Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методологические основания исследования многоуровневого управления в международной системе 20
1.1 Современные дискуссии о сущности и содержании понятия «международно-политическая система» 20
1.2 Проблемы трансформации международной системы в условиях глобализации и транснационализации 47
1.3 Современные дискуссии по проблемам многоуровневого управления 64
2 Уровни управления в современной международной системе 84
2.1 Государство в условиях многоуровневого управления 89
2.2 Глобальный уровень управления 95
2.3 Региональный уровень управления 110
2.4 Транснациональный уровень управления 120
2.5 Субнациональные уровни управления 137
2.5.1 Провинциальный уровень 138
2.5.2 Местный уровень 140
2.6 Индивидуальный уровень 146
3 Основные типы стратегий многоуровневого управления и перспективы их развития 155
3.1 «Одноуровневая» стратегия управления 160
3.2 Вертикальная стратегия 165
3.3 Партнерская стратегия 173
3.4 Стратегия саморегуляции 181
3.5 Сценарии развития стратегий 186
Заключение 198
Библиография 202
Приложения 213
- Современные дискуссии о сущности и содержании понятия «международно-политическая система»
- Государство в условиях многоуровневого управления
- Индивидуальный уровень
- Сценарии развития стратегий
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Современная эпоха трансформации мирового порядка, водораздела границ, глобализации сознания и потери аутентичности, выводит на передний план проблематику систематизации накопленных знаний человечеством за весь период известной ему истории. В поисках выхода из «тупика истории» научное сообщество, озабоченное мировыми проблемами экологии, энергетики, и системного порядка вновь стремится к обобщению знаний, и консолидации ученных всего мира для выхода «в новое бытие».
Создание новых социальных сетей и взаимосвязей, основанных на лучших достижениях человечества (Outstanding Achievements of Mankind (OAM)), представляется наиболее актуальными на сегодняшний день. Выбор пути, традиций, морально идеологических установок и формировании на их основе эффективной стратегии долгосрочного развития социальных структур, представляется магистральной линией для научных разработок современных ученных.
Исследователи мировой политики и международных отношений говорят об обилии «внесистемных» и «плохо объяснимых» явлений, не вписывающихся в привычные рамки. Ситуация обычно объясняется тем, что новые, публичные и частные, источники власти и влияния в мире, действуя в рамках старых правил (отвечающих реалиям старой международной системы) неизбежно порождают противоречия, конкуренцию, конфликты. В конечном счете, это затрудняет формирование четкой картины, которая бы отражала ключевые характеристики современного мира.
Приспособятся или выживут мировые организации – ключевая неопределенность. Нынешние тенденции, предполагающие распределение власти и влияния, создают глобальный дефицит управления. Чтобы развернуть эти тенденции в другом направлении, в международном сообществе потребовалось бы мощное лидерство ряда сил, включая зарождающиеся. Некоторые неопределенности повлекут более серьезные последствия.
В трансформационный период общества, его качественного изменения, когда ставится задача интенсификации науки, превращения ее в мощный катализатор, большое значение имеют системно-философские исследования научного познания.
Сегодня нельзя рассматривать какую-то одну плоскость (например, государственную или межправительственную) как самую главную или первичную, а также указывать, что какой-то один тип управления международными процессами доминирует на сегодняшний день или что существует четкая политическая структура мира. Ученые говорят о «раздвоенной системе», «полицентризме» и «космократии».
Нестабильность и «турбулентность» современной международной системы противопоставляется относительно устойчивой Вестфальской системе. В течение трех-четырех столетий основу международной системы составляли такие «вестфальские» принципы как государствоцентризм, суверенитет как «общий знаменатель», международное право, баланс сил и др.
Пройдя ряд стадий развития, Вестфальская система начала подвергаться эрозии, что обусловлено двумя основными причинами: активизацией на мировой арене негосударственных транснациональных акторов и политическим разнообразием государств, вошедших в систему.
Таким образом, в современной системе уже не действуют старые правила, но и новые еще не выработаны. Но необходимое движение политического процесса порождает стихийную выработку норм, которые оказываются неформальными, многочисленными и противоречивыми. Причем, эти нормы, теперь исходят не только от государств.
Следовательно, анализ современных социальных систем и создание новой эффективной международной системы является актуальным для политической науки, так и для всего мирового сообщества.
Понятие система в современном мире широко используется не только в научно – философских теориях, но и в обыденной бытовой жизни простых людей далеких от научных изысканий. Различные социальные слои, люди разных уровней образования, и вероисповеданий, используют «систему» как категорию, понятие, или умозаключение.
Используя терминологию современного бизнес сообщества можно заключить что – «система» имеет высокую степь доверия среди граждан.
Объективные потребности решать обострившиеся системные проблемы в экологии, экономики, устойчивого развития и др. привели к появлению форматов межгосударственного сотрудничества нового уровня. В случае с Всемирной торговой организацией (ВТО) и Европейским союзом (ЕС) это сотрудничество выливалось в создание нового, относительно слабо зависимого от наций уровня. Данные изменения были дополнены информационной и технологической революциями. В частности, новые средства информации и коммуникации дали возможность неправительственным организациям (НПО), независимым ассоциациям и социальным движениям активно взаимодействовать внутри и между собой, а также оказывать информационное, интеллектуальное и материальное влияние на происходящие события. Дискурсы неолиберализма и демократизации, а также соответствующая политика «пробудили» силы финансово-экономических групп и субнациональных сообществ. В последнем случае впервые с момента становления Вестфальской системы, значительную степень независимости получили уровни, находящиеся ниже национального.
Реальные изменения сразу же нашли теоретическое отражение. Появились концепции транснационализма, международных режимов, а также «управления» («governance»). Последняя концепция, истоки которой уходят в корпоративное управление, позже была конкретизирована. Для описания внутриполитических и региональных трансформаций была разработана концепция «многоуровневого управления», а для анализа более масштабных изменений – концепция «глобального управления».
Формулирование и использование концепции многоуровневого управления для исследования трансформационных процессов в государствах и надгосударственных образованиях и анализа глобальной системы помогло углубить исследования глобального управления за счет акцента на множестве уровней в современной мировой системе, а также сетевых и иных взаимосвязей между ними.
Актуальность исследования так же определяется углублением выделенных тенденций в современном мире - передачей прав и полномочий на «ненациональные» уровни. Принятие глобальных решений сегодня зависит от деятельности не только государств. К выполнению различных функций управления подключено большое количество акторов и уровней. Это заставляет многих исследователей видеть будущее современной международной системы именно в многоуровневом ключе.
Современная Мировая Система - сложно сконструированные, «unstructured» и «ill-structured» взаимосвязи политических акторов, существующие в большей степени по законам хаоса и случайных взаимосвязей, нежели системы с четкой структурой, существование которой должно было бы протекать по законам «well-structured», то есть естественной системы с низкой энтропией. Системный подход при анализе уже существующих и выявлении новых трендов для создания новой «World system» (Мировой системы) дает высокую степень эффективности, рассмотрение категорий системного анализа создает основу логического и последовательного подхода к проблеме принятия решений.
Но важным представляется помнить, что необходимо четко структурировать взаимосвязи для эффективного решения проблемы.
На это обращает внимание Дж. Розенау, когда говорит, что «не существует одного организующего принципа, на котором покоится глобальное управление, нет возникающего порядка, вокруг которого сообщества и нации могли бы сойтись. Глобальное управление является суммой множества – в буквальном смысле миллионов – механизмов контроля, за которыми стоят разные истории, цели, структуры и процессы»
Библейский тезис о сотворении всего сущего составляет прекрасную методологическую основу системного анализа возникновения системы в широкой онтологической интерпретации. Суть концепции в чрезвычайно продуктивной идее первоначального хаоса с последующей его трансформацией.
В данной работе поэтапно прослеживается появление как категории понятия система, далее её трансформация в научно – философскую теорию, и, наконец, становление. Далее благодаря ее возможности применения во многих отраслях появление и становление понятия как такового «политические системы» и «Международные политические системы».
Объект настоящего исследования – многоуровневое управление как феномен современной международной политики. Причем наравне с меж- и трансуровневым сотрудничеством мы рассматриваем межгосударственные взаимодействия, кооперацию между глобальными институтами, сети субнациональных правительств и другие способы «одноуровневого» взаимодействия. Мы исходим из того, что нельзя провести четкой границы между «одноуровневыми» и многоуровневыми стратегиями, и обозначить где заканчивается одна и начинается другая. Это заставляет нас рассматривать весь континуум стратегий, построенный, тем не менее, на «уровневом» принципе.
Предмет исследования – стратегии многоуровневого управления в международно-политической системе, их субъекты, типология и основные особенности. В центре нашего исследования способы организации управления, построенного на взаимодействии между акторами на разных уровнях международной системы. Все разнообразие способов кооперации для достижения частных и глобально значимых целей мы пытаемся группировать в несколько стратегий, в которых государства или зависимые от государств акторы (субнациональные правительства, региональные и глобальные организации) играют либо значительную роль, либо делят власть с частными центрами, либо оставляют негосударственных акторов для осуществления ими самоуправления.
Цель диссертации – определение форм и особенностей многоуровневого управления в современной международной системе.
Задачи исследования:
- проанализировать теоретические дискуссии о сущности и содержании понятия «международно-политическая система»;
- рассмотреть основные направления трансформации международной системы современности под влиянием процессов глобализации и транснационализации;
- выявить суть современных дискуссий по проблемам многоуровневого управления;
- выделить уровни управления в современной международной системе, охарактеризовать роль государства в условиях диффузии власти и передачи полномочий другим центрам власти, рассмотреть основные уровни управления, охарактеризовать их роль в общей системе управления;
- на основе проделанного анализа выделить основные типы стратегий многоуровневого управления международной системой;
- разработать сценарии развития выделенных стратегий управления.
Степень научной разработанности проблемы.
Тема стратегий многоуровневого управления в международной системе не является хорошо изученной ни в зарубежной, ни в отечественной литературе. Но отдельные аспекты этой темы уже давно и плодотворно анализируются как в России, так и за рубежом.
Исследования международных систем составляли теоретическую основу для нашей работы, детализировано раскрывали составляющие, которые можно выделить в любой международной системе. Хронологическое исследование систем, присутствовавшее во многих из этих работ, помогало сформировать представление о мировой политической динамике и изменениях, помогало выявить особенности и специфику современной системы.
К наиболее ярким исследователям международных систем относятся К. Уолтц, Дж. Рагги, О. Янг, М. Каплан, Р. Роузкранс, Д. Зиннес и др., Р. Арон. Отдельный вклад в изучение мировой системы, ее современного состояния и перспективам развития внесли представители мир-системного подхода И. Валлерстайн, Дж. Модельски, А.Г. Франк и Барри К. Джиллс.
Среди отечественных исследователей международных систем необходимо отметить А.Д. Богатурова, М.А. Хрусталева, П.А. Цыганкова, Ю.М. Павлова и И.А. Чихарева, Кабаченко А.П. Многие из них теоретические и исторические аспекты исследования систем совмещают с анализом современного состояния мира. Особенное внимание отечественные исследователи уделяют вопросам полярности системы, в частности В.Ю. Сизов, Ю.В. Соколов и В.С. Малахов.
Особенно важным для нас выступил анализ кризиса системы, наблюдаемого сегодня, среди наиболее важных работ можно выделить исследования С. Нанна, В.М. Кулагина, С.В. Кортунова, М.М. Лебедевой.
Связанной с анализом систем является проблема изменений, происходящих с государством в эпоху глобализации. Исследователи по-разному оценивают глубину произошедших изменений. Крайнюю позицию занимают т.н. «гиперглобалисты»: К. Омаэ, М. Элброу и др. Другую крайность представляют «скептики»: П. Херст и Дж. Томпсон, К. Кольянезе. Близкую к ним - Я. Шольт, Э. Барри, Т. Осборн, Н. Роуз. По их мнению, трансформации имеют место, но они вовсе не ослабляют государство. Оно государство, напротив – укрепляет свои позиции и приобретает новые возможности влияния.
Но большинство исследователей придерживаются «срединной позиции»: У. Бек, Э. Гидденс, А. Мартинелли, Дж. Розенау, Д. Хелд и др.
Российские исследователи также занимаются изучением данного вопроса. Отдельно стоит выделить В.С. Малахова.
В отдельный блок необходимо выделить исследования посвященные роли государства в мировом управлении, потом что именно от них и их решений зависит возможности "освобождения" уровней и степеней свобод обеспечивающих появление новых авторов.
Обозначенное «освобождение» изучали многие ученые. Существовали как общие исследования, так и конкретные, направленные на анализ определенной группы акторов.
К первой группе можно отнести Дж. Грума, А. Макарычева и А. Сергунина, а также авторов сборника «"Приватизация" мировой политики: локальные действия – глобальные результаты» под редакцией М.М. Лебедевой
Исследованиям глобального уровня активной деятельности ненациональных акторов посвящены, например, работы Е.А. Клочихина и С. Баркин. Важным для нас является вопрос «наднациональности» глобальных организаций, так как именно при определенной степени независимости можно говорить о существовании отдельного уровня. «Наднациональность» изучал, в частности, А. Этциони.
Исследованию феномена трансправительственных сетей посвящены работы А.-М. Слотер и Т. Хэйл, М. Стрежнева.
Региональный уровень, в том числе в контексте управления международной системой, изучали также многие авторы. Можно выделить, например, П. Катценштейна. Важные российские исследования регионов были объединены в сборнике «Модели региональной интеграции: Прошлое и настоящее» под ред. А.С. Маныкина.
Европейский союз, как самая развитая региональная структура современности, заслуживает особого внимания. Среди исследователей можно выделить Х. Уоллес, М. Стрежневу, а также сборник «Европейский союз и «Группа восьми»: совместная ответственность за глобальное общественное благо» (отв. ред. М.В. Ларионова)
Межрегионализм и трансрегионализм, как стратегии взаимодействия регионов, изучали такие авторы как Х. Хангги и Ю. Руланд.
Различные объединения гражданского общества, являющиеся частью транснационального уровня, занимают особенно важное положение в системе многоуровневого взаимодействия. Транснациональное гражданское общество изучали У. Харкорт, Я. Шольт, А.Н. Михеев. Также этому вопросу посвящена часть сборника «Антиглобализм и глобальное управление: Доклады, дискуссии, справочные материалы».
Транснациональные компании (ТНК) также относятся к транснациональному уровню. Их роль в глобальном управлении изучали С.А. Афонцев, С. Брукс, Дж. Клайн.
Частно-публичное партнерство является стратегией, объединяющей усилия государственных и частных акторов. Этот важный механизм рассматривали М. Байсхайм, С. Кампе и М. Шаферхофф, Т. Борзел и Т. Риссе. Иногда государства позволяют частным акторам осуществлять некоего рода самоуправление. Подробнее этот момент раскрыт у Р. Майнца, М. Панасенко. Самоуправление можно также встретить в работах П. Ладлоу и Б. Артс.
Субнациональные уровни, получив в последнее время значительную долю автономии, также подключились к принятию важных глобальных решений. Особенности этого участия изучали М. Мигнус, Л. Хуг, Э. Бомберг и Дж. Петерсон. Среди субнациональных акторов особенно влиятельными являются «глобальные города». Их место в современной системе изучали П. Тейлор, М. Кастельс, Ю.А. Никитина, С. Сассен. Роль субнациональных акторов неразрывно связана с сетевым взаимодействием между ними. Такое «межсубнациональное» взаимодействие в многочисленных работах изучали К. Ван ден Бранде и др.
Относительно новый и неожиданный уровень образуют индивиды (или индивидуальный уровень - Individual level (IL)) как наиболее простые и «низшие» элементы всей международной системы. Их ролью в мировой политике занимались М. Жирар, Дж. Розенау, С. Афонцев, Ю.С. Коноплин и О.В. Красина, Л.В. Сморгунов, Д.М. Фельдман. Отдельного изучения заслуживают глобальные личности, которые способны оказывать существенное влияние на глобальные процессы и решение глобальных проблем. Эту категорию акторов изучали М. Мерль, В.С. Малахов.
Исследования, посвященные анализу многоуровневого управления, условно можно разделить на пять блоков.
Первый блок составляют исследования многоуровневого управления в Европейском союзе. Концепцию «многоуровневого управления» в узком смысле развивали Л. Хуг, Г. Маркс, Бач, М. Флиндерс, Э. Гранде, Ф. Шарпф. Другое название новых способов управления в ЕС использовали теоретики «сетевого управления»: К. Ансел, Дж. Петерсон. Ф. Шмиттер, описывая новые возможности для неправительственных акторов в Европе, ввел латинизмы «консорцио» и «кондоминио». Со скептических позиций многоуровневое управление в Европе рассматривал С. Джордж.
Второй блок составляют многочисленные работы о признаках многоуровневого управления в международных отношениях. Сюда относится Дж. Розенау со своим неологизмом «фрагмеграция», Дж. Рагги, автор концепции «мультиперспективного управления». Ф. Черни изучал международные отношения через призму концепции «новых средних веков». Свою концепцию международных отношений под названием «коллективное управление» вывел Саиф аль-Ислам Каддафи. Особую ценность представляют немногочисленные работы, которые конкретно говорят о системе многоуровневого глобального управления. Сюда относятся такие авторы как М. Цюрн и С. де Прадо.
Обобщили выводы теоретиков различных подходов к глобальному управлению такие исследователи как А.Б. Вебер, Д.М. Темников, Э. Краманн, А. Мартинелли. Свой вклад внесли авторы уже упоминавшегося сборника «Антиглобализм и глобальное управление».
Третий блок – это теории внутригосударственного федерализма. Принципы многоуровневого управления содержат концепции «многочисленных юрисдикций» (У. Оутс, Г. Таллок), «многоуровневого правительства (или управления)» (А. Бенц, Р. Симеон и Д. Кэмерон, Д. Райт), «многоцентричного управления» (Дж. Кинкейд, К. Николаидис), «матрицы полномочий» (Д. Элазар), «рыночного федерализма» (Б. Веингаст), а также «FOCJ» (Б. Фрей и Р. Эйхенбергер).
Четвертый блок публикаций по многоуровневому управлению – это исследования местных правительств. Сторонники фрагментационного понимания местного уровня (Ч. Тибу, М. Макгиннис, В. Остром, Э. Остром, Р. Биш) считают, что на пользу качеству предоставляемых общественных местных услуг пойдет конкуренция между локальными юрисдикциями. Сторонники «консолидации» же (Э. Даунс, В. Лионс, Д. Лоури, Дж. Фруг) считают, что вместо конкурирующих пересекающихся юрисдикций должно быть ограниченное число местных правительств.
Пятый блок связан с исследованием государственной политики. Здесь также есть сторонники рыночной конкуренции, участия негосударственных акторов и самоорганизации (Б. Марин, Р. Майнц) и скептики (Ч. Джеффри), которые говорят о первичности государственного уровня управления.
Тема стратегий управления, к сожалению, менее развита, чем тема антиунитаризма. Хотя, в каком-то смысле типы многоуровневого управления, выделяемые Г. Марксом и Л. Хуг, а также названные концепции «фрагментации» и «консолидации» могут быть восприняты через призму стратегий. То же само можно сказать и про содержание работ Т. Биерстекера, М. Цюрна, а также публикацию ОЭСР «Building Competitive Regions: Strategies and Governance».
Будущее международной системы, многоуровневого управления и различных его стратегий не менее важный вопрос. В этой области можно выделить работы М. Ортеги, Айрис Мэрион Янг, Судхир Челла Раджана, Дэни Родрика, А. Этциони.
Актуальность затронутых тем подтверждается многочисленными публикациями в таких периодических изданиях как «Global governance journal», «Pro et Contra», «Международные процессы», «Россия и Америка в XXI веке», «Россия в глобальной политике», «Internationale politik» и др. Также различные аспекты тем раскрывают публикации британского мозгового центра «Foreign Policy Centre» и Института Европейского университета (EUI).
Важную для исследования точную фактическую информацию предоставляли сайты различных организаций. Информацию о заключенных международных соглашениях содержит банк данных «United Nations Treaty Collection». Для исследования также были полезны сайты Глобального водного партнерства, Всемирного банка, Глобального договора Организации объединенных наций, «Международной сети по соблюдению природоохранного законодательства и правоприменению», страница Базельского комитета по банковскому надзору и др.
Несмотря на то, что существует множество исследований, посвященных различным аспектам рассматриваемой нами темы, существует дефицит работ, систематизированно рассматривающих уровни и стратегии управления современной международной системы.
Методологические и теоретические основания исследования.
Несомненно, для нас важнейшей методологической основой стал системный подход, анализу которого мы уделяем внимание в начале работы и который позже помогал нам представить мир в его целостности и сложности.
Важное значение для нас имел такой общенаучный метод как сравнение. Именно на основании этого метода удалось сравнить между собой уровни, акторов и стратегии, выявить сходства и различия.
В последней части работы использовались прогностические методы, среди которых наиболее приемлемым мы посчитали сценарный метод. На его основе мы выделили ряд возможных (и абстрактных, идеальных) вариантов развития и эволюции всех выделенных стратегий управления.
Научная новизна. Как можно заметить из приведенных нами данных о публикациях, как в отечественной, так и в зарубежной литературе практически не встречается источников, где речь шла бы о теме стратегий многоуровневого управления в современной системе.
Существует множество работ (в основном зарубежных) о многоуровневом управлении, небольшая часть из них посвящена использованию положений концепции многоуровневого управления при анализе международной системы, и только отдельные авторы обращают внимание на то, как именно осуществляется это управление, какие существуют конкурирующие формы, какие из них лучшие, и какие имеют больше шансов составить основу мира через десятилетия.
К сожалению, даже эти работы имеют ограничения. Либо различие между стратегиями просто постулируется, либо приводится очень ограниченный и общий список.
Поэтому научная новизна будет заключаться в том, что
комплексно и подробно представлена многоуровневая структура современной международной системы;
выделены способы, с помощью которых решаются современные глобальные проблемы путем взаимодействия различных уровней;
предложена авторская типология стратегий управления, включающая «одноуровневую», вертикальную, партнерскую стратегии и стратегию саморегуляции, то есть естественной системы с низкой энтропией;
в каждой из стратегий выделены конкретные способы взаимодействия, различающиеся между собой типами вовлеченных акторов и степенью влияния публичных органов.
представлен взгляд на уровни международной системы, удовлетворяющий современным реалиям развития мира;
предложена научная концепция индивидуального уровня (Individual level (IL)), где он рассматривается как составляющая современной системы управления миром и во взаимосвязи с другими уровнями;
показана структура каждого из уровней, выделены «суб-уровни» (межгосударственный, наднациональный, трансрегиональный и др.).
Теоретическая значимость работы заключается в том, что наши выводы способствуют углублению концепции многоуровневого управления за счет постулирования возможности адаптации ее к исследованиям глобального управления. Систематизируются формы многоуровневого сотрудничества, с нетрадиционной точки зрения рассматривается взаимоотношение государства с другими акторами в контексте происходящих изменений.
Практическая значимость исследования заключается в том, что оно может быть использовано политиками, представителями бизнеса и общественных организаций и другими заинтересованными сторонами для выстраивания своих стратегий поведения в условиях «турбулентного» мира. Исследование содержит новое восприятие современных тенденций и новый взгляд на закономерности функционирование постбиполярной системы.
Выводы могут использоваться для подготовки и преподавания курсов по мировой политике и международным отношениям в качестве новой концепции состояния и развития международной системы, глобального управления, стратегий акторов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) Усложнение международных систем, которое мы можем видеть при сравнении исторических и современных систем, сказывается и на их структуре, внутренней иерархии. Современная международная система отличается от предыдущих исторических систем большей сложностью. Имперские структуры были организованы по простому двухуровневому принципу «центр-периферия». Далее в системе стали выделять глобальный, региональный, национальный и локальный уровни. Уже сегодня система настолько усложнилась, что иногда выделяют такие уровни как транснациональный, метарегиональный, субнациональный и индивидуальный, то есть персональный. В нашем представлении современная международная система, которая подверглась трансформации в результате активизации процессов глобализации и транснационализации, распадается на глобальный, региональный, национальный, транснациональный, субнациональный и формирующийся индивидуальный уровни.
Разнородные тенденции привели к единому результату, который заключается в сложной многоуровневой системе, где можно выделить как публичные уровни, так и негосударственные, а иногда даже и индивидуальный уровень становится важным «этажом» принятия решений.
Названные уровни не являются чем-то четко выделяемым в реальности. Поэтому каждый уровень можно поделить на суб-уровни, а также можно выделить некие переходные стадии от одного уровня к другому.
2) Само по себе выделение уровней не означает необходимого становления управления на этих уровнях и между ними. Многоуровневое управление нуждается в том, что бы заставляло акторов на разных уровнях вести друг с другом переговоры, формировать коалиции, институты и действовать совместно. Мы вслед за некоторыми другими исследователями считаем, что решение находится в функциональной дифференциации. То есть функциональная идентичность акторов в рамках старой системы межгосударственного взаимодействия, описанная теорией К. Уолтца, с переходом к новой системе сменилась дифференцированностью и функциональной неравнозначностью существующих акторов. Транснациональные «сферы компетенции» начали активно перенимать функции регулирования системой, начиная от легитимации и признания, заканчивая принятием решений и регулированием.
Таким образом, все слои современной «мировой политии» пронизывает система управления, образовавшаяся в результате активизации транснациональных акторов и возникновения необходимости заполнить брешь невозможности государства эффективно выполнять некоторые свои функции. Это привело к передаче функций, прав и заданий с национального на другие уровни: вверх (процесс супранационализации), вниз (процесс децентрализации) и «в стороны» (популяризация сетевого принципа). Важными участниками управления стали в первом случае региональные и международные организации, во втором случае – провинциальные и местные правительства, в третьем – коммерческие структуры и гражданское общество.
3) Мы считаем, что существуют важные отличия между глобальной многоуровневой политией (межуднародной системой) и другими многоуровневыми политиями (региональными, национальными и пр.).
Существующее управление мировыми процессами не является жестко централизованной системой с набором единых, признаваемых всеми правил (как в государствах или в ЕС), так как отсутствует «координационный центр» (например, мировое правительство), где могли бы согласовываться все стратегии и политические курсы, где координировались бы вопросы различных секторов. Такая особенность означает, что мир является скорее совокупностью множества пересекающихся режимов, которые часто противоречат друг другу. Многие из этих режимов являются многоуровневыми в том смысле, что вовлекают большое количество акторов с разных слоев территории и юрисдикции, которые независимо от своего положения могут взаимодействовать практически с любым другим органом, сообществом или институтом. «Многоуровневость» также, надо заметить, не является универсальной, и в каждом конкретном режиме или области проявляется по-разному.
4) Стратегии многоуровневого управления могут быть объединены в три группы: вертикальные, горизонтальные и смешанные стратегии. Как и в случае с уровнями, существует множество под-форм и переходных форм, в том числе и тех, которые касаются перехода от «одноуровневого» управления к многоуровневому.
Причем часто можно заметить, что какая-то определенная сфера (экономики, экологии, безопасности…) больше расположена к той или иной стратегии. Сферы мировых проблем очень разнородны и по-разному соотносятся с возможностью и необходимостью государственных акторов их контролировать.
5) Необходимо констатировать значительную степень субъективности в принятии решений по децентрализации. Во-первых, если традиции и предыдущий опыт не будут располагать к переходу на многоуровневые «рельсы», государство не примет соответствующих решений. Во-вторых, даже если соответствующие решения принимаются, то это происходит в результате длительных дискуссий, которые происходили на национальном уровне. То есть перспективы децентрализации зависят, прежде всего, от государства и его вердиктов.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, основной части, заключения, библиографии и приложений. Основная часть состоит из трех глав, которые делятся на параграфы и пункты. Работа содержит 18 приложений.
Современные дискуссии о сущности и содержании понятия «международно-политическая система»
Поднимать вопрос о международных системах значит обращаться к системному подходу, который позволяется увидеть в международных отношениях связи и законы, т.е. систему.
Системный подход к международным отношениям стали активно применять с середины 1950-х гт. Это время отметилось активным внедрением в социальные дисциплины достижений научно-технической революции, в частности, ЭВМ. Это придало системному подходу к международным отношениям дополнительную привлекательность, связанную с надеждами на постановку исследований на строгий теоретически обоснованный и эмпирически подтвержденный фундамент.
В качестве основателя системной теории чаще всего называют имя Людвига фон Берталанфи . Но применительно к социальным и политическим наукам системный подход впервые стал успешно применяться американскими учеными Т. Парсонсом150 и Д. Истоном151 в середине XX века. Особенным авторитетом стали пользоваться политико-социологические идеи, изложенные в работе Истона «Системный анализ политической жизни». Здесь он представил политическую жизнь как систему, т.е. совокупность отношений, главной характеристикой которых является непрерывное взаимодействие с внешней средой через механизмы «входов» (input) и «выходов» (output). На «входах» система испытывает воздействие внешней (социальной и природной) среды в форме требований и поддержки. Источниками требований могут быть как части внутрисоциетальной среды (социальные, личностные системы), так и компоненты-экстрасоциетальной среды (например, международно-политические системы). Перечисленные внешние раздражители перерабатываются системой, в результате чего формируется ее реакция, при помощи которой она приспосабливается к изменениям среды. Это «выход» системы, где происходит принятие решений и их реализация в форме политических действий и мероприятий. Это, в свою очередь, порождает новые изменения в среде, которые продуцируют новые требования и поддержку. Таким образом «петля обратной связи» (feedback loop) создает новый цикл взаимоотношений системы со средой.
Концепция Истона позволяет взглянуть на политическую систему как целостный организм и, кроме того, она акцентирует внимание на динамической составляющей системы, в контексте ее непрерывного взаимодействия с окружающей средой. Концепция также облегчает поиск закономерностей ее развития и самосохранения, взаимодействия с другими системами. Однако необходимо согласиться с теми специалистами в области международных отношений, которые находят концепцию Д. Истона малоприменимой к изучению международных систем. Во-первых, потому что она исходит из реалий определенной (американской) политической системы и, следовательно, не учитывает особенности других политических систем. Во-вторых, его определение политики как «авторитарного распределения ценностей» не позволяет рассматривать международные отношения как политические. В-третьих, эту концепцию невозможно применять к изучению глобальной системы в силу особенностей ее окружающей среды. Кроме того, можно прибавить к этому традиционное возражение против теории Дж. Истона о том, что она отказывается анализировать то, что происходит внутри «черного ящика» и сосредотачивается на изучении внешних отношений системы.
Все это говорит о том, что международные системы не могут успешно рассматриваться в рамках традиционных теорий политических систем. Для этого нужны специальные концепции, учитывающие все особенности международных отношений.
Но перед тем как перейти к особенностям международных систем, стоит обратиться к основополагающим понятиям системной теории.
Понятийная основа системной теории
В первую очередь стоит обратиться к понятию «система». Основатель системного подхода Л. фон Берталанфй определял систему как «совокупность элементов, находящихся во взаимодействии друг с другом»152. К. Уолтц расширил данное понимание. По его мнению «система состоит из структуры и взаимодействующих элементов»153, т.е. он включает в концепт системы центральное для неореализма понятие структуры.
Если говорить о неореализме, то именно эта парадигма сделала основным предметом своего анализа международную систему. Иногда теорию Уолтца даже называют «теорией международной системы и ее структуры» или «системной теорией международных отношений». Обратиться к системному методу Уолтца заставило требование методологической строгости.
Международная система в описании Уолтца своим принципом индивидуализма напоминает рынок: каждый участник, не имея своей целью создать систему, преследует исключительно свои интересы, их «цели и усилия направлены не на создание порядка, но скорее на удовлетворение своих собственных внутренне определённых интересов при помощи любых средств, которые они могут использовать»154. Аналогия с рынком продолжается в том отношении, что однажды созданная, благодаря взаимодействиям элементов, система становится самостоятельной силой, способной накладывать серьезный отпечаток на поведение единиц-государств.
Несмотря на значимость неореалистской парадигмы и непосредственно фигуры К. Уолтца для теории международных отношений (особенно системного подхода в его рамках), многие исследователи справедливо критикуют отдельные, но принципиальные для современного поднимания международной системы стороны его подхода. Так, с точки зрения Дж. Рагти155, теория структуры Уолтца не пригодна для объяснения трансформации, которая произошла на рубеже предсовременность-модерн, а также современной трансформации модерн-постмодерн. Трансформационные сдвиги в теории Уолтца сводятся лишь к двум: переход от многополярности к биполярности и от анархии к централизованному правлению. Рагги подчеркивает, что из трех компонентов структуры (1. Принципа организации и упорядочения систем; 2.Функциональной дифференциации элементов и 3.Степени концентрации потенциала) принцип дифференциации «выпадает», т.к. с точки зрения Уолтца элементы в анархичной системе вынуждены быть функционально подобными.
Стремясь преодолеть эти недостатки, Рагги акцентирует внимание на принципе дифференциации. Так, средневековая система отличалась «лоскутным одеялом» накладывающихся друг на друга юрисдикции, образованным взаимодействием множества политических элементов. В противоположность этому в современной системе нации-государства обладают исключительным правом на юрисдикцию. Но, кроме того, данный принцип претендует на то, чтобы объяснить замену современной системы государств новой, постсовременной системой, которая реабилитирует средневековый принцип дифференциации.
Признавая справедливость критики Рагги, нельзя в то же время отрицать подмеченную Уолтцем особенность системы, которую обычно обозначают как «эмерджентность». Еще Э. Дюркгейм считал эту особенность основополагающей и определяющей для систем. В его понимании система - это целостность, «специфическая реальность» со своими собственными характеристиками (а не «заимствованными» у ее частей). А.Д. Богатуров иллюстрирует этот принцип, согласно которому система - это единый организм, свойства которого «не исчерпываются суммой свойств, присущих каждой из его составляющих в отдельности» : отдельно взятые шаги дипломатии СССР, Франции, Англии и Германии в период проведения Генуэзской конференции 1922 г., которые были на первый взгляд направлены на восстановление Европы, в целом привели к закреплению раскола.
Возвращаясь к содержанию понятия «система», стоит упомянуть взгляд Ж. Эрмана, который кроме названных компонентов системы (элементов и структуры) добавляет еще один: «С формальной точки зрения система (Sy) предполагает наличие состава ее элементов (Q, специфические взаимосвязи между ними, структуру (iS) и среду ()» 57. Таким образом, понятие системы подразумевает взаимодействие элементов на базе существующей структуры; кроме того, понятие среды помогает определить границы системы и тем самым отделить систему от внешних элементов (как в реальном, так и в концептуальном аспектах). Упомянутые компоненты системы, а также другие понятия, способствующие более глубокому пониманию международных систем, будут подробней рассмотрены ниже.
Термины «международная система» и «мировая система» конкретизируют понимание системы для анализа международных отношений. Термин «мировая система» был введен Т. Парсонсом. Ученый связывал мировую систему с рассмотрением мира как целого, а именно - каково качество и количество взаимодействия. Парсонс считал мировую систему частью более общей совокупности - социальных систем. Такая система создается государствами и процессами социального взаимодействия людей. Таким образом, его мировая система содержательно близка к «международной (межгосударственной) системе», которая в традиции Уолтца состоит из взаимодействий государств. Современность же предъявляет требования включения в состав элементов мировой системы и других акторов.
Государство в условиях многоуровневого управления
М. Лебедева замечает, что «государство фактически выпало из фокуса исследователей в области международных отношений, которые отдали его политологам, оставив себе только внешнюю политику»276. Выпадает государство часто из исследований по глобальному управлению, особенно многоуровневому, т.к. аналитики оказываются сосредоточенными на трендах и новшествах, и из-за этого часто подвергаются критике со стороны традиционалистов.
Для нас в этом разделе важно подчеркнуть значимость национального уровня для современного многоуровневого управления. Во многом эта значимость базируется на том, что именно государство (его ошибки, его неприятие) оказывается отправной точкой для уровневой пролиферации. Государств являлось основой ушедшей системы, именно с него следует начать анализ сложных современных политических реалий. Иными словами, для того, чтобы понять особенности многоуровневого управления, мы должны вспомнить, на чем основывался старый миропорядок, основанный взаимодействии государств и «одноуровневом» управлении.
Полицентризм и многоуровневость в современной системе были вызваны все расширяющейся сверхтерриториальностью. Можно заключить, что именно территориальность как принцип организации социального пространства составлял основу и «сердце» предыдущей модели взаимоотношений между акторами. Территориальность и государствоцентризм оказываются неразрывно связанными и взаимообусловленными.
Принцип территориальности и государствоцентризма ведет к тому, что все мировые дела регулируются через государство и международные (межгосударственные) отношения. Региональные и локальные правительства не обладали достаточной автономией, чтобы развивать интенсивные внутренние связи, а также внешние, состоящие во взаимоотношениях с другими государствами, их регионами или организациями. Активное посредничество (а по сути подмена или узурпация), выполняемое центральным правительством, не позволяли внутренним органам выработать сколь бы то ни было самостоятельный курс. То же относится во многом и к национальным неправительственным объединениям.
Смена организующих систему парадигм, приготовленная комплексным переплетением экономических, культурных, психологических, технологических и др. факторов, ослабила государственный суверенитет, сделала государственные границы прозрачными, а значит и поставила под сомнение принцип территориальности (который на сегодняшний момент все еще значим). С сопротивлением или без, началось «распластывание» национального государства. Это и послужило исходным практическим и теоретическим пунктом для формирования многоуровневого управления. Необходимым условием формирования такой системы стала относительная автономия ненациональных уровней. Ни один из уровней не должен был полностью контролировать другие.
Распространение управленческих функций, компетенций и возможностей шло именно из государственных центров. Государство теряет лояльность ТНК (как пишет У. Бек, они «де-факто расторгают договор о лояльности с институтами национального государства»278), организаций гражданского общества; МПО также все больше становятся руководимыми собственными интересами. Глобальные города гораздо больше связаны с транснациональными экономическими, финансовыми и информационными потоками, чем с государством, на территории которого они находятся. То же с провинциями. По крайней мере, в такой многоуровневой системе как ЕС они имеют возможность выражать свое, часто отличное от национального, мнение.
На психологическом уровне происходит важный процесс ослабления чувства национальной принадлежности. Человек все больше отождествляет себя либо с местными или провинциальными общностями, либо с группами по интересам (которые не обязательно существуют только на территории «своей» страны), либо с человечеством как целым. Государство раньше не сталкивалось с этой проблемой в такой массовости. Сегодня оно больше не может рассматривать, что бы то ни было как данное «свыше», особенно собственных граждан. В современных условиях государству приходится вступать в «конкуренцию за лояльность». Зачастую государство успешно в этой борьбе, но оно больше не может силой удерживать, тех, кто эту лояльность отверг. Как результат, граждане «присягают» неправительственным организациям и даже фирмам. Как было остроумно подмечено, если бы крупные фирмы могли учредить собственное гражданство, желающих бы нашлось миллионы.
Подобная теоретическая панорама нередко заставляет делать неверный вывод о том, что эпоха государства прошла. На самом деле были обозначены только тенденции, которые во многих случаях не достигли своего «золотого века», а где-то находятся и в зачаточном состоянии.
Государства по-прежнему являются крупнейшим и необходимым участником управления международной системой. Кризис и упадок государствоцентризма не означает конец государства как такового. Более того, такие исследователи как Ян Шольт сомневаются в том, что глобализационная и транснациональная активность ведет к рассеянию власти. Наоборот, «децентрализация в отношении институтов управления была стратегической обстановкой для значительной концентрации власти у определенных государств и социальных кругов» .
Важно учитывать и другие особенности, которые зачастую игнорируются исследователями.
Во-первых, теоретически ущербно рассматривать государство как что-то абстрактное и однородное. Исследователь Г. Аллисон был один из первых, кто усомнился в одинаковости современных государств. Р. Патнэм развил данное представление. Исследователи-международники, рассматривая государство только в его внешнем взаимодействии с другими нациями, упускают из внимания тот комплексный момент, что перед тем как вступить во внешний диалог, государство проводит внутриполитическую дискуссию, в которой участвует множество различных политических групп. Также здесь примечательная теория демократического мира, которая вывела зависимость мирного поведения государств на международной арене от демократичности их внутреннего режима.
Конечно, при проведении широкомасштабного (в географическом смысле) анализа, исследователи-международники вынуждены абстрагироваться от различий. Но для полного понимания будут весьма полезны парадигмы политологии. Многочисленные оговорки, без сомнения, осложняют понимание, поэтому важно понимать, что выделяемые тенденции носят чрезвычайно общий характер, и они могут быть конкретизированы в зависимости от региона. А чтобы понять особенности влияния глобальных трендов в конкретном месте надо учитывать национальные (или региональные) особенности - электоральная политика, культурные традиции и отношения между государством, трудом и бизнесом в данной стране (регионе).
Другую, даже более важную, неоднородность фиксирует М. Лебедева. Она выделяет «вестфальские» и «невестфальские» государства. Признаки первых были многажды перечислены нами; основной особенностью является относительно устойчивый национальный суверенитет. Ко вторым относятся те, которые только формально включены в
Вестфальскую международную систему, но обладают такими признаками как плохо функционирующая политическая система, разрушенная экономика. Эти государства своими проблемами создают опасности всему миру: на их территории располагаются базы террористов, производятся наркотики, ведется незаконная торговля оружием. Это государства, в отношении которых предпринимаются шаги по государствостроительству, такие как Руанда, Сомали, Афганистан.
Невестфальские государства иного рода - это государства, противопоставляющие себя существующей межгосударственной системе. Они создают проблемы окружающим своей непредсказуемостью, а иногда и политическим шантажом. Это государства с выраженной идеологической или религиозной ориентацией. Примером служит Северная Корея.
Но Лебедева выделяет еще один тип государств. Это «поствестфальские политий»282. Они характеризуются, в частности, «постгероическим» подходом к внешней политике и безопасности, который иногда называется «постмодернистским». Эти государства обычно сильнее других втянуты в сети трансуровневого и межакторного взаимодействия. Это, конечно же, не всегда связано с восприимчивостью современным тенденциям, и может просто выражать культурные и исторические особенности. Самой известной (и, пожалуй, единственной) поствестфальской политией является Евросоюз. Рассмотренный в этом ракурсе, он воплощает возможный путь развития человечества. Несмотря на то, что влияние европейской модели политического устройства на остальные государства велико и многие региональные проекты желали бы пойти по европейской модели интеграции, на сегодняшний момент в мире не существует политий, которые бы могли претендовать в будущем на статус поствестфальских.
Приставка «пост-» уже сама по себе отсылает к эволюционному развитию. Многими исследователями предполагается, что все страны со временем последуют примеру Евросоюза и ограничат свой национальный суверенитет в пользу наднационального органа (и не только). Но пока что в государствах сильна вестфальская составляющая. И это важно учитывать, когда речь заходит о десуверенизации: серьезные мультиуровневые трансформации имеют место далеко не повсеместно.
Индивидуальный уровень
Несмотря на то, что именно человек приводит в движение весь механизм мировой политики, сам по себе он не признан как активный актор, и тем более не является признанным индивидуальный уровень (Individual Level (IL)) в системе многоуровневого управления.
В теории международных отношений отдельный индивид никогда не играл такой же важной роли, как, например, государство. После Второй мировой войны, когда утвердилось господство политического реализма, в теории индивиду не нашлось места. Все политическое значение было сосредоточено в государстве как институте. В 1960-е гг., когда распространились системные и структуралистские концепции, индивид также оставался в стороне. Даже в 1970-е гг. становление транснационализма не затронуло проблему отдельного человека: индивиды рассматривались только в рамках организованных сообществ.
Впервые проблема международно-политического значения индивида поднялась в 1990-м г. в связи с выходом книги «Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity» Дж. Розенау. Более того, индивиды, индивидуальный уровень (Individual Level) здесь встали в центр анализа. М. Жирар называет это время началом «индивидуалистического ренессанса»344, т.к. по его мнению, Возрождение и часть Нового времени были отмечены признанием роли индивида в межуднародно-политических вопросах.
В наше время изучение роли индивида в мировой политике углубляется. Розенау посвятил этому вопросу свою последнюю книгу , а также создает очертания дисциплины, которую он называет «антропология мировой политики». Те же мысли у российского исследователя Э. Баталова. Он говорит о необходимости создания «антропологии международных отношений». Основу дисциплины должен составить специфически концептуализированный «человек международный» (или даже «мирополитический»), отличный как от «человека политического», так и «человека экономического».
В названной работе Розенау подробно исследует роль индивида в современной политической действительности, который, по его мнению, является неким «материалом», из которого созданы все остальные акторы. Всего он выделяет два типа акторов мировой политики: микрополитические и макрополитические акторы.
В первой группе он рассматривает индивидов как отдельных монад, подключенных к мировым процессам. Здесь выделяются следующие акторы:
- Гражданин, который способен влиять на мировую политику через участие в организации.
- Общественный деятель, осуществляющий мобилизацию граждан и контроль над ними.
- Автономный индивид, способный предпринимать индивидуальные действия, то есть не участвующий в мировой политике через организации и движения.
В число макрополитических акторов включены:
- Государства
- Подгруппы больших общностей (вроде группировок национальной бюрократии).
- Транснациональные организации
- Неуправляемая общественность (массовые движения).
- Движения, характеризующиеся большей управляемостью.
В данном разделе нами будут рассмотрены микрополитические акторы, то есть наипростейшие субъекты политического действия.
В наше время уже трудно отрицать, что рядовой индивид способен оказывать влияние на глобальные процессы. С. Афонцев выделил шесть возможных каналов влияния индивидов на мировые процессы в демократическом государстве:
Голосование на выборах и референдумах.
Лоббирование.
Политическая деятельность лидеров и активистов политических партий и движений.
Участие в массовых движениях и акциях рядовых граждан с целью поддержки тех или иных политических мер или выражения протеста против них.
Экспертиза. К подготовке решений привлекаются квалифицированные специалисты, которые благодаря этому оказываются в состоянии воздействовать на характер принимаемых решений.
Формирование общественного мнения. Лица, пользующиеся авторитетом в обществе или организации, занимающиеся распространением информации, имеют возможность влиять как на позицию избирателей, так и - косвенно - на позицию субъектов, принимающих решения (в том случае, когда власти заинтересованы в получении электоральной поддержки).346
Некоторые эксперты выделяют также такие каналы как потребление определенного (глобального) товара и инвестирование. Если последнее в определенных случаях способно иметь последствия глобального или национального масштаба, то первое является больше пассивным проявлением способности оказывать политическое влияние.
Надо сразу заметить, что рядовые граждане менее способны контролировать процессы принятия решений на международном уровне, чем такие же процессы на национальном уровне, так как в государстве для учета интересов граждан предусмотрен институт выборов, а на международном уровне институты прямой или представительной демократии отсутствуют, и их появление маловероятно.
Также надо понимать, что один обычный человек, не наделенный никакими полномочиями и не обладающий достаточными ресурсами, не способен оказать серьезного влияния на ход вещей347. Ю. Коноплин и О. Красина замечают, что «человек с улицы не рассматривается в качестве самостоятельного актора мировой политики, но учитывается лишь в той мере, в какой он оказывает влияние на "творца политики"»348.
У них появляется возможность стать реальным актором в случае, когда они принимают решение объединиться в организацию или устроиться в институт публичного управления.
Но в этом случае речь уже не идет об индивидуальном уровне (IL). В зависимости от типа выбранной структуры индивид становится подключенным к глобальному, региональному, национальному, субнациональному или транснациональному уровню системы. Тем не менее, одаренные личности способны иметь такую степень влияния в структуре, что возникает комплексная ситуация наложения индивидуального уровня (IL) с одной стороны и других уровней с другой. Так, Т. Лови пишет: «При изучении политического процесса определения и достижения целей на макроуровне выявляется то, что наиболее значимыми игроками в политике... оказываются не корпоративные элиты и их заинтересованные группы, а ведущие экономисты в университетах, светлые головы, высоко ранжированные эксперты и технократы, занимающие командные посты в немногих центральных банках и нескольких международных агентствах, типа МВФ, Всемирного банка, ВТО, ІТС и таких региональных организаций, как ЕС и NAFTA»349.
Такое участие отдельных индивидов вполне позволяет их считать влиятельными акторами мировой политики, если ориентироваться на критерий, который предлагает Д.М. Фельдман. По его мнению, индивид тогда является актором, когда он оказывает существенное влияние на ход политических процессов в определенной системе мировой политики. Причем содержание деятельности индивида не обязательно должно носить политический характер, в отличие от смысла и результата деятельности: действия должны приводить к политическим изменениям. Это важно во многом из-за того, что современный мир не позволяет провести четкую границу между сферами общественной деятельности.
Но особого внимания заслуживают индивиды, оказывающие влияние на мировую систему вне институциональных рамок (это, как правило, лидеры общественного мнения), а также те, которые действуют через созданные ими институты. Речь идет о феномене «глобальных личностей».
Глобальные личности
Международная политика в отрыве от анализа деятельности личностей мирового значения не могла быть представлена уже много веков назад. Гегель развивал идею выдающихся личностей, которые в случае если являются выразителями народного духа, имеют шанс изменить основы миропорядка в необходимый для этого момент.
Но самым известным исследователем великих личностей (героев) являлся Томас Карлейль. Он отстаивал идею о том, что ход истории направляют отдельные личности, обладающие особыми качествами. В предисловии к одной из его работ Жан Изуле написал: «общество - результат вечных превращений: носителями таких трансформаций являются герои»351.
Как бы ни был важен критерий масштабности изменений, которые произвела активность «героев», для нас остается определяющим критерий того, в какой степени их деятельность способствовала появлению новых порядков и норм. Учитывая, что множество «глобальных личностей» ставили своей целью и добивались введения более совершенных правил и более гуманного устройства, можно найти множество примеров участия индивидуального уровня в многоуровневом управлении.
Сценарии развития стратегий
Необходимо помнить, что каждая из выделенных форм взаимодействия является в первую очередь стратегией, пригодной для конкретной ситуации. Так, важнейшие вопросы торговли и финансов сегодня решаются через «одноуровневые» стратегии, в силу наличия определенных преимуществ такой организации (в форме межправительственных сетей), а вопросы обороны и безопасности лучше регулируются, если в их обсуждении не участвуют транснациональные акторы, тогда как гуманитарные и экологические проблемы, напротив, сегодня не могут быть решены без вовлечения ТНК, НПО и благотворительных организаций. Саморегулирование распространено гораздо меньше, но по мнению некоторых политиков и исследователей, в такой сфере как киберпространство (а это по их мнению в основном технические вопросы) регулирование, осуществляемое частным актором, будет наиболее предпочтительно. Также, как мы видели, финансовые сделки и арбитраж все больше регулируются ненациональными системами правил, что значительно облегчает процедуры. (Подробнее см. Приложения №16 и №17.)
Несмотря на то, что на данный момент это только стратегии, выбираемые акторами, существует вероятность, что когда-нибудь одна из них сможет стать определяющей для всей мировой системы. Иногда, как замечают исследователи, правила, созданные волей государств ради увеличения своей власти, приобретают «собственную динамику развития», и стратегия превращается в организующий принцип целых политических систем. Каждая из названных стратегий может в будущем получить наибольшее распространение, и в связи с этим полезно будет выделить несколько сценариев, по которым может продолжиться движение тенденций.
«Одноуровневая» система
Одноуровневая (традиционная) стратегия старается законсервировать ситуацию (или скорее, возвратиться назад406), продолжая сосредотачивать власть на национальном уровне.
Переход к «одноуровневой» системе может быть вызван обострением достаточно распространенного в мире недоверия к международным организациям и режимам. Основой международных отношений станут двухсторонние и региональные связи, которые в своем взаимодействии образуют глобальную сеть.
Показательно, что у М. Ортеги этот сценарий назван «Back to the state»: Ortega, Martin. Building the future: the EU s Contribution to Global Governance // Chaillot Paper 100 (April 2007). P. 70 http://www.iss.europa.eu/uploads/media/cpl00.pdf
При умной политике стран прогресс возможен и в рамках одного уровня, когда создаются новые типы межгосударственных договоренностей. Сегодня таким прогрессивным типом является формат межправительственных клубов («большая восьмерка», «большая двадцатка»). Через такие организации крупнейшие державы будут решать основные глобальные вопросы. Средние и малые государства будут вынуждены также создавать подобные клубы.
Как мы уже упоминали, перспективность клубов выражается в первую очередь в том, что взаимодействие в их рамках носит неформальный характер. Практика показывает, что такие взаимодействия часто приводят к большим результатам, чем обсуждения в рамках традиционных многоуровневых режимов. По словам Дж. Киртона «большая восьмерка» вполне способна заменить систему ООН и стать главным форумом для решения глобальных проблем, тем более что данные институты занимаются схожими проблемами.407 Более того, по мнению М.А. Хрусталева «восьмерка» в отличие от Совбеза ООН работает в более стратегическом и перспективном ключе. То же касается и «двадцатки», которая во многих аспектах дублирует функции МВФ. Большое количество государств в организации тормозит ее деятельность, в то время как в данный момент необходимо быстро реагировать на изменения финансовых и валютных рынков, как это делает компактная и неформальная «двадцатка».
Получается, что «одноуровневые» стратегии часто оказываются более эффективными, востребованными и перспективными, чем многоуровневые.
Сценарий клубов также может пойти несколькими путями. В первом случае, члены основных глобальных клубов откажутся расширять сферу своего постоянного взаимодействия и принимать новых членов. Во втором случае, данные клубы будут расширены (например, за счет включения Китая и других влиятельных держав), что сделает их более репрезентативными, но, в то же время, более тяжеловесными по причине усложнения консенсусной процедуры принятия решений.
Возможно также расширение взаимодействия в рамках трансправительственных сетей. Такой позиции придерживаются А.-М. Слотер и Т. Хэйл, которые приводят следующий пример. Джулия Гербердинг, директор центров по контролю и профилактике заболеваний в США, пытаясь справиться с эпидемией атипичной пневмонии, встретилась с необычайной трудностью координировать глобальный кризис, затрагивающий сотни органов и правительств на разных уровнях национальной и международной систем через национальную иерархию и конкретно через центры по контролю и профилактике заболеваний. Ощущая ответственность за проблему, но, не обладая полномочиями управлять многочисленными акторами, она вскоре пришла к выводу, что сетевой подход сможет справиться с эпидемией.409
Возможно и другое «одноуровневое» решение - регулирование глобальных проблем при помощи ad hoc коалиций, собирающихся в разных составах по разным вопросам. В начале XXI века такой стратегии управления придерживалась администрация Дж. Буша-младшего. Она предпочла многоуровневой стратегии на основе органов ООН стратегию коалиций единомыслящих государств. Одним из проявлений такой «одноуровневой» стратегии стала «Инициатива по безопасности в борьбе с распространением оружия массового уничтожения», учрежденная США для того, чтобы в обход международного права следить за ситуацией с перевозкой ОМУ. В данный момент к «Инициативе» подключено 95 государств.
«Вертикальная» система
Вертикальная многоуровневая стратегия перейдет от аналитической критики «сравнительного федерализма» , жестко разделяющего уровни в мировой системе линией национального слоя, к практическому утверждению общесистемной политий: в мягком варианте - четких секторальных режимов с широкими полномочиями на глобальном уровне; в жестком - настоящей мировой федерации с единым наднациональным органом, развитыми регионами и достаточно сильными и самостоятельными государствами.
Один из сторонников всемирной федерации - Дэни Родрик.411 По его мнению, создание такой всемирной политий будет результатом возрастания роли экономических потребностей акторов. Экономическая интеграция будет расширяться, распространяя экономическую либерализацию на все новые территории. В конечном счете, это приведет к тому, что национальные юрисдикции не смогут вмешиваться в экономические отношения. При этом на глобальном уровне образуется мировое правительство, основной задачей которого будет решение проблем, с которыми сталкивается рынок. Национальные правительства будут частично делегировать свою власть наднациональным исполнительным, законодательным и судебным органам, а в общем, по замыслу автора, глобальная система будет напоминать американскую.
Таким образом, именно волна региональной интеграции в 1990-е и 2000-е гг подтолкнула некоторых комментаторов к идее о полной (общемировой) экономической интеграции, которая рано или поздно произойдет.412 Результатом должно стать ослабление роли национального уровня и усиление глобального, где образуется настоящее правительство, обладающее правом легитимного применения силы.
При этом роль регионов также будет достаточно сильна. Более того, именно регионы должны стать строительными блоками, основными структурными единицами глобальной федерации. По мнению исследователей именно сейчас мир проходит стадию «регионализации», когда «модельная власть» ЕС направляет общественно-политический дискурс в направлении усиления привлекательности региональной интеграции. Это дополняется интенсивно развивающимся интеграционным процессом в Восточной Азии, где АСЕАН + 3 направлен на трансформацию в обширный торговый блок «Восточно-Азиатское сообщество». Потенциал взаимодействия между ЕС и АСЕАН огромен Возможная конвергенция политических, экономических и социальных повесток дня может подтолкнуть региональные силы также идти в этом направлении.413
