Введение к работе
Актуальность теми исследования. Развитие человечества и вставляющих его сообществ является сложным и противоречивый іроцессом, несущим в себе не только прогресс, но и потенциаль-)ые опасности для его существования, причем опасности сущест-ювания как всего человечества, гак и составляющих его органи-юванных сообществ (государств), связанного как с взаимодействием "человек - человек" внутри сообщества, так и взаимодейс-вием "человек - природа" ("среда обитания"). Если первая пара іротиворечий порождается отношениями между людьми, обществами, "осударствами, то вторая связана, во-первых, с тем, что чело-ієк является частью природы и всегда зависит от ее есгествен-юго состояния, во-вторых, до сих пор развитие (да и существо-іание) человека происходит за счет природы и окружающей среды, :оэдавая непреодолимое противоречие между приспособлением сре-1Ы обитания (природы) к интересам человека и последствиями >того приспособления.
Такое приспособление идет пока по пути "насильственного" ізменения и деструктивного воздействия на природу. В ходе его іеловек создает не только угрозу своему существованию, но и во шого раз усиливает воздействие на себя самого естественных іриродньїх и техногенных процессов. Все это требует создания :пециализированных организаций, защищающих человека от пос-іедствий стихийных и рукотворных бедствий. Эта сторона пока >стается вне поля зрения исследователей и сама по себе опреде-іяет актуальность темы исследования.
Актуальность данной работы определяется также целым рядом факторов.
В настоящий момент развитие человечества в целом вступает з принципиально новую фазу - глобализацию его жизни и деятель-юсти. Взаимосвязь и взаимозависимость условий жизни, развития і существования человека в любом социуме, выступает доминант-юй нашего времени. Практически вся территория земного шара :тановится ареной если не жизни, то деятельности человека, и
природа, природные явления и техногенные катастрофы даже местного характера в настоящее время приобретают международный характер. В свою очередь, ускоренное развитие одних стран, само но собг несущее реальные и потенциальные угрозы для этих стран, неизбежно переносит эти опасности на государства, которые не вовлечены прямо в общий прогресс, но уже не являются изолированными мирами, а могут оказываться жертвами развития.
Мы приближаемся к моменту, когда противоречия, порожденные самим существованием и развитием человека и общества, перестают быть второстепенной проблемой спасения и помощи жертвам развития (или отсталости) и влияния среды обитания (природы) на человеческое общество. Указанные выше тенденции глобализации и изменения характера чрезвычайных ситуаций уже не являются делом человека, общества и государства. Они перешагивают национальные и региональные границы. Для их преодоления и оказания помощи, а также предупреждения и ликвидации последствий требуются усилия мощных специализированных структур. Проблема приобретает наднациональный, международный характер, оказывается проблемой международного сотрудничества, начинает играть возрастающую роль в системе современных международных отношений.
Сотрудничество в области предупреждения и ликвидации последствий стихийных бедствий становится все более важной частью системы современных международных отношений по двум основным причинам: во-первых, из-за изменения характера и содержания самих чрезвычайных ситуаций: во-вторых, в связи с возрастающей ценностью личности и необходимостью защиты ее естественных прав (на жизнь и существование) в случаях, когда их невозможно обеспечить обычными способами. К этому следует добавить и глобализацию последствий чрезвычайных ситуаций в современном мире, связанную с возрастанием взаимозависимости жизни и развития человечества.
Любая чрезвычайная ситуация - природного, техногенного или социально-политического характера, грозит дестабилизацией или разрушением социальных и природных систем, материальных и культурных ценностей, а, главное, несет опасность для жизни
еловека, и поэтому гребуег незамедлительного реагирования со тороны государства, групп государств, специализированных меж-ународных организаций.
В последнее время, именно вследствие того, что усилия го-ударства и международных организаций шли вслед за возникшей резвычайной ситуацией, сложилась практика привлечения и нет-іадиционньїх (неспециализированных) организаций к исполнению іункций "спасения, помощи".
Краткий обзор основных аспектов чрезвычайных ситуаций (риродных стихийных бедствий и техногенных катастроф - позво-іяет говорить о качественном изиенении их характера - постоян-юм расширении ущерба и числа жертв1. Все это указывает, зо-первых, на необходимость создания мощных межнациональных :пециализированных организаций, действующих на базе основных іелей "спасение, помощь". Во-вторых, выявилась недостаточность /силий, предпринимаемых национальными организациями, что вызывает необходимость двустороннего и многостороннего международ--юго сотрудничества, не только национальных ведомств, но и их участия в деятельности существующих специализированных международных организаций (правительственных и неправительственных) с целью создания глобальных систем, предназначенных для "предотвращения, спасения, помощи" в чрезвычайных ситуациях2.
Уроки последних лет, полученные в ходе организации и проведения крупномасштабных операций по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера -таких, как авария на Чернобыльской АЭС (1986 год), землетрясе-
-
Мы оставляем в стороне еще один вид чрезвычайных ситуаций, связанных с противоречиями в отношениях "человек-человек": социальные потрясения, экономические кризисы, внутриполитические конфликты различных типов вплоть до гражданских войн, наконец, чрезвычайные ситуации, связанные с межгосударственными конфликтами. Эти проблемы требуют специального исследования, выходящего за рамки данной работы.
-
Все существующие концепции "безопасного мира" пока грешат идеализмом, либо по объективны причинам (например, пока нет альтернативы нынешнему типу производства), либо по субъективным - неравномерность развития ведет к постоянному воспроизводству противоречий в системе международных отношений и, следовательно, к объединению усилий в создании "безопасного мира" и даже глобальных систем "предотвращения, спасения, помощи".
кие в Армении (1988 год), в Нефтегорске и Кобе (в 1995 году), социально-политические конфликты в Югославии, в Руанде, в Чеченской республике и многие другие, со всей убедительностью доказывают необходимость и эффективность комплексного международного подхода к вопросам планирования и координации действий стран и международных организаций при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Теперь уже абсолютно очевидно, что в большинстве таких случаев требуется привлекать значительные силы, ресурсы и материальные затраты, которых подчас не хватает на национальной уровне.
Все это показывает, что остро возникает проблема нового подхода к оценке самих чрезвычайных ситуаций, и, прежде всего, к перестройке национальных организаций с целью не только совершенствования их деятельности, но и вписывания в международную систему сотрудничества по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Новый подход требует научного анализа деятельности специализированных организаций - национальных и международных, разработки основ концепции международного сотрудничества в области, которая становится все более па*нон частью современной системы международных отношений. Однако для выхода на качественно новый этап развития концепции международного сотрудничества в сфере международных отношений дли нашей страны нужно решить ряд предварительных задач, пос-гчишенных в данной работе.
объектом и преднеток исследования являются структура и особенности функционирования национальных специализированных организаций, создаваемых для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также механизмы сотрудничества между ними.
Исследование объекта и предмета предприняты для выхода на проблемы международного сотрудничества на базе концепции, принятой в МЧС России. Эта концепция учитывает мировые тенденции, подразумевает расширение и укрепление контактов на дву- и многосторонней основе, между соответствующими международными организациями на разных уровнях: от сотрудничества эпизодического или постоянного до планирования и прогнозирования совмест-
ных долговременных действий в отой сфере.
Целы» исследования является выявление оптимальных форм международного сотрудничества, учитывающего как специфику национальных организаций и их деятельности, так и имеющийся опыт объединения усилий в этой сфере; сотрудничества, направленного не только на усиление эффективности, но и на создание в перспективе глобальных систем обеспечения безопасности жизни и деятельности человека, включенных в современную систему международных отношений.
Для достижения поставленной цели в работе предпринята попытка решить следующие задачи:
проанализировать структуру, организацию, функции, методы деятельности МЧС России, а также накопленный опыт и проблемы в области спасения и помощи при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
сравнить МЧС России по этим параметрам с аналогичными организациями стран Западной Европы, выявить сильные и слабые стороны организаций, занимающихся предупреждением и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций;
проанализировать накопленный опыт в поисково-спасательных операциях при ликвидации последствий техногенных и природных чрезвычайных ситуаций;
выявить основные направления деятельности организаций, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций1 ;
изучить структуру международных и межправительственных организаций системы ООН, являющихся базисными для создания международной системы спасения;
показать в этих рамках основные направления и перспективы международного сотрудничества МЧС России;
раскрыть состояние, пути и перспективы интеграции МЧС России в международные структуры по сотрудничеству в области
1. При решении этих задач приходилось прибегать к материально-техническим характеристикам служб, организаций и деятельности. Для нас они носят подчиненный, инструментальный характер, так как позволяют оценить национальные возможности и/или специфику и, следовательно, возможности и место в координации, кооперации и международном сотрудничестве разных уровней и в разных сферах.
- б -
предупреждения, спасения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
- наметить концептуальные подходы к оценке современного состояния и проблей неждународного сотрудничества как важного этапа в создании глобальных систем защиты жизни человека и среды его обитания от природных и техногенных катастроф.
Степень разработанности проблемы. Цель и задачи исследования потребовали изучения самого широкого круга работ отечественных и зарубежных авторов. Исследование осуществлено с использованием достижений зарубежной политической мысли, политологических работ российских государственных деятелей, ученых и специалистов. Самостоятельным источником диссертации являются Конституция РФ, национальное законодательство, договоры и соглашения, подписанные между Российской Федерацией и государствами, ряд документов ООН и ее специализированных учреждений, а также архивные материалы.
Проблема зарождения международного сотрудничества специализированных спасательных организаций до настоящего времени не являлась объектом самостоятельного научного исследования, имеете с тем, вопросы возникновения и расширения числа спасательных служб, всестороннего анализа их функционирования требуют пристального внимания научных кругов. Это связано с тем, что на карту поставлена жизнь людей, спасение экономики и национального достояния государств. Учитывая это, автором изучены работы, раскрывающие генезис, классификацию природных и техногенных катастроф. Они в той или иной мере обеспечили исследователю поиск решения задач для достижения поставленной цели. Среди них труды известных ученых А.С.Алешина, Г.И.Войто-ва, О.Б.Хаврошкина, А.Д.Арманда, Н.А.Ясаманова, А.А.Нижнова, В.Б.Братина, С.Д.Вольсфсона, О.Н.Иванцовой, В.А.Легасова,
Э.Н.Ковалевского и др. . Работы С.К.Шойгу, Ю.Л.Воробьева, 3.П.Сайгака, О.П.Иванова, Н.А.Ясманова, Н .Ф.Реймерса, Б.Н.Пор-}>ирьева, А.Е.Виноградова, Ю.В.Бражникова, Ю.Н.Ковалевского, позволили автору обобщить материал по природным катастрофам Земли, определить карту риска природных стихийных бедствий территории Западной Европы и России, определить методологические аспекты предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий2.
Важную группу источников представляют документы Организации Объединенных Наций3, а также программные документы Содружества Независимых Государств и прежде всего Устав Содружества
-
См.: Алешин А.С, Войтов Г.И. Рост сейсмического риска и сейсмической опасности, пути борьбы с потерями. - М-, 1991; Хаврошкин О.Б. Природные катастрофы: генезис, классификация и особенности предсказания. - И., 1992; Арманд А.Д. Глобальные катастрофы и изменения природной среды. - М.: Мысль, 1990; Н.А.Ясаманов. Карта риска природных катастроф территории Советского Союза: принципы построения и некоторые результаты. - М.: "ИЗНА", 1993; Нижнов А.А. Международное десятилетие по уменьшению опасности стихийных бедствий. - М.: "Арно", 1992; Брагин В.Б., Вольсфсон С.Д. Организация поисково-спасательных работ при чрезвычайных ситуациях природного характера. - Суздаль: "ИЗНА" - Центр социально-стратегических исследований, 1991; Иванцова О.Н. Системный подход в организации управления в чрезвычайных ситуациях. - М.: Прогресс, 1990; Легасов В.А. Из сегодня - в завтра. - М.: Наука, 1987; Ковалевский Н.Ю. Стихийные бедствия и катастрофы. - Рига: Авотс, 1986.
-
См.: Сайгак В.Н. Катастрофические погружения праконтинен-тов. - М.: "ИЗНА", 1991; Шойгу С.К. Организация государственного управления при прогнозировании чрезвычайных ситуаций в целях уменьшения социально-экономического ущерба /на примере землетрясений/: Дисс. ... канд.экон.наук. - М., 1996; Воробьев Ю.Л. Развитие международного сотрудничества в области ликвидации социально-политических последствий стихийных бедствий и обеспечения социальной безопасности России: Дисс. ... канд.полит.наук. - М., 1996; Иванов О.П., Ясаманов Н.А. Природные катастрофы земли: влияние дальнего и ближнего Космоса. - М.: ИЗНА, 1991; Реймерс Н.Ф. Экологические кризисы и катастрофы. - М.: Мысль, 1990; Порфирьев Б.Н., Виноградова А.Е. Развитие общества и технологические катастрофы: факты XX века. - М.: "ИЗНА", 1991; Бражников Ю.В., Шпаковский Ю.Г. Чрезвычайные ситуации и гражданская оборона. - М.: Прогресс, 1989.
-
См.: Проект DPR 213/3 ВРСГО. -Женева, май 1994; РУС/МСЦ/0914 от 27 марта 1995 г. Информация представительства ООН в Российской Федерации. - М., 1995; Материалы международного круглого стола. - Geneva, 1995.
Независимых Государств, Решение Совета глав государств СНГ, Заявление Совета глав государств СНГ, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 г.. Договор о коллективной безопасности. Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках СНГ, Стратегический курс России с государствами-участниками Содружества Независимых Государств1.
Документальными источниками послужили также справочные издания, статистические обзоры, информационные бюллетени, а также сборник договорно-правовой базы, составленный в рамках Государственной научно-технической программы "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф". В сборник включены основные соглашения по линии МЧС России в области безопасности, чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий2.
В ходе исследования автором изучен большой объем архивных документов, впервые вводящихся в научный оборот. Они составили важную группу источников, в рамках которой можно выделить несколько подгрупп.
Первая подгруппа включает документы историко-архивного отдела Генерального Штаба Вооруженных Сил СССР. В том числе,
Ї. См.: Устав Содружества Независимых Государств. - М., 1993; Решение Совета глав государств СНГ. Заявление Совета глав государств СНГ // Содружество. (Информационный вестник Советов глав государств и правительств СНГ). Вып.З. - Минск, 1992; Стратегический курс России с государствами-участниками Содружества Независимых Государств. Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995. N940; // Содружество (Информационный вестник Советов глав государств и правительств СНГ). Вып.1. - Минск, 1992; Договор о коллективной безопасности // Там же. Вып.4. - Минск, 1993; Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств // Там же. Вып.2. - Минск, 1992.
2. См.: Безопасность населения территорий и хозяйственных объектов. - М., 1996; соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Швейцарским Федеративным Советом о сотрудничестве в случае стихийных бедствий и крупных аварий // Распоряжение Совмина СССР от 18 мая 1989 г. N866 рс; Соглашение между МЧС России и УВКБ ООН о поддержке операций по оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи (от 25 ноября 1993 г.) // Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1993 г. N1231.
справки о экологических кризисах и катастрофах, глобальных катастрофах и изменениях природной среды; донесения о расшифровке космических съемок и материалы о нестандартных методах изучения сейсмоопасных районов; обзоры о результатах человеческой деятельности и причинах катастроф, росте сейсмического риска и сейсмической опасности, создании службы экстренной медицинской помощи.
Ценный материал получен автором при изучении докладов ученых России и зарубежных стран на Всесоюзной конференции "Катастрофы и человечество", которая была проведена в феврале 1991 г. в Суздале. Инициаторы этой конференции поставили перед собой задачу: помимо полученных научных результатов, организации контактов на междисциплинарной основе, установить связь между заинтересованными организациями и обмен сведениями о существующих и создаваемых базах данных по проблемам выживаемости человечества1 .
Не менее важный материал, который положен в основу диссертации - материалы первой Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы формирования безопасной среды обитания человека, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и роль Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях в их решении", которая состоялась в мае 1993 года2 . В них сосредоточены исследования о выживаемости человека при катастрофах, дается социологический анализ катастроф, определяются дилеммы кризисного управления.
во вторую подгруппу входят текущие архивные материалы МЧС России и его структурных подразделений: Департамента предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Департамента международного сотрудничества. Государственного центрального аэромобильного спасательного отряда (Ценгроспас), Всероссийского центра медицины катастроф "Защита".
-
См.: Материалы Всесоюзной конференции с участием зарубежных ученых "Катастрофы и человечество". - Суздаль, 1991.
-
См.: Проблемы формирования безопасной среды обитания человека, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и роль Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях в их решении // Материалы Всесоюзной научно-практической Конференции. - Суздаль, 1993. - С.4-27.
Методологическим реновацией диссертационного исследования служат: философская методология; системный подход; общенаучные методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, моделирование и др.); политологические принципы и методы познания общественных явлений, включая ценностный и функциональный методы, контент-анализ, мониторинг и другие.
Основные научные результати, полученные автором, их научная новизна заключается прежде всего в том, что впервые осуществлен комплекс системного анализа текущих процессов кооперации и сотрудничества специализированных спасательных организаций, национальных и международных в борьбе с последствиями, а при переходе на их интеграцию в глобальные системы - на предупреждение, планирование и прогнозирование возможных чрезвычайных ситуаций.
Автор, на основании впервые вводимых в научный оборот материалов, дал сравнительный анализ национальных специализированных организаций спасения, их специфику и возможность кооперации. С этой же точки зрения проанализированы и международные правительственные организации системы ООН и неправительственные службы спасения ряда стран Западной Европы. Новизна исследования заключается не только в анализе организаций и международных объединений, но и в показе на практике их действий, реальных проблей сотрудничества, необходимости реальных интеграционных усилий и новых организационных форм. При этом особое внимание сосредоточено на деятельности МЧС России в этой сфере, показе его лидирующей роли в создании регионального объединения нового типа - Межгосударственного совета по чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, утвержденного Советов глав правительств Содружества Независимых Государств 24 сентября 1993 года. Впервые эта специфическая сфера сотрудничества раскрывается как необходимая и неизбежно возрастающая часть международного сотрудничества в целом .
Ї. Одна из главных задач МГС по ЧС: координация действий в международных организациях и участия в международных программах спасения, международного и межрегионального сотрудничества в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется проведенным в нем анализом статуса международных и межправительственных организаций системы ООН, неправительственных и национальных организаций в создаваемой международной службе спасения, основными направлениями деятельности которой выступают: координация мероприятий по чрезвычайной готовности; планирование мероприятий по обеспечению непрерывности управления; разработка по результатам научных исследований практических рекомендаций по прогнозированию и предупреждению чрезвычайных ситуаций и бедствий; разработка политики и планов по накоплению и использованию национальных запасов стратегических и дефицитных материалов и др. Автором исследована структура, цели и основные задачи организаций спасения различного уровня, изучена деятельность и вопросы взаимодействия МЧС России с зарубежными чрезвычайными службами спасения. Материалы исследования позволяют сделать вывод о том, что в борьбе с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера создается трансконтинентальная система взаимопомощи, где роль МЧС России, Межгосударственного совета по чрезвычайным ситуациям (СНГ) занимает важное место в защите жизни и здоровья населения, сохранении материальных и культурных ценностей, а также природной среды.
Результаты работы помогут открыть возможности для научной коррекции деятельности международной службы спасения, управленческих процессов в интересах национальной безопасности России. Работа может иметь значение для теоретических исследований различных вопросов функционирования международных специализированных организаций спасения, проблем, связанных с возникновением бедствий и этнонациональных конфликтов в различных регионах мира.
Результаты исследования, предложения и рекомендации автора могут быть использованы в деятельности государственных органов при планировании мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Работа представит определенный интерес для федеральных органов исполнительной власти, занимающихся международной дея-
тельностью. Содержащиеся в исследовании положения и выводы могут также служить материалом для дальнейшего исследования процессов совершенствования международной системы спасения; найти применение при разработке лекций, специальных курсов, методических рекомендаций в помощь преподавателям и слушателям Академии Гражданской защиты и Международного центра подготовки спасателей (город Ногинск, Московской области).
