Содержание к диссертации
Введение
Глава I Роль США на начальном этапе ближневосточного урегулирования
1 Деятельность США по заключению соглашений о разъединении войск мезду Израилем и арабскими государствами 14
2 Усилия США по подготовке и заключению кемп-дэвидских соглашений 22
Глава II Политика США в период стагнации мирного процесса
1. «План Рейгана» по урегулированию арабо-израильского противостояния 46
2. Деятельность американской администрации в преддверие и во время первой интифады 60
Глава III Подходы Соединенных Штатов к ближневосточному мирному процессу после окончания холодной войны
1. Вклад американской администрации в развитие переговорного процесса между арабскими странами и Израилем 86
2, Усилия США по продвижению мирного процесса во второй половине 90-х годов XX века 113
3. Участие США в сближении позиций арабских стран и Израиля во время и после второй интифады 142
Глава IV Влияние произраильского и арабского лобби на ближневосточную политику США
1. Лоббирование в США 159
2. Произраильское лобби в Америке 164
3. Арабское лобби в США 188
4. Сравнительная характеристика произраильского и арабского лобби 204
Заключение 208
Источники и использованная литература 214
- Деятельность США по заключению соглашений о разъединении войск мезду Израилем и арабскими государствами
- «План Рейгана» по урегулированию арабо-израильского противостояния
- Вклад американской администрации в развитие переговорного процесса между арабскими странами и Израилем
- Лоббирование в США
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Арабо-израильский конфликт, несмотря на все предпринимаемые усилия, по-прежнему не урегулирован и остается в числе самых сложных проблем современных международных отношений. Сохраняющаяся конфронтация мешает развитию региона: тормозит хозяйственный рост, сдерживает приток инвестиций, препятствует экономической интеграции, порождает многочисленные социальные проблемы, создает условия для роста террористической активности.
Отдельно следует упомянуть стремление некоторых стран Ближнего Востока получить в свое распоряжение оружие массового поражения. В этой связи достаточно вспомнить слухи относительно ядерной программы Израиля или набирающий обороты скандал по поводу создания в Иране промышленных мощностей дня обогащения урана. Кроме того, в условиях глобализации практически любой региональный очаг напряженности неизбежно начинает прямо или косвенно влиять на процессы, происходящие в мировом масштабе,
В силу вышеперечисленных причин проблема урегулирования приобретает особую важность. Следует также учитывать, что в последние годы мирный процесс переживает стагнацию, и существует острая необходимость поиска путей ее преодоления. При сохранении противостояния, в регионе возникают условия для роста популярности и укрепления позиций экстремистских группировок исламистского толка, а это в перспективе существенно затруднит установление мора, поскольку зачастую они выступают с предельно радикальных позиций и не готовы вести конструктивный диалог.
Попытка Израиля летом 2006 года уничтожить вооруженные отряды шиитского движения Хизбалла в Южном Ливане показала, что отсутствие прогресса чревато новыми вспышками насилия. Эти события также продемонстрировали взаимосвязь очагов напряженности в регионе; в ходе конфликта Иран и Сирия выступили в поддержку Хизбаллы, что привело к новому обострению в их отношениях с Тель-Аиивом.
Выбор политики США по отношению к политическому урегулированию арабо-израильского конфликта в качестве объекта научного анализа обусловлен тем, что исторически именно она стала одним из ключевых факторов, предопределивших пути развития мирного процесса и формирующих в настоящее время основу его продолжения.
США с самого начала переговорного процесса наиболее активно занимались посреднической деятельностью, и именно практические шаги американцев принесли результаты. В конце 60-х - начале 70-х годов XX века США совместно с СССР выработали основополагающие принципы арабо-израильского урегулирования, которые были закреплены в резолюциях СБ ООН №242 и 338. При участии Вашингтона были достигнуты первые заметные успехи на этом направлении, в частности, заключено мирное соглашение между Египтом и Израилем. В 90-е годы XX века американская администрация играла ведущую роль в качестве посредника на палестино-израильском и сирийском направлениях. США также способствовали заключению мира мевду Израилем и Иорданией в 1994 году, предоставив гарантии и оказав сторонам финансовую и политическую поддержку.
США занимают уникальное положение, дающее им существенные преимущества по сравнению с друпши потенциальными посредниками. С одной стороны, они всегда имели традиционно тесные связи с Израилем, а с другой - с середины 70-х годов XX века Вашингтон последовательно расширял и укреплял связи в арабском мире. В результате, к началу 90-х годов XX века американцы имели контакты с ООП и со всеми государствами, непосредственно вовлеченными в конфликт.
Авторитет Соединенных Штатов позволяет им при необходимости оказывать политическое давление на участников мирного процесса, чтобы подтолкнуть их к поискам компромисса. Кроме того, Белый дом, располагая богатыми ресурсами для поддержки и поощрения участников мирного процесса, имеет в своем распоряжении такой мощный рычаг для воздействия, как предоставление экономической и военной помощи.
Актуальность изучения политики США по отношению к арабо-израильскому конфликту обусловлена еще и тем, что в настоящее время появились новые материалы, исследования, мемуары, которые дают возможность более полно и объективно исследовать данный предмет. Отдельно надо сказать о том, что благодаря развитию Интернета стал доступен гораздо больший объем научной информации, в частности документы, отражающие деятельность различных американских президентов.
Предмет исследования. Особая роль США в ближневосточном мирном процессе во многом предопределила значительный научно-практический интерес к исследованию характера и содержания политики США по отношению к этому элементу региональных международных отношений.
Целью исследования является изучение эволюции политики США по отношению к политическому урегулированию арабо-израильского конфликта и ее влияния на мирный процесс. В рамках исследования автором были поставлены следующие задачи:
• исследовать мотивы, определившие активное участие США в ближневосточном урегулировании;
• проследить развитие отношений США с государствами участниками конфликта в контексте мирного процесса;
• осветить внутриполитические факторы, определявшие суть американской политики на Ближнем Востоке в исследуемый период, среди которых особо выделяются этнические лобби;
• проанализировать ход ближневосточного мирного процесса в контексте эволюции ближневосточной политики Соединенных Штатов в 70-е годы XX века - начале XXI века;
• отразить усилия США по поиску путей начала мирного диалога в 70-е годы XX века, сосредоточив основное внимание на заключении кэмп-дэвидских соглашений 1978 года;
• исследовать практическую деятельность администрации США по отношению к ближневосточному урегулированию в условиях стагнации мирного процесса;
• изучить посредническую деятельность США по урегулированию арабо-израильского конфликта после окончания холодной войны. Хронологические рамки данной работы охватывают период с 70-х годов XX века по первое десятилетие XXI века. Подобный выбор объясняется тем, что именно после арабо-израильской войны 1973 года начались усиленные поиски мира, в которые активно включились США, а победа ХАМАС на выборах в палестинский парламент в 2006 году спровоцировала очередной кризис переговорного процесса и заставила Вашингтон вырабатывать новый подход к политическому урегулированию конфликта.
Степень научной разработанности темы. В отечественной научной литературе достаточно полно представлена эволюция и современное состояние арабо-израильского конфликта, а также ход мирного процесса. В отдсльньк работах фигурирует политика США по проблеме ближневосточного урегулирования, однако, специальные комплексные исследования по рассматриваемой теме не появлялись уже более двадцати лет.
Источники, использованные в работе. Исследование вопросов, поднятых в данной работе, потребовало обращения к широкому кругу нарративных и документальных материалов, которые подразделяются на несколько групп.
К первой группе источников относятся официальные документы США, опубликованные в специализированных сборниках или размещенные в сети Интернет, Материалы этой группы представляют особую ценность в связи с тем, что дают возможность проанализировать на документальной основе, как менялся подход руководства США к проблеме урегулирования арабо-израильского конфликта.
Исключительное значение для написания первой главы имели документы из архива президента Картера, рассекреченные в 1997-1998 годах и впоследствии открытые для доступа во всемирной компьютерной сети. Необходимо отметить, что отечественные исследователи ранее не обращались к этим материалам.
Данная подборка состоит из документов, относящихся к 1977-1978 годам, и включает в себя официальную переписку, меморандумы, отчеты о встречах, а также тексты выступлений. Среди этих документов выделяется рукописный проект будущего мирного соглашения между Египтом и Израилем, подготовленный лично президентом в ходе трехсторонних переговоров в Кемп-Дэвиде и позволивший избежать их срыва.
Отдельного упоминания заслуживает переписка Картера с израильским премьер-министром Бегином и президентом АРЕ Садатом, которая также содержится в архиве. Меморандумы, подготовленные для президента Збигневом Бжезинским, а также отчеты о встречах Картера с израильскими и арабскими руководителями показывают тот, объем работы по согласованию позиций сторон, который пришлось проделать, чтобы встреча в Кемп-Дэвиде состоялась и была успешной.
Изучение данного материала позволило значительно расширить представления о том, как происходила подготовка к подписанию соглашения «Рамки мира на Ближнем Востоке», а также мирного договора между Египтом и Израилем, какие внешние и внутренние факторы оказывали при этом влияние на формирование политики США.
Ценным источником для изучения ближневосточной политики американской администрации в первой половине 70-х годов стал электронный архив президента Форда. В нем представлены рассекреченные в 1994-1999 годах документы, отражающие деятельность президента и высших чиновников его администрации по выработке и проведению в жизнь внешней политики США.
Наибольший интерес представляют протоколы заседаний Совета Национальной Безопасности и Кабинета, записи бесед президента Форда с различными должностными лицами, а также отчеты о военных поставках Израилю в 1974-1976 годах. Также в электронном архиве президента Форда имеются тексты его выступлений, посвященных различным вопросам внешней политики США.
Кроме того, в сети Интернет существует сайт Ричарда Никсона, в одном из разделов которого можно найти электронную версию сборника выступлений, сделанных им за время пребывания на посту президента.
Отдельный интерес представляют два сборника американских документов «Современная внешняя политика США: документы и комментарии» (Contemporary U.S. foreign policy; documents and commentary) и «Основные проблемы американской внешней политики» (Major problems in American foreign relations). Эти издания включают в себя выступления и политические заявления президентов США и высших должностных лиц.
Их изучение позволяет определить базовые векторы американской внешней политике в различные периоды, в частности, в 1970-е годы.
Наиболее полезным для написания второй главы оказался электронный архив мемориальной библиотеки Рональда Рейгана. Документы, представленные на этом сайте включают политические заявления руководства страны, выступления президента, записи пресс-конференций, а также интервью национальным и зарубежным СМИ, Они позволяют составить достаточно полное представление об официальной позиции США по проблеме мирного урегулирования на Ближнем Востоке в 80-е годы XX века.
При изучении эволюции подхода США к мирному процессу с 1989 по 1993 год, в период окончания холодной войны и после операции «Буря в пустыне», существенную роль сыграли документы и материалы, размещенные на сайте музея и библиотеки Джорджа Буша (ст.). Электронный архив организован по хронологическому принципу, позволяет быстро ознакомиться со всеми публичными материалами Белого дома за интересующий период времени.
Значительное количество интересных и важных документов содержится в электронном архиве библиотеки Билла Клинтона, Несомненным достоинством данного ресурса можно считать наличие специального раздела, посвященного миротворческой деятельности США на Ближнем Востоке с 1993 по 2001 год. Материалы в нем сгруппированы по принципу предметного каталога, что значительно облегчает поиск документов, относящихся к конкретному событию или связанных с именем какого-либо государственного деятеля.
Основными источниками сведений о деятельности администрации Джорджа Буша-младшего являются официальные сайты Белого дома и Государственного департамента. На сайте Белого дома можно ознакомиться с программными заявлениями президента, а также с работой Совета национальной безопасности.
Сайт американского внешнеполитического ведомства имеет специальный раздел, посвященный Ближнему Востоку, где также содержатся разнообразные материалы по данной проблематике, включая тексты выступлений госсекретаря и других официальных лиц. Там же существует специальный архив, включающий в себя тексты всех соглашений, заключенных при участии США в рамках арабо-израильского мирного диалога.
Вторую группу источников составляют мемуары американских официальных лиц. В эту группу, в частности, входят воспоминания президентов Ричарда Никсона, Джимми Картера Билла Клинтона, госсекретарей Генри Киссинджера и Мадлен Олбрайт, а также спецпредставителя на Ближнем Востоке Дэнниса Росса, Наиболее важными в источниках такого рода являются личные впечатления и оценка событий авторами, которые занимали в изучаемый период высшие государственные должности, и от чьих решений зависела дальнейшая судьба процесса ближневосточного урегулирования.
Немалый интерес представляют мемуары бывшего президента США Джимми Картера, вкупе с документами из электронного архива они дают возможность внимательно изучить его роль в работе по подготовке и подписанию кэмп-дэвидских соглашений. Это издание также содержит подробное описание переговоров, позиций сторон в ходе них, а также повествует о взаимоотношениях, сложившихся между лидерами США, Египта и Израиля.
Безусловную ценность для работы имели воспоминания бывшего госсекретаря США Генри Киссинджера, где изложена американская трактовка событий арабо-израильской войны 1973 года и последовавших за ней событий, даются характеристики ведущих лидеров Ближнего Востока и их политаки.
Исключительного внимания заслуживают воспоминания Дэнписа Росса, бывшего американского спецпредставителя на Ближнем Востоке с 1988 по 2000 год. В них отражено мнение ответственною работника, который находился непосредственно в центре событий и активно участвовал в выработке политики США по отношению к арабо-израильскому урегулированию. В своей книге «Отсутствующий мир» (The Missing Peace) он исключительно подробно описывает действия американских посредников в ходе подготовки и проведения мирных переговоров, а также показывает, как происходило формирование ближневосточной политики США в период деятельности президентов Джорджа Буша-старшего и Билла Клинтона.
В третью группу источников входят документы и материалы, относящиеся к деятельности этнических лобби в США. Важным источником подобных сведений являются Интернет-сайты различных еврейских и арабских общественных организаций США, в частности, Объединения еврейских общин, Американо-израильского комитета по общественным связям и Института американских арабов.
Значительный объем данных о финансовых возможностях и структуре этнических групп интересов США содержится на сайтах ряда независимых общественных организаций, занимающихся мониторингом подобного рода активности,
В четвертую группу можно выделить региональные источники. Египетские источники представлены воспоминаниями Анвара Садата, Бутроса Гали и Мухаммеда Хейкала.
Изучение данных материалов помогло ознакомиться с позицией руководства АРЕ и египетского истэблишмента в отношении хода мирного процесса в 70-е годы XX века. Особый интерес вызывают мемуары Бутроса Гали, поскольку раскрывают многие малоизвестные факты из истории подготовки и подписания кэмп-дэвидских соглашений, а также содержат изложение египетского подхода к этим договоренностям. Работы Мухаммеда Хейкала, видного публициста, близкого к правительственным кругам АРЕ, включают подробное описание войны 1973 года и связанных с ней событий и отражают точку зрения египтян на все происходившее в этот период»
Хотелось бы упомянуть изданный в 1978 году в Дамаске сборник, включающий программные и пропагандистские документы Партии Арабского Социалистического Возрождения, а также выступления, заявления и высказывания ее лидеров. Изучение выступлений лидера сирийских баасистов Хафеза Асада имеет большое значение для понимания позиции руководства САР по основным проблемам ближневосточного урегулирования.
Израильских источников в работе немного, однако, можно отметить книгу известного публициста Мэтти Голана, тесно связанного с израильскими правящими кругами. В данной работе автор, освещавший ход Женевской конференции и подписание соглашений о разьединении войск между Египтом и Израилем в 1974-1975 годах, рассказывает о своих впечатлениях от этих событий, анализируя политику израильского руководства и деятельность американских дипломатов в первой половине 70-х годов XX века.
Отдельного упоминания заслуживает официальный сайт министерства иностранных дел Израиля, где содержится превосходно составленная и аннотированная подборка материалов, иллюстрирующая позицию Тель-Авива на разных этапах мирного процесса. На этом сайте также имеются тексты выступлений и заявлений глав Госдепартамента США, сделанных в ходе визитов в Израиль в 80-е и 90-е годы XX века. Надо отметить, что на американских сайтах подобные материалы автору обнаружить не удалось.
К пятой группе источников относятся документы и материалы ООН. Безусловную важность для изучения темы имеют доклады генерального секретаря ООН и протоколы заседаний Совета Безопасности, В этих материалах детально отражены действия ООН в различных ситуациях, позиция руководства этой организации, а также позиции постоянных членов Совета Безопасности в ходе принятия решений по событиям на Ближнем Востоке.
В шестую группу источников вошли материалы прессы, Факты, статистические данные, мнения политиков, дипломатов и экспертов, почерпнутые из материалов периодической печати сыграли важную роль при написании различных частей диссертации. В процессе исследования прорабатывалась периодическая печать и специализированные издания СССР/РФ, США и АРЕ.
Литература- Научную литературу, использованную при подготовке данного исследования, можно разделить на несколько групп.
К первой относятся отечественные работы общего характера, посвященные Ближнему Востоку, арабским государствам и Израилю. Здесь нужно упомянуть труды Е.М, Примакова, A.M. Васильева, A3. Егорина, И.Д. Звягельской, Л-И, Медведко, Г.И. Мирского, В.В. Наумкина и других.
Большую пользу при написании данной диссертации принесла работа И.Д. Звягельской, Т.А, Карасовой и А.В, Федорченко «Государство Израиль» (М., 2005), которая помогает составить общее представление об эволюции мирного процесса, его основных этапах, а также о политике Тель-Авива в отношении урегулирования арабо-израильского конфликта.
Необходимо также отмстить книгу известного советского востоковеда Е.Д. Пырлина «Трудный и долгий путь к миру: взгляд из Москвы на проблему ближневосточного урегулирования» (М, 2002),
В этой работе предпринята попытка провести комплексный анализ хода мирного процесса, на основе документов показаны позиции сторон конфликта, а также действия внешних сил на различных этапах ближневосточного урегулирования. Значительное внимание автор уделяет американской политике на Ближнем Востоке, однако, ему, как представляется, не удалось при рассмотрении данного вопроса полностью отказаться от несколько политизированного подхода, характерного для советского периода.
Вторую группу работ составляют монографии и исследования отечественных авторов о политике США на Ближнем Востоке, К сожалению, они крайне немногочисленны.
Особый интерес вызывает докторская диссертация СМ. Рогова «Формирование и развитие военно-политического альянса США и Израиля (1948-1982 гг.)», где детально с привлечением различных оригинальных документов рассматривается история американо-израильских отношений и влияющие на них факторы, в том числе активность американской еврейской общины и «сионистского» лобби.
Хотелось бы также выделить монографию ОЛ. Колобова ((Соединенные Штаты Америки и проблема Палестины» (Нижний Новгород, 1993), в которой на основе изучения многочисленных (в т.ч. архивных) источников проводится анализ интересов США на Ближнем Востоке и отношения Вашингтона к арабо-израильскому конфликту.
Отдельного внимания заслуживает книга Э.Д. Лозапского «Этносы и лоббизм в США. О перспективах российского лобби в Америке» (М., 2002), поскольку она является, фактически, первым за многие годы отечественным исследованием, посвященным данной проблематике. Эта работа позволяет составить первоначальное представление о современном состоянии и деятельности этнических лоббистских организаций в США, При всем том, отдельные ошибки и неточности, несколько снижают, по мнению диссертанта, ее научную ценность.
Третья группа включает труды зарубежных авторов, посвященные политике США по отношению к арабо-израильскому урегулированию. Среди них наиболее полезными при подготовке диссертации оказались работы У. Квандга, С. Шпигеля, Дж. Грина, К. Свишера, Б. Рубина, Р. Фридмана и других.
Весьма полезной для данного исследования оказалась серия статей профессора Б, Рубина, где в деталях прослеживается и анализируется американская политика на Ближнем Востоке с 1980 по 1999 год.
Исключительный интерес представляет опубликованная в 2004 году монография американского эксперта-международника К. Свишера «Правда о Кемп-Дэвиде: нерассказанная история коллапса ближневосточного мирного процесса» (The Truth About Camp David: the untold Story About the Collapse of the Middle East Peace Process). Автор подвергает миротворческую деятельность США в конце 90-х годов XX века серьезной критике и, опираясь на богатый фактический материал, указывает на допущенные просчеты.
Методологическая основа исследования. При подготовке диссертации использовались системно-аналитический и интуитивно-логический подходы,
Для анализа ситуации и изучения влияния различных факторов на политические процессы были применены наиболее распространенные из аналитических методик: инструментальное и включенное наблюдение, изучение документов, сравнение.
Применение сравнительно-исторических методов дало возможность исследовать политические явления и факторы в тесной взаимосвязи с той исторической обстановкой, в которой они возникли.
Научная новтиа диссертационного исследования. В настоящей работе сделана попытка восполнить существующий в отечественной литературе пробел и впервые на диссертационном уровне провести комплексное исследование политики США в отношении ближневосточного мирного процесса с 70-х годов XX века по начало XXI века.
Данная тема не получала должного освещения с 1993 года, когда была опубликована монография О.А. Колобова «Соединенные Штаты Америки и проблема Палестины»,
Следует еще учитывать, что для трудов советского периода, посвященных политике США на Ближнем Востоке и их участию в урегулировании арабо-израильского конфликта, характерен, как правило, идеологизированный подход. Это препятствует объективному раскрытию истинных причин и сути различных процессов, происходивших в изучаемом регионе и в мире.
Особый интерес представляет рассматриваемая в данной работе деятельность этнических лобби и их влияние на ближневосточную политику США» Этот фактор часто упоминается в отечественной литературе, но его всестороннее и подробное изучение не проводилось с 1983 года, когда появилась докторская диссертация СМ. Рогова «Формирование и развитие военно-политического альянса США и Израиля (1948-1982 гг.)».
Диссертация вводит в научный оборот новые источники и материалы, которые позволяют более глубоко и полно рассмотреть исследуемую проблематику.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость данной работы заключается в том, что она вносит дополнительный вклад в изучение проблем современной мировой политики и международных отношений. На основе анализа различных данных делается попытка не только описать, но также выявить закономерности и спрогнозировать дальнейшее развитие ситуации, С научной точки зрения, значительный интерес представляет анализ механизма урегулирования такого сложного регионального конфликта, как арабо-израильский.
Практическая значимость исследования обусловлена тем, что полученные результаты мотут быть использованы при подготовке справочной литературы, учебных пособий и материалов, разработке лекционных и специализированных курсов, связанных с изучением проблем международных отношений, регионального и глобального развития. Кроме того, поскольку Российская Федерация входит в состав квартета международных посредников по урегулированию арабо-израильского конфликта, изучение американского опыта миротворческой деятельности может быть полезно для российских внешнеполитических ведомств.
Структура работы подчинена поставленным целям и задачам и отражает логику процесса исследования. Это предполагает, с одной стороны, анализ политики США по отношению процессу арабо-израильского урегулирования с 70-х годов XX века по начало XXI века, а с другой - изучение этнических лобби, оказывающих влияние на ближневосточную политику США.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка источников и литературы.
Деятельность США по заключению соглашений о разъединении войск мезду Израилем и арабскими государствами
В ноябрю 1976 года Джимми Картер выиграл президентские выборы у Джеральда Форда. Новая администрация пришла к власти в сложной внутриполитической обстановке. Сам президент Картер полагал, что унаследовал нацию, утратившую иллюзии, расколотую десятилетней войной во Вьетнаме, скандалами и экономическими трудностями. Он стремился выработать такую внешнюю политику, которая продемонстрировала бы, что американская демократия может решительно противостоять возникающим вызовам.
Президент Картер утверждал, что международный имидж Америки пострадал от приверженности Киссинджера методам тайной дипломатии, поэтому он пытался привнести идеалистический дух открытости, честности, добропорядочности в процесс принятия решений, в том числе и в области внешней политики, В начальный период деятельности этой администрации внешняя политика была ориентирована на создание стабильного, справедливого мирового порядка, основанного на сотрудничестве супердержав.
В апреле 1977 года советник по национальной безопасности Збигнев Бжезинский представил президенту меморандум, ставший с одобрения Картера программным для внешней политики его администрации. Вступление к этому документу ярко иллюстрирует, насколько идеалистическими были те цели, которые преследовал в своей внешнеполитической деятельности новый американский президент.
Бжезинский писал о необходимости «широкомасштабного созидательного процесса в нестабильном мире, организованном, практически полностью, на основе принципа национального суверенитета и в то же время все более взаимозависимого социально и экономически»,1 Меморандум включал отдельный пункт, касающийся арабо израильского конфликта и гласивший, что необходимо: "... достичь всестороннего мирного урегулирования на Ближнем Востоке с целью пресечь дальнейшую радикализацию арабского мира и вмешательство Советского Союза в дела региона".
Предыдущие миротворческие усилия США были направлены, в основном, на то, чтобы добиться прекращения боевых действий и создать условия для начала переговоров между враждующими сторонами. Положение «ни мира - ни войны», которое сложилось к этому моменту в регионе, не могло, по мнению Картера, сохраняться долго и было чревато новой конфронтацией. Кроме того, администрация США осознавала растущую зависимость страны от поставок нефти из-за рубежа, и эмбарго, возможное в случае новой войны, рассматривалось как очень серьезная потенциальная угроза национальной безопасности.
Одновременно с этим сохранялась необходимость оказывать поддержку ключевому союзнику США на Ближнем Востоке - Израилю. Президент Картер позднее напишет в своих воспоминаниях: «Я также очень глубоко верил в то, что евреи, которые пережили Холокост, заслуживают иметь собственное государство и жить в мире с соседями- Я считал этот дом для евреев соответствующим учению Библии и созданным по воле Бога, Эти моральные и религиозные соображения делали мою убежденность в необходимости обеспечения безопасности Израиля непоколебимой ... Во имя благополучия моей собственной страны я хотел, чтобы на Ближнем Востоке были стабильность и мир; я не хотел распространения советского влияния в регионе, В силу его роли в достижении этих целей, Израиль имел стратегическое значение для Соединенных Штатов»?
Видение Картером обстановки, сложившейся в регионе к началу его президентства, было следующим: « Казалось, что все предлагавшиеся решения уже были испробованы и потерпели неудачу. Тем не менее, я видел растущую угрозу для США на Ближнем Востоке и намеревался предпринять еще одну попытку...»
Позднее в своей речи на церемонии подписания кэмп-дэвидских соглашений 17 сентября 197S года президент Картер произнесет фразу, которую можно рассматривать как изложение сути политики его администрации в отношении ближневосточного конфликта: «Правда, что мы не можем принудить {enforce) нации к сотрудничеству и заставить их доверять друг другу, но мы способны использовать всю нашу мощь {strength), чтобы не допустить войны между ними».4 Таким образом, американский президент отдавал себе отчет в том, что проблема урегулирования арабо-израильского конфликта не может быть решена только за счет усилий извне, Тем не менее, вмешательство, по его мнению, было необходимо, чтобы ослабить напряженность и создать условия для политического диалога.
Намереваясь добиться возобновления мирного процесса, администрация Картера определила на основе резолюции СБ ООН №242 контуры будущего соглашения, которые должны были стать отправной точкой для переговоров. Содержание новой мирной инициативы президент изложил во время встречи с конгрессменами в середине июня 1977 года: «Я сказал им, что мы предложим очень широкое определение мира, включающее в себя прямые переговоры между Израилем и его соседями, открытые границы и свободу торговли, свободный проход по Суэцкому каналу и иным водным путям, и, возможно, дипломатическое признание в будущем. Если мы добьемся успеха, для Израиля это будет означать беспрецедентный прогресс, гарантированный Египтом - его самым грозным противником в любой будущей войне». Также высказывалась идея о присоединении палестинских территорий к Иордании, что должно было успокоить израильские власти, категорически возражавшие против создания самостоятельного государственного образования на Западном берегу реки Иордан.
Будущее соглашение должно было принести бесспорные выгоды Израилю. Только так можно было добиться поддержки мирной инициативы со стороны израильского руководства и влиятельной еврейской диаспоры в США. Однако Джимми Картер отдавал себе отчет в том, что для начала переговоров необходима и заинтересованность арабских стран, для которых первостепенное значение имел вопрос территорий. Поэтому американский президент настаивал на необходимости демонтажа всех еврейских поселений на оккупированных территориях и отвода израильских войск на рубежи, которые они занимали до войны 1967 года. При этом не исключалась возможность незначительного пересмотра границ но соображениям безопасности.
В случае реализации подобного подхода Израиль, действительно, сумел бы добиться всех своих основных целей - обезопасить границы и нормализовать отношения с соседними странами. У Египта, Иордании и Сирии, наконец, появилась бы реальная возможность вернуть территории, утраченные в 1967 году и ликвидировать угрозу нового израильского вторжения.
«План Рейгана» по урегулированию арабо-израильского противостояния
Ввиду краха разрядки и рос га в начале 80-х напряженности в отношениях двух сверхдержав новый американский президент видел свою главную задачу в борьбе с «империей зла» в лице СССР и его союзников. Это отразилось и на ближневосточной политике Соединенных Штатов. «Рональд Рейган всегда рассматривал Ближний Восток через призму своей фундаментальной антисоветской идеологии», - утверждает Клер Петенгилл, одна из экспертов издания «Вашингтонский доклад о положении на Ближнем Востоке» (Washington Report on Middle East Affairs). Еще в 1978 году будущий глава Белого дома в одной из своих речей возложил всю ответственность за эскалацию насилия на Ближнем Востоке на СССР с его «империалистическими амбициями»,
В этих условиях содействие мирному урегулированию арабо-израильского конфликта перестало быть одним из приоритетных направлений внешней политики США и оказалось отодвинуто на второй план. Л основное внимание было сосредоточено па сдерживании «советской экспансии» на Ближнем Востоке: «Когда наша администрация в январе 1981 года приступила к работе, я решил, что при выработке основ нашей-ближневосточной политики нужно следовать принципам, заложенным моими предшественниками. Имелось два главных вопроса, которые нам предстояло решать. Во-первых, существовала стратегическая угроза региону, исходящая от СССР и его союзников,,, и, во-вторых, мирный процесс между Израилем и его арабскими соседями».
Чтобы лучше представлять приоритеты внешней политики Вашингтона после избрания президентом Рональда Рейгана, следует обратить внимание па разработанную Б первой половине 1982 года Стратегию национальной безопасности США. В первую очередь, она посвящена вопросам сдерживания советской военной угрозы («основная военная угроза безопасности Соединенных Штатов в 1980-х будет по-прежнему исходить от Советского Союза, его союзников и клиентов» ), отражения возможной агрессии и противодействия распространению влияния СССР в мире. Бот некоторые из «глобальных целей», обозначенных в этом документе: удерживать СССР к его союзников от нападения на США, их союзников и другие важные страны на всех театрах, и отразить такое нападение, если сдерживание потерпит неудачу; - усилить влияние Соединенных Штатов по всему миру за счет укрепления сушествующих альянсов, улучшения отношений с другими нациями, формирования и поддержки коалиций государств, дружественных интересам США, а также посредством полного спектра дипломатических, политических, экономических и информационных мер; - сдерживать и обращать вспять распространение советского контроля (влияния) и военного присутствия по всему миру
Региональные конфликты упоминаются лишь в той связи (в связи с тем, что), что они могут спровоцировать глобальное столкновения сверхдержав или способствовать расширению зоны советского влияния: «Советский Союз по-прежнему знает о катастрофических последствиях развязывания военных действий напрямую против Соединенных Штатов или их союзников. По этой причине война с советским клиентом, возникшая в результате региональной напряженности, более вероятна, чем прямой конфликт с СССР. Тем не менее, в ходе конфликта с советским клиентом остается (сохраняется) риск прямой конфронтации с СССР. Нестабильные правительства, слабые политические институты, неэффективная экономика и сохранение традиционных конфликтов создают благоприятные условия для советской экспансии в различных частях развивающегося мира».
После ввода советских войск в Афганистан в 1979 год) , закончилась разрядка в отношениях между СССР и США, и политика Вашингтона на Ближнем Востоке, прежде всего, подчинялась логике глобального противостояния двух идеологических систем. А эта логика требовала вести поиск союзников, чю способствовало сближению с Израилем, который рассматривался как форпост западной демократии на Ближнем Востоке («препятствие на пути советской агрессии» , по словам Рейгана), и превращению последнего в стратегического партнера Соединенных Штатов,
В Стратегии национальной безопасности роль государств-союзников, не входящих в НАТО, определяется следующим образом: «За пределами Европы Соединенные Штаты, чтобы реагировать военным образом на угрозы, не исходящие от Советского Союза, будут в первую очередь полагаться на региональные государства (regional states), оказывая им необходимое содействие в сфере безопасности. Если не существует иной разумной альтернативы, Соединенным Штатам следует самим быть готовыми к военному вмешательству в региональные и локальные конфликты. В Юго-Западной Азии мы будем поддерживать развитие сбалансированных и самодостаточных дружественных региональных сил, при этом особое значение будет придаваться помощи ряду ключевых государств, чтобы в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств они смогли действовать».
Можно предположить, что одним из «ключевых государств», упоминаемых в тексте документа, является Израиль. Подтверждение этому можно найти в других источниках. К примеру, после встречи в сентябре 1981 года с израильским премьер-министром Менахемом Бегиным Рональд Рейган заявил: «Как друзья и как партнеры в деле мира, мы готовы решительно противостоять всем силам, которые угрожают свободе, целостности и мирному существованию наших стран. Соединенные Штаты сохранят приверженность поддержанию безопасности и благополучия Израиля, Вместе с вами и с другими нашими друзьями в регионе мы будем работать, чтобы противодействовать советской агрессии и укрепить безопасность всех стран региона... Я верю, что мы нашли новые точки соприкосновения между Соединенными Штатами и Израилем, восстановили и укрепили нашу особую дружбу (our very special friendship)».
В подобных обстоятельствах Вашингтон уже не мог эффективно выступать в роли посредника между еврейским государством и арабскими соседями, поскольку интересы Израиля зачастую оказывались важнее судьбы мирного процесса. Для достижения мира необходимо было оказать давление на Израиль и добиться от него уступок (в первую очередь территориальных), а это могло испортить отношения с ключевым союзником и, кроме того, ослабить его. Одновременно имело место резкое отторжение ООП, которую американское руководство воспринимало как советского клиента.
Вклад американской администрации в развитие переговорного процесса между арабскими странами и Израилем
Кувейтский кризис 1990 -1991 годов определил новую расстановку сил в регионе и создал условия для возобновления арабо-израильского мирного процесса. Палестинцы, поддержавшие иракскую агрессию, были дискредитированы в глазах мирового сообщества и арабского мира, им уже не приходилось рассчитывать, как прежде, на безоговорочную международную поддержку. Позиции ООП были ослаблены, а значит, она могла стать более уступчивой. Изменения произошли и в Израиле, население которого осознало свою уязвимость. В Тель-Авиве стали понимать, что одного военного превосходства над арабами не достаточно для обеспечения безопасности и нужно налаживать отношения с соседними государствами.
В то же время заметно вырос престиж Соединенных Штатов, которые продемонстрировали свою военную мощь и способность к решительным действиям, превратившись при этом в глазах некоторых арабов из пособника сионистской агрессии в защитника мира и справедливости.
Ослабление Советского Союза побудило Сирию в начале 90-х годов искать новых партнеров и налаживать отношения с Западом, прежде всего с Соединенными Штатами. Присоединение Дамаска к анти-иракской коалиции было расценено как проявление готовности к отказу от прежнего жесткого курса.
США постарались использовать контакты, установленные в рамках антииракской коалиции, и свой возросший авторитет для продвижения процесса мирного урегулирования. Об этом говорится в выступлении Джорджа Буша перед конгрессом б марта 1991 года, посвященном завершению операции «Буря в пустыне»: «Наше стремление к миру на Ближнем Востоке не исчезнет после освобождения Кувейта... Мы должны создать новые возможности для достижения мира и стабильности на Ближнем Востоке. В тот вечер, когда я объявил о проведении операции «Буря в пустыне», я также выразил надежду на то, что ужасы войны дадут новый импульс поискам мира».
В этом выступлении президент пояснил, какие именно изменения, по мнению американского руководства, произошли на Ближнем Востоке в результате Кувейтского кризиса: «В ходе только что завершившегося конфликта Израиль и многие арабские государства впервые противостояли одному противнику» К настоящему моменту все стороны должны были понять, что для достижения мира на Ближнем Востоке нужен компромисс. В то же время, мир сулит выгоды всем. Мы должны сделать все, что в наших силах, чтобы устранить пропасть, разделяющую Израиль и арабские государства, а также Израиль и палестинцев».1
Говоря о мире, Джордж Буш, с одной стороны, твердо дал понять, что Тель-Авиву придется выполнить требования СБ ООП, касающиеся освобождения оккупированных территорий, а с другой - подчеркнул, что необходим компромисс между законными правами палестинцев и безопасностью Израиля. Фактически, глава Белого дома изложил базовые принципы, которыми США должны были руководствоваться при выработке политики в отношении арабо-израильского мирного урегулирования: «Всеобъемлющий мир должен быть основан на резолюциях СБ ООН №242 и 338 и на принципе «территория в обмен на мир». Этот принцип должен быть применен таким образом, чтобы обеспечить безопасность и признание Израиля, и в то же время, реализовать политические права палестинцев».
Судя по этим высказываниям Джорджа Буша, американское видение мира на Ближнем Востоке заключалось в 1991 году в следующем: Израиль, в конечном итоге, должен будет уйти с территорий, оккупированных в 1967 году, и смириться с появлением палестинского государства, однако, в интересах безопасности на отдельных участках возможен пересмотр границ 1967 года. Такая позиция, как представляется, отражает понимание Вашингтоном того факта, что мир на Ближнем Востоке не возможен без сотрудничества с арабами» а это, в свою очередь, предполагает уважение к их интересам и правам. Хотя, разумеется, об интересах безопасности ключевого союзника в регионе в США тоже ни на секунду не забывали.
Впрочем, по палестинскому вопросу американский президент высказывался с максимальной осторожностью, стараясь не раздражать лишний раз политиков в Тель-Авиве. Например, выступая S марта 1991 года перед журналистами, он заявил: «Мира не будет до тех пор, пока не будет решен вопрос о том, где палестинцы имеют право жить, И некоторые говорят «государство». Мы не занимаем позицию в поддержку идеи создания государства, и этим мы отличаемся от многих наших арабских друзей. Но проблема остается: палестинский вопрос нужно решить». Однако, как представляется, тогда даже в Вашингтоне уже понимали, что «реализовать законные права палестинцев» можно было только путем создания суверенного государства. Очевидно, американское руководство
просто пыталось тянуть время, откладывая решение этого крайне болезненного вопроса «на потом». Отсюда можно сделать вывод, что ставилась задача любой ценой усадить стороны за стол переговоров, чтобы они начали диалог и сами искали решение наиболее острых проблем.
Такой подход, однако, создавал, как представляется, у каждого из противников иллюзии того, что на переговорах уступки будут делаться именно Б его пользу. В действительности же, часто оказывалось, что необходим компромисс, причем неприятный для обеих договаривающихся сторон. В результате, кто-то из участников чувствовал себя обманутым, и переговоры нередко заходили в тупик или срывались. Так, например, случилось, позднее в Кемп-Дэвиде в конце 90-х годов.
Тогда же, 6 марта 1991 года, Джордж Буш дал попять, какую роль США должны сыграть в мирном процессе: «Для всех проблем, с которыми сталкивается этот регион планеты, нет одного единственного решения, нет исключительно американского ответа. Но мы можем внести существенный вклад. Америка будет неустанно трудиться, выступая в качестве катализатора позитивных изменений».
Эти слова президента свидетельствуют о намерении Вашингтона продолжать курс, заложенный еще до кувейтского кризиса, который предполагал, что мирная инициатива должна исходить, прежде всего, от сторон конфликта, а США призваны, главным образом, стимулировать и облегчать их диалог. Нужно отметить, что после Кувейтского кризиса руководство США справилось с разочарованием и пессимизмом в отношении перспектив арабо-израильского мирного урегулирования и вновь продемонстрировало готовность работать над решением этой проблемы.
В речи Джорджа Буша 6 марта 1991 года изложены только общие принципы американского подхода, а более конкретные планы можно обнаружить в отчете госсекретаря Джеймса Бейкера перед подкомитетом по заграничным операциям палаты представителей (Ноте of Representatives Foreign Operations Subcommittee) 22 мая 199Ї года. По словам Бейкера, на повестке дня в тот момент были следующие пять пунктов: - признание [сторонами конфликта] необходимости всеобъемлющего урегулирования, основанного па резолюциях СБ ООН №242 и 338; - мирный процесс должен развиваться одновременно по двум направлениям, что предполагает переговоры между Израилем и арабскими государствами, и между Израилем и палестинцами;
Лоббирование в США
Миллионы американцев делают взносы в пользу различных групп интересов, потому что они обеспокоены какой-то проблемой или считают должным помогать организации, деятельность которой приносит им пользу. Группа интересов (interest group) - это организованная группа людей, разделяющих определенные политические цели и стремящихся оказывать влияние на принятие политических решений,1 Группы интересов расходуют часть имеющихся у них средств на оплату услуг лоббистов, представляющих их в органах государственной власти. Лоббисты заботятся о том, чтобы люди в правительстве знали, чего хотят члены группы интересов, и чтобы члены группы знали, что делает правительство. Лоббистов ценят за их опыт и знание того, как функционирует государственный аппарат. Часто это люди, которые работали в законодательной или исполнительной ветвях власти или обладают опытом взаимодействия с правительством.2
Лобби являются неотъемлемой частью политической системы США. Считается, что они имеют большое значение для ее эффективного функционирования. Право на лоббирование защищено конституционно в соответствии с первой поправкой (граждане имеют право «обращаться к правительству с петициями об удовлетворении своих жалоб»4), но при этом подобная деятельность строго регламентируется- Группы интересов решают следующие задачи:
четко формулируют проблемы своих членов, напрямую представляя и защищая их в политическом процессе, что крайне важно, поскольку таким образом можно донести до законодательной или исполнительной власти мнение какого-то определенного контингента избирателей;
являются механизмом политического участия, с помощью которого активные граждане могут объединить свои ресурсы и обратить их на коллективное политическое действие;
решают задачу повышения уровня знаний в обществе и среди представителей политического истеблишмента - чтобы завоевать внимание политиков и поддержку широкой публики, нужно обеспечить их информацией по соответствующим вопросам;
выносят на обсуждение новые вопросы и тем самым участвуют в формировании политической повестки дня;
наконец, лоббисты отслеживают важные для их групп правительственные программы, привлекают внимание к противоправным действиям чиновников и даже инициируют судебные процессы, чтобы пресечь действия, которые они считают незаконными.
Здесь уместно сослаться па мнение Джона Ф, Кеннеди, который очень ясно охарактеризовал положительную сторону деятельности групп интересов: «Многие лоббисты - квалифицированные технические специалисты, способные разъяснить сложные и трудные темы ясным и понятным языком. В личных беседах с членами конгресса они могут подробно обосновать те позиции, которые они защищают... А поскольку наше представительство в конгрессе основывается на географических регионах» то лоббисты, которые выступают в защиту различных экономических, коммерческих и других функциональных интересов нашей страны, служат весьма полезной цели и выполняют важную роль в законодательном процессе»,2
Однако в деятельности групп интересов существует и серьезная негативная сторона: каждая группа преследует собственные своекорыстные интересы, которые, вопреки ее заявлениям, вовсе не обязательно совпадают с интересами США. Негативное влияние групп интересов па политический процесс далеко не всегда адекватно уравновешивается позитивным. Скептики считают, что мощные лоббистские группы оказывают чрезмерное влияние на избранных представителей, в частности, за счет пожертвований на проведение избирательных кампаний.
Член Палаты представителей Ли Гамильтон считает, что: «Практика лоббирования защищается конституцией в рамках права па обращение в правительство. Но группам, пытающимся оказать давление на правительство, предоставлены чересчур большие возможности.,- Группы особых интересов часто критикуются за то, что они дают неправильную информацию по лоббируемым вопросам и проводят «атаки» с помощью дорогостоящей рекламы на своих противников. Обычно они пытаются протолкнуть меры, выгодные узкому кругу лиц, и затрудняют компромиссы, которые имеют такое большое значение в нашей системе государственной власти. Нет сомнения, что члены конгресса получают непропорционально большой обьем информации от наиболее богатых н политически активных групп...».1
В настоящее время в американском обществе нет единого мнения по поводу лобби и их деятельности. В ответ на опасения, возникающие в связи с возможностью излишнего влияния лоббистских групп, администрация и конгресс США пытаются повысить эффективность контроля над их деятельностью. К примеру, сенатор-демократ Карл Левин высказался по данной проблеме так: «Общественность имеет право и обязана знать, кто от кого и в каком размере получает денежные суммы, тггобы способствовать принятию решений по тем или иным вопросам. Эта информация обеспечивает подотчетность правительственных служащих, а общественность получает реалистическую картину характера и масштабов влияния, оказываемого на правительство. Открытость лоббирования сокращает возможности закулисного манипулирования и выявляет, силы, участвующие в принятии политических решений».
В 1946 году был принят Федеральный закон о лоббистской деятельности, который должен был сделать ее более открытое чтобы общество зпало, какие организации и лица , пытаются оказывать влияние на правительство в соответствии с первой поправкой к конституции. Закон обязал лоббистов регистрироваться и регулярно представлять сведения о суммах, затраченных на лоббирование. Однако вскоре выяснилось, что в принятом законе имеется много недочетов, в частности, он не охватывал лоббирование исполнительной власти, а также позволял многим лоббистам избежать регистрации под различными предлогами.3
Ввиду сложившегося положения администрация Билла Клинтона добилась принятия Закона об открытости лоббистской деятельности, и с января 1996 года он вступил в силу. Было существенно расширено определение лиц и организаций, которые должны регистрироваться как лоббистские.
