Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Международные неправительственные организации как субъект международных отношений 17
1 Подходы к выработке понятая «международная неправительственная организация» (МНПО) 17
2. Виды МНПО и их отличие от других международных организаций 37
3. Классификаций международных НПО 53
Глава II, Вопросы регулирования деятельности МНПО в системе международных отношений 57
1. Роль лоббирования организаций «третьего сектора» в формировании системы принятия политических решений 57
2.Основные направления деятельности МГШО 65
$ 3- Политико-правовой статус международных и национальных НПО в законодательстве Российской Федерации и зарубежных странах 79
Глава III. Сотрудничество МНПО с межправительственными и правительственными организациями в Российской Федерации 91
1. МНПО в процессе формирования международного общественного мнения и международного правосознания 91
2. Вклад МНПО в разработку международных норм о защите прав человека 108
3. Роль международных неправительственных организаций в совершенствовании российской системы социальной защиты прав ребенка 136
4. Особенности деятельности международных неправительственных организаций в области детского здравоохранения в России 143
Заключение 154
Список использованных источников и литературы 159
- Подходы к выработке понятая «международная неправительственная организация» (МНПО)
- Роль лоббирования организаций «третьего сектора» в формировании системы принятия политических решений
- Политико-правовой статус международных и национальных НПО в законодательстве Российской Федерации и зарубежных странах
- Вклад МНПО в разработку международных норм о защите прав человека
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В конце XX - начале XXI вв, техническое и социальное развитие человечества породило принципиально новые проблемы взаимодействия различных акторов международных отношений. Набирающие силу глобализгщионные процессы облегчают решение запутанных социальных, политических, экономических и гуманитарных вопросов, способствуют развитию транснациональных связей, как на уровне международных организаций, так и на уровне межличностных контактов граждан. В последние годы практически во всех странах мира отмечен настоящий взрыв, связанный с появлением большого количества международных неправительственных организаций (МНПО). Исследователи международных НПО, отмечая необычайна активность в создании частных, неприбыльных, добровольных организаций, ассоциаций и фондов, предвещают наступление в скором будущем так называемой «revolution associative» - «революции ассоциаций». При этом высказывается предположение, что изменяющийся статус неправительственных организации в общеевропейских и глобальных институтах даст основания полагать, что в предстоящие годы они будут играть динамичную роль в различных областях, связанных с реформой и развитием стран Центральной и Восточной Европы, России и других сгран СНГ.
Увеличение числа международных неправительственных организаций и тенденции их дальнейшего роста обусловлены целым рядом причин, а именно:
появлением глобальных проблем;
недостаточными возможностями отдельных государств и международных межправительственных организаций для решения глобальных
5 проблем;
усилением демократических процессов в сфере внутренних и международных отношений, институционным выражением которых являются международные неправительственные организации;
трансформацией в сфере национальных интересов государств (переход от государственных интересов, суверенитета к общечеловеческим ценностям, таким как права человека, здравоохранение и защита окружающей среды);
возрастающим желанием отдельных индивидуумов во всем мире увеличить контроль над процессами принятия решений в вопросах, которые затрагивают их жизненные интересы,
- расширением возможностей трансграничных связей и деятельности общественности разных стран, а также возможностей технологического прогресса.
Важным следствием развития процессов глобализации явилось стремительное расширение сети международных неправительственных организаций, которые во многом и способствуют актуализации вопросов защиты основных нрав и свобод человека, в различных областях жизнедеятельности мирового сообщества. В современных мировых политических реалиях все более очевидным становится факт7 что важнейшей задачей мирового сообщества является необходимость обеспечения условий для выживания человечества как социума.
В настоящее время происходит взаимопроникновение главных субъектов процесса глобализации, в частности международных неправительственных организаций, в такие сферы деятельности национальных государств, которые ранее не были объектами международной гуманитарной политики. Так например, в деятельности международных неправительственных организаций в области нрав человека в Российской Федерации, особое внимание обращено на
защиту права ребенка на жизнь. Этим объясняется, в частности то, что именно сфера здравоохранения стала ключевой оаіаетью приложения сил МНПО в условиях стабилизации, поскольку именно система здравоохранения должна являться гарантом полноценной и здоровий жизни детей.
Актуальность научного анализа деятельности МН110 заключается в том, что отсутствует единое мнение о роли МНПО в мировой политике, нет четко выработанной классификации МНПО, недостаточно исследованы формы и пути воздействия МНПО в системе международных отношений и политических процессах, не в полной мере определен их потенциал в решении международных проблем и перспектива их дальнейшего развития,
Чрезвычайно важно понять, как демократические институты и, в частности, международные правозащитные организации в области здравоохранения и социальной политики, способствуют становлению политико-правовой системы соблюдения прав человека в России на примере прав инвалидов и, прежде всего, на примере прав детей-инвалидов, которые нуждаются в особой социальной поддержке и опеке. В этой связи важно подчеркнуть, что понятие «правовое государство», рассматриваемое в современной международной политической науке как эталон демократичности, одним из своих основополагающих постулатов имеет концепцию гуманного отношения к социально незащищенным категориям населения.
Представляется необходимым рассмотреть феномен
международных неправительственных организаций как важного фактора в становлении глобального гражданского общества. Анализ механизмов их функционирования, основных сфер деятельности, взаимодействия с межкравительственными международными организациями «семьи ООН» важен для понимания возрастающей общественно-политической роли MHQO в международных отношениях.
7 Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на кажущееся обилие литературы, посвященной проблематике деятельности международных неправительственных организаций, фундаментальные отечественные исследования практически отсутствуют. Среди российских авторов, которые пишут по данной проблематике можно назвать Л.Д. Богатурова, И.С. Семененко, СП .Перегудова, Ю.С. Пивоварова, А. Неклессу, М.А. Чешкова и др.1 В числе зарубежных исследователей мы видим таких известных специалистов, как У. Аллемана, У. Бека? Э.
л
Гидденса, Д,Н. Розенау, А, Токвиля, Ф. Шмиттера .
В российской научной литературе по проблемам МНПО имеется несколько исследований монографического характера и небольшое количество научных статей. Так, первое обстоятельное исследование правовых вопросов деятельности МНПО провел известный российский специалист Г.И. Морозов. В своей монографии «Международные организации: некоторые вопросы теории»" автор достаточно полно исследовал такой круг вопросов, как понятие и правовая природа НПО; влияние МНПО на международные проблемы и политику отдельных государств; консультативные связи МНПО с межправительственными
См.: Богатуров А.Д. Синдром поглощения в международной полигике // Pro el contra, 1999; Пеклесса А. Конец цивилизации или зигзаг истории // Постиндустриальный мир: Центр, Периферия, Россия. Сб. \.М., 1999; Перегудов СП Корпорации, общество, государство. Эволюция отношений. М,ч 2003; Пивоваров Ю.С. Политическая культура пореформенной России. Монография. М, і994; Ссмепешсо И.С. Группы интересов па Западе и в России. Концепции и практика. .VI., 2001; Чешков М.А. Глобальпьгй контекст постсоветской эпохи России: очерки и методологии мироцелостлости. М.. 1999;
2 См.: Бек У. Что такое глобализация? Ошибки глобализма - ответы на глобализацию. М., 2001; Токвиль А. О роли объединений в общественной жизни американцев. Демократия в Америке, М.. 1992; Шмнттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Полис, 1996. № 5; Albman U. Verbaende mid Slaai. Von Pluralisms zum Korporativismus. Oplanden, 1979; Giddens A. Giddens^ theory of Stiucturation: a Critical appreciation by Christopher GA Bryant and David Jaty, London. 1991; Rosenai] J.N. Governance without Government: order and Change in World Politics. Cambridge. 1992; Морозов I .И. Международные организации: некоторые вопросы теории. М., 1974.
8 организациями; внутренняя структура, членство и финансирование МНПО и др. В меньшей степени уделено внимание вкладу MIIT70 в прогрессивное развитие международных отношений и политических процессов с их активным участием.
Следует отметить диссертационные работы по данной проблематике и ряд публикаций, подготовленных r середине 70-х годов И.И. Коваленко . В них проведен анализ исторнеполитического характера. Важным шагом в деле дальнейшей разработки проблематики МНПО является диссертация Д,Ю. Шестакова «Международно-правовые аспекты деятельности неправительственных организаций, связанных с ООН» . Одним из положительных качеств этой работы является анализ эволюции консультативного статуса НПО в ООН-Анализ роли МНПО в мировой политике и развитии международного права в своей статье о Всемирном федералистском движении провел видный юрист-международник профессор Р-А. Тузмухамедов .
Политическим аспектам деятельности МНПО посвящена диссертация А.И. Камынина «Международные неправительственные организации в современных международных организациях»4.
Ценной представляется диссертация Т\Д, Матвеевой
«Неправительственные организации в системе зашиты
конституционных прав и свобод человека»1.
Комленко И,И, Международные неправительственные организации. Автореф. дисс. на соискание уч. степени ісапд. гарид, наук. М., 1977.
Шестаков Д-Ю, Международно-правовые аспекты деятельности неправительственных организаций, связанных с ООН. Автореф. дисс, на соискание уч. степени канд. юрид, наук. М., 1997.
J Тузмухамедов Р.А. Всемирное федералистское движение добивается успеха //
Московский журнал международного права. 1996. №3.
4 Камынин А.И. Международные неправительственные организации в современных
международных организациях. Автореф. дисс. на соискание уч. степени кешд, юрид.
наук-М.,1992.
Чрезвычайно важно понять, как демократические институты и, в частности, международные правозащитные организации, способствуют становлению политико-правовой системы соблюдения прав человека в России на примере прав инвалидов и, прежде всего, па примере прав детей-инвалидов, которые нуждаются в особой социальной поддержке и опеке. Диссертант подчеркивает, что понятие «правовое государство», рассматриваемое в современной международной политической науке как эталон демократичности, одним из своик основополагающих постулатов имеет концепцию гуманного отношения к социально незащищенным категориям населения.
Представляется необходимым рассмотреть феномен
международных неправительственных организаций как важного фактора в становлении глобального гражданского общества. Анализ механизмов их функционирования, основных сфер деятельности, взаимодействия с межправительственными международными организациями «семьи ООН» важен для понимания возрастаюнтей общественно-политической роли МНПО в международных отношениях.
В настоящее время в научном плане отсутствует единая
отработанная терминология, позволяющая выделить из многочисленных
категорий общественных организаций международную
неправительственную. В российском законодательстве не выработано положение, определяющее в соответствии е нормами международного права механизмы взаимоотношений МНПО и государства. Не до конца проведен правовой и сравнительный анализ национального законодательства в сфере общественных объединений с законодательством других стран, общепринятыми мировыми стандартами.
1 Матвеева Т.Д. Неправительственные организации в системе зашиты
конституционных прав и свобод человека. Дисс. на соискание уч. степени доктора юрид.наух. М.э 1998.
10 Представляется недостаточно разработанной в российском обществознании тема формирования в Российской Федерации «социального государства», поэтому автор уделяет этому вопросу особое внимание.
Объект исследования - современная система международных отношений, являющаяся полем взаимодействия как традиционных, так и новых участников, к числу которых относится большинство неправительственных организаций.
Предмет исследования - политические аспекты деятельности международных неправительственных организаций, направленной на углубление международного сотрудничества в социальной сфере.
Гипотеза исследования построена на основе предположения о взаимозависимости государств от возрастающей численности МНПО и их многостороннего сотрудничества на постоянной основе. Обладая определенной автономией, МІІІЮ способны оказывать политическое влияние на поведение государств в различных сферах их взаимодействия, а также на международной арене.
Одной из реально существующих, но не используемых на глобальном уровне возможностей, является признание государствами партнерской роли национальных неправительственных организаций, деятельность которых на международной арене может усиливать потенциал собственного государства, повышать его авторитет в лице мирового общественного мнения и благоприятствовать внешнеполитическим акциям правительств.
Целью исследования является изучение различных форм и способов участия МНПО в повышении эффективности гуманитарной политики и в международном сотрудничестве социальной защиты граждан.
В соответствии с поставленной целью, к приоритетным задачам исследования относятся:
- анализ международных актов, определяющих положение и
полномочия МНПО в международном сообществе;
выявление и изучение различных форм участия МНПО в процессах формирования международного общественного мнения;
исследование вопросов сотрудничества МНПО в области защиты нрав человека и ребенка;
определение роли МНПО в совершенствовании российской системы социальной защиты прав ребенка;
анализ политических аспектов деятельности немецких благотворительных МНПО в области детского здравоохранения в России.
Эмпирическая база исследования определяется его комплексным характером. В работе были использованы конституционно-правовые акты государств, документы Организации Объединенных Наций и системы ее организаций. Были проанализированы работы классиков правовой мысли, которые помогли определить трансформацию роли международного права в регулировании деятельности международных неправительственных организаций. С целью актуального всестороннего анализа заявленной проблемы был проведен мониторинг федеральных печатных и электронных СМИ за 2004,2005,2006 гг.
В работе также широко использованы информационно-аналитические
материалы Государственной Думы, федеральных органов исполнительной
власти, статистические и отчетные материалы международных
неправительственных организаций в Российской Федерации.
Теоретико-методологичеекая база исследования. В процессе исследования использовались обобщение и интерпретация методических и практических данных, а также методы системного и политологического анализа.
Системный подход показал свою эффективность при анализе становления правового статуса международных неправительственных
12 организаций. Автор обобщил и проанализировал нормативно-правовые материалы, прежде всего международные конвенции, акты зарубежного национального законодательства, относящиеся к исследуемой проблеме.
Исторический подход важен для понимания предпосылок развития гуманитарных практик международных неправительственных организаций в структуре российского здравоохранения и социальной политики.
Инстатуциональный подход необходим при исследовании влияния международных организаций в области защиты прав человека, в том числе, прав ребенка, на государственные институты, связанные с социальной политикой.
Хронологические рамки исследования охватывают период от начала создания первых международных неправительственных организаций XIX в. до настоящего времени. Основное внимание уделяемся анализу деятельности МНПО после окончания холодной войны, поскольку именно в этот период международные неправительственные организации значительно расширили сферы своей деятельности и получили широкие юридические возможности реализации своих целей и задач в международном сообществе.
Результаты исследования, полученные лично автором, и их научная
новизна. Диссертация представляет собой комплексное
междисциплинарное исследование актуальных проблем деятельности МНПО в условиях глобальных политических процессов международных отношений:
- научная новизна диссертационной работы определяется как актуальностью и характером затрагиваемой в ней проблематики, так и недостаточной разработанностью многих проблем образования и деятельности международных НПО в отечественной политической литературе;
13
выявлены предпосылки возникновения института МНПО,
исследованы подходы к определению понятия «международная
межправительственная» и ('международная неправительственная
организация», что позволило выработать авторские подходы к определению международной НПО;
для установления различий между существующими организациями и выделения из их числа международных неправительственных, автором впервые предложена система родовых, видовых признаков и признаков разновидности таких организаций;
диссертантом выделены основные отличия международных НПО от национальных неправительственных организаций, определены условия трансформации национальной НПО в международную- Предложена авторская классификация направлений деятельности международных и национальных НПО;
Диссертантом сформулированы предложения по совершенствованию международно-правового статуса международных НПО, их роли и места в международном сообществе. Также научная новизна диесеріационной работы заключается в том, что:
- исследованы вопросы лоббирования МШТО политических решений и
сотрудничества МНПО с межправительственными и
правительственными организациями в Российской Федерации;
проанализирована гуманитарная политика и деятельность международных неправительственных организаций на территории России в области защиты права ребенка на жизнь в сфере здравоохранения. Дан анализ деятельности МНПО в области защиты прав ребенка на жизнь в Российской Федерации. Положения, выносимые на защиту,
1. Глобализация как основа современной системы международных отношений влияет на гуманизацию государственных систем правозащиты
14 человека. Это можно объяснить тем, что глобализация, являясь принципиально новой стадией мирового обществеппого развития, способствует становлению международных институтов (в частности, неправительственных организаций), которые способны активно вмешиваться в социальную сферу отдельных государств и тем самым способствовать гуманизации политики государств в отношении прав и свобод своих граждан.
2. Во взаимоотношениях государства и неправительственных организаций па сегодняшний день существуют несколько проблемных зон: претензии неправительственных организаций на роль глобальных акторов в системе международных отношений, которые по мощи могут конкурировать с современными государствами; попытки лидеров такітх неправительственных организаций стать значимыми политическими фигурами, соперничая с официальными лицами и институтами политической власти,
3- Международные неправительственные организации, являясь по сути основой глобального гражданского общества, вырабатывают основные цели и принципы гуманитарной политики на глобальном, региональном и национальном уровне. Социальная защита законных прав и интересов человека осуществляется в настоящее время в новом политико-экономическом формате «государство - НПО». Развитие глобальной сетевой системы МНПО способствует формированию новых форм международной гуманитарной политики, способных оказывать значительное влияние на принятие политических решений в системе международных отношений между государствами,
4. Основными тенденциями, определяющими направления взаимодействия государства и международных неправительственных организаций в современной России, являются: осуществление государственного регулирования развития неправительственных организаций; недостаточная эффективность обратной связи государства и
15 крупных представителей неправительственных организаций; слабая
эффективность институтов, регулирующих взаимодействие МНПО с органами государственной власти; разобщенность российских неправительственных организаций (интересы отдельной МНПО зачастую являются приоритетными перед интересами сферы деятельности в целом); зависимость устойчивого развития неправительственных организаций от успешности прямого и косвенного лоббирования ее интересов в законодательных и исполнительных органах власти всех уровней; ориентация власти преимущественно на отдельные неправительственные организации, а не на всю национальную систему становления гражданского общества.
5. Благодаря активности МНПО в сфере защитьт прав ребенка па жизнь и здоровье значительно интенсифицировалась социальная политика отдельных государств, в частности России, то есть паметилась тенденция повышения эффективности деятельности МНПО, выполняющих функции посредников при разрешении гуманитарных проблем в сфере национального здравоохранения. Международные практики МНПО в области российского здравоохранения свидетельствуют, с одной стороны, о демократизации и возрастающей открытости государственных структур России, а с Другой стороны, о необходимости помощи международного сообщества в решении проблем здравоохранения, где на первый план выходит задача защиты права человека на жизнь и здоровье.
Практическая значимость исследования. Основные выводы работы могут быть полезны для организации сотрудничества неправительственных организаций и государственных служб в развитии системы социальной политики российского государства, В условиях роста чясла участников международных отношений материалы диссертации могут быть использованы в деятельности государственных органов власти, в частности в департаментах по сотрудничеству с общественными, религиозными к политическими организациями. Теоретические выводы
и эмпирический материал диссертации могут найти применение при разработке учебных программ по проблемам развития гражданского общества и прав человека. Отдельные положения работы могут быть использованы в курсах геополитики для объяснения роли и механизмов деятельности МНГТО в мировой политике и в отношениях между странами. Также может быть подготовлен спецкурс по участию международных неправительственных организаций в вопросах защиты прав ребенка.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации опубликованы в ряде статей, в том числе в рецензируемых изданиях, включенных в список ВАК. Основные положения диссертации были обсуждены на кафедре национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации продиктована общей концепцией, логикой и целями работы. Работа состоит из введения, трех глав (десяти параграфов), заключения и списка использованных источников и литературы.
Подходы к выработке понятая «международная неправительственная организация» (МНПО)
Международные неправительственные организадии представляют собой одну из форм общения между народами. Мирное взаимодействие государств в различных областях создает широкие возможности для развития сотрудничества на индивидуальной и коллективной, официальной и неофициальной основе между людьми, учреждениями и организациями. Хотя основной формой общения между народами продолжают оставаться и сегодня отношения между государствами, они, однако, не охватывают всего многообразия связей в политической, экономической, культурной и других сферах международной жизни. Современные международные отношения включают не только межгосударственные отношения, но и отношения с участием друїих субъектов, в том числе и международных неправительственных организации (МНПО).
В настоящее время МНПО являются активными участниками международных отношений. При этом возрастает не только число международных неправительственных организаций, осуществляющих свою деятельность в различных областях международного сотрудничества, но и их роль в международном общении. МНПО в современной действительности создают самую многочисленную группу международных организаций, которая по сведениям Союза международных ассоциаций, составляет около 10 тысяч МНПО .
Объединения, входящие в эту группу, представляют собой институционализированную форму осуществляемого на постоянной основе многостороннего сотрудничества общественности из разных стран в различных областях деягельности. Группа МНПО оіличается разнообразием входящих в нее организаций как с точки зрения областей, методов, форм деятельности, участников, так н финансовых, технических, политических возможностей.
Термин «неправительственные организации» достаточно часто употребляется в науке международных отношений, однако, по мнению М.А. Новицкого «нельзя найти единственное и общепринятое определение для неправительственных организаций»1. Кроме того, определение «неправительственная организация» применяется как к национальным, так и к международным организациям, хотя наукой справедливо замечено, что национальные организации появились значительно раньше.
Л.И. Камынин со ссылкой па «Ежегодник международных организаций» предлагает следующую хронологию развития института неправительственных организаций.
Первые тенденции возникновения и развития международного сотрудничества по негосударственной линии наметились еще в глубокой древности, хотя в ту пору оно имело весьма ограниченные масштабы: места торговых ярмарок, встречи ученых. Возрастающие потребности в международном общении приводили к тому, что эти связи множились, а их формы усложнялись. Предысторией создания МНПО справедливо считают различного рода многосторонние международные встречи - конгрессы, конференции и т.д. История не зафиксировала точных сведений о первых международных встречах, которые носили непостоянный характер и не оказывали, в общем, серьезного влияния на международные отношения. Первый конгресс, о проведении которого остались документальные сведения проходил в Риме в 1681 г. На нем собралось около 50 ученых, которые в период с 10 марта 1681 г. по 8 июля І681 г. провели не более чем четыре заседания1.
Существовали и некоторые постоянные объединения, отдаленно напоминавшие МНПО. Однако первые международные неправительственные организации в современном понимании возникли лишь в середине прошлого века в Европе и Северной Америке. Во второй половине XIX - начале XX веков создавались профессиональные, просветительские, пацифистские, гуманитарные, научные, религиозные, экономические, спортивные и другие организации, и к 1909 г. их число достигло 176 , К началу первой мировой войны МНПО уже вполне оформились как особый институт международного общения со свойственными ему определенными формами функционирования.
В начале XX веках было зарегистрировано уже около 1400 международных встреч неправительственного характера . Связь между укреплением такой формы общения, как международные многосторонние встречи, и последующим появлением международных организаций несомненна. Именно на конгрессах были созданы МНПО.
В настоящее время одной из основных форм деятельности МНПО по-прежнему остаются конгрессы и конференции. Разумеется, конгрессы и конференции сами по себе не могли привести тс образованию широкой сети МНПО. Прежде всего, должна была возникнуть объективная общественная потребность в появлении такой формы связи между народами. Эта потребность развилась в результате промышленной революции, давшей толчок прогрессу науки и техники и способствовавшей невиданному прежде усилению интернационализации производственной, а вслед за ней и общественной деятельности человечества. Появление в начале XIX века МНПО в самых различных областях - научной, торговой, религиозной и других - стало свидетельством того, что прежние нетрадиционные формы дипломатии не удовлетворяют появляющимся новым потребностям в области международных отношений, и последние порождают потребность создания постоянных органов многостороннего сотрудничества. Также важное значение для образования МНПО именно в середине XIX века, отмечает Г.И. Морозов, имело то, что «к этому времени сложился ряд норм и институтов международного права, необходимых для деятельности международных оріанизаций. Инициативы в установлении многосторонних неправительственных связей в основном исходили о г общественных деятелей европейских стран, так как к указанному периоду на европейском континенте практически завершился процесс складывания централизованных государств. Следует заметить, правда, что возникшие в этот период международные организации были не в состоянии охватить все области человеческой деятельности, которые нуждались в международном регулировании»1.
Роль лоббирования организаций «третьего сектора» в формировании системы принятия политических решений
В демократических условиях власть, широко используя принцип интерактивности, основанный на широком лоббировании «организованными интересами» при равенстве возможностей, позволяет минимизировать использование средств и способов принудительного воздействия, она способна поддерживать дух сотрудничества на основе общности целей и основополагающих ценностей, гармонизировать взаимодействие участников политического процесса и таким образом достигать целей с минимальными издержками.
Рассмотрим более подробно применение модели интерактивности политики в системе принятия политических решений, в частности в процессе общественного контроля бюджетной политики.
Опыт некоторых стран показывает, что для контроля надо сделать прозрачным, подконтрольным общественности весь процесс составления плана расходования бюджетных средств (включая вес налоговые, т.е. поступающие во внебюджетные фонды) и само расходование. Иными словами, бюджет не только должен быть более подробным, но и выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм, чтобы все видели, на что власти собираются потратить и как в действительности тратят деньги налогоплательщиков. Например, в соответствии Административно-процессуальным кодексом федеральные министерства и правительства штатов в США обязаны распределять бюджетные средства в рамках надлежащей правовой процедуры. Она предусматривает публичные слушания, проводимые ь форме, напоминающие судебное заседание, когда руководитель соответствующего департамента предоставляет слово для изложения аргументов «за» и «против» конкретного проекта, когда в протоколе слушаний и решениях исполнительной власти фиксируются все существенные доводы, а сами решения обосновываются расчетами. О предстоящих слушаниях за месяц оповещаются заинтересованные организации, аккредитованные при соответствующем департаменте, и население.
Лоббирование общественными организациями, так называемого «третьего сектора» своих интересов, а также своей аудитории, на которую направлена деятельность, создает систему контроля за правомерным использованием бюджетных средств и внебюджетных фондов. При этом «прозрачность», обеспечиваемая в модели «интерактивной политики» позволяет депутатам, представляющим интересы населения, как и другим ответственным лицам, в любой момент убедиться, что средства налогоплательщиков используются по плану и согласно выработанным при широком общественном участии приоритетам политики.
Достаточно часто общественные организации лучше всех понимают реальные интересы и нужды населения, формируют социальную проблему и стратегии ее решения. Однако, способов вывести свою точку зрения на уровень политической видимости у них мало, не говоря ж о политическом влиянии. Для участия в формировании приоритетов необходимо более широкое социальное действие, можно сказать, что это лоббирование не в пользу организации, а в пользу социальной проблемы. В западной практике такие группы называют «advocacy groups». Это, прежде всего, общественная экспертиза бюджетов и целевых программ и работа с избирателями и налогоплательщиками. Другими словами, формирование ответственной гражданской позиции избирателей и налогоплательщиков, которые ориентируются не на популистские декларации, а на анализ социальных последствий тех или иных политических решений, голосуют сознательно и" ответственна и контролируют своих депутатов.
Со стороны властей, в сваю очередь, происходит движение навстречу общественному сектору. Это объясняется рапными мотивами, например, желание поддерживать свой имидж реформаторов и содействовать в реализации новых инициатив, или пониманием значимости общественной экспертизы для политических решений, хотя бы с точки зрения их легитимизации.
Тем не менее, прогресс в этом направлении позволяет формулировать рекомендация по общественной экспертизе региональных бюджетов, в ходе которой реализуется цель выдвижения социальных приоритетов, определяющих основные задачи перспективного финансового плана, социальных, экономических и экологических проектов (программ), имеющих набольшее значение для жителей регионов. Участниками экспертизы со стороны общественности в процессе подготовки, обсуждения и оценки хода исполнения регионального бюджета могут быть: общества потребителей, защитников окружающей среды, организаций, защищающих человека; профсоюзы и объединения работодателей (директоров предприятий малого бизнеса и т.д.); научные и научно-технические общества (академии, союзы ученых), творческие союзы (архитекторов, писателей, художников и т.д.); журналисты, работники радио и телеведения; актив органов местного самоуправления; организации пенсионеров, инвалидов, ветеранов; религаозиые и благотворительные организации; другие общественные организации, движения и партии, не представленные в законодательных органах власти федерального и регионального уровней, которых следуег предварительно уведомить и разослать материалы для обсуждения.
В число обсуждаемых материалов целесообразно включать: проект перспективного плана развития той или иной территории и финансового плана на три года; проект годового бюджета (не позднее, чем за месяц до его обсуждения); краткое описание (бизнес-план) важнейших инвестиционных проектов, финансируемых из бюджета; комментарии к предлагаемым изменениям в налоговом законодательстве. В СМИ публикуется адрес общественного органа, координирующего процесс обсуждения, по которому рекомендуется присылать свои предложения и поправки, а также дата заседания, на котором они будут обсуждаться. На первом этапе целесообразно ограничиться свободным обсуждением предложений, поступивших по почте, высказанных в СМИ и на заседаниях обідественньтх организаций, по итогам которого составляется сводная записка для законодательного органа. В дальнейшем может быть использована специальная методика отбора экспертов, шкалирования их оценок и выработки итоговой оценки. В качестве координирующего обсуждение органа в зависимости от местных условий может быть рекомендована при наличии основных общественных организаций некоммерческая неправительственная организация (гуманитарный центр, фонд и т.п.), не связанная с конкретной политической партией или социальной группой (профсоюзом, союзом предпринимателей и т.п.) и располагающая помещением й минимальным административным аппаратом.
Политико-правовой статус международных и национальных НПО в законодательстве Российской Федерации и зарубежных странах
На международном уровне политико-правовую основу создания и деятельности международных НПО определяют такие нормативные документы как: Всеобщая декларация прав человека, Международный Пакт о гражданский и политических правах, Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах, ряд других региональных и специальных договоров. Их общими положениями является гарантия свободы мирных собраний и ассоциаций и право создавать для защиты и осуществления своих социальных интересов профессиональные союзы. Поэтому можно вести речь о наличии международных стандартов определения политико-правового статуса международных НПО, принципы которых должны найти отражение в национальном законодательстве. Практика определения такого статуса международных НПО исходит из положения, что правовой статус отдельной МНПО регулируется национальным законодательством страны их учреждения. В каждой стране существует свой подход к правовому статусу НПО. В Российской Федерации деятельность международных НПО регламентируется основным законом - Конституцией Российской Федерации. Статья 30 гарантирует права граждан создавать общественные объединения, свободу их деятельности.
Государство не вправе ограничивать цели и задачи неправительственных организаций, вмешиваться в их внутренние дела. НПО создаются без предварительного разрешения государственных органов, самостоятельно принимают Уставы, определяют цели и задачи деятельности. Участие государства в становлении НПО проявляется в момент регистрации Устава в Федеральной регистрационной службе Министерства Юстиции, на которое возложена задача проверки законности целей и задан НПО, Фискальные органы государства осуществляют проверку их финансовой деятельности. Неправительственная организация может быть ликвидирована только на основании решения суда.
Законом запрещено создание и функционирование неправительственных организаций, чьи цели и деятельность направлены па: насильственное изменение конституционного строя; нарушение целостности Российской Федерации; подрыв безопасности государства; создание вооруженных формирований; разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной вражды,
19 мая 1995 г. в России был принят закон РФ Ю6 общественных объединениях», определяющий правовое положение общественных объединений. Предметом регулирования закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение или создание общественных объединений. При этом настоящий закон наделяет такими правами не только российских граждан, но и иностранцев- Ст.1 гласит, что иностранные граждане имеют равные права с гражданами Российской Федерации в сфере отношений регулируемых рассматриваемым законом, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. Подтверждая права российских и иностранных граждан на объединение, закон делает легитимной деятельность на территории Российской Федерации структурных подразделений-организаций, отделений или филиалов и представительств иностранных некоммерческих неправительственных объединений. Данное положение закона является достаточно мягким по сравнению с законами других стран, и способствует активизации и развитию сотрудничества российских НПО с иностранными неправительственными организациями, а также влияет на развитие самого института НПО в целом. В законе указано, что создание общественных объединений, способствует реализации прав и законных интересов граждан. Он закрепляет право граждан самостоятельно организовывать НПО без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Законом особо подчеркнуто, что ограничения на создание отдельных видов НПО могут устанавливаться только федеральным законом и только в случаях предусмотренных федеральными законами. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность неправительственных организаций не допускается, В законе нет понятия «НПО». Вместе с тем, в нем определено понятие общественного объединения, четко указаны организационно правовые формы создания организаций, могущих считаться, по характеру и деятельности, НПО, установлены принципы их образования, а также приведены определенные ограничения на их создание. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих уставных целей. Данное определение содержит ряд критериев присущих неправительственным организациям, в частности объединение граждан на основе общности интересов, некоммерческий характер организапии, наличие общих устаиных целей. По закону общественные объединения могут создаваться в следующих организационно-правовых формах: общественная организация; общественное движение: общественный фонд; общественное учреждение и др. В целях демократизации и облегчения процедуры регистрации НПО, последние имеют право не регистрироваться в органах юстиции. Однако в Tirol случае указано, что такие НПО не приобретают прав юридического лица, и соответственно, не обладают юридической правоспособностью. Решение о государственной регистрации общероссийского или международного общественных объединений принимается Федеральной регистрационной службой (Росрсгистрация) Министерства юстиции Российской Федерации. Законом определены принципы создания и деятельности общественных объединений. Перед законом равны общественные объединения всех организационно-правовых форм, а их деятельность должна основываться на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах - общедоступной. Запрещено вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц. Для осуществления уставных целей общественные объединения наделены рядом прав и обязанностей, из которого можно выделить основные: свободно распространять информацию о своей деятельности; проводить собрания; представлять и защищать свои права, законные интересы в органах государственной власти, органах местного самоуправления, в общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти. Организация обязана соблюдать законодательство Российской Федерации, публиковать отчеты о своей деятельности, представлять органу принявшему решение о ее регистрации информацию о свой финансовой деятельности др. Также возможно присутствие представителей регистрирующего органа на заседаниях проводимых общественными объединениями.
Вклад МНПО в разработку международных норм о защите прав человека
МЫЛО стали движущей силой прогресса ООН в области защиты прав человека. Идея включения в Устав ООН положения о правах человека и основных свободах исходила от 42 НПО, выступивших с этим предложением па конференции в Сан-Франциско в 1945 г, в составе правительственной делегации США, Среди этих НПО следует выделить наиболее известные, такие как Американский еврейский комитет, Федеральный совет христианских церквей, Американская ассоциация содействия ООН. Однако на совещании правительственным делегациям четырех ведущих держав было отказано в том, чтобы включить положение о правах человека в Устав ООН. В этих условиях вышеупомянутые НПО и присоединившиеся к ним Национальная ассамблея мануфактур, Торговая палата, Национальный совет фермеров, Лига женских избирателей и другие организации развернули широкую кампанию лоббистского характера. В результате этого принцип поощрения прав человека нашел свое отражение в Уставе ООН среди основных принципов международного права благодаря деятельности НПО1.
В целом, затрагивая вклад НПО в выработку международных договоров о правах человека, следует отметить, что данная процедура ныне регламентируется принятой в 1969 т. Венской конвенцией о праве международных договоров . Как правило, тексты договоров готовят соответствуютцие органы ООН или ее специализированные учреждения, региональные международные организации. На предварительном этапе нормотворчества к этой работе активно подключаются ученые-юристы, эксперты, научно-исследовательские учреждения, а также НПО. История свидетельствует о том, что становление и прогрессивное развитие международного сотрудничества в сфере защиты прав человека происходило при активном участии НПО. Уже на упомянутой нами конференции в Сан-Франциско 1945 г. на переговорах по вопросу о создании ООН были представлены 200 НПО. Известно также, что под давлением общественности в Устав ООН наряду с положениями о правах человека были включены и другие демократические нормы.
Так, в протоколах Комиссии ООН по правам человека (создана в 1947 г.) зафиксировано: «Положения Устана ООН и в частности его статья 68 (статья уполномочивает ЭКОСОС создавать необходимые органы в области защиты прав человека) явились результатом настояний неправительственных организаций...»1. Более 30 НПО участвовали в написании Всеобщей декларации прав человека. Многие из них непосредственно сотрудничали с Комиссией по правам человека, которой Генеральная Ассамблея ООН поручила подготовку Мсждународного билля о правах человека, в частности, Пакта о гражданских и политических правах, а также Пакта об экономических, социальных и культурных правах2.
В этой работе отличились НПО, действующие в США, Например, 20 марта 1945 г. Американская еврейская комиссия обратилась к президенту США с предложением выступить в ООН с инициативой о выработке Международного билля о правах человека. В поддержку этой идеи в газетах США появились 1300 подписей известных лиц",
Усилия НПО наталкивались на новые препятствия, в частности, на позицию государств - членов ООН, которые в специальной резолюции заявили о том, что они не наделены правом в рамках ООН рассматривать индивидуальные жалобы лиц на нарушения их прав1. Однако усилия НПО все равно принесли определенные плоды, в частности, ООН 10 декабря 1948 г. был принят чрезвычайно важный документ — Всеобщая декларация прав человека. Этот день ООН объявила Всемирным днем прав человека.
Вместе с тем важная часть проблемы защиты прав человека -рассмотрение в ООН нарушений конкретных прав человека, имеющих систематический и массовый характер - оставалась вке рассмотрения ООН. В связи с этим усилия ІЯІО по выработке определенных мер в этом направлении продолжались. В частности, НПО выдвинули идею создания постов Генерального прокурора или Верховного комиссара по правам человека с правомочием расследовать конкретные нарушения прав человека".
Благодаря усилиям НПО в рамках ООН были приняты резолюции, предусматривающие процедуру рассмотрения конкретных фактов систематического и массового нарушения прав человека. Это резолюции ООН 1503 и 1235. На основе этих резолюций первые группы но исследованию нарушений прав человека были созданы в 1967 г. для стран Южной Африки, в 1968 г, - для Израиля и в 1975 г. - для Чили. В дальнейшем стали назначаться специальные докладчики по изучению положения о правах человека в таких государствах, как Гватемала, Боливия, Сальвадор, Польша, Аргентина, Иран, Куба, Швеция, Заир3. В 1992 г. спецдокладчик был назначен для Югославии, а в 1993 г. - для Руанды,
