Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основные тенденции и особенности иммиграционной политики Европейского Союза
1.1. Основные каналы легальной иммиграции 13
1.2. Развитие иммиграционной политики Европейского Союза 37
Глава 2. Концептуальные основы интеграционной политики Европейского Союза
2.1. Теоретические и практические компоненты политики интеграции иностранцев в странах Европейского Союза 70
2.2. Политические решения Европейского Союза и механизмы их реализации 89
Заключение 120
Библиография 126
Приложения 141
- Основные каналы легальной иммиграции
- Развитие иммиграционной политики Европейского Союза
- Теоретические и практические компоненты политики интеграции иностранцев в странах Европейского Союза
- Политические решения Европейского Союза и механизмы их реализации
Введение к работе
Актуальності» проблемы. XX век без преувеличения можно охарактеризовать как «век миграции». Международной миграции присущи массовость и динамичность, она действительно охватывает целые континенты и крупные этносы. Процессы глобализации провели к тому, что международная миграция стала одной из важнейших социально-экономических, культурных и политических проблем мира. Современное состояние средств коммуникаций способствует расширению международных контактов людей, уменьшает или снимает проблемы пространства, делает миграцию в известном смысле способом жизни миллионов людей.
В эти процессы втягивается и Кыргызстан, чему способствует то обстоятельство, что в период независимости он стал полноправным субъектом международных отношений, установил разностороннее сотрудничество со многими странами мира и международными организациями, в том числе с ООН, MOM, ОБСЕ, УВКБ ООН, ЮНЕСКО и т.д. Наши стратегические партнеры оказывают посильную помощь республике в становлении и развитии демократических институтов, проведении образовательных, экономических, правовых и административных реформ, совершенствовании механизмов обеспечения национальной безопасности. Среди международных партнеров особое место занимают Европейский союз, его страны-участницы. Сегодня Европейский Союз является крупнейшим игроком па международной политической и экономической арене. Значение Евросоюза еще больше возрастает в контексте его политической философии - создании общеевропейского пространства свободы, безопасности, правопорядка.
Европейский Союз рассматривает проблемы иммиграции граждан третьих стран в контексте обеспечения своей безопасности. Такой подход реализуется в целом комплексе мер, включая усиление контрольных мер на
4 внешних границах, повышение защиты проездных документов, создание различных информационных баз (по беженцам, визам, разыскиваемым лицам, похищенным документам и т.д.), борьбу с нелегальной миграцией и трафиком людей. С другой стороны, Евросоюз повышает уровень правовой защищенности мигрантов, обеспечения их прав и свобод.
Эти ценности имеют значение и для Кыргызстана, который
также является источником эмиграции в различные страны мира, включая
страны Евросоюза1. В этой связи первостепенное значение имеет знание
законодательства и административных процедур въезда, пребывания и
трудоустройства в принимающих странах. С этой точки зрения
небезынтересны европейские положения, процедуры, правила, регулирующие внешнюю миграцию. Ввиду расширяющихся контактов с Евросоюзом такой прагматизм вполне оправдан.
Не менее значим для Кыргызстана и других республик Центральной Азии европейский опыт регулирования миграционных процессов. Европейский Союз накопил огромный и ценный опыт управления внешней миграцией, поэтому власти республик Центральной Азии уже сегодня должны выдвинуть вопросы управления миграционными потоками в число своих важнейших приоритетов. Эта проблема сложная, требующая не только политической воли, но и механизмов ее реализации. Запоздалая реакция, поверхностное решение проблемы чреваты серьезными конфликтами. События весны 2005 года в Узбекистане вновь подтвердили необходимость выработки региональных подходов в сфере миграции и убежища. Их дефицит порождает межгосударственные трения, подрывает основы национальной и региональной безопасности, играет на руку террористам, приводит к многочисленным нарушениям прав и свобод человека, в том числе, трудовых мигрантов.
1 В последние годы многие граждане Кыргызстана, пользуясь либерализацией выезда с территории республики (отмена разрешительной надписи в национальном паспорте), выезжают в страны Евросоюза. Мотивы выезда самые различные: служебные и бизнесс-командировки, заключение трудового контракта с европейским работодателем, поиск убежища (есть и такие), воссоединение семей, переезд на ПМЖ. К сожалению, надежной статистики нет, поскольку органы пограничного контроля Кыргызстана не отслеживают цель выезда граждан Кыргызстана за границу (Авт.).
Принимая во внимание интеграционный характер управления
миграционными потоками в ЕС, подчеркнем значение европейского опыта в
реализации интеграционных процессов на постсоветском пространстве,
прежде всего в рамках ЕврАзЭС. Именно эта структура считается сегодня
наиболее жизнеспособным и перспективным интеграционным проектом.
Можно заранее утверждать, что этот проект не состоится без комплексного
решения миграционных проблем. Установление единого пространства
свободы перемещения граждан стран ЕврЛзЭС предполагает наделение
определенных интеграционных структур компетенциями в сфере
миграционного законодательства и интеграционной политики. Как
свидетельствует ЕС проблема эта очень сложная, многогранная, требующая от участников интеграционных процессов, прежде всего, политической воли, решимости, умения находить компромиссы, сочетать национальные интересы с потребностями интеграционного объединения.
Источниковедческая база исследования. При изучении источников первостепенное значение мы придаем Маастрихтскому (1992 г.) и Амстердамскому (1999 г.) договорам , политическим решениям саммитов Европейского Совета3 документам Европейской Комиссии (Сообщения, «Зеленые и Белые книги», проекты директив и регламентов)4, Генерального
2 Документы Европейского Союза. - М., 1994; Амстердамский договор, изменяющий Договор о
Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские сообщества и некоторые относящиеся к ним
акты.-М., 1999
3 Tampere European Council. Presidency Conclusion. 15-16 October 1999; Thessaloniki European Council.
Presidency Conclusion. 19-20 June 2003 and other.
4 Communication from the European Commission to the Council and the European Parliament on an Community
Immigration Policy. - Brussels 21.11.2000 COM(2000) 757 final.
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on open Method of Coordination
for the Community Immigration Policy. COM(2001) 3876 final.
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Integration Migration Issues in
the European Unions Relation with Third Countries. - Brussels. 3.12.2002, COM(2002) 703 final.
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on the Common Asylum Policy
and the Agenda for Protection. - Brussels, 26.03.2003 COM(2003) 152 final.
Commission of the European Communities. Green Paper on an EU Approach to Managing Economic Migration. -
Brussels, 11.1.2005 COM(2004) 811 final.
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social
Committee of the Regions, on Immigration, Integration and Employment, Brussels, 3.6.2003, COM (2003)336 final.
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, the European Economic and
Social Committee and the Committee of the Regions. Study on the links between legal and illegal migration
Brussels, 4.6.2004 COM(2004) 412 final and other.
директората Еврокомиссии по вопросам юстиции и внутренних дел, Совета Евросоюза (регламенты, директивы, решения, рамочные решения)5, Европарламента, некоторых других структур ЕС. Комплекс этих документов позволяет проанализировать разработку иммиграционной и интеграционной политики Евросоюза в постамстердамский период. Большую возможность анализа политики открывает официальная позиция Евросоюза, касающаяся транспарентности его деятельности. Весьма практичными и удобными являются электронные версии документов. Компьютерные информационные системы и базы данных Евросоюза - одни из самых совершенных в мире. Бурное развитие аналогичных систем в Кыргызстане позволяет отечественным исследователям в кратчайшее время находить необходимые документы и материалы.
Научная разработанность проблемы. В странах Евросоюза — как старых, так и новых - изучению проблем иммиграции и интеграции иностранцев уделяется первостепенное значение. В этой области специализируются целые институты, кафедры, проводятся научные симпозиумы и конференции. Такой ажиотаж оправдан, поскольку эти проблемы имеют ярко выраженную политическую окраску. Ни одна из политических партий стран Евросоюза не рискнет пренебречь ими.6 В конце
5 Council Regulation No 2725/2000 concerning the establishment of "Eurodac" for the comparison of fingerprints
for the effective application of the Dublin Convention. - Official Journal L 062 , 05/03/2002.
Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the Status of third-country Nationals who are long-term Residents. OJ L 16. Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down Minimum Standarts for the Reception of Asylum Seekers.
Council Regulation 343/2003 of 18 February 2003 establishing the Criteria and Mechanisms for determining the Member State responsible for exsaming an Asylum Application lodged in one of the Member States by a third-country National. OJ 1 050, 25/02/2003.
Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin.
Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the Right of Citizens of the Union and their Family Members to move and reside freely witch the Territory of the Member State amending Regulation (EEC) №161/28 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC.
6 На последние парламентские выборы в Великобритании в мае 2005 года консерваторы, лейбористы и
либеральные демократы пришли со своей программой по проблемам убежища и иммиграции.
Консерваторы предложили ввести ежегодные квоты для беженцев и иммигрантов, обязательную проверку
здоровья иммигрантов и прочее. Лейбористы выступили, в частности, в пользу сокращения численности
беженцев за счет ужесточения правил поселения и депортации, создания электронного регистра по всем
пересечениям границы. Либеральные демократы поддерживают общую политику убежища и систему квот в
отношении трудовых мигрантов - выходцев из стран, не входящих в Евросоюз (авт.).
концов, иммиграционная политика это выбор будущего, будущего, в
котором должно быть место и мигрантам. Научные исследования
преимущественно настроены критически к официальной позиции структур
Евросоюза, прежде всего, законодательного органа, каким является Совет
Европейского союза. Дж. Эпеп, С. Каррера, Р. Пеннинкс и другие7
предлагают Евросоюзу не плестись в хвосте событий, а проводить
проактивную иммиграционную политику. Впрочем, иногда эти ученые
слишком забегают вперед. И все же им можно поставить в заслугу
конструктивный подход, умение проанализировать международные,
институциональные, правовые, финансовые трудности управления
миграцией на европейском уровне. Высокий уровень отличает работы,
посвященные теории (Ф. Фейст, X. Эитцингер, Р. Бицевелд и другие) и
практике интеграции иностранцев (И. Шибель, И. Хендолл, Р. Пеннинкс,
К. Мюллер и другие). 9 Первые анализируют различные модели интеграции,
условия ее реализации, перспективы повышения правового статуса граждан
третьих стран, проживающих в ЕС. Вторые раскрывают реальную
интеграционную ситуацию в странах Евросоюза. В их работах
подчеркивается, что теоретические модели интеграции часто
трансформируются под влиянием жизненных реалий, вызывая тем самым дополнительные трудности для принимающих стран.
Чрезвычайно важным для диссертационного исследования является анализ международного сотрудничества европейских стран, основных этапов
7 Арар J., Carrera S. Towards a Proactive Immigration Policy for the EU? CEPS Working Documents 198. -
Brussels, December 2003. ApapJ. Freedom of Movement of Persons in the EU. A Practitioners Guide, The Hague,
2002. Anderson hi, Apap J. Striking a Balance between Freedom, Security and Justice in a Enlargement European
Union. - Brussels, 2002. Penninx R. Integration of Migrants: Social, Cultural and Political Dimensions, background
Paper for the UNECE Conference 12-14 January. - Geneva, 2004.
8 Faist Th. Transnationalisation in international migration: Implications for the study of citizenship and culture//
Ethnic a.racial studies.- L., 2000.- Vol.23, N5; Entzinger 11., Biezeveld R. Benchmarking in Immigration
Integration. Rotterdam, August 2002; Geddes A. Lobbying for migrant inclusion in the European Union: new
opportunities for transnational advocacy? J. of Europ.publ. policy. - Oxford, 2000.-Vol. 7, N 4.
9 Schibel Yl. Integration and the Role of Local Authorities. European Journal of Migration and Law, № 5, 2003;
Handdoll ./. The Migrant as Citizen? Long-Term Residents in European Union. 2002.Oliynyk N. Recent
Developments in EU Immigration Law - Family Reunification Directive: Achievement or Failure of the EU
Immigration Policy?; Carrera S. "Integration" as Process of Inclusion.for Migrants? The Case of Long-Term
Residents in the EU. CEPS Working Document №219/Varch 2005; Midler K. Integrating Turkish Communities:
A German Dilemma. In: The Challenges of Demographics in Germany: Selected Policy Discussions, 2004 by ed.
R.Verdugo
8 европейской интеграции, формирования и развития новых политических институтов и европейского права, нашедший достаточно полное отражение в работах российских политологов, юристов, историков, прежде всего Энтина Л.М., Клиновой Е.В., Кашкина Ю.С., Шемятенкова В.Г., Шенаева В.II. и т.д10.
Представляют большой интерес и работы ученых Кыргызстана1 . В монографиях В. Киютина и Т. Кыдырова анализируются становление и развитие Шенгенской системы, стратегия борьбы ЕС с нелегальной иммиграцией. Ценность этим работам придает солидная документальная основа, что позволяет в деталях проанализировать важные аспекты управления миграционными процессами в Европе. К сожалению, ' в вышеупомянутых изданиях только вскользь затрагиваются проблемы легальной иммиграции иностранцев в Европейский Союз и их интеграция, что и определило выбор темы нашего исследования.
Цель и задачи работы. Основной ее целью является комплексное исследование политики Европейского Союза в сфере легальной иммиграции и интеграции граждан третьих стран с учетом специфики национальных подходов государств-членов ЕС.
Исходя из данной цели, ставятся следующие конкретные задачи исследования:
раскрыть неизбежность иммиграции в ЕС иностранных граждан, обусловленную различными факторами современной глобализации;
охарактеризовать основные каналы легальной иммиграции в Евросоюз;
10 Европейское право. Учебник для Вузов. Под ред. Энтина Л.М. М., 2000; Клинова Е.В. Правовое
положение беженцев в странах Европейского Союза: (Статус беженца, право на убежище). - М.:ИНИОН,
2000; Консолидированный текст Договора о Европейском Союзе. В кн. Европейское право. Учебник для
вузов. Под ред. Энтина Л.М. М., 2000; Право Европейского союза. Под ред. Кашкина СЮ. М.„ 2002;
Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М., 2003; Шенаев В.П. Послевоенное экономическое развитие
Западной Европы. - М., 1996. Доклады Института Европы РАН, № 24.
11 Киютин ВТ. Трансформация института убежища на Западе. Политика и Общество. Изд. КГНУ. 2001;
Киютин ВТ., Кыдыров Т.Т. Шенгенская система. Бишкек, 2001; Киютин ВТ., Кыдыров Т.Т. Нелегальная
иммиграция в Евросоюзе: вызовы - ответы. - Бишкек, 2005; Киютин ВТ., Кыдыров Т.Т. Нелегалы в
Евросоюзе. - М., Современная Европа. - № 1, 2005.
раскрыть специфику национальной политики, законодательства и административных процедур стран ЕС, регулирующих легальную иммиграцию;
доказать, что институциональные и правовые положения Амстердамского договора способствуют повышению эффективности деятельности Евросоюза в сфере юстиции и внутренних дел;
выявить основные приоритеты иммиграционной политики Евросоюза;
рассмотреть господствующие теоретические модели интеграции иммигрантов и реальную практику интеграции;
выявить политические подходы Евросоюза к проблемам интеграции иммигрантов.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является политика Европейского Союза в сфере легальной иммиграции и интеграции граждан третьих стран.
Предметом исследования выступают современные проблемы легальной иммиграции и интеграции граждан третьих стран в Европейский Союз.
Теоретическая и методологическая основа диссертации. Многие теоретико-методологические вопросы раскрыты в документах Евросоюза. Среди них - дефиниция важнейших понятий, проблемы европейского гражданства, развития пространства свободы, безопасности, правопорядка и другие. Более глубокому анализу поставленных проблем способствуют также работы зарубежных и отечественных ученых.
Методологической основой исследования являются комплексные и системные подходы с использованием исследовательских методов сравнительно-сопоставительного анализа, хронологической и исторической аналогии.
Научная новизна исследования. В политической науке Кыргызстана это одна из первых попыток исследования политики Европейского Союза в сфере легальной иммиграции и интеграции иностранцев.
Научная новизна диссертационного исследования проявляется в комплексном и всестороннем исследовании путей и результатов реализации важнейших политических решений Европейского Союза в соответствующей сфере.
Важно, что проблема исследуется комплексно, т.е. вопросы иммиграции и интеграции анализируются в их взаимосвязи.
Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы при выполнении общих и специальных курсов и программ в области политических наук, в рамках современной истории Европы и европейского права, для подготовки профессиональных кадров пограничных, консульских и миграционных служб, в служебной деятельности заграничных представительств Кыргызстана в Европейском Союзе по защите прав граждан республики, в работе агентств Кыргызской Республики, занимающихся вопросами трудовой эмиграции в страны Европейского Союза.
Основные положении, выносимые на защиту, сводится к следующему:
Международная миграция является неотъемлемым элементом процессов глобализации. Наряду с другими факторами глобализации, международная миграция придает качественно новое содержание и динамичность современным международным отношениям и мировой политике.
Страны ЕС в силу демографической ситуации (низкая рождаемость, старение населения), потребностей рынка труда, своих международных обязательств, принимают различные категории легальных иммигрантов (трудовые, беженцы, на основе воссоединения семей);
Иммиграционное законодательство и практика стран Европейского Союза в силу суверенности отличается различными подходами и позициями, что создает проблемы при создании общего пространства
свободы, безопасности и правопорядка, а также в регулировании миграционных процессов;
Общие интересы Европейского Союза требуют разработки союзной политики в сфере иммиграции в интересах решения проблем занятости в Сообществе, обеспечения законных прав и свобод легальных иммигрантов, снижения серьезных рисков нелегальной иммиграции, деятельности трансграничных преступных группировок, трафика оружия, наркотиков и людей. Коренной перелом в решении миграционных проблем, разработки некоторых принципиальных вопросов управления международной миграцией связан с Амстердамским договором, который передал под союзную компетенцию визовые вопросы, вопросы пограничного контроля, политического убежища.
Национальные программы интеграции не в состоянии решить проблему консолидации европейского общества в силу своей специфики. Европейские ценности демократии, прав человека, социального государства, союзного гражданства, политической консолидации общества обязывают Европейский Союз разработать политику интеграции граждан третьих стран, въехавших в страны ЕС на законных основаниях.
Апробация работы. Концептуальные положения диссертационного
исследования были положены в основу выступлений и докладов автора на
международных научно-практических, научно-исследовательских
конференциях и круглых столах. По теме диссертации опубликованы семь статьей в отечественных и зарубежных изданиях. Основное содержание диссертационного исследования нашло отражение в монографии «Иммиграция и интеграция иностранцев в Европейском Союзе: политические подходы» (Бишкек, 2005).
Разработаны учебные курсы для студентов по дисциплинам «Правовое регулирование миграционных процессов в странах ЕС», «Защита прав человека и миграционное законодательство».
Структура диссертации подчинена выполнению цели и задачам исследования. Диссертации состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
Основные каналы легальной иммиграции
Одним из важнейших явлений современной международной жизни является миграция. Ее важнейший признак согласно квалификации типов миграции — обязательное пересечение государственных границ. Этим международная миграция отличается от другого основного типа миграционных движений - внутренней миграции, которая совершается в пределах территории какого-либо государства. Поэтому международная миграция оказывает сильнейшее воздействие на межгосударственные отношения и является объектом международно-правового регулирования. В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну . Международно-правовое регулирование получили также вопросы политического убежища, членов семей мигрантов и.д. Такой подход полностью соответствует гуманизации межгосударственных отношений, соблюдению прав и свобод человека в современном мире.
Трудно назвать какую-либо страну мира, которая не участвовала бы в международном миграционном движении. Многие страны в силу различных причин (трудоизбыточное население, низкий уровень жизни, политические и военные конфликты и т.д.) являются странами эмиграции. Это, прежде всего, многие страны Азии, Африки, Ближнего Востока, Латинской Америки: Алжир, Марокко, Тунис, Эфиопия, Нигерия, Турция, Пакистан, Афганистан, Шри-Ланка, Китай, Вьетнам и др. Граждане этих стран, как правило, мигрируют в регионы с высоким уровнем жизни, политической стабильностью, социальной обеспеченностью. В научной литературе принято различать, прежде всего, классические страны иммиграции: США, Канаду и Австралию, которые в таком качестве выступают уже несколько столетий. Напомним, что уже в XVIII веке США принимала иммигрантов из Англии, Ирландии, Шотландии, Германии, Франции. Позже сюда устремился поток иммигрантов из Италии, Украины, России, многих азиатских стран. Иммиграция в классические страны благотворно сказалась на их развитии, содействовала социальной сплоченности, становлению полиэтнических обществ (особенно в США).
В последние десятилетия в число принимающих стран вошли и западноевропейские страны - Франция, Германия, Великобритания, Швеция, Италия, Испания и др. С полным основанием можно утверждать об иммиграционной притягательности Европы13. Факт примечательный, тем более, что некоторые из них недавно сами были источником массовой эмиграции, например, выходцы из Италии образовали огромную и влиятельную диаспору в США. Причем, иммиграция в Европу возрастает с каждым годом. По данным Международной организации труда, в 2003 г. численность мигрантов на европейском континенте составила более 56 миллионов человек, или 7,7% от общего населения14.
Контрастная смена миграционного образа стран Западной Европы обязана глубоким послевоенным изменениям. Среди них - отказ от военных методов решения межгосударственных противоречий, улучшение политического климата и стабильности в Европе в 60-70-е гг. (новая «восточная политика» ФРГ, Хельсинский процесс и т.д.), демократические преобразования в Германии, Италии, Испании и др. странах, строительство социально ориентированных государств, обновление промышленного потенциала, рост благосостояния населения и производства товаров народного потребления. Важнейшим фактором устойчивости межгосударственных отношений в Западной Европе, ускорения торгово-экономического и промышленного развития, расширения национальных рынков труда, становления и последующего развития общего - а позже и единого - рынка, стала западноевропейская интеграция. Началом этого процесса стало образование межправительственной региональной организации - Европейского объединения угля и стали (1951 г.), которое явилось реальным воплощением плана двух крупных французских политиков: комиссара по планированию Французской Республики Ж. Монне и министра иностранных дел Р. Шумана. Первыми участниками ЕОУС стали Франция, Германия, страны Бенилюкс и Италия. Сложным вопросом европейской интеграции было учреждение наднационального уровня публичной власти, что предполагало добровольное ограничение государственного суверенитета стран-участниц. Эта проблема ныне известна под названием «коммунитарного метода» - в отличие от «межправительственного метода», принятого в международных (межправительственных) организациях. Данный метод основан на традиционных формах дипломатии и сотрудничества стран без какого-бы то ни было ограничения их самостоятельности, суверенитета15.
Последующие десятилетия подтвердили правильность стратегической линии западных стран. Интеграция охватила все сферы жизни, в том числе экономику, промышленность, образование, региональную политику, финансы, сельское хозяйство, сферу юстиции и другие отрасли. Другое дело, что уровень интеграции не везде одинаков (разноскоростная интеграция), что, в частности, связано с применением либо «коммунитарного» метода решения, например, в сфере финансов, гражданской юстиции, либо «межправительственного», например, во внешней политике. Сегодня Европейский Союз - как важнейший игрок па мировой политической и экономической арене - доказывает преимущества объединения потенциалов стран в решении различных проблем. Демографические, экономические ресурсы Европейского Союза еще больше возросли с вхождением в него Польши, Чехии, Словакии, Словении, Мальты, Кипра, Венгрии, Эстонии, Литвы и Латвии.
Развитие иммиграционной политики Европейского Союза
О некоторых аспектах иммиграционной политики ЕС можно говорить со времени саммита Европейского Совета в Тампере (Финляндия) в октябре 1999 г. В «Заключениях» главы государств и правительств государств-членов ЕС заявили о праве иностранцев, легально въехавших на территорию ЕС, на свободу передвижения. Перед Евросоюзом ставилась политическая задача 38 разработать союзную политику в сфере иммиграции и убежища. Основными приоритетами такой политики должны были стать:
- партнерство со странами происхождения, разработка всестороннего подхода к вопросам миграции (проблемы прав человека в странах происхождения, борьба с бедностью, возможность трудоустройства, предотвращение конфликтов и демократизация государств), а также большая согласованность внутренней и внешней политики стран-участниц Евросоюза;
- разработка общеевропейской системы убежища, основанной на полном применении принципа Женевской конвенции нон-рефульмен беженцев , четкое определение государства, ответственного за рассмотрение ходатайства об убежище, общих стандартов эффективной и справедливой процедуры признания беженца, общих минимальных условий приема лиц, ищущих убежище и прочее;
- объективное отношение к иностранцам, проживающим легально в странах ЕС, включая наделение их правами и обязанностями, сравнимыми с правами и обязанностями граждан ЕС, борьба с проявлениями дискриминации, расизма и ксенофобии, сближение законодательства стран Евросоюза относительно условий допуска и проживания иностранцев;
- повышение эффективности управления миграционными потоками, включая проведение информационных кампаний в странах происхождения и транзита относительно каналов легальной иммиграции, предотвращение трафика людей, активизация общей политики по вопросам виз и поддельных документов53.
Таким образом, в «Заключениях» саммита сформулирована всеобъемлющая программа, охватывающая все основные вопросы иммиграционной политики и политики убежища Евросоюза.
О серьезности намерений политического форума Евросоюза свидетельствовал график мониторинга принятой программы - так называемой Tampere Scoreboard, который должен был публиковаться каждые шесть месяцев54.
Реализация программы Тампере была поручена структурам Евросоюза, прежде всего на Еврокомиссию и совет министров юстиции и внутренних дел. Одним из первых их шагов стало одобрение в июне 2001 г. проекта Директивы «Об условиях въезда и проживания граждан третьих стран с целью трудоустройства». Данная Директива предусматривала общие критерии для всех принимающих стран, учреждение единого документа для въезда и проживания. Квоты иммигрантов, исходя из принципа субсидиарное, государствам-членам предлагалось определять самостоятельно. Важнейший вклад в реализацию программы Тампере внесло Сообщение Еврокомиссии Совету ЕС и Европарламенту по проблемам иммиграционной политики Евросоюза55. Этот документ появился в условиях, значительно отличающихся от ситуации в Евросоюзе середины 90-х гг. XX века. Во-первых, ЕС акцентировал внимание на проблемах иммиграции и убежища; во-вторых, были установлены рамки общей политики Евросоюза в этой сфере56.
Сообщение Еврокомиссии - это первая реакция на требование Европейского Совета четко определить условия въезда и проживания граждан третьих стран. Констатировалось, что это возможно при условии общей оценки экономического и демографического развития Евросоюза, ситуации в странах происхождения мигрантов, возможностей приема мигрантов каждым государством-членом, их историко-культурных связей со странами происхождения. Развитие интегрированного подхода к иммиграции требовало учета ее влияния на принимающее общество и самих иммигрантов.
Важно отметить, что Комиссия учитывала факторы, влияющие на миграционную ситуацию в ЕС, в частности различие политических взглядов на проблему. В этой связи большое значение придавалось политическим дебатам и необходимости определить основные направления иммиграционной политики в рамках мандата Тампере .
Учитывая текущую миірационную ситуацию в странах ЕС на основе приоритетов Тампере, и отметив определенные сдвиги в разработке некоторых аспектов иммиграции и политического убежища , Еврокомиссия установила основные позиции ЕС в сфере иммиграции.
Принципиально важным для ЕС является определение форм иммиграции: въезд по гуманитарным причинам, воссоединение семей и трудовая миграция. В отношении гуманитарной иммиграции Еврокомиссия констатировала обязанность всех государств-членов в силу их членства в Женевской конвенции 1951 г. Согласно конвенции доступ к защите является непосредственным правом индивида и не может рассматриваться в экономическом аспекте. Что же касается семейной иммиграции в страны Евросоюза, то признавалось, что она осуществляется на основе различных критериев. Еврокомиссия подчеркнула свою озабоченность экономической миграцией, поскольку ситуация больше не соответствует политике «нулевой миграции» 70-х гг. прошлого века59. Но ввиду ограничений многие экономические мигранты используют институт убежища или нелегальные каналы. Отсюда неадекватная реакция на потребности рынка труда и выгоды организаторов трафика людей и недобросовестных работодателей.
Теоретические и практические компоненты политики интеграции иностранцев в странах Европейского Союза
Легальная возможность трудовой, семейной и политической иммиграции не исчерпывает проблемы иммигрантов: позже или раньше для них наступает «момент истины» - необходимость интеграции. По сути дела интеграция - это начало трудной дороги. По мнению С. Каррера некоторым мигрантам угрожает даже «исключение из общества»116. X. Энтцингер и Р. Бицевелд связывают успех иммиграционной политики ЕС с интеграцией мигрантов117. Разумная политика иммиграции должна идти рука об руку с амбициозной политикой интеграции, охватывающей даже тех мигрантов, которые уже проживают на территории стран ЕС . Неспособность создать толерантное общество, где бы этно-религиозные меньшинства жили в согласии с местным населением, приводит к дискриминации, социальной замкнутости, росту расизма и ксенофобии.
Миграция самым ощутимым образом влияет на жизнь принимающей страны, власти которой, если они дорожат своими национальными интересами, должны определить принципы своей политики интеграции иностранцев, законно проживающих на их территории. Во время испанского и датского председательства в ЕС этой проблеме стало уделяться больше внимания, что явилось ответом на события 11 сентября в США119. Укрепляя свою безопасность, иммиграционный и пограничный контроль, страны ЕС пытаются реагировать на другой эффект террористических актов - усиление трений между «своими» и иммигрантами арабского и мусульманского происхождения. Напряжение подогревается ближневосточным конфликтом. Кроме того, несмотря на попытки европейских правительств инкорпорировать иммигрантов, очевидна их концентрация в городах, зачастую переживающих упадок. В городах появляется конкуренция различных иммигрантских общин за социальные блага. Словом, интеграция иммигрантов в принимающее общество содержит большие трудности.
Поэтому в странах ЕС идет интенсивный анализ проблем интеграции, в том числе интеграции различных иммигрантских групп в одинаковом институциональном и политическом контексте страны или отдельного города. При этом часто выявляются интересные тенденции. В Дании, например, обнаружилось, что молукканцы, суринамцы, антильцы, выходцы из южно-европейских стран, турки и марокканцы по-разному преуспевают в интеграции. Транснациональные сравнительные исследования по интеграции одних и тех же групп в различном национальном контексте, пришли к противоположным выводам120.
Трудности разработки и осмысления проблем интеграции поджидают исследователя с самого начала. Это, прежде всего, вопросы терминологии и моделей интеграции. Возьмем, например, дефиницию понятия «интеграция», которой часто пользуются экономисты, историки, политологи, юристы. Но нас интересует социологический смысл понятия, поскольку речь идет о социальной системе, которая принимает мигрантов. Те, как правило, олицетворяют собой иные психо-поведенческие, лингво-этнические, культурные, бытовые и иные особенности. Поэтому низкий уровень социализации мигрантов грозит обществу появлением «параллельных миров». Интеграция имеет различные измерения. Во-первых, это сфера охвата, которая включает частоту и интенсивность. Частота - это количество связей индивида (группы людей) с окружающей средой и действительных контактов с другими людьми. Интенсивность - это скорее, характер контактов (допустим, доверительные, фамильярные). Частота и интенсивность связей не обязательно взаимно коррелируют. Самый тривиальный пример — служебные и семейные связи людей. Люди общаются с коллегами ежедневно по несколько часов подряд, но при этом нет доверительности семейных уз.
Второе измерение интеграции - идентификация, т.е. отождествление индивидов (групп) с другими индивидами (группами). Чем выше уровень идентификации, тем прочнее связи индивидов или групп. Впрочем, высокая степень идентификации не обязательно означает частоту или интенсивность контактов. Многие иммигранты, идентифицируя себя со страной происхождения, тем не менее, поддерживают социальные связи преимущественно в стране проживания.
Частота и интенсивность контактов взаимосвязаны. Оли могут способствовать лучшему взаимопониманию и более высокой степени идентификации . С другой стороны, если индивиды не отождествляют себя с другими общественными группами, им не удаются частые и интенсивные связи с их членами. Но в любой ситуации связь измерений неоднозначна. Ученые утверждают, что такой вывод крайне важен для тех, кто занимается проблемами интеграции иммигрантов.
В поле зрения обществоведов эти вопросы находятся с начала прошлого века. Первой страной их изучения были США, эта классическая страна иммиграции. Гораздо позже, столкнувшись с масштабной иммиграцией, к изучению проблемы приступили европейцы. На заре иммиграции суждения об иммигрантах носили довольно безапелляционный характер, что связывалось с ожиданиями безусловной ассимиляции иммигрантов во 2-3 поколении. Считалось, что за редким исключением, все различия между новопоселенцами и принимающим обществом сотрутся. Высказывалось даже мнение, что мигранты, пожертвовав определенными элементами собственной культуры и идентичности, должны сохранить прочие и совместить их с элементами других культур. В итоге должна была народиться новая культура. Эти взгляды легли в основу концепции «плавильного котла». Бытовало и несхожее мнение, что ассимиляция - это преимущественно односторонний процесс и поэтому она должна соответствовать доминирующим формам культуры. Процесс ассимиляции, утверждают сторонники этих взглядов, включает несколько этапов и должен увенчаться почти полным стиранием существенных различий между новыми мигрантами и их потомками.
Политические решения Европейского Союза и механизмы их реализации
В повестке деятельности Европейского Союза проблема интеграции появилась в постамстердамский период. Ее важные аспекты получили развитие в документах саммитов Европейского Совета, Европейской комиссии, Совета Европейского Союза и других союзных структур. Тем нее менее, динамика развития процесса была невысокой. Западные ученые глубоко проанализировали причины медлительной тактики некоторых стран Европейского Союза и Совета Евросоюза. Это и нежелание национальных властей поступаться своими суверенными правами, и институциональные проблемы, и механизмы принятия решений в ЕС150. Словом, Р. Пеннинкс имел все основания охарактеризовать интеграционную политику ЕС как младенческую» 5 . И все же «Заключения» саммита Европейского Совета в Тампере 1999 года подчеркнули необходимость более энергичной политики интеграции иностранцев, наделение их правами и обязанностями, сравнимыми с теми, которые имеют граждане ЕС, борьбы с дискриминацией иностранцев во всех сферах жизни, расизмом и ксенофобией. Саммит призвал к сближению национального законодательства стран Евросоюза в отношении условий въезда и проживания иностранцев с учетом возможности принимающих стран, их историко-культурных связей со странами происхождения ми фантов.
Воссоединение семей иммигрантов и борьба с дискриминацией и ксенофобией в странах Евросоюза обсуждались на саммите ЕС в Лакене (декабрь 2001 г.). Еврокомиссии было предложено не позже 30 апреля 2002 г. подать исправленные предложения по процедуре убежища, воссоединения семей и конвенции «Дублин II»153.
Принципиальные вопросы интеграции затронуты в Сообщении Еврокомиссии «Об открытом методе координации коммунитарной иммиграционной политики»154. Еврокомиссия подчеркнула, что ответственность за развитие стратегии интеграции несут государства-члены. Важная роль отводилась и другим акторам на местном и муниципальном уровне. Рост численности граждан третьих стран в населении стран ЕС требует скоординированных усилий по обеспечению социальной интеграции мигрантов. В первую очередь это касается этнических меньшинств, экономических мигрантов, других групп мигрантов. В этой связи Еврокомиссия предложила:
- определить приоритеты и ресурсы развития политики интеграции иммигрантов; - обеспечить участие местных и региональных акторов, социальных партнеров, гражданского общества и самих мигрантов в развитии и реализации национальной стратегии;
- содействовать интеграции мигрантов с помощью информационных компаний при участии всех заинтересованных сторон;
- принимать специфические меры по социальной и экономической интеграции женщин и мигрантов во втором поколении;
- создавать программы поселения для новых мигрантов и членов их семей, включая положения о языковой подготовке, ознакомления с культурной, политической и общественной жизнью страны, в том числе особенностями гражданства и фундаментальными европейскими ценностями;
- развивать меры по обеспечению социальной, экономической и медицинской поддержки жертвам контрабанды или трафика людей во время их пребывания на территории Евросоюза;
- изучить обоснованность концепции civic citizenship на основе определения прав и обязанностей, которые обеспечили бы справедливое отношение к гражданам третьих стран, легально проживающих в странах Евросоюза155.
Активная роль Еврокомиссии, как координатора коммунитарной интеграционной политики, выражается в различных формах, в первую очередь, в мониторинге правоприменительной практики государств-членов ЕС, содействии обмену информацией, опытом и «лучшей практикой» между ними в отношении интеграции иностранцев.
Севильский саммит ЕС 2002 г. подчеркнул необходимость сопрягать права и обязанности мигрантов, законно проживающих в ЕС, с фундаментальными правами ЕС, необходимость значения борьбы с расизмом и ксенофобией156. Более существенных результатов главы государств и правительств стран Евросоюза добились на саммите в Фессалониках (2003 г.). Форум указал на необходимость разработки всесторонней и многомерной политики интеграции граждан третьих стран, законно проживающих в ЕС, которым в соответствии и в целях реализации политической программы Тампере должны быть гарантированы права и обязанности, сравнимые с правами и обязанностями граждан стран Евросоюза .
