perspectives of conditionality. Bretton Woods Project.
Washington D.C. 1999
19 P.Collier. Redesigning conditionality II World Development. Vol.25.№9. 1997.P.1399-1407; P.Collier. The Failure
of Conditionality II C.Gwin, J.M.Nelson. Perspectives on aid and development. Washington D.C, 1997. P.51-77
20 Killick T. Principals, agents and the failings of conditionality II Journal of International Development. Vol.9. №4.
1997.P.483-495
21 Mosley P., Karrigan J., Toye J. Aid and Power: The new World Bank in policy-based lending. L., N.Y.: Routledge,
1991.
что наличие принципа политической обусловленности не обязательно обеспечивает эффективность реформ, санкции применяются редко, а требования носят во многом декларативный характер. Как отмечает, например, П. Уоллер, обусловленность может эффективно применяться лишь в отношении тех государств, которые сильно зависят от иностранной помощи и в которых у стран-доноров нет стратегических интересов22. О.Стокке предполагает, что экономическая обусловленность оказалась более эффективной, чем политическая: был создан особый международный режим, разработан комплекс норм (хотя и спорных), экономические проблемы обсуждались скорее в технических терминах, т.е. присутствовали условия, обеспечивающие большую легитимность экономических требований23. О.Стокке также считает, что при применении принципа обусловленности существует нормативная дилемма: в той или иной степени страны-доноры несут ответственность за качество своих требований и рекомендаций. Отметим, что, по мнению Г.Кроуфорда24, неэффективность политической обусловленности связана скорее с непоследовательностью применения санкций, нежели с силой сопротивления стран-реципиентов: необходимость сохранения политического диалога, примат стратегических интересов, отсутствие координации действий стран-доноров и др. не позволяют жестко и последовательно применять санкции в отношении стран, нарушивших политические условия. Сторонники критической оценки принципа обусловленности также отмечают, что в отношении авторитарных режимов, применение политической обусловленности способно вызвать лишь поверхностные изменения и укрепить влияние клиенталистских сетей, т.к. в подобных режимах политическая элита по сути обладает монополией на общественные ресурсы и власть. Многие авторы отмечают, что давление на авторитарные режимы с целью развития демократических институтов противоречит принципам международного права, принципу невмешательства во внутренние дела другого государства25. Таким образом, принцип обусловленности далеко не всегда может быть эффективен как инструмент поддержки элит-реформаторов. Возникает проблема двойных стандартов, т.к. зачастую предоставление финансово-экономической помощи ведется без оценки состояния демократии и связано со стратегическими интересами. Однако в применении двойных
Waller P. Aid and Conditionality: The Case of Germany, with Particular Reference to Kenya //Stokke O. Aid and Political Conditionality. L., Frank Cass. P. 110-128
23 Stokke O. Aid and Political Conditionally: Core Issues and .P.57-59
24 Crawford G. Foreign Aid and Political Reform: A Comparative Analysis of Democracy Assistance and Political
Conditionality. N.Y., Houndmills, Basingstoke, Hampshire: Palgrave, 2001, P.198-200
25 Nhererc P. Conditionality, human rights and good governance: a dialogue of unequal partners II Ginter K.. et al.
(eds) Sustainable development and good governance. Dodrecht, MartinusNijhoff, 1995; Eidman G. Democratisation
in Africa and human rights conditionality in development aid - old NGO tasks on a new guise II Tetzlaff R. (ed.)
Human rights and development: German and international contents and documents. Bonn. Eine Welt. 1993; Nwodeki
E. Political conditionalities: vectors and constraints on development in sub-Saharan Africa II Tetzlaff R. (ed.) Human
rights and development: German and international contents and documents, Bonn. Eine Welt. 1993
10 стандартов повинны не только страны-доноры: Г.Соренсен обращает внимание на тот факт, что многие правительства развивающихся стран, прикрываясь лозунгами защиты суверенитета, используют международную помощь в сугубо личных интересах, а не для развития собственных государств.
Существует и гораздо более оптимистичная точка зрения, представленная, например, Х.Хансеном и Ф.Тарпом26, О.Мориссеем27, Р.Хопкинсом28, относительно эффективности применения принципа обусловленности.
По мнению Сабины Цангер29, исследования принципа политической обусловленности в основном носят описательный характер или концентрируются на анализе отдельных случаев. В качестве примера можно привести работы Г.Кроуфорда30, Б.Грош и С.Орвиса , Г.Олсена . Исследования Ш.Девараджана, Д.Доллара, Т.Холмгрена , а также К.Бёрнсайда и Д.Доллара34, проведенные на примере отдельных стран, позитивно оценивают действие принципа обусловленности. О.Мориссей отмечает, что крайне мало работ, посвященных принципу политической обусловленности, содержат анализ механизма реализации требований в конкретной политической практике, хотя значительная доля исследований посвящена причинам, снижающим эффективность обусловленности35. Среди важнейших исследований принципа обусловленности также можно назвать работы
26 Hansen Н., Tarp F. Policy Arena. Aid Effectivness Disputed II Journal of International Development. Vol.12. №
3.2000.-p.375-398
27 Morissey O. Conditionally and Aid Effectivness Reevaluated II World Economy. Vol.27.№2. 2004 -P.153-171.
28 R.Hopkins et al.The World Bank and Conditionality II Journal of International Development. Vol.9.№4.1997 -
p.507-516
Zanger S.C. Good governance and European Aid: The Impact of Political Conditionality II European Union Politics. Vol.l.№3.2000.-p.295
30 Crawford G. Foreign Aid and Political conditionality: Issues of Effectivness and Consistency II Democratization.
Vol.4. №3. 1997
31 Grosh В., Orvis S. Democracy, Confusion, or Chaos: Political Conditionality in Kenya II Studies in Comparative
International Development. Vol.31. №4. 1996.
32 Olsen G.R. Europe and the Promotion of Democracy in Post Cold War Africa: How Serious is Europe and for What
Reasons?//African Affairs. Vol.97. № 388.1998.
33 Devarajan S., Dollar D., Holmgren T. Aid and Reform in Africa, Washington, D.C. World Bank, 2001.
34 Burnside C, Dollar D. Aid, Policies, and Growth. Policy Research Working Paper 1777, World Bank, Washington,
D.C.
35 Morissey O. Conditionality and Aid Effectivness re-evaluated II The World Economy. World Economy. Vol27.№2.
2004.3Ю.153-171.
*bfZ __ T7 »*_ TQ TCI
П.Бёрнелла , П.Гиббона , Г.Соренсена , Б.-А. Андресассена и Т.Свайнхарта , Д.Нельсона40, П.Шредер41.
По мнению Г.Кроуфорда, обсуждение проблемы совместимости принципа политической обусловленности и суверенитета идет в основном в контексте исследований международного права. Интересным исключением является исследование Д.Зормело42. Автор считает, что принцип обусловленности в целом не ограничивает суверенитет, если международные финансовые институты не выходят за рамки своего мандата. Однако Д.Зормело признает, что развитие принципа «хорошего управления» (good governance), отсутствие последовательности в применении условий, лоббизм в рамках МВФ и Мирового банка негативно сказываются на аполитичности международных финансовых институтов.
Часть ученых, например, П.Бирд43, Н.Эберштадт44, Д.Форзиц45, П.Бурнелл46 увязывают развитие использования политической обусловленности со стремлением укрепить безопасность стран-доноров путем создания «демократического мира». Другие авторы, например Д.Лумсдейн47, считают, что распространение ценностей демократии в политике на- национальном уровне заставляет государства претворять в жизнь те же ценности и на международной арене, инструментом чего и служит принцип политической обусловленности. Следует выделить авторов, критикующих принцип политической обусловленности с позиций неомарксизма — Б.Гиллса48, Дж. Бариа49, У. Робинсона50.
36 Burnall P. "Good government" and Democratization: a Sideways Look at Aid and Political Conditionality II
Democratization. Vol.l.№3. 1994.
37 Gibbon P. The World Bank and the New Politics of Aid II Sorensen G. (ed.). Political conditionality. L.: Frank Cass,
EADI, 1993.
38 Sorensen G. Conditionality, democracy and development II Stokke O. (ed.). Aid and Political Conditionality. L.,
Frank Cass,EADI,1995. P.392-409
39 Andreassen B.-A., Swinehart T. Promoting Human Rights in Poor Countries: the New Political conditionality of
Aid Policies II Andreassen B.-A., Swinehart T. (eds) Human rights in Developping Countries Yearbook. Oslo,
Sacndinavian University Press, 1991.
40 Nelson J., Eglinton S. Encouraging democracy: what role for conditioned aid? Policy Essay №4. Overseas
Development Council.Washington DC.1992.
41 SchracderP. (Ed.). Exporting democracy: rhetoric vs. reality. Boulder.Lynne Riener Publishers. 2002
42 Zormelo D. Is Aid Conditionality Consistent with National Sovereignity? ODI Working Paper.№95. L., Overseas
Development Institute, November 1995.
43 P.Byrd. Foreign Policy and Overseas Aid: Between Idealism and Self-interest II A.Bose, Burnell P. (eds.).
Britain'sOverseas Aid since 1979: Between Idealism and Self-interest. Manchester, Manchester University Press,
1991
44 Eberstadt N. Foreign Aid and the American Purpose. Washington: American enterprise Institute for Public Policy
Research. 1988.
45 D.Forsythe. Human Rights and Peace: International and National Dimensions. Lincoln: University of Nebraska
Press
46 P.Burnell. Foreign Aid in a Changing World. Buckingham: Open University Press. 1997
47 D.H.Lumsdaine. Moral Vision in International Politics. Princeton, NJ, Princeton University Press, 1993.
48 Gills B. et al.(eds.). Low Intensity Democracy: Political Power and the New World Order. L.: Pluto Press. 1993.
49 Barya J.J.B. The New Political Conditionalities of Aid: an Independent View from Africa II IDS Bulletin.
Vol.24.№1.1993.P.16-23.
50 Robinson W.I. Promoting Polyarchy: Globalization, US Intervention and Hegemony. Cambridge: Cambridge
University Press. 1996.
Как отмечает Дж.Хьгас, существует достаточно мало работ о применении политической обусловленности в рамках Евросоюза. Основная масса исследований затрагивает скорее широкие проблемы демократизации или институционального строительства, а не способность принципа политической обусловленности повлиять на реформирование конкретных общественно-политических структур. Ряд авторов анализирует принцип обусловленности в рамках Евросоюза как инструмент развития демократии: К.Э.Смит51, Я.Зиэлонка52. Следует также отметить исследования С.Вебера53, Э.Фиерро54, М.Вачудовой55.
По теме применения политической обусловленности Европейским союзом готовятся зарубежные диссертации, авторами которых являются Д.Шрей (университет Дармштадта) и А.Моберг (университет Ґетеборга). Не меньший интерес представляет диссертационное исследование Х.Хацельцета56 2001 г. (Европейский университет, Флоренция), посвященное действиям ЕС и США в ответ на нарушения прав человека в период с 1989 г. по 2000 г.
Х.Граббе57 считает, что принцип обусловленности может затормозить движение к более тесной интеграции Евросоюза, хотя он и являлся одним из важнейших инструментов реформирования ЦВЕ: принцип обусловленности был «движущейся мишенью», что вызывало сильное недовольство стран-кандидатов. Вступив в ЕС, они займут более жесткую позицию в отстаивании своих интересов. К.Смит отмечает, что принцип обусловленности сыграл ключевую роль в подготовке стран-кандидатов к членству в ЕС . Ф.Шиммельфенниг59 подчеркивает нормативную компоненту в политической обусловленности ЕС: она не только инструмент целенаправленного изменения политических институтов ЦВЕ, но и выражение неких политических ценностей. По мнению Дж.Хьюса, Г.Сассе, К.Гордон, в исследованиях о Евросоюзе преувеличивается способность принципа (политической) обусловленности повлиять на политику и поведение правительств
51 Smith К.Е. Western Actors and the Promotion of Democracy II Zielonka J., Pravda A. (ed.). Democratic
Consolidation in Eastern Europe. Vol.2: International and Transnational Factors. Oxford: Oxfrod University Press.
2001; Smith K.E. The EU, Human rights and Relations with Third Countries: "Foreign Policy" with an Ethical
Dimension //Smith K., Light M. Ethics and Foreign Policy. N.Y.,Cambridge University Press.
52 Zielonka J. Conclusions: Foreign Made Democracy II Zielonka J., Pravda A. (ed.). Op.cit.
53 Weber S. European Union conditionality II Eichengrccn В., Frieden J., von Hagen J. (eds) Politics and Institutions
in an Integrated Europe. N.Y, Berlin, Heidelberg, 1995.
54 Fierro E. The EU's Approach to Human Rights Conditionality in Practice. The Hague, Martin Nijhoff Publishers,
2003
55 Vachudova M.A. Europe Undivided: Democracy, Leverage and Integration after Communism. Oxford, N.Y. oxford
University Press. 2005
56 Hazelzet H. Carrots or Sticks? EU and US Reactions to Human Rights Violations (1989-2000). Thesis submitted for
assessment with a view of obtaining the degree of the European University Institute. Florence. 17 September 2001
57 Grabbe H. How Does Europeanisation Affect CEE Governance? Conditionality, diffusion and Diversity II Journal
of European Public Policy. Vol.8.№6.2001; Grabbe II. European Union Conditionality and the Acquis
Communautaire II International Political Science Review. Vol.23.№3.2002.
58 Smith K.The Making of EU Foreign Policy: the Case of Eastern Europe. N.Y., St Martin's Press, 1998.
59 Schimmalfennig F., Engert S., Knobel H. Costs, Commitment and Compliance. The impact of EU democratic
conditionality on European Non-Member States IIEUI Working Paper RSC 2002/29. Florence, EUI, 2002
13 стран-кандидатов60. Их исследования, основанные на анализе реформирования административно-территориальной структуры стран-кандидатов из ЦВЕ, демонстрируют, что у ЕС зачастую отсутствовала четкая концепция желаемого результата и механизма проведения реформ, что снижало эффективность принципа обусловленности.
Однако, по мнению исследовательницы Дж.Келли61, работ по проблеме политической обусловленности недостаточно, а также мало кросс-региональных исследований. Дж.Хьюс отмечает еще одну лакуну в исследованиях по проблеме обусловленности в рамках Евросоюза: обусловленность в рамках расширения Евросоюза слабо изучается в сравнении с обусловленностью других международных институтов или с другими направлениями политики ЕС.
Новизна данного диссертационного исследования заключается в решении именно тех проблем, на которые указывают Дж.Келли и Дж.Хьюс. В диссертации проводится кросс-региональное, сравнительное исследование, которое затрагивает не только процесс расширения Европейского союза, но и иные направления внешней политики ЕС.
Изучение внешней политики Европейского союза и механизмов принятий решений в сфере общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) стало темой работ большого числа российских специалистов. К ним относятся Арбатова Н.К.62, Барабанов О.Н.63, Болгова И.В.64, Борко Ю.А.65, Горбатова Е.Э. 6б, Данилов Д.А.67, Журкин В.В.68, Загорский А.В.69, Парканский Н.А.70, Толкачёв В.В.71, Уткин СВ.72, Шишелина Л.Н73., Юрьева Т.В.74 и другие.
60 Hughes J., Sasse G., Gordon С. Europeanization and Regionalization in the EU's Enlargement to Central and
Eastern Europe: the Myth of Conditional ity. Basingstoke: Pal grave, 2004. - P.2
61 Kelley J.G. International actors on domestic scene: membership conditionality and socialization by international
institutions II International Organisation. Vol.58.№3. 2004
62 Арбатова Н.К. Россия и ЕС: общее пространство безопасности: дискуссии. - М.: Комитет «Россия в
объединенной Европе», 2004
63 Барабанов О.Н. Общая политика Европейского союза в области обороны и безопасности: этапы становления
и перспективы развития // Европейские страны СНГ: место в «Большой Европе» / Под ред. В.Грабовски,
Л.В.Мальгина, М.М.Наринского (отв.ред). - М.: Международные отношения, 2005
64 Болгова И.В. Политика Европейского союза в Закавказье и Центральной Азии: 1993-2004 гг.
Дис....канд.ист.наук. М.,2005
65 Борко Ю.А. Россия-Европейский союз: сценарии взаимоотношений / Расширение Европейского союза и
россия / Под ред. О.В.Буториной, Ю.А.Борко. - М.: Издательский Дом «Деловая литература», 2006
Горбатова Е.Э. Общая внешняя политика и политика безопасности Европейского союза: развитие проблемы. Доклад Института Европы №115.2003
Данилов Д.А. Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС // Европейский союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития. Под ред. Ю.А.Борко и О.В.Буториной. - М.: Эдиториал УРСС, 2001
68 Журкин В.В. Европейский союз в XXI веке: европейская политика безопасности и обороны. Доклад
Института Европы РАН. №170. 2005; Журкин В.В. Европа в многополярном мире. - М.: Экслибрис-Пресс,
2000
69 Загорский А.В, Лукас М.Р. Россия перед европейским выбором.-М.: Международные отношения, Ин-т по
исследованию проблем Восток-Запад, 1993
70 Парканский Н.А, Новейшие тенденции в отношениях Европейского союза со странами Азиатско-
тихоокеанского региона. Дис....канд.полит.наук. М.2002
71 Толкачев В.В, Роль Франции в становлении общей оборонной политики Европейского союза: Исторические
аспекты. Дис....канд.ист.наук. Нижний Новгород, 2005
К сожалению, феномен политической обусловленности до сих пор не привлекал особого внимания российской академической среды. Российские авторы, например, Шемятенков В.Г75, Т.Бордачев и Т.Романова76, А.Загорский77 анализируют феномен политической обусловленности практически исключительно в контексте отношений Российской Федерации и Европейского союза. Вопросы применения политической обусловленности в рамках «пятого расширения» отражены в работе А.Авиловой и Н.Арбатовой78.
Методологической основой решения поставленных в диссертационном исследовании задач служат неолиберальный подход современной теории международных отношений79, концепция европеизации, а также критерии оценки эффективности применения политической обусловленности, предложенные О.Стокке, Г.Кроуфордом, Ф.Шиммельфеннигом и У.Зедельмайером.
Подчеркнем, что в данном диссертационном исследовании проводится анализ практики применения Евросоюзом политической обусловленности, а не самого этого принципа. Теоретические аспекты принципа политической обусловленности уже достаточно хорошо .изучены в работах таких авторов, как Т.Киллик80, П.Бирд81, Г.Соренсен82, П.Мосли83 и др. Хотя исследование связано с практикой применения Европейским союзом политической обусловленности, некоторое внимание в работе
72 Уткин СВ. Институциональное развитие Общей внешней политики и политики безопасности Европейского
союза // Европейский союз: В поисках общего пространства внешней безопасности. М.: ИМЭМО РАН, 2007.
73 Шишелина Л.Н, Расширение ЕС на восток: международно-политические аспекты. Дис....д-ра.ист.наук. М.,
2005
74 Юрьева Т.В. Внешнеполитическое измерение ЕС: парадоксы и дилеммы //Космополис. Зима 2004/2005
75 Шемятенков В.Г.Европейская интеграция. Учебное пособие.-М.: Международная жизнь, 2003.
76 Бордачев Т., Романова Т. Выбор России надолго определить ее отношения с ЕС // Россия в глобальной
политике. №2. Апрель-Июнь 2003.
77 Загорский А. В поисках системности: как перейти от слов к делу во взаимоотношениях России и ЕС //
Восточное измерение Европейского союза и Россия. Международная конференция / Под ред. Ф.Козина,
В.Кузнецова. Спб. 2004
78 Авилова А., Арбатова Н. Расширение ЕС на Восток: предпосылки, проблемы, последствия. - М.: Наука,
2003
79 Хотя в последнее время распространяется точка зрения (например, в работах Д.Балдуина, Р.Пауэлла,
К.Кегли), что различия между неолиберализмом и неореализмом в определенной степени стираются,
представляется, что неолиберальный подход все же более релевантен для решения поставленных в
диссертации задач. Baldwin D.A. (ed) Neorealism and Neoliberalism: The contemporary debate. N.Y., Columbia
University Press, 1993; Powell R. Anarchy in international relations theory: the neorealist-neoliberal debate II
International organization. Vol.48. №2. Spring 1984; Kegley С (ed). Controversies in international relations theory:
realism and neoliberal challenge. N.Y.: St.Martins, 1995
80 Killick T. Principals, agents and the failings of conditionality II Journal of International Development. Vol.9. №4.
1997
81 P.Byrd. Foreign Policy and Overseas Aid: Between Idealism and Self-interest II A.Bose, Burnell P. (eds.).
Britain'sOverseas Aid since 1979: Between Idealism and Self-interest. Manchester, Manchester University Press,
1991
82 Sorensen G. Conditionality, democracy and development// Stokke O. (ed.). Aid and Political Conditionality. L.,
Frank Cass,EADI, 1995.
83 Mosley P., Karrigan J., Toye J. Aid and Power: The new World Bank in policy-based lending. L., N.Y.: Routledgc,
1991.
15 уделяется и теоретическим аспектам данного вопроса. Зарубежные исследователи приводят большое количество определений принципа обусловленности (от наиболее общих до связанных только с Евросоюзом). К ним можно отнести «отказ от предоставления помощи в случае несоблюдения страной-реципиентом обязательств по проведению реформ» (О.Стокке), «попытки страны-донора тем или иным образом повлиять на действия страны-реципиента» (П.Льюис84), «вынужденное согласие страны-реципиента на проведение тех или иных действий в обмен на финансовую помощь» (Т.Киллик, Р.Гунатилака, А.Марр), «предоставление помощи в обмен на соблюдение прав человека, норм демократии и принципов "хорошего управления"» (Г.Кроуфорд), «соглашение, делающее государство обязанным принять некие меры в обмен на вознаграждение» (Д.Чекель), «проведение внутренних перемен в странах-кандидатах в обмен на материальные и социальные блага» (Ф.Шиммельфенниг). Российские исследователи А.В. Авилова и Н.К. Арбатова определяют принцип политической обусловленности в первую очередь как исполнение Копенгагенских критериев в обмен на более высокий формат сотрудничества с Евросоюзом85. На примере взаимоотношений Москвы и Брюсселя А.В.Загорский дает следующую трактовку принципу политической обусловленности: взаимосвязь прогресса реформ в Российской Федерации и оптимизации сотрудничества России и Евросоюза86. Т.В.Бордачев и Т.А.Романова- дают более широкое определение принципа политической обусловленности: «способность ЕС приостанавливать помощь и вводить санкции при нарушении партнером принципов демократии и несоблюдения ими прав человека87».
Для решения поставленных в диссертационном исследовании задач в работе используются следующее определение принципа политической обусловленности: предоставление Евросоюзом экономических и политических благ в зависимости от соблюдения странами-партнерами демократических принципов, а также введение Европейским союзом режима санкций, если нормы демократии и права человека ими не соблюдаются.
В рамках неолиберального похода, к представителям которой можно отнести в частности Р.Кохэна88, Дж.Ная89, Х.Милнера90, М.Кахлера91, международное сотрудничество
Lewis J.P. Pro-poor aid conditionally. Washington. D.C.: Overseas Development Council. 1993
85 Авилова A.B., Арбатова Н.К. Расширение ЕС на восток: предпосылки, проблемы, последствия.- М.:Наука,
2003.-С.80
86 Загорский А.В, В поисках системности: как перейти от слов к делу во взаимоотношениях России и ЕС //
Восточное измерение Европейского союза и Россия. Сборник докладов под ред. Ф.А.Казина, В.Е.Кузнецова.
2004.-С.21
87 Бордачев Т.В„ Романова Т.А. Модель на вырост // Россия в глобальной политике. Том 1. №2. Апрель-Июнь
2003. - С.55
88 Keohane R. (ed.) Neorealism and its critiques. N.Y., 1986; Kcohane R. After hegemony: cooperation and discord in
the world political economy. Princeton: Princeton University Press, 1984
89 J.S.Nye. Soft power: The means to success in world politics. N.Y. 2004
считается не только возможным, но и необходимым для достижения социального прогресса и стабильности. Развитие процессов глобализации и интеграции в целом, а также политика по продвижению ценностей демократии и прав человека на международной арене являются, таким образом, не только средством стабилизации системы международных отношений, но и механизмом обеспечения благополучия мирового сообщества. Распространение ценностей демократии и прав человека на международной арене создает те общие нормы и институты, с помощью которых и можно обеспечить достаточно эффективное международное сотрудничество. В рамках школы неолиберализма Дж.Наем было сформулировано понятие [«мягкой силы», которая подразумевает оказания воздействия на международных акторов не столько путем целенаправленного применения материальных ресурсов или принуждения, сколько на основе «привлекательного примера», распространения ценностей и норм, которые расцениваются как легитимные в мировом сообществе. Термин «мягкая сила» достаточно полно отражает действия Европейского союза на международной арене: ЕС напрямую не принуждает какие-либо страны к соблюдению демократии и прав человека, однако за счет своей социально-экономической привлекательности ЕС стремится создавать условия, способствующие закреплению демократических норм и принципов в третьих странах. Опираясь на теорию неолиберализма, следует понимать, что ни государства, ни тем более такие международные акторы как Евросоюз, не являются гомогенными структурами с неизменными интересами. В результате ЕС должен не только вырабатывать единый формат действий, но и соотносить политику по продвижению демократии с другими, часто противоречивыми интересами государств-членов и институтов ЕС (например, борьба с нелегальной миграцией или обеспечение поставок углеводородов).
Автор исходит из предположения, что применение политической обусловленности не является прямым принуждением и основывается на определенном «вознаграждении». Следовательно, в рамках данного исследования Евросоюз будет рассматриваться в качестве «гражданской»92 или «нормативной силы»93, т.е. такого субъекта международных отношений, который практически полностью отказывается от применения силы и продвигает на международной арене ценности демократии и либерализма. Впервые Евросоюз характеризуется как «гралоданская сила» (civilian power), т.е. участник
90 Milner Н. Interests. Institutions and information. Princeton: Princeton University Press, 1997
91 Kahler M. (ed.) Liberalization and Foreign Policy. New York: Columbia University Press, 1997
92 Galtung J. The European Community: A Superpower in the Making? L.: Allen & Unwin, 1973; Ducjene F.
Europe's Role in World Peace II R.Mayne (ed.). Europe Tomorrow: Sixteen Europeans Look Ahead. L., Fontana,
1972
93 Manners I. Normative power Europe: a contradiction in terms II Journal of Common Market Studies. Vol.40.
№2.2002 - P.238; Manners I. Normative power Europe reconsidered: beyond the crossroads II Journal о European
Public Policy. Vol.13. №2. 2006 - P.182-199
17 международных отношений, практически полностью отказавшийся от применения насилия, в начале 1970-х гг. в исследованиях Ф.Дющена и Дж.Гальтунга94. Тем не менее, Ф.Дюшен признавал, что именно гарантии безопасности со стороны США позволили Евросоюзу развиваться как «гражданской силе»95. Контраргументы против идей Ф.Дюшена и Дж.Гальтунга были выдвинуты Х.Буллом96, считавшим, что в словосочетании «гражданская сила» заложено явное противоречие. С его точки зрения лишь при наличии военного потенциала ЕС может играть важную роль в мировой политике. Критика концепции «гражданской силы» была продолжена М.Кинс-Сопер97 и К.Э.Смит98, которые считают, что определения «гражданской силы» у Ф.Дюшена и его последователей, например, Х.Маулла", С.Ставридиса100, Х.Смит101, Х.Ларсена102 слишком расплывчаты, а реальная внешняя политика ЕС плохо вписывается в идеальный тип «гражданской силы». А.Хайд-Прайс также подверг критике концепции «гражданской» и «нормативной» силы с позиций неореализма103.
В 1990-х гг. идеи Ф.Дюшена и Дж.Гальтунга получили развитие в концепции «цивилизирующей силы» («civilizing power») в работах К.Хилла104 и Р.Уитмана105. В соответствии с ней за счет экспорта демократических ценностей Европейский союз снижает градус напряженности в системе международных отношений и способствует соблюдению норм демократии и прав человека в странах, которые ранее их игнорировали. Как отмечает М.А.Троицкий, правозащитная деятельность ЕС является одним из основных элементов его организационного ресурса, что «позволяет Евросоюзу при необходимости оказывать довольно эффективное давление на те или другие страны мира»106. В последнее время был выработан ряд моделей, которые стремятся преодолеть бинарное противоречие
94 Galtung J. The European Community: A Superpower in the Making? L.: Allen & Unwin, 1973; Ducjene F.
Europe's Role in World Peace II R.Mayne (ed.). Europe Tomorrow: Sixteen Europeans Look Ahead. L., Fontana,
1972
95 Andrea F. Theory and the EU's international relations II Hill C, Smith M. International relations and the European
Union. 2005
96 Bull H. Civilian power Europe: A contradiction in terms? II Tsoukalis L.(ed.) The European Community: Past,
Present, Future. Oxford: Blackwell.1983
97 Keens-Coper M. Europe in the world. Basingstoke. Macmillan.1999
98 Smith K.E. Still "civilian power EU"? LSE. European Foreign Policy Unit Working Paper 2005/1; Smith K.E. The
end of civilian power EU: a welcome demise or a cause for concern II International spectator. Vol.35. №2.2000
99 Maull H. Germany and Japan: The new civilian powers II Foreign Affairs. Vol.69.№5.1990
100 Stavridis S. Why the "militarising" of the European Union is strengthening the concept of "civilian power Europe".
Robert Schuman Centre Working Paper № 2001/17. Florence. European University Institute
101 Smith H. European Union foreign policy: What it is and what it does. L. Pluto Press. 2002
102 Larsen H. A global military actor? II Cooperation and conflict, Vol.37. Issue 3. 2002
103 Hyde-Price A. "Normative" power Europe: a realist critique// Journal of European Public Policy. Vol.13. Jte2.
March 2006
104 Hill C. European foreign policy: Power bloc, civilian model or flop? //Rummel R. (ed.) The evolution of an
international actor. Boulder, CO: Westview. 1990
,os Whitman R. From civilian power to superpower? Basingstoke: Macmillan. 1998
106 Троицкий M.A. Европейский союз в мировой политике // Международные процессы. Том 2. № 2. 2004.
С.43-58
18 гражданской и военной силы через восприятие Евросоюза как «поставщика коллективной безопасности». Среди этих концепций следует особо выделить понятие «нормативной силы» И.Маннерса, а также работы Х.Съюрсен107.
С концепцией «гражданской/нормативной силы» связана и концепция европеизации. Такие ученые, как Т.Риссе, М.Грин Коулс, Дж.Капорасо108, Р.Ладрек109, Дж.П.Ольсен110, К.Радаэлли111, Т.Бёрзел"2, решая различные исследовательские задачи, выдвинули большое количество определений европеизация.
К.Радаэлли и И.Бейч подразделяют концепции европеизации на две группы113. Первая группа концепций, сформировавшаяся в 1970-1980-х гг., носит условное название «европеизация сверху» (top-down europeanisation). В рамках этой концепции политика Европейского союза выступает как независимая переменная, которая оказывает воздействие на государства-члены ЕС114. Европеизация воспринимается как некое конечное состояние эволюции политических систем европейских государств, которые должны становиться все более и более схожими. До начала 1990-х гг. исследования в рамках этого направления были посвящены в основном реализации отдельных направлений политики ЕС на национальном уровне.
Второй подход к европеизации, начавший интенсивно развиваться в начале 1990-х гг. получил название «европеизация снизу» (bottom-up europeanisation). Среди первых ученых, кто стал работать в этом направлении, следует назвать С.Андерсена, К.Элиассена115, И.Мени, П.Мюллера, Ж.-Л.Кермонна"6, А.Эритье, К.Книлла, С.Миндерс"7, В.Шмидт118, Б.Колер-Кох119. Эти исследователи считают, что национальные политические
Sjursen Н. The EU as a "normative" power: how can this be? II Journal of European Public Policy. Vol.32. №2. March 2006
108 Risse T. Cowles M.G., Caporaso J (eds.). Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change. Ithaca
NY: Cornell University Press. 2001.
109 Ladrech R. Europeanization and democratic politics and institutions: The case of France II Journal of Common
Market Studies. Vol.32. № 1.1994
110 Olsen J.P. The Many Faces of Europeanisation. ARENA Working Papers. WP 01/2. 2001.
111 Radaelli CM. The Europeanization of Public Policy II Featherstone K., Radaelli С (eds.)- The Politics of
Europeanization. Oxford, Oxford University Press, 2003.
112 Borzel T. Towards convergence in Europe? Institutional adaptation to Europeanisation in Germany and Spain II
Journal of Common Market Studies. Vol.37.№4. 1999. - p.573-596
113 Radaelli С Europeanisation: Solution or problem? European Integration online Papers (EIoP). Vol.8. №16. 2004;
Bache I. "Europeanisation: A governance approach". Paper presented at EUSA 8th biennial conference in Nashville,
Tennessee, USA, March 27-29, 2003
114 Rometsch D., Wessels W. (eds.) The EC and its Member states. Manchester. Manchester University Press. 1996
115 Andersen S., Eliassen K. Making policy in Europe. The Europeification of national policy-making/ L. Sage. 1993
116 Meny Y., Muller P., Quermonne J.-L. (Eds.) Adjusting to Europe. The impact of the European Union on national
institutions and policies. L.Routledge. 1996
117 Heritier A., Knill C, Mingers S. Ringing the changes in Europe. Regulatory competition and the transformation of
the state. Berlin. De Gruyter. 1996
118 Schmidt V. From state to market? The transformation of French business and government. Cambridge. Cambridge
University Press. 1996
119 Kohler-Koch B. (ed.) Interaktive Politik in Europa. Regionen im Netzwerk der Integration. Opladen: Leske &
Budrich. 1998
19 системы не просто реагируют на давление со стороны Евросоюза, но и стремятся сами лоббировать свои интересы. Подчеркивается, что европеизация идет не только через предписание неких формально-правовых норм (institutional compliance) или постепенное изменение «окна возможностей» на внутриполитической арене (changing domestic opportunity structure), но, что самое важное, через изменение ценностей политических акторов. В исследованиях «второго поколения» больше внимания уделяется неформальным практикам, распространению и трансформации идей и ценностей. Особое внимание уделяется тому факту, что государства-члены Европейского союза неодинаково реагируют на давление со стороны наднациональных институтов, следовательно европеизация не приводит к росту гомогенности европейского политического пространства120. Одним из лучших исследований, иллюстрирующих данный тезис, является работа А.Джордана и Д.Лиэфферинка, посвященная анализу природоохранной политики государств-членов ЕС121. Как отмечает В.Вессельс, политические системы государств-членов Европейского союза обладают достаточной гибкостью и сопротивляемостью, чтобы противостоять давлению со стороны Брюсселя . С точки зрения К.Радаэлли в рамках этих работ «второго поколения» европеизация не рассматривается как отдельная новая концепция, наоборот, она объединяет различные отрасли политического знания и расценивается не как некое конечное состояние, но как длительный процесс.
Однако в рамках данной работы, связанной с внешнеполитическими аспектами деятельности ЕС, а не с его внутриполитической трансформацией, будет использоваться определение Дж.П.Ольсена: европеизация - это экспорт форм определенно европейской политической организации и управления за пределы территории Евросоюза.
Воздействие европеизации по-разному трактуется в академическом сообществе . С одной стороны, происходит перераспределение ресурсов и властных полномочий между политическими акторами, которые пытаются рационально подсчитать соотношение выгод и издержек от европеизации («логика последовательности и результатов»). Подобное
Page Е.С. Europeanisation and the persistence of administrative systems II J.Hayward, A.Menon (Eds.) Governing Europe. Oxford. Oxford University Press. 2003; Heritier A. et al. Differential Europe: The European Union impact on national policymaking. Lanham: Rowman & Littlefield. 2001; Goetz K.H. Territory, temporality and clustered Europeanisation. Political Science series. №109. Institute of Advanced Studies. Vienna. 2006
121 Jordan A., Liefferink D. (Eds.) Environmental policy in Europe: The Europeanisation of national environmental policy. L.Routledge.2004
22 Wessels W., Maurer A., Mittag J. (Eds.) Fifteen into one? The European Union and its member states. Manchester. Manchester University Press. 2003
123 March J.G., Olsen J.P. The institutional dynamics of international political orders. ARENA Working Paper. №5. 1998; BOrzel Т., Risse T. When Europe hits home: Europeanisation and domestic change II European Integration online Papers (EIoP). Vol.4. №15.2000
20 «перераспределение» зависит от количества «точек вето»124 и характера формальных институтов125. С другой стороны, одновременно идет социализация, укоренение норм и ценностей Евросоюза, что напрямую не связано с рациональным подсчетом выгод и издержек («логика соответствия и уместности»). Успешность социализации в свою очередь, зависит от наличия «агентов перемен», распространяющих нормы и ценности Евросоюза в различных социальных группах, и неформальных практик/политической культуры, направленной на выработку консенсуса. К представителям этой точки зрения следует отнести А.Буша126, М.Тэтчер127, Н.Захариадиса128. Фактически, речь идет о двух механизмах европеизации: принципе политической обусловленности и процессе социализации. В одних ситуациях воздействие принципа политической обусловленности и социализации может быть взаимодополняющим, однако в других случаях применение политической обусловленности может уменьшить эффективность социализации, когда требования Европейского союза не считаются легитимными.
В рамках диссертационного исследования не предусмотрен комплексный анализа процессов социализации в странах-партнерах ЕС. Во-первых, задачей диссертации является анализ эффективности политики Евросоюза, а не то, как продвигаемые им ценности демократии и прав человека расцениваются в странах-партнерах ЕС. Во-вторых, представляется, что переход к «последующей политической обусловленности» с ее идеей «сопричастности» стран-партнеров Евросоюза, отчасти размывает грань между этим инструментом внешней политики ЕС и социализацией. В-третьих, при применении принципа политической обусловленности Брюссель всячески подчеркивает значимость тех благ, которые получат страны-партнеры, т.е. имеет место рациональное сопоставление выгод и издержек. Привлекательность «мягкой силы» Европейского союза зависит во многом от тех материальных благ (процветание, социальная защищенность и т.д.), которые Брюссель готов предоставить, а социализация, укоренение демократических ценностей и прав человека развивается позднее.
Чем менее сконцентрированы властные ресурсы и чем больше акторов участвует в процессе принятия решений, тем сложнее достичь консенсуса и сформировать коалицию, способную воспользоваться новыми возможностями.
125 Необходимы институты, которые могли бы оказать ту или иную поддержку акторам, стремящимся воспользоваться эффектом европеизации. Например, наличие постоянного представительства того ли иного региона ЕС в Брюсселе повышает его шансы на лоббирование собственных интересов на наднациональном уровне.
6 Busch A. National filters: Europeanisation, institutions, and discourse in the case of banking regulation II West European Politics. Vol.27.№2.
127 Thatcher M. Winners and losers in Europeanisation: Reforming the national regulation of telecommunications II
West European Politics. Vol.27. №2.2004
128 Zahariadis N. European markets and national regulation: conflict and cooperation in British competition policy II
Journal of European Public Policy. Vol.24. №1.2004
Отметим, что концепция европеизации тесно связана с теорией неоинституционализма129. Принцип политической обусловленности и социализация следуют двум различным логикам объяснения институционального развития: рациональное решение на основе оценки выгод и издержек (рациональный институционализм) и длительный эндогенный процесс переосмысления идентичности и ценностей (социологический институционализм)
Ключевым для оценки влияния европеизации служит понятие «степени сходства» (goodness of fit). Оно была впервые предложена А.Эритье130 и получила дальнейшее развитие и проверку в работах Т.Риссе, М.Грин Коулс, Т.Бёрзел131, Ф.Дуина132, К.Книлла и А.Леншоу133, М.Хаверланда134. Смысл этого понятия заключается в том, что чем меньше сходство между нормами и практиками на уровнях Евросоюза и государства-члена/третьей страны, тем сильнее «адаптационное давление». ККнилл и Д.Лемкуль выделяют три возможные формы «адаптационного давления» со стороны Европейского союза: «позитивная интеграция» (наиболее сильное давление, когда необходимо исполнять конкретные правовые требования Евросоюза), «негативная интеграция» (косвенное воздействие через перераспределение ресурсов и властных полномочий), «рамочная интеграция» ("framing integration" - наиболее слабое давление, когда Евросоюз транслирует ценности и неформальные практики, которые воспринимаются каждым другим политическим актором по-своему)135. По мнению Т.Риссе и Т.Бёрзель, «адаптационное давление» со стороны ЕС может привести к следующим изменениям на национальном уровне: инерция (отсутствие изменений), укоренение (сопротивление давлению со стороны Евросоюза), поглощение (слабое изменение существующих норм и практики), усвоение, трансформация (сильное изменение существующих норм и практики). По мере развития концепции «степени сходства» было выявлен ряд дополнительных переменных, влияющих
Hall P., Taylor Т. Political Science and the three new institutionalisms II Political Science. Vol.44. Issue 5. 1996; Schneider G., Aspinwall M. (Eds.) The rules of integration. The institutionalist approach to the study of the European Union. Manchester, N.Y. Manchester University Press. 2001; Pollack M.A. The new institutionalisms and the European integration II Wiener A., Diez T. (Eds.) European integration theory. Oxford. Oxford University Press.2004; March J., Olsen J. The new institutionalism: organizational factors of political life II American Political Science Review. Vol.78. №3.1984
130 Heritier A. "Leaders" and "laggards" in European Clean Air Policy II F.van Waarden, B.Unger (eds.) Convergence
or Diversity? Internationalisation and Economic Policy Response. Avebury: Aldrshot, 1995
131 Borzel Т., Risse T. Conceptualising the domestic impact of Europe II Featherstone K., Radaelli C. (Eds.) The
politics of Europeanization. Oxford. Oxford University Press. 2003
132 Duina F. Harmonizing Europe: Nation-states within the Common Market. N.Y.: State University of New York
Press. 1999
133 Knill C, Lenschovv A. Coping with Europe:The impact of British and German administrations on the
implementation of EU environmental policy II Journal of European Public Policy. Vol.5.1998
134 Haverland M. National adaptation to European immigration: the importance of institutional veto points II Journal of
European Public Policy. Vol.20. №1. 2000
135 Knill C, Lehmkuhl D. How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization. European Integration
online Papers (EIoP). Vol.3. Jte7. 1999
22 на процесс европеизации: характер требований Евросоюза, особенности политических систем государств-членов и т.д. Тем не менее, широкомасштабные эмпирические исследования Г.Фалкнер, О.Трайба и др136. показали, что концепция «степени сходства» релевантна лишь для ограниченного количества случаев, хотя ее эвристическая ценность в целом не отрицается. В результате делаются попытки развивать теорию европеизации без опоры на концепцию «степени сходства», как предлагают, например, Э.Мастенброэк, М.Кидинг, М. ван Кёйлен137.
К числу авторитетных исследователей феномена европеизации также следует отнести Э.Бобмерга и Д.Петерсона138, Д.Буллера, А.Гембла, С.Бёрча139, К.Физерстоуна и Г.Казамиаса140, К.Дайсона141, К.Гётца и Хикса142.
К сожалению, как отмечают многие исследователи, изучению процессов европеизации в государствах, не входящих в состав Европейского союза, уделяется достаточно мало внимания. В работах таких ученых, как П.Скиарини, О.Лисхауг143, К.Черч144, К.Арчер145, Н.Тоцци146 и др. изучается влияние процессов европеизации на Швейцарию, Норвегию и Турцию.
Некоторые авторы, например М.Винк и А.Кассим, подчеркивают, что применять концепцию европеизации в качестве исследовательского инструмента следует крайне осторожно. В рамках данного направления существует риск появления «концептуальных натяжек», т.е. слишком широкой трактовки процессов европеизации, а также сложно проводить эмпирические исследования, не смешивая воздействие европеизации с
136 Falkner G., Treib О., Hartlapp М, Leiber S. Complying with Europe: EU harmonization and soft law in member
states;. Cambridge University Press, Cambridge.2005
137 Mastenbroek E., Kaeding M. Europeanization beyond the goodness of fit: domestic politics at the forefront II
Comparative European politics. №4.2006; Mastenbroek E., van Keulen M. Beyind the goodness of fit. A preference-
based account of Europeanization II Haverland M., Holzhacker R. (Eds.) European research reloaded: Cooperation and
Integration among Europeanized states. Kluwer. Deventer. 2006
138 Bomberg E., Peterson J. Policy transfer and Europeanization: Passing the Heineken test? Queens Papers on
Europeanization. №2.2000
139 Buller J., Gamble A. Conceptualizing Europeanization II Public Policy and Administration Special
Issue:Understanding the Europeanization of Public Policy. Vol.17. №2.2002; Bulmer S., Buller J. The
Europeanization of central government: The UK and Germany in Historicla Institutionalist Perspective II Schneider
G., Aspinwall M. (Eds.) The rules of integration: Institutional approach to the study of Europe. Policy Research Unit
Series. Manchester University. 2001
140 Featherstone K., Kazamias G. (Eds.) Europeanization and the Southern periphery. L. Frank Cass. 2001
141 Dyson K. Introduction: EMU as Integration, Europeanization and Convergence II Dyson K. (Ed.) European States
and the Euro. Oxford. Oxford University Press. 2002
142 Goetz K., Hix S.(Eds.) Europeanised politics? European integration and national political systems. L., Portland.
Frank Cass. 2001
143 Sciarini P., Listhaug O/ Single case or unique pair? The Swiss and Norwegain no to Europe. EUI Working Paper
RSC № 97/25. Florence. European University Institute. 1997
144 Church С Switzerland: an overlooked case of Europeanisation? Queen's Papers on Europeanisation. №3.2000
145 Archer С Norway and the European integration since 1994. Queen's Paper on Europeanisation. №12.2001
146 Tocci N. Conditionality, impact and prejudice in EU-Turkey relations. Quaderni IAI. №9. Institute Affari
Internazionali. July 2007
23 эффектами от других процессов, например глобализации147. Также в качестве недостатков концепции европеизации можно упомянуть большое число исследований ситуации в Великобритании, Германии и Франции при недостатке работ по другим странам ЕС; малое число работ, сравнивающих ситуацию в государствах-членах ЕС; недостаточное число работ, посвященных «внешнему измерению» европеизации, детерминированность
результатов исследования . Несмотря на эти критические замечания, нельзя не согласиться с тезисом Г.Мелони149, что изучение процессов европеизации в третьих странах, не являющихся членами ЕС, необходимо для полноценного понимания процессов евроинтеграции и их воздействия на международные отношения.
О.Стокке, Г.Кроуфорд, Ф.Шиммельфенниг и У.Зедельмайер сформулировали ряд гипотез для оценки эффективности политической обусловленности. О.Стокке использует следующие критерии. Во-первых, «характер политической поддержки правительства страны-реципиента», т.е. чем менее популярен существующий политический режим, тем эффективнее будет внешнее давление. Во-вторых, «способность правительства страны-реципиента использовать внешнее давление для усиления собственного положения». Несомненно, что под лозунгом защиты от вмешательства извне элита может попытаться консолидировать общество и укрепить свою власть. В-третьих, «зависимость страны от иностранной помощи». Разумеется, чем больше страна нуждается в иностранной помощи, тем более она склонна исполнять внешние требования. В-четвертых, «характер и значимость двусторонних отношений». О.Стокке стремится продемонстрировать, что чем более важна (в нашем случае - для ЕС) страна в стратегическом и экономическом отношении, тем менее настойчивыми будут требования по продвижению в ней демократии. В-пятых, «эффект домино». О.Стокке считает, что введение санкций крупным международным игроком может повлечь за собой аналогичные действия других государств. В-шестых, «наличие скоординированных действий стран-доноров». Бесспорно, что чем лучше координация, тем более эффективным будет внешнее давление.
Г.Кроуфорд в целом подтверждает гипотезу О.Стокке, однако предлагает ряд дополнительных условий эффективного применения принципа обусловленности150. Во-первых, «способность правительства страны-реципиента чисто формально исполнять
147 Vink М. What is Europeanisation? And other questions on a new research agenda II European Political Science Journal. Vol.3. №1. 2003; Kassim A., Guy Peters В., Wright V. (Eds.) The national coordination of EU policy. Oxford. Oxford University Press. 2000; Wallace H. Europeanisation and Globalisation: Complimentary and Contradictory trends? //New Political Economy. Vol.5. №3.2000 148Vink M., Graziano P. (Eds.) Europeanisation. New Research Agendas. Palgrave. N.Y. 2007
149 Meloni G. Wider Europe: the influence of the EU on Neighbouring Countries. The case of Russia and Ukraine.
Thesis submitted for assessment with a view to obtaining the degree of Doctor of Political and Social Science of the
European University Institute. EUI. Florence. 2007
150 Crawford G. Foreign Aid and Political Reform. A Comparative Analysis of Democracy Assistance and Political
Conditionality. Palgrave, 2001. P.206-208
24 политические требования». Например, Г.Кроуфорд обращает внимание на случаи, когда авторитарный режим может согласиться на проведение выборов, но манипулирует электоральным процессом. Во-вторых, «четкость формулировки требований». Вполне ясно, что чем более четкими являются требования, тем более эффективным будет внешнее давление. В-третьих, «степень экономической/стратегической заинтересованности в конкретной стране». Как и О.Стокке, Г.Кроуфорд считает, что чем больше стратегический интерес страны-донора, тем менее она склонна делать акцент на демократии и правах человека. В-четвертых, «наличие у страны-донора политической воли добиваться исполнения поставленных условий», т.е. добиваться реализации своих требований несмотря на возможные неблагоприятные условия.
Ф.Шиммельфенниг и У.Зедельмайер предлагают следующие дополнительные критерии151. Во-первых, «четкость условий». Как и другие авторы, Ф.Шиммельфенниг и У.Зедельмайер подчеркивают, что эффективность применения политической обусловленности прямо пропорциональна четкости формулировки требований. Во-вторых, «высокая скорость предоставления вознаграждения и его объем». Фактически, чем быстрее предоставляется «вознаграждение» после исполнения внешних требований, тем эффективнее использование политической обусловленности. В-третьих, «наличие уверенности в предоставлении «вознаграждения» в случае исполнения требований и в применении санкции в случае отказа от их реализации». Авторы подчеркивают, что чем выше подобная уверенность, тем сильнее воздействие политической обусловленности. В-четвертых, «малое число «групп вето», т.е. чем меньше противников применения политической обусловленности, тем она эффективнее.
На основе вышеизложенных предложений О.Стокке, Г.Кроуфорда, Ф.Шиммельфеннига и У.Зедельмайера мною были выработаны критерии оценки эффективности политической обусловленности. Некоторые из критериев были мною объединены, а часть не использовалась. Например, критерий «наличие политической воли» (Г.Кроуфорд) слабо поддается четкому определению, а также упрощенно трактует природу ЕС как участника международных отношений, которому не свойственны внутренние противоречия. Критерий «эффект домино» (О.Стокке) в работе не рассматривается, т.к. в рамках диссертационного исследования не проводится сравнение практики применения Евросоюзом политической обусловленности с действиями других международных акторов. Критерий «малое число групп вето» (Ф.Шиммельфенниг и У.Зедельмайер), по сути, входит в состав более широкого критерия, а именно «степень координации институтов ЕС и
Schimmelfennig F., Sedelmeier U. Governance by conditionality; EU rule transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe II Journal of European Public Policy, Vol.11. №4. 2004. P.671-675
25 государств-членов». Отметим, что некоторые из критериев, предложенных указанными выше исследователями, достаточно сложно операционализировать (в таких случаях автор будет опираться на экспертные оценки или собственную интерпретацию официальных документов).
В основе методологии диссертации лежит междисциплинарный подход, сочетающий в себе элементы исторического, экономического и политического подходов. Автор прибегает к системному и сравнительному анализу для оценки и определения факторов, оказывающих воздействие на эффективность применения Евросоюзом политической обусловленности в изучаемых регионах. При исследовании различных документов, официальных заявлений и программ использовался контент-анализ.
Источниковая база диссертации включает в себя:
Основополагающие договоры, посредством которых государства-члены учредили ЕЭС/ЕС, и договоры, вносившие изменения в основополагающие договоры;
Коммюнике по итогам саммитов Европейского совета;
Резолюции Европарламента, заключения Совета ЕС по общим вопросам и внешней политике, а также сообщения Еврокомиссии, посвященные внешнеполитическим проблемам;
Соглашения Евросоюза с третьими странами;
Документы, определяющие направление политики Евросоюза в отношении крупных регионов и стран (например «Стратегия ЕС в отношении Африки», «Общая стратегия по средиземноморскому региону», «Коллективная стратегия ЕС в отношении России»);
Документы Еврокомиссии (КЕС), связанные с подготовкой стран-кандидатов из ЦВЕ к вступлению в ЕС и оценкой их действий;
Документы, связанные с подготовкой и оценкой реализации «Планов действий» в рамках Европейской политики соседства;
Документы, регламентирующие и оценивающие оказание Евросоюзом финансовой и технической помощи странам-кандидатам и внешнеполитическим партнерам;
Официальные заявления и выступления чиновников Европейского союза;
Заявления внешнеполитических партнеров ЕС и их оценки сотрудничества с Евросоюзом (например, заявления по итогам саммитов Россия—ЕС).
Большинство указанных документов опубликованы в Официальном журнале Европейского союза (Official Journal of the European Union) на сайте .
26 в Архиве европейской интеграции Университета г.Питсбурга на сайте , а также на официальном сайте Европейского союза wvvw.europa.eu. С текущей информацией о деятельности ЕС можно ознакомиться с помощью изданий «Bulletin of the European Union» и «Bulletin Quotidien Europe». Документы и заявления российских властей, касающиеся отношений Российской Федерации с Евросоюзом, доступны на сайте Министерства иностранных дел РФ .
Научная новизна исследования заключается в создании первого масштабного отечественного исследования, посвященного проблеме применения Евросоюзом принципа политической обусловленности; проведении сравнительного анализа применения Евросоюзом политической обусловленности в различных регионах; создании единой схемы эволюции модели политической обусловленности Европейского союза за последние 20 лет; выявлении ключевых факторов, определяющих эффективность политической обусловленности как инструмента внешней политики Евросоюза.
Работа может иметь как общетеоретическое, так и прикладное значение.
Результаты исследования позволят внести вклад в теорию международных отношений, т.к. были изучены факторы, оказывающие воздействие на эффективность сотрудничества государств на международной арене с целью продвижения демократических принципов и прав человека. Была дана комплексная оценка сотрудничеству в рамках Евросоюза по продвижению демократии на международной арене. Проведение данного исследования способствовало развитию методологического аппарата по исследованию внешнеполитической деятельности ЕС. Диссертация знакомит представителей отечественного академического сообщества с темой, которой ранее не уделялось достаточное внимание в российской политической науке
Прикладное значение работы основано на том, что исследован один из важнейших инструментов внешней политики ЕС. Это даст возможность более ясно представить себе роль и действия Европейского союза на международной арене. Диссертация позволяет определить «окно возможностей» для политики Европейского союза в различных регионах, а также точнее оценить приоритеты внешней политики ЕС. Результаты работы могут быть применены для дальнейшего изучения и прогнозирования развития внешней политики ЕС, а также для подготовки лекционных курсов. Исследование может быть полезно для сотрудников МИД РФ и представителей экспертного сообщества, связанных с выработкой и осуществлением политики Российской Федерации в отношении ЕС, прогнозированием эволюции Евросоюза.
Работа состоит из пяти глав и заключения. В первой главе проанализировано развитие принципа политической обусловленности в процессе «пятого расширения» на
27 основе «Копенгагенских критериев». Вторая глава посвящена применению принципа политической обусловленности в рамках Европейской политики соседства. В третьей части исследования анализируется роль принципа политической обусловленности в отношениях со странами АКТ. Четвертая часть диссертации посвящена влиянию принципа политической обусловленности на отношения России и ЕС. В каждой из этих глав приводится характеристика политических требований Евросоюза, позиции Еврокомиссии и государств-членов ЕС относительно применения политической обусловленности, инструменты политической обусловленности, реакция стран-партнеров ЕС на применение к ним политической обусловленности, а также оценка эффективности применения политической обусловленности в данном регионе. В пятой главе представлена модель эволюции политической обусловленности Евросоюза, определены критерии, имеющие ключевое значение для эффективности политической обусловленности, а также сходства и различия в применении политической обусловленности в изучаемых регионах. В заключении суммируются основные выводы диссертации.
Позиция Еврокомиссии и государств-членов ЕС по применению политической обусловленности
Изменение политической ситуации в Европе после распада СССР нашло свое отражение в итогах работы саммитов ЕС на Родосе в декабре 1988 г.199 и в Страсбурге в декабре 1989 г.200: Евросоюз выразил намерение преодолеть разделение континента, всемерно развивать отношения со странами ЦВЕ, стремящимися к демократии и плюрализму. Однако это были лишь риторические заявления, а среди государств-членов ЕС отсутствовала четкая стратегия в отношении стран региона, т.к. на тот период существовали более значимые проблемы: объединение Германии, создание единого рынка и др.201
По мнению многих экспертов отсутствие в «Европейских соглашениях» значительных уступок со стороны ЕС объясняется как лоббизмом представителей государств-членов, защищающих отраслевые интересы202, так и конфликтами в рамках КЕС между Генеральными директоратами по внешним связям, промышленности и сельскому хозяйству. Слабая координация политики в отношении стран ЦВЕ, например недостаточное внимание Совета ЕС и структур Европейского политического сотрудничества к региону в начале 1990-х гг., а также отсутствие многоуровневых консультаций между Еврокомиссией и Советом ЕС по проблемам ЦВЕ, привело к доминированию отраслевых интересов в экономических разделах «Европейских соглашений»203.
В целом, представители экспертного сообщества, например А.Уинтерс204, П.Мессерлин , Дж.Ролло и М.Смит , Х.Крамер критически восприняли «Европейские соглашения». Критика «Европейских соглашений», широкого применения дискриминационных мер по отношению к импорту из ЦВЕ, путч в Москве, эскалация конфликта в Югославии, приход к власти бывших коммунистических лидеров на выборах 1992-1993гг. в некоторых странах ЦВЕ, политическое давление Еврокомиссии подводили государства-члены ЕС к пониманию того, что только с помощью предоставления членства можно сохранить контроль над развитием обстановки в ЦВЕ208.
По сути, именно когда принятие новых членов, пусть и в отдаленной перспективе, становится неизбежным, Евросоюз начинает интенсивно развивать и применять принцип политической обусловленности. Таким образом, как отмечает К.Смит, развитие политической обусловленности было в значительной степени ответом на дилемму «расширение-углубление интеграции» 209.
Принцип политической обусловленности позволял Евросоюзу выстраивать отношения со странами-кандидатами следующим образом: понимая необходимость принять страны ЦВЕ, ЕС мог достаточно долгое время откладывать процесс их принятия с помощью системы критериев210. Одновременно Евросоюз стремился «социализировать» страны-кандидаты с помощью условий членства, чтобы сохранить стабильность в регионе за счет расширения211 и одновременно сохранить достаточную эффективность институциональной системы ЕС. Именно в отношениях с ЦВЕ Евросоюз мог наиболее эффективно оказывать давление через механизм политической обусловленности, т.к. членство в ЕС было максимально возможным «вознаграждением» за исполнение политических требований Евросоюза. Однако следует отметить, что в тех случаях, если членство мало вероятно или возможно лишь в длительной перспективе (например, когда стране не предоставляется статус кандидата), возможность Евросоюза эффективно использовать принцип обусловленности снижается212. Более того, в рамках «пятого расширения» принцип обусловленности был эффективен лишь до конца переговоров о вступлении: по мере разрешения спорных вопросов между ЕС и ЦВЕ необходимость в нем отпадала. Принцип обусловленности, по мнению Ф.Шиммельфеннига213, стал выходом из так называемой «ловушки сообщества». К 1993 г. различия в риторике и действиях ЕС-15 в отношении стран ЦВЕ стали слишком значимыми. Расширению невозможно было больше сопротивляться без ущерба репутации государств-членов или самого Евросоюза, который в конце 1980-начале 1990-х гг. постоянно подчеркивал общность исторических судеб и глубокую связь Западной и Восточной Европы214. По мнению Г.Воопа, защитная реакция ЕС-15 была пересмотрена, т.к. невозможно было не выполнить политическое обещание создать единую Европу после окончания холодной войны215. Принцип обусловленности становится механизмом, который в идеале предназначался для проведения расширения на наиболее выгодных ЕС-15 условиях, а также для сохранения либерального вектора трансформации стран Центральной и Восточной Европы.
Следует подчеркнуть, что в ходе Копенгагенского саммита государства-члены ЕС предлагали различные формулировки критериев членства. Франция, например, разработала достаточно четкие условия членства на основе макро- и микроэкономических показателей, уровня приватизации, бюджетного дефицита и др. Французская концепция была отклонена на том основании, что слишком четкие критерии могут способствовать отказу ассоциированных государств от проведения реформ. Нечеткость условий членства стала во многом платой за принципиальное согласие ЕС-15 провести расширение . Видимо, государства-члены не смогли договориться, выбрав подход «наименьшего общего знаменателя», хотя в случае принятия французского предложения применение принципа обусловленности могло быть более эффективным.
Еврокомиссии удалось перевести проблему отношений ЕС-ЦВЕ на уровень министров иностранных дел, сведя влияние отраслевых лоббистских групп к минимуму. Это способствовало тому, что в итоге на Копенгагенском саммитом 1993 г. было принято решение о вступлении стран ЦВЕ в Евросоюз. Подобная тактика привела к тому, что решения Совета ЕС по «пятому расширению» принимались на уровне не ниже Комитета постоянных представителей (КОРЕПЕР), а Еврокомиссии стало легче привлекать внимание государств-членов к проблемам ЦВЕ217. Такая постепенная централизации процесса принятия решений относительно расширения позитивно сказалась на применении принципа обусловленности: хотя разногласия между государствами-членами продолжали существовать, число акторов, влияющих на процесс выработки решений, снизилось, следовательно снизились и издержки, связанные с согласованием позиций по выработке критериев принятия в Европейский союз. Еврокомиссия, переформулировав политическую повестку Евросоюза, дала стимул развитию принципа политической обусловленности. Однако сохранялась следующая проблема: если технические переговоры велись КЕС, то стратегические политические решения принимал Европейский совет218. В итоге страны-кандидаты не знали, на чью позицию им стоит ориентироваться. КЕС смогла добиться в начале 1990-х гг. некоего консенсуса относительно расширения, однако это не привело к созданию скоординированной позиции внутри ЕС, что снижало эффективность политической обусловленности.
Несмотря на то, что в ходе переговоров позиции и заявления Евросоюза доводились до сведения стран-кандидатов на заседаниях Совета ЕС, Еврокомиссия обладала не менее важными функциями: выступая в качестве «технического консультанта», она в глазах стран-кандидатов выступала как «честный брокер»219. Например, в ходе переговоров о заключении «Европейских соглашений» Генеральный директорат КЕС по внешним связям, Комиссар ЕС по внешним связям Ф.Андриэссен и его кабинет высказались за определение этих документов как шага в направлении предоставления странам ЦВЕ статуса государств-членов Евросоюза. КЕС в определенном смысле вышла за границы своего мандата, т.к. в преамбуле «Европейских соглашений» указано, что они помогут странам ЦВЕ в реализации их цели, т.е. во вступлении в ЕС220. Однако большинство первоначальных предложений КЕС было отвергнуто Советом ЕС по общим вопросам.
Позиции Еврокомиссии и государств-членов ЕС по применению политической обусловленности в отношении стран-партнеров
Возможность вступления в ЕС оставалась важнейшим внешнеполитическим инструментом Европейского союза. Принцип политической обусловленности наиболее эффективно работает лишь в тех случаях, когда Евросоюз предлагает членство. Следовательно в рамках Европейской политики соседства необходимо было выработать новые способы применения принципа политической обусловленности, т.е. должна была появиться новая система льгот и стимулов, с помощью которых можно было эффективно влиять на внутриполитическое развития соседей ЕС, «европеизировать» периферию Союза. Государства-члены ЕС стремятся приспособить принцип политической обусловленности для расширения зоны безопасности и стабильности в новых условиях, когда членство новых стран в Евросоюзе невозможно/нежелательно. Однако принцип адаптации к стандартам и ценностям ЕС будет смягчен. На настоящий момент отсутствует какой бы то ни было аналог «Копенгагенских критериев» для стран-участниц Европейской политики соседства.
В документе «Широкая Европа - соседство: новые рамки отношения с нашими восточными и южными соседями» отмечалось, что продвижение экономических и политических реформ в странах-соседях должно проходить не с помощью жесткого применения принципа политической обусловленности, а с помощью более гибкого подхода (benchmarking).
В тексте документа «Европейская политика соседства» подчеркивалось, что Евросоюз ни в коем случае не стремится навязать условия своим партнерам, причем позитивная политическая обусловленность (benchmarking) упоминалась гораздо реже, чем в предложении КЕС от 11 марта 2003 г.386.
Примечательно, что в докладе Еврокомиссии от 4 декабря 2006 г., посвященного развитию Европейской политики соседства, по сути отсутствовали упоминания о принципе политической обусловленности или санкциях в отношении стран-соседей.
В заключении Совета ЕС по общим вопросам и внешней политике (GAERC) от 18-19 июня 2007 г. принцип политической обусловленности упоминался как средство продвижения демократии и основ правового государства. Тем не менее в этом документе, как и в сообщении КЕС от 5 декабря 2007 г., нет какого-либо четкого определения демократических норм и принципов или иной конкретизации политических требований Евросоюза к странам-соседям.
Получение странами-партнерами «вознаграждения» от ЕС зависело от исполнения положений «Планов действий», т.е. по сути представляло собой модель политической обусловленности. Элементы политической обусловленности в «Планах действия» выражались в том, что в соответствии с ними стороны должны были проявлять уважение к ценностям демократии, правового государства, правам меньшинств и т.д. в обмен на значительную экономическую и политическую интеграцию. Однако как отмечает Дж.Келли, в сравнении со странами-кандидатами из ЦВЕ партнеры Евросоюза в рамках ЕПС находятся на более низком уровне социально-экономического развития, следовательно процесс реформ в странах-соседях будет крайне сложным. Учитывая, что подготовка к вступлению в ЕС стран-кандидатов из ЦВЕ проходила сложно (адаптация acquis, нехватка средств по программе ФАРЕ и т.д.), Европейская политика соседства вряд ли добьется больших успехов в модернизации экономики и общественно-политических отношений в странах-соседях Евросоюза387. Как отмечают М.Кремона, К.Хиллион и А.Маген «Планы действий» в рамках ЕПС не имеют обязательной юридической силы, являясь элементами «мягкого законодательства» (soft law), что позволяет им вступать в силу без процесса ратификации388. Однако отсутствие юридически обязательного статуса снижает возможность Евросоюза оказывать давление на страны-партнеры и уменьшает эффективность политической обусловленности в случае, если положения «Планов действий» не исполняются. Подчеркнем, что в «Планах действий» формулировки, относящиеся к демократии и правам человека носят неконкретный характер, следовательно отсутствует четкий и однозначный перечень мер, за соблюдение которых ЕС и предоставляет политические или экономические бонусы389.
До появления Европейской политики соседства обязательство по соблюдению демократических принципов и прав человека в рамках диалога Евросоюза и стран Магриба/Машрека было в общих чертах закреплено в Барселонской декларации 1995 г390, коммюнике по итогам конференций министров иностранных дел евро-средиземноморского региона на Крите и в Неаполе в 2003 г391, а также в рамках Соглашений об ассоциации между ЕС и Средиземноморскими странами (статья 2)392.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что Барселонская декларация не носила юридически обязательного характера, т.е. реализация ее положений находилась в крайней зависимости от политической конъюнктуры393. Отсутствие обязательного юридического статуса также негативно отразилось на применении политической обусловленности: требования по соблюдению прав человека и развитию демократических процедур воспринимались сугубо формально.
С точки зрения М.Кремоны, принцип политической обусловленности был заложен в СПС и ТАСИС394, так как соблюдение демократии, прав человека относилось к «основополагающим элементам» соглашений (статья 2 Соглашений о партнерстве и сотрудничестве)395, т.е. речь фактически идет о «болгарской оговорке». Однако, Ф.Шиммельфенниг, используя данные «Freedom House» за 1992-2004 гг. демонстрирует, что принцип политической обусловленности, закрепленный в Соглашениях о партнерстве и сотрудничестве и Соглашениях об ассоциации не смог стать эффективным инструментом трансформации авторитарных режимов на периферии Евросоюза: уровень соблюдения гражданских и политических прав населения остался низким396.
В целом, политические требования Евросоюза к странам-партнерам (соблюдение демократических норм и прав человека) в рамках ЕПС определены нечетко, причем эта тенденция сохраняется на все протяжении функционирования Европейской политики соседства, т.е. в 2003-2007 гг397. В результате снижается эффективность принципа политической обусловленности.
Характер политических требований Евросоюза к странам АКТ
Несмотря на тот факт, что формально политические требования к странам АКТ были закреплены в системе Ломейских конвенций лишь в 1980-х гг., вопрос соблюдения прав человека был затронут уже в ходе подготовки Ломе-1. В 1977 г. под давлением Европарламента и Великобритании Совет ЕС принял решение о фактической приостановке выплат режиму Иди Амина (Уганда) средств по линии Европейского фонда развития, хотя четкие юридические основания для подобного шага отсутствовали. Эффективность подобных мер политической обусловленности была ограничена не только непроработанным юридическим статусом, но и тем, что под давлением ряда государств-членов ЕЭС были сохранены торговые преференции и выплаты по линии программы STABEX. Отсутствие юридических основ также воспрепятствовало введению санкций против Экваториальной Гвинеи, Эфиопии, а также режима Бокассы в Центрально-африканской Республике (ЦАР)654.
Попытка Еврокомиссии и Европарламента внести в преамбулу второй Ломейской конвенции обязательство соблюдать права человека столкнулась с сопротивлением не только стран АКТ, но и государств-членов ЕЭС (в первую очередь Франции и ФРГ). С точки зрения руководства стран АКТ, упоминание прав человека в Ломейских конвенциях не имело смысла, т.к. ими уже была подписана Всеобщая декларация прав человека, а дополнительное упоминание этого вопроса могло создать повод для вмешательства во внутренние дела стран АКТ и нарушения их суверенитета655. Конфликты между государствами-членами ЕЭС фактически сделали крайне сложным применение санкций против стран АКТ, нарушающих права человека. Например, несмотря на давление ФРГ и Соединенных Штатов Америки, сотрудничество с Либерией в 1980 г. было лишь кратковременно приостановлено656.
На наш взгляд, нежелание ЕЭС применять принцип политической обусловленности можно объяснить необходимостью привлечения потенциальных союзников в условиях биполярного противостояния и способностью стран-участниц ЕЭС достичь своих политических целей на основе личных контактов (клиенталистских сетей) с африканскими лидерами.
В ходе подготовки третьей Ломейской конвенции657 ЕЭС, по инициативе Нидерландов, требовало включить в повестку двусторонних отношений норму соблюдения прав человека на том основании, что в 1981 г. страны АКТ подписали Хартию прав человека, предложенную Организацией африканского единства. В итоге в преамбуле третьей Ломейской конвенции были упомянуты права человека и их неотчуждаемый характер, хотя никаких конкретных мер, направленных на соблюдение этих норм, не было предложено. Страны АКТ были согласны пойти на включение политической проблематики в Ломейские конвенции лишь при условии увеличения объема выплат по линии Европейского фонда развития до 8,5 млрд. экю658. Отметим, что дополнительным мотивом для согласия стран АКТ стала возможность использовать положения третьей Ломейской конвенции против поддержки Европейским экономическим сообществом режима апартеида в ЮАР.
Ключевую роль в юридическом закреплении принципа политической обусловленности в отношениях стран АКТ и ЕС сыграла четвертая Ломейская конвенция659. В ней (статья 5) отмечалось, что понятие прав человека затрагивает не только общественно-политическую, но и социально-экономическую сферы. В ходе пересмотра Конвенции в 1995 г660, права человека, демократические принципы и нормы правового государства были объявлены «основополагающими элементами соглашения» (статья 5), что позволяло в случае их нарушения и провала двусторонних консультаций ввести санкции на основании статьи 366а661. Принцип «хорошего управления» был также упомянут, однако он не был включен в список «основополагающих элементов» соглашения, т.е. его невыполнение не могло повлечь санкции662. В редакцию Ломейской конвенции от 1995 г. было занесено положение, позволяющее приостанавливать помощь странам АКТ в случае «особых обстоятельств». Четкой юридической трактовки это положение не получило, однако формально позволяло «переносить» решения, принятые государствами-членами ЕС в сфере ОВПБ, в сферу политики развития, находящейся в компетенции Еврокомиссии663. Фактически, эта норма была перенесена и в Соглашение Котону. Отметим, что лишь в марте 1999 г.Совет ЕС смог определиться с мерами, необходимыми для применения статьи 366а.
Таким образом, произошло окончательное юридическое закрепление принципа политической обусловленности в отношениях ЕС и стран АКТ и включение «болгарской оговорки» в систему двусторонних отношений: введение санкций предусматривалось лишь в случае провала двусторонних консультаций.
В соответствии со статьями 9 и 96 Соглашения Котону соблюдение прав человека, норм демократии и правового государства объявлялись «основополагающими элементами» соглашения, несоблюдение которых могло привести к санкциям. Для частичного приостановления сотрудничества было необходимо квалифицированное большинство в Совете ЕС, а для полного прекращения действия программ помощи (на 1 год) - консенсус. Аналогичные нормы применения консенсуса или квалифицированного большинства были ранее закреплены в четвертой Ломейской конвенции. Фактически в Соглашении Котону, как и в случае четвертой Ломейской конвенции, речь идет о применении «болгарской оговорки», т.е. позитивной политической обусловленности. Отметим, что в статье 2 Соглашения Котону подчеркивалась «сопричастность» стран АКТ к разработке и реализации стратегий развития, что свидетельствует о формальной приверженности ЕС стратегии «последующей обусловленности» (ex-post conditionality).
Созданный в соответствии с Соглашением Котону механизм политического диалога между странами ЕС и АКТ (статья 8) был призван решить проблему дефицита доверия, а также избежать необходимости применять статью 96. Помимо поиска инструментов разрешения конфликтов, в рамках политического диалога предполагалось обсуждать проблемы соблюдения прав человека, демократических принципов и «хорошего управления».
В соответствии со статьей 97 Соглашения Котону автоматическое введение санкций (т.е. без применения механизма консультаций) возможно лишь в случае обнаружения вопиющих случаев коррупции или растраты средств, причем это касается не только средств Европейского фонда развития, но и любых финансовых ресурсов Европейского союза в странах АКТ. На наш взгляд, это свидетельствует, во-первых, об озабоченности Европейского союза адекватным использованием средств Европейского фонда развития. Во-вторых, о стремлении сохранять отношения со странами АКТ даже при наличии серьезных нарушений. Всё это демонстрирует приверженность Евросоюза принципу позитивной политической обусловленности.
Позиция Еврокомиссии и государств-членов по применению политической обусловленности
В силу различий в оценке российской внутриполитической ситуации, возникает вопрос, на какой основе следует строить отношения России и Евросоюза: на основе общих ценностей или общих интересов? Евросоюзу при этом сложно совместить принципы политического реализма и идеализма в своей политике. Представители ЕС опасаются, что рост авторитарных тенденций во внутренней политике России в конечном итоге будет перенесен в сферу внешнеполитической деятельности894. Как отмечает Х.-Й.Спангер, в общественном мнении Евросоюза усиление российского внешнеполитического влияния и значимости в мировой экономике сопряжено с идеей о том, что Россия в новых условиях будет применять жесткие меры политического давления. Российская сторона рассматривает подобные настроения как доказательство стремления Запада подчинить себе Россию и оставить/сделать ее слабым государством895. По мнению А.Мошеса, Россия все больше воспринимается в Евросоюзе как страна, неспособная к реформированию, что дает политикам ЕС повод придерживаться тактики «избирательного сотрудничества».
Российские власти также могут прибегнуть к «избирательному сотрудничеству», однако недостаточный по сравнению с Евросоюзом уровень экономического развития не позволит им эффективно его применять89 . Из-за экономической асимметрии Россия нуждается в инновациях из Евросоюза, однако сам ЕС вряд ли будет способствовать этому, если на территории РФ будет действовать правовой режим, отличный от европейского acquis communautaire .
Позиция Евросоюза в отношении политического развития России не лишена противоречий. Как отмечают К.Мейер и К.Випперфурт, протесты лидеров ЕС против заключения М.Ходорковского под стражу или жестких военных акций в Чечне резко контрастируют с «карт-бланш», имевшимся у Б.Н.Ельцина в период кризиса 1993 г., невниманием к положению русскоговорящего меньшинства в прибалтийских государствах, отсутствием резкой критики Турции за силовые операции против курдов и т.д898. Констатируя, что в рамках политического диалога Россия не соответствует критериям стратегического партнерства, ЕС не обращает никакого внимания на фобии новых государств-членов в отношении России899.
По сути, у Евросоюза нет единой концепции развития отношений с Россией900, и в среднесрочной перспективе она вряд ли появится. С уходом Г.Коля и Ж.Ширака с политической арены период «личной дипломатии» в отношениях России и Евросоюза закончился, однако ряд государств-членов ЕС (Италия, Германия) сохраняют «особые отношения» с Россией. Взгляды государств-членов и институтов ЕС во многом отличаются друг от друга. Если Польша и страны Балтии настроены в отношении России весьма критично901, то старые государства-члены (Великобритания, Германия, Италия, Франция) стремятся проводить более гибкую политику. Исследовательница К.Бариш считает, что угроза применения Польшей или странами Балтии права вето в ходе переговоров Евросоюза и России лишь ослабляет позиции ЕС, т.к. заставляет государства-члены Евросоюза развивать именно двусторонние отношения с Москвой в ущерб выработки общей консолидированной позиции Европейского союза902. Тем не менее, как справедливо отмечает Т.В.Бордачев, отношения России и ЕС зачастую становятся заложником попыток «новых» государств-членов укрепить собственное влияние внутри Европейского союза. «Проводя последовательную жесткую линию по вопросу отношений с Россией, польские власти стремились в первую очередь усилить свои позиции внутри самой единой Европы. Варшава добивалась того, чтобы Европейская комиссия... отстаивала польские интересы не менее рьяно, чем она это традиционно делает в отношении интересов Германии или Франции» . Отметим, что не все «новые» государства-члены выступают за более жесткую позицию Евросоюза в отношении России. Такие страны как Болгария, Венгрия или Словакия, делают ставку на развитие двусторонних отношений с Российской Федерацией, следуя примеру «старых» государств-членов. Действия отдельных государств-членов в ряде случаев напрямую противоречили позиции Евросоюза. Например, премьер-министр Великобритании Т.Блэр встречался с В.В.Путиным как одним из претендентов на пост президента РФ в то время как Евросоюз в целом критиковал действия России в Чечне904. Другим примером является саммит Россия-ЕС, состоявшийся 11 ноября 2002 г. В ходе встречи Дания, отношений с которой были испорчены из-за проведения в Копенгагене Всемирного чеченского конгресса, безуспешно пыталась убедить Россию признать в итоговом коммюнике необходимость больших усилий по поиску политического решения чеченского конфликта. Однако уже 12 ноября на встрече с президентом России В.В.Путиным Федеральный канцлер Германии Г.Шредер высоко оценил усилия российской стороны по мирному урегулированию чеченского конфликта, которые заслуживают всяческой поддержки Европейского союза. Даже после ухода Г.Шредера с поста федерального канцлера позиция Германии по вопросу прав человека в России не стала более жесткой. Например, в ходе встречи А.Меркель и В.Путина в начале февраля 2006 г. тема соблюдения прав человека в России была затронута, однако основной идеей выступления А.Меркель стала необходимость партнерства двух государств905. В процессе определения немецкой политики в отношении России наметились определенные противоречия в «большой коалиции» ХДС/ХСС и СДПГ. В соглашении о создании коалиционного правительства отмечалось, что политика в отношении России будет затрагивать не только «общие интересы», но и «общие ценности». Однако министр иностранных дел Германии Ф.-В. Штайнмайер (СДПГ) склонен, в отличие от А.Меркель, снижать критический тон выступлений по поводу взаимоотношений с Россией906. В отношении России и постсоветского пространства в целом Ф.-В.Штайнмайер предлагает возродить «восточную политику» В.Брандта 1970-х гг907. М.Леонард и Н.Попеску считают, что помимо Франции, Германии, Италии и Испании, делающих ставку на «особых отношениях» с Россией, такие страны как Кипр и Греция часто выступают в качестве проводников российских интересов в рамках Евросоюза, чем серьезно затрудняют выработку единой позиции внутри ЕС .
