Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТОЙ В ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЕ 21
1. Сущность и специфика государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе 21
2. Понятие «эффективность» в теории управления 49
ГЛАВА II. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТОЙ В ПЕНИТЕН ЦИАРНОЙ СИСТЕМЕ 69
1. Интегративные критерии оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе 69
2. Модель оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе 89
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 122
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 133
ПРИЛОЖЕНИЕ 144
- Сущность и специфика государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе
- Понятие «эффективность» в теории управления
- Интегративные критерии оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена комплексными преобразованиями в сферах государственного управления, социальной, уголовной и пенитенциарной политики транзитивного российского общества. Реформы в области государственного управления, направленные на оптимизацию функций и полномочий органов исполнительной власти, повышение эффективности их деятельности, непосредственно затронули правоохранительные структуры. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» расширил перечень органов правопорядка, в который включен новый федеральный орган исполнительной власти -Федеральная служба исполнения наказаний. Указом установлены ее структура и предельная численность аппарата управления, который возглавляет уголовно-исполнительную систему Российской Федерации. Уголовно-исполнительная система полностью сосредоточила в себе функции надзора, охраны и конвоирования осужденных и лиц, находящихся под стражей, завершив длительную поэтапную их передачу из ведения внутренних войск. На федеральную службу исполнения наказаний возложено выполнение задач по управлению территориальными органами и учреждениями, исполняющими наказание. Указанное нововведение предопределило модернизацию управленческих отношений в пенитенциарной системе, направленную, в первую очередь, на реализацию принципов уголовной и пенитенциарной политики.
Уголовная политика государства и принимаемые на ее основе управленческие решения обусловлены главной целью - минимизацией преступности и порождающих ее причин и условий. Задачи формирования и реализации эффективной уголовной политики направлены на построение правового государства и повышение уровня обеспечения прав человека. Россия приняла на себя ряд обязательств, одним из которых является приведение национального законодательства в соответствие с
4 общепринятыми международными нормами и стандартами. С учетом этих обстоятельств основными направлениями реформирования уголовной политики были определены: совершенствование нормативно-правовой базы, осуществление судебно-правовой реформы. Значительная роль в достижении приоритетной цели уголовной политики - минимизации преступности -отводится механизму социальной реинтеграции бывших осужденных.
Определенным продолжением уголовной политики является пенитенциарная политика, которая выражает отношение государства к организации исполнения уголовных наказаний, ориентируясь не только на собственную практику, традиции и возможности, но и учитывая и равняясь на международные нормы и стандарты обращения с осужденными. Реализуется данная политика в директивно-установочных и программных документах, определяющих статус и отношение общества к различным сферам жизнедеятельности, в законодательстве, в конкретной деятельности компетентных правоохранительных органов и возникающих по этому поводу правоотношениях.
Особое место здесь занимает Федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы», целями и задачами которой являются: приведение условий содержания лиц, заключенных под сражу, в соответствие с требованиями минимальных стандартных правил обращения с заключенными и положениями Уголовно-исполнительного кодекса России, повышение социальной защищенности персонала следственных изоляторов и тюрем, исправительных учреждений; создание необходимых условий для обеспечения трудовой занятости осужденных и улучшения экономических показателей их трудовой деятельности; устойчивое функционирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы в условиях рыночной экономики для самообеспечения уголовно-исполнительной системы. Определенным итогом развития пенитенциарной политики являются законодательно закрепленные
5 пенитенциарные принципы, которые представляют собой концентрированное и объективное отражение закономерностей, политических и общественных процессов, происходящих в переходном российском обществе. Особая роль в пенитенциарной политике отводится принципам гуманизма, законности, демократизма, равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рациональному применению мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединению наказания с исправительным воздействием.
В целом процесс реформирования пенитенциарной системы включает осуществление ряда организационно-управленческих мероприятий:
корректировка карательной политики, дальнейшая гуманизация и либерализация уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, расширение уголовных наказаний и мер пресечения, альтернативных лишению свободы или содержанию под стражей;
дальнейшее разграничение компетенций в вопросах управления и обеспечения жизнедеятельности учреждений уголовно-исполнительной системы между федеральными органами и субъектами Российской Федерации;
создание условий и порядка исполнения наказаний, обеспечивающих социально-правовую защиту осужденных, подозреваемых и обвиняемых, их конституционных прав на личную безопасность, охрану здоровья и имущества, получение образования;
изменение структуры исправительных учреждений, переход к отбыванию наказаний в одном учреждении различных категорий осужденных с их раздельным содержанием в зависимости от характера и степени общественной безопасности;
реформирование промышленного сектора пенитенциарной системы на основе федеральной целевой программы и с учетом создания учебно-производственных комплексов;
обеспечение необходимых условий для внедрения в практику уголовно-исполнительной системы опыта пенитенциарной деятельности и требований международных стандартов в области исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными.
Государственные приоритеты в пенитенциарной политике находят свое отражение в гуманизации условий отбывания наказаний, в более углубленной дифференциации предоставляемых осужденным льгот в зависимости от их поведения во время отбывания наказания, в исключении многих ограничений карательного характера, в расширении прав органов власти и органов местного самоуправления в управлении и контроле за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказания.
Реформирование пенитенциарной системы есть сложный многофакторный процесс, обусловленный не только изменениями в уголовной и уголовно-исполнительной политике, но и макросредой в целом. Макросреда определяется общим состоянием общества, стабильности его экономики, государственной власти, социально-политического устройства и социокультурного уровня, целей социальной политики на данном этапе и на определенную перспективу. Социальную политику в транзитивном российском обществе характеризует существенное изменение основных акцентов и принципов ее развития. Декларирована инновационная концепция социальной политики, нацеленная на повышение качества жизни всех граждан, профилактику социального риска, адресную социальную помощь, расширение возможностей и активизацию человеческих ресурсов. Социальная политика стала рассматриваться в широком смысле как интеграция механизмов и способов, посредством которых исполнительная власть влияет на жизнь населения, стремится способствовать социальному равновесию и развитию. Созданы новые органы государственного
7 управления социальной сферой, изменились правила функционирования существующих социальных структур, организаций и учреждений, внедряются современные социальные технологии, возникли новые для России социальные профессии. Так, в 1991 году в качестве профессии и образовательной специальности была утверждена социальная работа.
Комплексные изменения в сферах государственного управления, социальной, уголовной и пенитенциарной политики транзитивного российского общества предопределяют дальнейшее развитие пенитенциарных учреждений, прежде всего, как центров социальной реабилитации, в которых приоритет в области общения с заключенными отдается методам социальной работы. Несмотря на имеющиеся достижения и наработанный опыт в сфере социальной защиты осужденных, в настоящее время пенитенциарная социальная работа в прикладном ее понимании реализуется недостаточно эффективно. Ее развитие характеризуется следующими противоречиями: между определенными функциями пенитенциарной социальной работы и их реальным организационным, ресурсным и материальным обеспечением; дезоптимизацией между декларируемыми государством целями и задачами социальной, уголовной и пенитенциарной политики и реальными мерами по их осуществлению; между требованиями к подготовке персонала новой формации, способного должным образом воспринимать требования международных стандартов в сфере обращения с заключенными, и часто некомпетентными кадрами специалистов, которые не имеют соответствующей подготовки; несоответствием между необходимыми сегодня инновационными технологиями в государственном управлении социальной работой в пенитенциарной системе и современным состоянием управленческой деятельности в этой сфере как на федеральном, так и на национально-территориальном и территориально-административном уровне.
Решение столь сложных и многоаспектных проблем в условиях транзитивного российского общества актуализирует поиск нетривиальных
8 инновационно-управленческих стратегий, организационных механизмов совершенствования пенитенциарной социальной работы. В этой связи особый интерес представляет концептуализация и оценка эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе. Социологическая рефлексия пенитенциарной социальной работы с позиций государственного управления актуализируется в процессе становления российской государственности; обеспечения национальной безопасности России; демократизации и повышения роли социальных институтов; совершенствования социальных механизмов и способов управленческого воздействия на общество, его отдельные сферы, социальные группы и организации.
Степень разработанности проблемы. Прогрессивные идеи развития пенитенциарной системы как сложного государственного комплекса, в основу которого должны быть положены принципы социальной защиты, гуманизации и превенции преступлений, восходят к трудам Ч. Беккариа, И. Бентама, Д. Говарда, Ш. Монтескье, Л. Фейербаха.
А. Грамши, А. Лабриола, Ч. Ломброзо, А. Ничефоро, Э. Ферри полемизируют по поводу свободы воли как основания для уголовной ответственности, социологически обосновывают необходимость перехода в пенитенциарной политике и практике от наказания конкретных преступников к социальной защите общества и граждан, отрицание отвлеченного, безличного начала вины и возмездия. Э. Ферри была выдвинута идея о «заместителях наказания», что, по сути, закладывает основы теории профилактики - предупреждения преступности. Развивая идеи А. Кетле, Ферри сформировал «Закон насыщения преступности», согласно которому масштаб, размах преступности определяются социальными законами, а не политикой наказания. Э. Ферри объединил в единую теорию разрозненные идеи, существовавшие в то время в области изучения преступности как социального явления, и выработал на этой основе систему социальных приоритетов и практических рекомендаций политикам и работникам
9 юстиции. Ч. Ломброзо и А. Ничефоро обосновали систему мер, способствующих реадаптации преступника и предложили концепцию амбиоза преступления, с помощью которой общество смогло бы использовать труд и способности правонарушителя.
Тема «кризиса наказания», неэффективности уголовно-исполнительной политики, карательных санкций в борьбе с преступностью освещена в фундаментальных работах У. Бондесона, Р. Гитли, Ф. Макклинтона, Р. Мартинсона, X. Пепински, К. Самнера, В. Чемблиса. Ч. Бут, Р. Кент, X. Смит обосновывают актуальность эффективной пенитенциарной системы в осуществлении социальных реформ, необходимость государственного регулирования уголовно-исполнительной политики. Процесс выработки пенитенциарной политики, проблемы государственного управления тюремной системы рассматривались в работах С. Вебба, П. Геддеса.
Социальные причины преступности, необходимость ее общественной терапии и государственного контроля концептуализируются в классических работах А. Герри, Э. Дюркгейма, А. Кетле, К. Маркса, Р. Мертона, Г. Тарда. Так, Г. Тард одним из первых осуществил комплексный социологический анализ эффективности пенитенциарной системы. А. Кетле считал, что необходимо исследовать и выявлять объективные законы развития преступности и лишь на этой основе, реформируя пенитенциарную систему, добиваться благоприятных для общества перемен. К. Маркс обратил внимание на феномен преступности с социально-политических позиций, отмечая влияние государственного устройства на состояние и характер девиаций. Теоретико-методологическое наследие Э. Дюркгейма позволяет социологически осознать и сделать чрезвычайно важный вывод о значении последовательной и планомерной работы по поиску и применению различных форм государственного управления с несомненным приоритетом мер социальной и правовой превенции. Р. Мертон интерпретирует основные типы отклоняющегося поведения, исходя из анализа дисфункциональных
10 отношений в структуре управления современного общества на макросоциальном уровне.
Особую значимость при анализе пенитенциарной практики и уголовно-исполнительной политики в условиях переходного общества приобретает социологическая теория аномии (К. Бей, Г. Беккер, Р. Дубин, Р. Кловард, А. Коэн, Р. Макайвер, С. Милгрэм, Л. Олин, Т. Парсонс, Д. Рисмен, Т. Хирши). Важное теоретическое и прикладное значение для совершенствования мер государственного управления в пенитенциарной системе и превенции отклонений имеет теория социальной дезорганизации (Э. Берджес, X. Збороу, Ф. Знанецкий, Г. Маккей, Р. Маккензи, Р. Парк, У. Томас, К. Шоу). В теориях социального контроля (Р. Айкерс, М. Гоулд, Д. Матза, И. Най, А. Рейс, Г. Сайке, Т. Хирши) обосновывается контроль через принуждение, осуществляемый учреждениями пенитенциарной системы. Г. Беккер, Д. Китсьюз, Э. Лемерт, Ф. Таиненбаум, Э. Шур, К. Эриксон разработали концептуальные основы теории стигматизации, которая способствовала плодотворному развитию социологического анализа отношений между девиантной идентичностью, девиантной карьерой и социальной реакцией на отклонения. Труды Р. Дарендорфа, П. Козера, Р. Милса, Д. Рисмена послужили теоретико-методологической основой для концептуализации конфликтологической парадигмы в социологии, которые связывают криминализацию с социокультурными и социально-политическими конфликтами групп. Преступность есть отражение борьбы за власть, в ходе которой отдельным социальным группам удается закрепить необходимые нормы и ценности. Конфликтологические теории указывают на пороки современного общества и системы его государственного управления. Использование этих теорий плодотворно при осуществлении превенции девиантной социализации и криминализации личности, а также социального контроля и ресоциализации; поиска путей отказа от девиантных карьер; повышения эффективности известных форм социального контроля и разработке новых; анализа функционирования пенитенциарных учреждений
в новых экономических, политических и социокультурных условиях, а также решения целого ряда других социальных и правовых проблем. Приверженность гуманизму, идеям освобождения человечества от всех форм эксплуатации, доминирования или подавления, акцент на значимость человеческого начала в социальных отношениях - демонстрируют представители критической теории общества: Т. Адорно, Г. Маркузе, 10. Хабермас, М. Хоркхаймер, Э. Фромм. В рамках этого направления были проведены исследования по проблемам авторитарной личности; растущей роли государства в социальном управлении, планировании и контроле; поиска новых сил, противостоящих авторитаризму. В целом можно охарактеризовать эту теорию как влиятельное течение гуманистической мысли, базирующее свою рефлексию на тезисе о предполагаемом существовании подлинной, аутентичной человеческой природы.
Концептуальные модели уголовно-исполнительной политики разработаны отечественными учеными-правоведами. В трудах СП. Мокринского, СВ. Познышева, А.П. Ременсона, Н.С Таганцева, И.Я. Фойницкого, Н.М. Ядринцева обосновывается фундаментальное социальное значение пенитенциарного вопроса, концептуализируется широкий круг проблем; разработка средств и методов воздействия на преступника; реорганизация системы тюремного управления, оптимизация организационно-управленческих структур; создание критерия, с помощью которого можно было бы определить эффективность тюремного воздействия на заключенных; переоценка содержания карательной политики государства, деятельности его институтов, непосредственно реализующих эту политику.
Содержание пенитенциарной политики и ее реализация в системе исполнения уголовного наказания, повышение эффективности функционирования уголовно-исполнительной системы, обоснование направлений ее совершенствования на современном этапе рассматриваются в работах М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, СИ. Кузьмина, В.А. Уткина. Проблемы государственного управления уголовно-исполнительной системой
12 анализируются в трудах А.А. Аксенова, В.М. Анисимова, Ю.И. Калинина, СМ. Петрова. Отдельные аспекты функционирования и развития пенитенциарной социальной работы рассмотрены в работах Ю.А. Алферова, И.И. Башкатова, В.М. Литвинкова, А.В. Пищелко, Г.М. Потанина.
Фундаментальный вклад в этиологическое и интеракционистское
объяснение преступности, развитие пенитенциарной социологии в целом был
сделан зарубежной (Ф. Зак, С. Квенцель, Э. Кречмер, Ф. Лист, А. Принс) и
отечественной (Г.А. Аванесов, А.И. Алексеев, Ю.М. Антонян,
Ю.Д. Блувштейн, СЕ. Вицин, А.А. Герцензон, А.И. Долгова, К.Е. Игошев,
И.И. Карпец, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лунеев, Г.М. Миньковский,
B.C. Овчинский) криминологией.
Важное методологическое значение для диссертации имеют труды Ю.С Адушкина, Г.В. Атаманчука, В.Я. Афанасьева, Н.И. Глазуновой, Б.Н. Курашвили, В.М. Манохина, А.И. Радченко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, в которых рассматриваются сущность, система и функции государственного управления. В контексте диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных (Д.Н. Бобрышева, Д.М. Гвишиани, В.Л. Доблаева, А.И. Пригожина, П.В. Романова, В.И. Франчука) и зарубежных (Р. Акофаа, П. Друккера, Э. Мэйо, Ч. Перроу, Г. Саймона, Ф. Тейлора, А. Файоля) ученых в области теории управления и социологии организации.
Для диссертационного исследования важны классические идеи происхождения и сущности социальной политики, социальных институтов и социального порядка, сформулированные М. Вебером, Э. Дюркгеймом, Г. Зиммелем, П. Сорокиным. Проблемы взаимодействия социальной политики и социальной работы рассматривались в диссертации в рамках концептуальных положений, обоснованных в трудах А.И. Войтенко, СИ. Григорьева, Е.И. Комарова, Л.В. Константиновой, А.И. Ляшенко, Б.А. Суслакова, В.Н. Ярской, Е.Р. Ярской-Смирновой.
13 Таким образом, степень разработанности проблемы свидетельствует, что при наличии многочисленных публикаций по отдельным направлениям пенитенциарная социальная работа не представлена как целостный феномен, призванный играть ключевую роль в социальных службах современной уголовно-исполнительной системы. Многие публикации носят фрагментарный, эпизодический, описательный характер, в связи с чем они не дают возможности в полной мере осуществлять социологическую рефлексию генезиса функционирования и развития пенитенциарной социальной работы и осознавать ее роль в обществе. Кроме того, пенитенциарная социальная работа в качестве объекта государственного управления комплексно не изучалась. Практически отсутствуют концептуальные разработки управленческого характера, интегрирующие различные критерии и показатели оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе в условиях российского общества.
Теоретические и методологические основы исследования включают
труды классиков социологической мысли (М. Вебера, Э. Дюркгейма,
О. Конта, Г. Спенсера); работы отечественных (Д.Н. Бобрышева,
Д.М. Гвишиани, В.Л. Доблаева, А.И. Пригожина, П.В. Романова,
В.И. Франчука) и зарубежных (Р. Акофаа, П. Друккера, Э. Мэйо, Ч. Перроу,
Г. Саймона, Ф. Тейлора, А. Файоля) ученых в области теории управления и
социологии организации; теоретико-методологические положения теории
государственного управления (Ю.С. Адушкин, Г.В. Атаманчук,
В.Я. Афанасьев, Н.И. Глазунова, Б.Н. Курашвили, В.М. Манохин, А.И. Радченко, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров) и теории социальной работы (А.И. Войтенко, СИ. Григорьев, Е.И. Комаров, А.И. Ляшенко, Б.А. Суслаков, Е.Р. Ярская-Смирнова); традиции системного подхода, социологических теорий аномии, социальной дезорганизации, социального контроля, стигматизации, конфликта, критической и пенитенциарной социологии, уголовно-исполнительного права.
14
Эмпирическую базу исследования составили законодательные и
! нормативно-правовые акты, регламентирующие государственное управление
социальной работой в пенитенциарной системе; статистические материалы о состоянии пенитенциарной социальной работы; представительные данные социологических исследований; данные авторского социологического исследования, осуществленного методами включенного наблюдения, анкетирования, стандартизированного интервью, моделирования в период с 2003 по 2005 годы. Анализ первичной социологической информации осуществлялся с помощью взвешенного итеративного метода оценки эффективности параметра.
Достоверность и обоснованность результатов исследования
определяется непротиворечивыми теоретическими и методологическими
положениями, комплексным использованием качественных и
количественных методов исследования, корректным соотношением
собственных эмпирических данных с представительными данными
і социологических исследований.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является концептуализация и оценка эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе в условиях транзитивного российского общества. Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
концептуализировать эффективность государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе;
обосновать теоретико-методологические и методические принципы оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе;
разработать систему интегративных критериев оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе;
осуществить оценку эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе;
сконструировать модель оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе.
Объект исследования - государственное управление социальной работой в пенитенциарной системе.
Предмет исследования - эффективность государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе.
К элементам научной новизны диссертации можно отнести:
авторскую концептуализацию отдельных аспектов эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе, алгоритм которой основан на инновационной интерпретации и операционализации пенитенциарной социальной работы как особого объекта государственного управления;
по-новому обоснованные теоретико-методологические и методические принципы оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе посредством обобщения и систематизации теорий эффективности в частных науках и построения категориального аппарата исследования на основе социологической категоризации понятия «эффективность»;
разработанную диссертантом систему интегративных критериев оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе;
авторскую практику проведения комплексной оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе;
управленческие перспективы сконструированной автором модели оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе, включающей создание посылок для формирования инновационных управленческих стратегий в этой сфере, обоснование
теоретических выводов, разработку практических рекомендаций в адрес субъектов государственного управления пенитенциарной социальной работой разного уровня.
Положения, выносимые на защиту:
Системный подход, как определенный методологический инструмент социологического познания социальных явлений, средство для изучения объекта управления и его характеристик, позволяет отнести к структурным элементам пенитенциарной системы те организации, которые обладают следующими основными признаками: являются органами государства; предназначены специально для исполнения наказаний; наделены правом самостоятельно организовывать и осуществлять исправительное воздействие, применять к осужденным предусмотренные законом меры поощрения и взыскания; являются самостоятельными структурными подразделениями в сфере государственного управления. Одним из главных системообразующих признаков пенитенциарной системы является наличие государственного управления.
Концептуальный анализ теорий управления позволяет трактовать понятие «государственное управление» как воздействие государства на общество с целью его упорядочения, совершенствования и развития. Государственное управление является разновидностью социального управления, его сущность и специфику применительно к социальной работе в пенитенциарной системе определяют присущие только данному виду управления целевые функции: обеспечение оптимальных условий для адаптации осужденных к условиям изоляции, их исправления, создание предпосылок для успешной реадаптации и социальной реабилитации после освобождения из мест лишения свободы. Решение столь сложных и многоаспектных задач в условиях транзитивного социума требует совершенствования управленческой деятельности, повышения ее эффективности.
Как категория теории управления эффективность - это показатель того, как в процессе управленческой деятельности заданные параметры объекта преобразуются в конкретные результаты, имеющие социальную значимость. Эффективность следует рассматривать как особое развитие различного рода управляемых систем, их редукцией к чему-то единому - лучшему, желательному, целесообразному (к оптимуму) при данной совокупности причин и условий. Оптимально управляемая социальная система обладает результативностью или эффективностью. Эффективность может быть определена только в том случае, если четко будут выделены критерии оценки как основания для сравнивания достигнутого и запланированного результата.
В социологическом плане критерий выступает как относительно сущностная оценка явлений, процесса, состояния, качества управляемой социальной системы. В критериях обобщены взаимосвязи категорий наибольшего и наименьшего, возможности и противоречия, меры. Критерии формируются на основе обобщения количественных показателей, которые отображают определенное объективное состояние объекта и должны отвечать следующим требованиям: включать предметную должность, то есть фактическое, реальное положение социальной действительности; представлять возможность качественной и количественной характеристики социального объекта; обладать способностью входить в различную систему связей; содержать в себе нормативно-оценочную характеристику.
Интегративные критерии оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе позволяют оценить внутреннюю и внешнюю управленческую эффективность. Внутренняя эффективность, несмотря на определенную устойчивость и стабильность функционирования структуры управления, обусловлена организационными дисфункциями в области распределения средств, ресурсов и потенциала в процессе качественного исполнения социального заказа. Внешнюю эффективность характеризует дезоптимизация целей, поставленных перед пенитенциарной системой обществом и государством, и
18 условий их рационального достижения в транзитивном социуме. Выявленные тенденции и противоречия конкретизируются на предмет комплексной оценки и проектирования оптимальных управленческих решений посредством процедуры моделирования.
6. Категория «модель» представляет собой конкретные образы будущего системы, ее структуры, желаемые характеристики, сущностные стороны. Моделирование является важнейшим средством оптимизации внутренней структуры систем и процессов управления ими, поскольку позволяет не только сформулировать комплексное представление о системе, но и логическим путем прогнозировать последствия альтернативных действий, выбрать из них наиболее эффективные и оценивать полученные результаты. Полный цикл конструирования модели оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе включает в себя: целеполагание (создание необходимых условий, способствующих достижению целей социальной работы в пенитенциарной системе), проектирование (рациональное достижение целей), реализацию (соотношение полученного эффекта и объема затраченных ресурсов при достижении поставленных целей).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в социологических перспективах междисциплинарного теоретического синтеза нового знания об эффективности государственного управления различными социальными системами, которое расширяет проблемное поле теории государственного управления, развивает теорию и методологию социальной работы, социологии управления и организаций, пенитенциарной социологии. Сформулированные в процессе исследования теоретические выводы и практические рекомендации могут быть применены и использованы субъектами государственного управления пенитенциарной социальной работой различного уровня в управленческой деятельности по ее модернизации в условиях транзитивного российского общества. Новые интерпретации пенитенциарных проблем могут быть учтены в ходе
19 проводимой реорганизации органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, повышения ее эффективности и оптимизации. Полученные результаты оценки отдельных аспектов эффективности государственного управления пенитенциарной социальной работой могут быть востребованы и учтены в программах дальнейшего реформирования уголовно-исполнительной системы. Теоретическое содержание работы и эмпирические данные могут быть использованы в учебных курсах по теоретической и прикладной социологии, социальной работе, социологии управления и организации, пенитенциарной социологии, основам теории государственного управления. Практические выводы отражены и рекомендованы к использованию в практике уголовно-исполнительной системы в виде одобренных Экспертным советом Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Саратовской области методических рекомендаций и положительного опыта работы.
Апробация диссертации. Основные положения, выводы и рекомендации, изложенные в диссертации, апробированы на методологических семинарах, заседаниях кафедры правовой социологии и психологии Саратовского юридического института МВД России, докладывались на международных («Деятельность милиции/ полиции в переходном обществе». Саратов, 2003; «Толерантность и межэтнические отношения в России». Саратов, 2004) и российских («Становление творческой личности в условиях развивающей среды: технологический аспект». Балашов, 2002; «Аспекты профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы». Саратов, 2004) конференциях.
Адаптация теоретических и практических выводов диссертации нашла отражение в Комплексной программе саморегуляции на основе суггестивного воздействия (утверждена Экспертным советом УИН Министерства юстиции России по Саратовской области 09.06.04 г. Протокол № 3); методических рекомендациях: «Социально-психологические аспекты
20 подготовки пенитенциарных психологов и социальных работников» (одобрены для практического применения решением Экспертного совета психологической службы УИН Министерства юстиции России по Саратовской области 18.10.04 г. Протокол № 3), «Организационная форма профессионально-психологической подготовки сотрудников УИС» (одобрены для практического применения решением Экспертного совета психологической службы УИН Министерства юстиции России по Саратовской области 07.03.02 г. Протокол № 2).
Публикации. По теме диссертации опубликованы девять научных статей общим объемом 3,4 п.л.
Структура диссертации включает введение, две главы, объединяющие четыре параграфа, заключение, список использованной литературы, приложение.
Сущность и специфика государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе
В социологии управления широкое распространение получила концепция «системы», как средство для изучения поведения объекта управления или его характеристик. Ценность этой концепции заключается в том, что она способствует более глубокому пониманию характеристик изучаемой системы и процесса ее функционирования. Понятие «система» в буквальном смысле означает целое, составленное из частей. Система - это такое целое, которое нельзя разделить на независимые части. Каждая часть системы обладает качествами, которые теряются, если ее отделить от системы, и каждая система обладает такими качествами (свойствами), которые отсутствуют у ее частей. Полное описание системы состоит из определения основания и границ, то есть ее состава, выявления строения всех компонентов, то есть ее структуры, и, наконец, установления взаимодействия (функционирования) ее элементов. Естественно, что, когда речь идет о полноте теоретического построения, имеется в виду лишь то, что создаваемая система должна быть описана во всех указанных выше аспектах. Наряду с этим каждая теоретическая система охватывает лишь какую-то часть отображаемой действительности, каждая из которых не будет противоречить другой. В современной теории управления, когда речь идет о системном подходе, под ним прежде всего подразумевают особый способ научного отображения явлений действительности, при помощи которого удается с достаточной степенью точности выполнить анализ явления, обладающего большой сложностью. Это касается и методологии описания применяемых средств, заложенных основателями кибернетики А. Ампером, А. Брегом, Р. Берталанфи, К. Менноном [1,18,29,55,88]. Основоположниками системного подхода в социологии по праву считаются Э. Дюркгейм, О. Конт, Т. Парсонс, Г. Спенсер, чьи теоретические концепты явились базовыми конструктами в интерпретации общества как системы согласованно взаимодействующих индивидов, структурированной на социальные группы и организации в соответствии с набором функций, необходимых для поддержания ее целостности. Данные методологические принципы легли в основу целого спектра теоретических подходов к социальной системе, которые условно можно объединить в пять основных типов направлений: микросоциологическое, функциональное, макросоциологическое, иерархическое и процессуальное [35,48,99]. Каждое из указанных представлений системы отражает определенную группу ее характеристик. Микросоциологическое представление системы основано на понимании ее как множества наблюдаемых и неделимых величин (элементов). В принципе абсолютно неделимых элементов нет, однако для данной проектируемой системы элемент принимается неделимым. Структура системы фиксирует расположение элементов и их связи. Отечественные (Л.П. Буева, А.П. Вардомацкий, А.Г. Здравомыслов, И.С. Кон, Н.И. Лапин, В.А. Ядов) и зарубежные социологи (Э. Гидденс, К. Левин, А. Маслоу, Д. Мио, Д. Рисмен, Б. Скинер) объясняют избирательность притяжения элементов системы в зависимости от потребностей и интересов личности, ее мотиваций, средств их удовлетворения через социальные ценности. В отличие от микросоциологического, макросоциологическое представление характеризует систему как единое целое, находящееся в «системном окружении» (среде). Это означает, что реальная система не может существовать вне системного окружения, а окружающая среда представляет собой ту систему, в рамках которой выбраны интересующие исследователя объекты. Следовательно, система может быть представлена множеством внешних связей со средой. С точки зрения представителей макросоциологичесокго подхода (И. Валлерштайн, М. Вебер, Ф. Кардозо, К. Маркс, В.Г. Осипов, Ж.Т. Тощенко), структурные изменения в современном обществе характеризуются созданием новой, целостной системы мирового социума и связаны сознанием глобализации современного мира. Сложившаяся система экономических, социальных и политических взаимодействий интерпретируется как процесс такой интегративной глубины, когда локальные представления об общественной системе становятся теоретическим нонсенсом. Национальные социальные системы предстают лишь частным сегментом реального глобального сообщества, имя которому - весь человеческий мир. Такое человеческое сообщество структурировано весьма жестким образом, поскольку геополитическая и этносоциальная организация разделения труда позволяет особенно эффективно развивать неэквивалентные формы обмена деятельностью между индустриальными центрами и сырьевыми провинциями единой мировой системы. Этот тип поляризации социальной структуры как мирового метасообщества имеет в теориях макросоциологов фактически идентичную интерпретацию.
Понятие «эффективность» в теории управления
В социологической науке существует достаточно разработанный теоретико-методологический подход к выработке определения понятий, включающий в себя как совокупность определенных процедур, так и некоторое число правил, согласно которым оно производится [15,20,22,36,49,143].
Под определением здесь, в самом широком смысле, понимают такую операцию, в процессе которой раскрывается содержание понятия. Определяя понятие, исследователь тем самым находит те границы, которые определяют данный предмет, охватываемый данным понятием, от всех сходных с ним предметов. При этом достаточно перечислить не все признаки предмета, а лишь самые существенные. Определяемое понятие - то, существенные признаки которого отыскиваются. Определяющее понятие такое, посредством которого определяется неизвестное понятие. Вторая сторона определения - это формулировка применения различных логических приемов (дефиниция), зафиксированная на языке определенной науки. Всякое определение формулируется в категориях той теории, в которой оно должно быть сформулировано. В этой связи, чтобы получить объективные знания об эффективности в социологии, достаточно: во-первых, продемонстрировать в наиболее общей форме механизм ее определения и, во-вторых, выполнить необходимые измерения. Таким образом, определение эффективности в социологии представляет собой, с одной стороны, сложный процесс выполнения процедур абстрагирования, моделирования, формализации и интерпретации, операционализации, измерения, а с другой стороны, приложение разработанного метода к объективному установлению такого момента, который свидетельствует о достижении эффективных результатов. Получаемые в итоге знания концептуализируются и, обладая достаточной степенью общности, могут быть распространены на другие явления и процессы, изучаемые социологией. С этих позиций авторский методологический подход сводится к следующему. Во-первых, концептуализируется проблема эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе посредством междисциплинарного синтеза знаний, сложившегося в теории и практике различных наук. Во-вторых, исследуется проблема теоретико-методологического и методического анализа эффективности в социологии. Производится выделение круга понятий, с помощью которых формируется теоретическое представление об исследуемой проблеме; подготавливается комплексная система критериев для ее оценки. В-третьих, разработанная теоретическая модель верифицируется на эмпирическом уровне, что дает возможность обосновать практические рекомендации в адрес субъектов управления социальной работой в пенитенциарной системе различного уровня.
Следуя указанной последовательности, остановимся, в первую очередь, на теоретическом содержании дефиниции «эффективность». Термин «эффективность» (лат. effectivus) в буквальном смысле означает -производительный, действенный. В общенаучном значении понятие «эффективность» восходит к понятию «эффект» (лат. effectus - действие; результат; следствие каких-либо причин, действий), которое обязано своим появлением естественным наукам и первоначально было близким к тому, что сейчас обозначают как явление, сопровождаемое каким-то результатом. Например, «эффект памяти», «эффективная масса», «эффект Максвелла», «эффективная температура» [37,110].
Таким образом, если рассматриваемая в науке система не включает в себя человеческий фактор, суждение об эффективности ее работы осуществляется весьма точно. Значительно сложнее дело обстоит в том случае, когда требуется произвести анализ человеческой деятельности, оценка которой затруднена по многим обстоятельствам. В сфере социальной деятельности наиболее успешно решаются проблемы определения эффективности в таких науках, как экономика, педагогика, психология, социальная психология, кибернетика, в связи с чем обратимся к этим областям научного знания в первую очередь. Так, многие отечественные и зарубежные экономисты (А.Г. Аганбегян, Л. Вальрас, А.Г. Гранберг, П. Кевеш, Н.П. Федоренко) считают, что центральный характер понятия эффективности в определенной экономической теории и ее моделях в концептуальном плане должен рассматриваться как проявление процесса усиления нормативного подхода в экономической науке. Это соответствует общей задаче экономической науки - понять, как принимать эффективные решения и что такое эффективность функционирования экономической системы. В экономических системах эффективность, как оценка их качества выступает наряду с такими характеристиками, как удовлетворенность -неудовлетворенность, насыщенность - ненасыщенность и в общем виде означает результативность, соотношение результатов производственной деятельности и затраченных на их достижение трудовых и материальных ресурсов [29,123].
В психологии понятие эффективность рассматривается практически во всех направлениях, концепциях и школах как закономерный результат развития и функционирования психики как особой формы жизнедеятельности. Неслучайно категориальный аппарат психологической науки включает такие понятия, как «эффект бумеранга» (Г. Эббингауз), «эффект края» (М. Фуко), «эффект недавности» (Д. Райтман), «эффект незавершенного действия» (Б. Зейгарник), «эффект ореола» (Л. Питерсон), «эффект первичности» (В. Келер). В отечественной психологии категория эффективности наиболее активно используется в рамках деятельного подхода (Л.В. Выготский, А.Н. Леонтьев, С.Л. Рубинштейн) при изучении закономерностей конкретных видов в деятельности, анализа хода становления человеческого сознания в генезисе [4,9,51,31].
Интегративные критерии оценки эффективности государственного управления социальной работой в пенитенциарной системе
Как было установлено в предыдущей главе, организация является эффективной, если она построена таким образом, чтобы способствовать достижению поставленных целей с минимальными нежелательными последствиями или издержками. Таким образом, система организации должна быть эффективной с точки зрения обеспечения индивидов как социальной группы организационными средствами для достижения целей предприятия. О каждом подразделении следует судить в зависимости от того, насколько хорошо каждое из этих подразделений способствует достижению поставленных целей предприятия. Исходя из специальной литературы [18,29,30,55,102,116], в основу оценки эффективности управления любой социальной системы должны быть положены следующие методологические принципы. Необходимость организации. Основной причиной создания организационной структуры являются ограничения, присущие диапазону управления. Несомненно, что если бы таких ограничений не существовало, то можно было бы иметь неорганизованное предприятие только с одним управляющим.
Принцип диапазона управления. Для каждой управленческой должности существует предельное число сотрудников, которыми в состоянии эффективно руководить один человек, но эта цифра может меняться в зависимости от соответствующих переменных и ситуаций и их воздействия на количество времени, необходимое для эффективного управления. Число подчиненных, которым в состоянии эффективно руководить управляющий, может быть малым или большим в зависимости от полномочий сотрудников, способностей администратора, выполняемой им работы, а также от основных факторов, влияющих на потребность во времени.
Полномочия - это основа организационной структуры, та нить, благодаря которой ее существование становится возможным, средство, с помощью которого группы, составленные по видам деятельности, могут быть подчинены одному управляющему, благодаря чему осуществляется координация организационных подразделений. Это инструмент, дающий возможность управляющему использовать свои полномочия, чтобы создать условия, в которых индивид мог бы функционировать. Полномочия обеспечивают наличие первичной линии коммуникации на предприятии, поскольку связаны с теми сообщениями, которые касаются принимаемых решений. Как видно, с полномочиями связаны некоторые из наиболее полезных организационных принципов.
Скалярный принцип. Чем более четкой бывает линия полномочий от высшего руководителя предприятия до каждого подчиненного, тем эффективнее будут ответственное принятие решений и система организационной коммуникации.
Полномочия делегирования. Полномочия, делегированные отдельным управляющим, должны быть достаточными для того, чтобы обеспечить возможность получения ожидаемых результатов.
Принцип абсолютности ответственности. Ответственность, которую несут подчиненные перед своими начальниками за результаты своей деятельности, является абсолютной, а начальники не могут уклоняться от ответственности за организацию деятельности своих подчиненных.
Принцип паритета полномочий и ответственности. Ответственность за действия не может быть больше той, которая вытекает из делегированных полномочий, но не должна быть и меньше.
Принцип единоначалия. Чем более полной является подотчетность подчиненного одному начальнику, тем менее вероятно возникновение противоречий в инструкциях и тем больше чувство личной ответственности за результаты.
Принцип уровня полномочий. Сохранение предоставленных полномочий требует, чтобы решения, входящие в служебную компетенцию отдельных управляющих, ими и принимались, а не направлялись вверх по организационной структуре.
Принцип разделения труда. Чем в большей степени какая-либо организационная структура отражает классификацию задач или видов деятельности, необходимых для достижения целей, и способствует их координации, и чем больше эти роли соответствуют способностям и побуждениям тех имеющихся сотрудников, которые будут их выполнять, тем эффективнее и результативнее окажется организационная структура.
