Содержание к диссертации
Введение
Место и роль государства в формировании и реализации социальной политики 37
Развитие институтов социальной политики ЕС 56
Глава 2 Социальная политика и система социальной защиты Германии 87
Особенности социальной политики Германии 87
Социальные проблемы миграции (на примере Германии) 103
Глава 3 Стратегические аспекты формирования единой социальной политики Евросоюза 115
Предпосылки формирования Единой социальной стратегии 115
Инструменты борьбы с безработицей в условиях формирования единой социальной политики Европейского Союза 121
Перспективы реформирования системы пенсионного страхования 134
Концептуальные направления создания единой социальной стратегии ЕС ... 139
Введение к работе
Актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена тем, что ведение адекватной социальной политики было и остается одной из ключевых задач внутренней политики государства. Социальная политика — система мер, направленных на осуществление социальных программ, поддержания доходов, уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов. Различают:
социальную политику в области образования, здравоохранения, занятости и социально-трудовых отношений; а также
культурную, жилищную, семейную, пенсионную, женскую и молодежную социальную политику.
От того, насколько правильно будет проводиться социальная политика, зависит степень адаптации этого государства к внутренним и внешним вызовам, а также развитие гражданского общества. Несмотря на снижение роли государства в рыночной экономике усилилось его «влияние на перераспределительные процессы, которое осуществляется через звенья его финансовой системы, в частности, широкое финансирование социальных программ, посредством которых осуществляется политика стабилизации социально-экономического положения общества».
На данный момент в Европейском Союзе единой стратегии социальной политики не существует, несмотря на то, что необходимость ее формирования в ходе дальнейшей интеграции Европы все более очевидна. С момента принятия «Европейской Социальной Хартии прав человека» предпринимался ряд мер по стандартизации социальной политики для стран- участников Евросоюза, но единой модели до сих пор нет, хотя вопрос о ее формировании поднимается достаточно давно. Проблема формирования эффективной социальной политики при объединении нескольких государств
Европы, ее оптимизация переформирование в социальной сфере характерных для большинства стран союза легла в основу данной работы. Интерес, который вызвала у автора политическая система Германии и ее социальная политика, обусловлен высоким уровнем социальной защиты граждан, с одной стороны, многомиллионной безработицей и экономическими спадами в промышленности и капитальном строительстве — с другой. В такое положение Германия попадала циклично несколько раз только за последнее столетие, в том числе в последние годы. Проведение эффективных преобразований, благодаря которым положение стало достаточно быстро выправляться, раскрывает возможности развития эффективной социальной политики в совокупности обеспечения социального равенства и успешного сокращения безработицы, посредством использования активной и пассивной политики на рынке труда, в чем германский опыт служит ярким примером для других стран Евросоюза.
Германия на рубеже столетий все чаще стала подвергаться критике за проведение пассивной политики с целью нормализации и роста положительной динамики на рынке труда, основными инструментами которой являлись компенсационные выплаты безработным и повышение налогов. На примере управления рынком труда четко прослеживается взаимосвязь и взаимовлияние экономической и социальной политики. Во- первых, выплаты налогов тесно связаны с количеством рабочих мест, что не сокращает безработицу, а наоборот, опосредованно стимулирует ее, т.к. выплаты высоких налогов и трудности в трудоустройстве подталкивают граждан искать менее высокооплачиваемые должности или жить на достаточно высокие пособия по безработице. Кроме того, сами мероприятия по проведению социальной политики, в частности речь идет о пассивной социальной политике, финансируются из денег налогоплательщиков. Такая политика государства и такое экономическое воздействие на социальную и политическую систему, применяемые союзами работодателей и приверженцами неоклассического подхода, является саморазрушительной. Более прогрессивной является активная социальная политика профсоюзов и приверженцев кейнсианской модели экономики, которая объясняет спираль дефляции и падения спроса в экономике страны в целом через высокий уровень безработицы. Наиболее актуальными становятся инструменты активной политики на рынке труда, которые стремяться снизить уровень безработицы посредством максимального обеспечения занятости.
Успех Германии заключается в построении социальной рыночной экономики страны, в соблюдении «принципа свободы рынка с социальной сбалансированностью и нравственной ответственностью каждого в отдельности за дело в целом». Сутью реформ последних десятилетий стало стремление правительства Германии к снижению уровня государственного финансирования экономики. В результате реформ были пересмотрены структуры расходов и налогов. Другим направлением в социальной политике Германии стали реформы рынка труда. Итак, позитивный опыт социальной рыночной экономики Германии представляет собой удачную попытку свести воедино экономическую и социальную политику, реализуя принципы социального государства с рыночной экономикой. Успешное развитие социального рыночного государства в Германии во многом связано с тем, что в основу ее государственного строя положены следующие «принципы государства: демократический, федеративный, правовой, социальный».
Теоретическое исследование эволюции институциональной системы Евросоюза, формирования и современного состояния социально-рыночного государства на примере Германии сможет способствовать определению концептуальных направлений, приоритетов и структуры единой социальной политики Евросоюза, в«. связи с чем выбранная тема диссертации представляется актуальной.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ
В последние годы предпринимались попытки анализа отдельных аспектов социальной политики Европейского Союза и социальной политики Германии, главным образом эти проблемы освещались в трудах по социологии и экономике. В связи тем, что на данный момент стратегия единой социальной политики ЕС еще не разработана, продолжаются дискуссии по вопросам формирования единой европейской социальной модели, но научных (и особенно политологических) трудов по данной проблематике не так много. Вопрос о политических аспектах формирования единой социальной политики, приемлемой для всех стран-членов Евросоюза, поднимался по большей части в прессе. Вопросы формирования именно единой социальной политики для стран ЕС разработаны крайне мало.
Для рассмотрения основных проблем и направлений формирования единой социальной политики ЕС важно понять институциональную систему принятия решений в социальной сфере Евросоюза, рассмотреть влияние отдельных государств (в том числе Германии) на процесс принятия основных документов, касающихся социальной политики и распределения функций между институтами власти ЕС, рассмотреть динамику происходящих изменений институциональных основ социальной политики. С этой целью автором был рассмотрен ряд документов, характеризующих становление институциональной системы Евросоюза.
Для анализа эволюции социальной политики ЕС в качестве примера выбрана социальная политика именно Германии, автор рассмотрел «проблему германского пути и строительства социально-экономического порядка на основе принципов, заложенных Бисмарком». При рассмотрении основ социальной политики и системы социального страхования, а также развития немецкого социального государства автор брал за теоретическую основу работы известного германского экономиста, политика и социолога Людвига Эрхарда - «основателя» современного социального государства немецкого образца. В качестве теоретической основы также взята работа известного эксперта по германской социальной политике Хайнца Ламперта, в которой рассматриваются элементы социальной сферы, как основной составляющей социального рыночного хозяйства, а также принципы функционирования социальной системы Германии, начиная с момента проведения денежной реформы правительством Л.Эрхарда. Среди ряда публикаций, рассматривающих различные аспекты социальной политики, экономические, социальные и правовые механизмы, политику на рынке труда, социальное партнерство, различные виды социального страхования можно назвать работу К.Фасбиндера «Социальная политика и профсоюзы с 1945 до 1996». Исследуя взаимосвязь социальной политики и экономики, влияние государства на политические и институциональные аспекты экономики, а также истоки социального рыночного хозяйства, автор опирался на фундаментальные работы экспертов по институциональной экономике: Т.Маршала, Ф.Хайека, Д.Пурди, Дж. Ролза и П.Розанваллона. При рассмотрении социального государства и перспектив его развития автор использовал работы таких ученых как О.Вальтер и Д.Шванк, рассматривающих роль и место государства, а также его влияние на развитие социальной рыночной системы. В работе использован также труд С.Мартина, в котором рассматриваются существующие модели экономического и социально-политического устройства. В работе используются? исследования« особенностей современного социального государства разных стран в частности Германии, а также изменение роли и позиции государства в сфере социальной политики под влиянием процессов глобализации. Особенно интересна в этом отношении работа американского автора Х.Траболда «Глобализация и социальное государство». Для исследования и анализа социальной политики Германии с целью использования ее опыта и тенденций развития при формировании единой европейской социальной политики автор рассматривал ряд работ немецких
политологов и социологов, среди которых можно назвать работу А.Боссерта
1 ^ _
«Развитие социального государства Германии» . Работа Н. Бекехолда «Большая занятость, меньшая безработица: Действует ли экономический закон против политической силы?» вызвала интерес автора в связи со своей актуальностью в связи с высоким уровнем безработицы и необходимостью реформ рынка труда в Германии. Работа позволяет понять экономические и политические причины этого явления. Также интересна публицистическая работа А.Шиллера и А.Фридриха «Социальные принципы и проблемы занятости в Германии».
Исследуя изменяющиеся приоритеты социальной политики Германии, автор использовал работы, в которых поднимается проблематика реформирования системы социального (в частности пенсионного) страхования. В этой связи интересна работа «Взгляд немецкого правительства на систему пенсионного страхования».
Развитие и реформы социальной политики Евросоюза в тех или иных
17 | О I Q
аспектах нашли отражения в работах Р Харверга , М. Букнера , И.Думона , в которых по большей части исследуется развитие социальной политики и ее отражение в договорах, начиная с Социальной Хартии. Наибольший интерес относительно современного состояния отдельных аспектов социальной политики Евросоюза представляет работа Н.Платцера «Изучение Европы: ЕС и новый Европейский порядок». Автора также заинтересовала работа Д.Шванка и С.И. Мартина «Предпринимательство и государство всеобщего благоденствия: политическая экономическая организация фирм и социальной политики современности» об участии в социальной политике страны отдельных предприятий. Интересна также работа А.В.Кэррола «Корпоративная социальная ответственность: Эволюция концепции определения», которая во многом определила концепцию данной работы. С целью исследования эволюции и динамики формирования развития институционально-правовой системы Евросоюза, автор также использовал работу М. Шмидта «Социальная политика в Германии. Историческое развитие».
Изучив некоторые работы отечественных авторов, которые в различной степени затрагивали вопросы социальной политики, можно сделать вывод, что не существует общепринятого представления о специфических функциях социальной политики, механизмах его функционирования и их природе, поэтому основой работы стали труды зарубежных авторов. Если говорить о российских авторах, стоит упомянуть статьи Швейцера В.Я. «Контуры социальной Европы» и работу М.В. Каргаловой «От социальной идеи к
О ^
социальной интеграции» . Правда, эта работа рассматривает необходимость формирования единой социальной политики с исторической и морально- нравственной точки зрения, а не- исходя из политических и социально- экономических предпосылок. При исследовании и формировании основных направлений единой социальной политики Евросоюза автор использовал работы известного российского эксперта в области социальной политики Гутника В.П. «Политика хозяйственного порядка в Германии» и «Механизм регулирования экономики в Германии: как он функционирует и чему учит».
Анализируя формирование и развитие институциональной архитектуры Евросоюза автор использовал книгу Давлетшиной Д.К. «Политика ФРГ В Европейском Союзе.»
В каталогах Российской государственной библиотеки () и () некоторые диссертации — в основном на соискание ученой степени кандидата или доктора юридических наук - имеют предметом своего рассмотрения вопросы правового характера и договоры ЕС. Среди них можно назвать работу Хадиуллина Э. Р. «Регионы в системе
многоуровневого управления Евросоюза : правовой аспект» .
С точки зрения политических аспектов институциональной системы Европейского союза интересной представляется работа «Проблемы становления институциональной системы Европейского Союза:
Политологический анализ».
Среди работ, в которых затрагивались вопросы социальной политики в странах Евросоюза, наибольший интерес для автора представила диссертационная работа Антропова В.В. «Экономические модели защиты населения в государствах ЕС» и монография "Социальная защита в странах
Европейского союза. История, организация, финансирование, проблемы" .
Необходимо отметить, что проблемы социального государства Германии и ее социальной политики также рассматривались в ряде диссертационных исследований по различным, преимущественно экономическим, специальностям: «Социальная защита населения в рыночных условиях: На примере социальной рыночной экономики Германии», «Модели социального и экономического пространства в основных экономических концепциях Германии», «Основные тенденции развития страхового рынка Германии», «Сравнительный анализ социальных аспектов экономических реформ в Германии и России», «Модель социального рыночного хозяйства в Германии: концептуальные основы и практика
функционирования» . Можно также отметить диссертацию на соискание степени кандидата политических наук «Особенности политической культуры современной Германии» Алексеева Д.А.
При написании настоящей работы автор также опирался на нормативно- правовые документы, статистические, аналитические и информационные материалы.
В качестве источниковедческой базы исследования использовались следующие нормативные акты: «Договор о ЕЭС»( 1957), «Соглашению о социальной политике», «Зеленая книга о европейской социальной политике», «Социальная Хартия Европы» и Дополнительный протокол, Маастрихтский договор, Римский договор, «Общеевропейский акт» (1986), Амстердамский договор, «Европейская хартия о фундаментальных социальных правах трудящихся», Лиссабонский договор, а также конституция Федеративной республики, Основной закон ФРГ и земельные конституции. Автор пользовался также справочными и статистическими материалами, официальными протоколами, документами Комиссии Европейского Союза и Экономического и социального комитета ЕС, конгресса Европейской конфедерации профсоюзов и документами других профсоюзных организаций и фондов, влияющих на развитие социальной политики, на основе которых предпринимается попытка показать институциональную систему принятия решений в области социальной политики Евросоюза, дать оценку функций различных институтов, определить роль и влияние отдельных структур на процесс принятия решений. Также использовались документы, содержащие информацию о работе бундесрата и бундестага ФРГ в сфере социальной политики.
Следующая группа источников представлена фундаментальными трудами по социальному рыночному хозяйству и институциональной экономике. Использовались также заявления политических руководителей и других влиятельных лиц Евросоюза и Германии, которые комментируют реформы, проводимые в социальной политике Германии, и отражают взгляды германского правительства, а также ведущих политических партий. В периодической печати публикуются статьи о необходимости формирования единой социальной модели Евросоюза, поэтому автор часто обращается к источникам зарубежной и отечественной печати.
Несмотря на то, что осознание необходимости создания единой модели
для всех участников Евросоюза проявляется во многих странах ЕС, эта
сторона проблемы, будучи относительно новой, пока недостаточно
разработана, особенно в российской литературе. Многие основополагающие
вопросы теории социальной политики социального государства остаются
дискуссионными, недостаточно изучены теоретические и методологические
оосновы социальной политики как политической категории, противоречивы
выводы и предложения по определению приоритетов социальной политики и
развитию системы социального страхования, противоречивы мнения по
поводу институционального взаимодействия субъектов социальной политики.
Тенденция к сближению стандартов социальной политики в странах участниках ЕС находит, конечно, некое отражение в конституциях этих стран и в документах ЕС, регулирующих данную область, но не разработана и даже не определена социальная стратегия, эффективная для всех стран, несмотря на схожесть для большинства участников условий развития и социально- экономических предпосылок. В данной работе проведено исследование определения основных проблем и стратегических направлений формирования единой социальной политики, рассмотрен вопрос изменения места и влияния государства в социальном рыночном хозяйстве, а также определено положение государства в социальной политике, связанное с перераспределением ответственности. Степень разработанности проблемы по этой теме в отечественной литературе невысока, в связи, с чем и число соответствующих работ невелико.
Цели и задачи исследования: В работе была поставлена следующая цель: исследовать проблемы формирования и направления единой социальной политики Евросоюза на примере Германии, проанализировав ее социальную политику и исследовав институционально-правовую систему Евросоюза в этой области. Для достижения цели в работе решаются следующие задачи:
-Исследовать формирование и динамику развития правовой базы Евросоюза в сфере социальной политики и проанализировать содержание договоров ЕС и других основных нормативных документов, регулирующих социальную политику, которые устанавливают нормы труда и стандарты социального обеспечения со стороны государства;
- Проанализировать институциональную структуру принятия решений и функции различных органов власти и институтов в сфере социальной политики Евросоюза, а также рассмотреть влияние, роль, инициативы и
интересы Германии при принятии тех или иных решений на уровне ЕС;
Рассмотреть теоретические подходы концепции социального государства и проанализировать основные особенности моделей социального развития стран-членов Европейского Союза для выявления возможностей формирования единой стратегии социальной политики Евросоюза;
-Рассмотреть основные и вспомогательные институты, задействованные в разработке социальных программ и определяющие направление социальной политики, определить степень влияния и границы компетенции каждого;
Рассмотреть структуру системы социального обеспечения Германии и приоритеты, которые необходимо учитывать при реформировании современной социальной политики Германии;
Проанализировать динамику развития германских реформ в социальной сфере, исходя из взаимосвязи экономических и социальных факторов с целью успешного формирования единой социальной политики Европы,
Рассмотреть изменившиеся роль и функции государства, связанные с неэффективностью прежнего патерналистского подхода к социальной политике;
Выделить основные проблемы и стратегические направления формирования единой социальной политики ЕС.
Объектом исследования является социальная политика Европейского Союза.
Предмет исследования - институты, влияющие на социальную политику и ее регулирующие, позиция и инициативы Германии в принятии решений, касающихся институционального оформления социальной политики Евросоюза, приоритеты, структура и специфические черты современной социальной политики Германии, стратегические направления единой социальной политики ЕС в сфере пенсионного страхования и рынка труда.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его содержание и выводы могут стать основой разработки нормативных актов и стандартов при формировании единой социальной политики Евросоюза, адаптированной применительно к условиям отдельных стран на основе изменения распределения ответственности между государством и другими акторами. Понимание динамики развития, реформирования и современных тенденций социального рыночного государства Германии, чей опыт рассматривается в качестве концептуальной основы для исследования основных стратегических направлений единой социальной политики Евросоюза, имеет важную практическую значимость для формирования единых стандартов социальной политики стран-членов Евросоюза.
Теоретическая значимость заключается в том, что анализ и выводы работы могут стать теоретической основой рекомендаций по формированию и развитию единой социальной политики Евросоюза. Разработка методологии, связанной с приоритетами и структурой социальной политики, раскрытие особенностей социальной политики, критериев её эффективности, содержания, механизмов и регулирующих институтов может служить теоретической основой практического внедрения единых стандартов социальной политики стран Евросоюза.
Методологической основой работы является комплексный анализ основ развития регулирования социальной политики в условиях социального рыночного хозяйства Германии, исследования изменяющихся роли и влияния государства в современных условиях, а также политических и социально- экономических предпосылок и факторов, повлиявших на реформы, происходившие в социальной политике Германии и Евросоюза. Системный метод использовался также для исследования современных процессов, происходящих в экономике и политике. В работе также использовался метод прогнозирования.
Научная новизна работы состоит в проведении анализа
концептуальных основ, политических и институциональных аспектов
формирования* единой социальной политики Евросоюза, анализа- процесса реформирования социальной политики Германии, а также возможностей использование германского опыта при создании единой социальной политики Евросоюза. В диссертационном исследовании:
-Впервые для проведения сравнительного анализа и прогнозирования концептуального направления формирования единой социальной политики Европейского Союза была рассмотрена Германия, как один из самых противоречивых представителей системы социального рыночного хозяйства (по следствиям, к которым привела социальная политика государства).
На основе изучения теорий немецких и российских политологов и социологов автором была определена необходимость создания концептуальной стратегии единой социальной политики, адаптированной для стран-членов Евросоюза, как синтеза индивидуальной экономической свободы, высокого уровня благосостояния населения, социальной ответственности и активного участия трудового населения в экономике своей страны;
Было определенно стратегическое направление социальной политики стран участников Европейского Союза и рассмотрены некоторые основные социальные аспекты , которые необходимо учитывать при формировании единой модели социальной политики Евросоюза на основе перераспределения ответственности за благосостояние общества между государством, корпорациями и населением;
Раскрыты принципы и особенности регулирования социальной политики и трудовых отношений на основе анализа меняющейся роли государства.
Положения, выносимые на защиту:
1. Формирование единой социальной политики ЕС призвано вести к
улучшению благосостояния стран-членов Евросоюза и повышению уровня
экономического развития Евросоюза в целом, а также способствовать
дальнейшей интеграции за счет ряда экономических и социально- политических факторов, таких как стимулирование и увеличение экономического роста (особенно экономически менее развитых стран), расширение рынков сбыта, увеличение числа рабочих мест, получение дешевой рабочей силы, сокращение уровня миграции из экономически менее развитых стран, решение ряда внутриэкономических, демографических и политических проблем (например реформирование системы пенсионного и социального страхования, снижение влияния лоббистских групп, союзов работодателей и профсоюзов на политические партии, а также снижение «зарегулированности» экономики со стороны государства).
Несмотря на то, что на сегодняшний день единой стратегии социальной политики ЕС не существует (не состоялось принятие Европейской конституции, которая как ожидалось, определяла бы данную стратегию), анализ формирования и развития иституционально-правовой базы в сфере социальной политики позволяет говорить о важных шагах по направлению создания единой европейской социальной политики. Социальная хартия 1961 года и основополагающие договоры ЕС (включая недавно вступивший в силу Лиссабонский договор) стали важными составляющими формирования единой социальной стратегии.
В разработке единой социальной политики принимают участие ряд институтов Евросоюза — наиболее важная роль принадлежит Европейской Комиссии, социальным фондам и Социальному Экономическому Комитету, который поддерживает тесную связь с государствами участниками ЕС, но не зависит от вышестоящих европейских институтов или внутригосударственных интересов, что способствует, с одной стороны, формированию единой стратегии Евросоюза в социальной сфере, с другой, — соблюдению и защите национальных интересов государств-членов Европейского Союза.
Германия, являющаяся важным актором на международной арене, в
процессе формирования европейской социальной политики выступала за
федеральную модель, которая дает гораздо- большие возможностей по
сравнению», с другими в. процессе выравнивания «общеевропейских» требований к уровню социальных гарантий.
5. Проанализировав социальную политику Германии, можно выделить ряд черт, которые следовало бы принимать во внимание, используя германский опыт при формировании единой социальной политики ЕС:
Взаимоотношения населения с государством складываются посредством дифференцированной системы финансирования социальной защиты, которая строится на принципах субсидиарности и солидарности, предусматривает приоритет личной ответственности и самостоятельности каждого субъекта и дает возможность аккумулирования средства из страховых взносов, в равной мере выплачиваемых работодателями и наемными работниками, или из налоговых поступлений.
Приоритет самоуправления, как способа принятия решений, эффективного в условиях социальной рыночной экономики в отличие от государственной регламентации.
Несмотря на то, что политикой государства предполагается оказание социальной помощи только незащищенным слоям (в форме обеспечения прожиточного минимума), в Германии в значительной мере сильны иждивенческие тенденции в отношении социальной политики государства.
Разветвленная система пенсионного страхования, строящаяся на принципе перераспределения, требует реформирования с связи с растущей нагрузкой на бюджет страны и изменением демографической ситуации.
-Дифференцированная система страхования по безработице и реформирование рынка труда в направлении активной политики занятости.
-Особенностью германской политики, в том числе и социальной, является сильное влияние со стороны профсоюзов и зависимость партий от настроя электората, в результате чего радикального слома солидарно- перераспределительной системы ни в пенсионной, ни в других сферах социальной политики не происходит.
Главным направлением в единой социальной политике Евросоюза должно стать изменение места и роли государства в странах с социальной рыночной экономикой, связанное с уходом от патерналистской концепции социального государства. Основой этого подхода должна стать борьба с безработицей и реформирование рынка труда путем активной политики, стимулирующей развитие «человеческого капитала», инструментарием которой могут стать социальные программы, существующие в Германии.
Долгосрочные пенсионные реформы, направленные на формирование смешанной модели страхования с сохранением базового уровня пенсий и упором на накопительную часть за счет личных средств населения, должны стать следующим стратегическим направлением при формировании единых стандартов социальной политики Европейского Союза.
8 . Социальная политика, которая основывается на максимальном уходе от прямого финансирования со стороны государства, роль которого заключается в стимулировании частной инициативы, предпринимательства, а также в обеспечении минимальных гарантий для наиболее уязвимых слоев общества, и в координации социальной и экономической политики в интересах среднего класса, может стать концептуальной основой формирования единой социальной политики Евросоюза. Политический строй стран, принявших данные стандарты, будет определяться демократическими, федеративными, правовыми и социальными принципами. Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры российской политики факультета политологии Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и рекомендована к защите.
По тематике диссертационной работы автором опубликованы ряд статей, среди которых
- Единая социальная политика Европейского Союза: реальность и перспективы . Власть. М.2009 №7,
-Основные аспекты системы социального обеспечения Германии. Власть. М.2009 №10.
