Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методолого-теоретические основы исследования межпарламентского взаимодействия постсоветских стран в современных процессах Евразийской интеграции 14
1.1 Методология исследования межпарламентского взаимодействия постсоветских стран 14
1.2 Теоретические основы современных Евразийских интеграционных процессов 32
Глава II. Межпарламентское взаимодействие постсоветских стран 57
2.1 Органы межпарламентского взаимодействия государств - участников Содружества Независимых Государств, Евразийского Экономического Сообщества, Организации Договора о Коллективной Безопасности 57
2.2 Анализ практики функционирования Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств (2002-2012 гг.) 80
2.2.1 Количественный контент-анализ эффективности деятельности Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств 80
2.2.2 Формальный анализ деятельности Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств 102
2.2.3 Применение модельного законодательства в национальных законотворческих процессах государств - участников Содружества Независимых Государств 113
Глава III. Парламентское измерение Евразийской интеграции на современном этапе развития постсоветского пространства 126
3.1 Сравнительно-сопоставительный анализ роли парламентов государств участников Евразийского Экономического Сообщества в принятии внешнеполитических решений 126
3.2 Межпарламентское взаимодействие в процессах формирования Евразийского союза 142
Заключение 167
Библиографический список использованных источников и литературы 174
- Методология исследования межпарламентского взаимодействия постсоветских стран
- Органы межпарламентского взаимодействия государств - участников Содружества Независимых Государств, Евразийского Экономического Сообщества, Организации Договора о Коллективной Безопасности
- Формальный анализ деятельности Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств
- Межпарламентское взаимодействие в процессах формирования Евразийского союза
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
2012 год ознаменован активизацией процессов евразийской интеграции в направлении создания нового объединения ряда постсоветских государств – Евразийского союза. В основе предполагаемой конфедерации лежит общее прошлое, во многом похожая политическая культура и экономическое взаимодействие. Евразийская интеграция не предусматривает ликвидации национальных культур, языков и обычаев, которые будут взаимообогащаться и развиваться на этой основе.
Евразийский союз – союз равноправных независимых государств, направленный на реализацию национально-государственных интересов каждой страны-участницы и имеющегося совокупного интеграционного потенциала. В рамках евразийства интегрируются независимые участники на основе добровольности, равноправии и сотрудничестве, исключении какого-либо давления и применение силы. Такая интеграция дает гарантию того, что народы Евразии не будут втянуты в антагонистические противостояния.
Сейчас основными участниками Евразийской интеграции являются суверенные постсоветские государства. Процесс уже реализуется в формате Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза и Единого экономического пространства. Ядро этих интеграционных объединений составляют Россия, Казахстан и Беларусь как наиболее влиятельные субъекты евразийской политики. Готовность присоединиться к Евразийской интеграции выразили Кыргызстан, Армения и Таджикистан. Идут дискуссии по присоединению к союзу в Украине.
Евразийская интеграция предусматривает выгоду для каждого участника от использования суммарного потенциала в общих интересах. Евразийский союз может стать экономическим и внешнеполитическим базисом единства постсоветского пространства. Сейчас акцент делается на торгово-экономическое сотрудничество, которое должно нарастать, в том числе и в связи со снятием бюрократических барьеров и ограничений. Потенциал и перспективы общего рынка союза положительно скажутся на развитии высокотехнологичных производств. Больший рынок автоматически стимулирует рост инвестиций. Евразийский союз создается в целях улучшения макроэкономических показателей государств – участников и развития бизнеса, что, в конечном счете, направлено на улучшение стандартов качества жизни граждан.
В тоже время в рамках союза между странами – участницами формируется единое образовательное, научное и информационное пространство, поскольку это касается выстраивания общих моделей функционирования сообществ. Здесь речь идет о единстве судьбы и единстве идентичности.
Однако успешность реализации Евразийского проекта зависит от фактического участия в нем обществ государств. Евразийская интеграция невозможна без общественной поддержки, выраженной через институты представительной демократии.
Парламенты стран – участниц Евразийской интеграции являются представительными органами, позволяющими гражданам опосредованно участвовать в принятии решений и законов. А органы межпарламентского взаимодействия постсоветских стран призваны отражать коллективное мнение интеграционных объединений. Парламент, с одной стороны, является органом власти, с другой стороны – он не всегда должен действовать в рамках дипломатического протокола. Как представительный и законодательный орган, он обладает инструментами «мягкой силы» в международных отношениях. Участие законодательных органов в обсуждении и решении вопросов международного взаимодействия указывает на утверждение парламентов в качестве одних из центров разработки стратегий внешних политик.
В целях консолидации национальных элит и получения поддержки населения, политическое руководство стран уделяет особое внимание разработке научных теорий, стратегий и тактик своего участия в евразийских интеграционных процессах. В этих условиях важной исследовательской задачей становится политологический анализ перспектив эволюции межпарламентского взаимодействия в направлении создания Евразийского Парламента, как «полноценной международной организации».
В качестве парламентских институтов консолидации постсоветских стран в рамках Евразийской интеграции предполагается создание Межпарламентской ассамблеи Евразийского союза, а далее и Евразийского Парламента. Переход к новым институтам межпарламентского сотрудничества в рамках Евразийской интеграции требует разработки новых принципов взаимодействия, обеспеченных нормативно-правовой базой, а так же новых подходов к регулированию взаимоотношений с национальными парламентским сообществами.
Межпарламентская Ассамблея Содружества Независимых Государств и Евразийского Экономического Сообщества не имеют прямых мировых аналогов. Исследование их уникального опыта деятельности в области законодательства, безопасности, миротворческой деятельности, уважительного отношения к культуре, образованию, искусству, национальным традициям народов позволяет решать задачи разработки новых подходов к развитию сотрудничества государств-участников Евразийской интеграции. Подходов, которые могут быть успешно использованы в рамках создаваемых сегодня структур межпарламентского взаимодействия Евразийского союза.
Общепринятой в создании межпарламентских институтов стала возрастающая необходимость в постоянных механизмах сотрудничества в сфере законодательной координации. Актуальность исследования определяется необходимостью выработки научно обоснованного подхода к проблеме создания и функционирования новых институтов межпарламентского сотрудничества в рамках Евразийской интеграции.
Общий замысел представленной диссертационной работы можно сформулировать следующим образом: для политологической мысли в настоящее время приобретает важное значение анализ деятельности консультативных органов, институтов, принципов формирования и эволюции межпарламентского взаимодействия новых независимых государств в конкретных исторических и современных политических условиях.
Актуальность исследования межпарламентского взаимодействия постсоветских стран диктуется задачами выявления условий и возможностей, обеспечивающих консолидацию основных политических сил, слоев и групп населения стран Содружества Независимых Государств, формирования (возрождения) основных евразийских ценностей и, в конечном счете, создания Евразийского союза как высокоэффективного конфедеративного субъекта мировой политики.
Степень разработанности темы.
Несмотря на актуальность межпарламентского компонента сотрудничества для понимания темпов и перспектив создания Евразийского союза, он остается недостаточно изученным и, к сожалению, пока не стал объектом отдельного исследовательского анализа. При исследовании роли межпарламентского взаимодействия в процессах Евразийской интеграции возникают проблемы, носящие объективный характер. Это связано с отсутствием наученных разработок вопроса в отечественной политической науке, что обусловлено текущим характером переговорных процессов. Проблематика затрагивается в публичных выступлениях и заявлениях официальных лиц, которые носят в большей степени идеологический характер. Специальных монографических исследований по указанной проблеме в политологической литературе пока еще нет.
В представленной работе возможность применения методов политической науки к исследованиям межпарламентского взаимодействия постсоветских стран рассмотрено на основе трудов Б. Берелсона, К. Боришпольца, Р. Джервиса, И. Дмитриева, Г. Клейнера, В. Лекторского, В. Садовского, А. Савельева, С. Сидорова, В. Юмашева и др..
Анализ Евразийства (неоевразийства) как особой политической философии опирается на три блока источников:
Евразийская идеология исследована автором по трудам Н. Алексеева, В. Вейдле, Г. Вернадского, А. Дугина, Л. Карсавина, П. Савицкого, Я. Садовского, Н. Трубецкого, Г. Фроловского, М. Шахматова и др..
Идеи Четвертой Политической Теории отражены в работах А. Дугина.
Теории Многополярного Мира рассматриваются в работах А. Дугина, Л. Савина, Э. Хейвуда и др..
При рассмотрении международных режимов, институтов, организаций и органов были полезны работы Р. Кохейна, С. Краснера, М. Леви, Дж. Маршеймера, М. Сафонова, М.-К. Смоутса, С. Странджа, С. Хаггарда, А. Цыганкова и др..
Отдельные выводы работы базируются на материалах диссертационных исследований А. Абгаряна, В. Баева, Ю. Бойко, Э. Ибраевой, В. Колесникова, Е. Кондрашовой, И. Курманова, А. Мурзакуловой, Р. Романова и др..
Эмпирическую базу исследования можно разделить на следующие группы: официальные выступления, заявления, доклады политических лидеров стран СНГ; законодательные акты стран СНГ; официальные документы СНГ, ЕврАзЭС , ОДКБ, МПА СНГ, МПА ЕврАзЭС , ПА ОДКБ, ПАСЕ, ЕП, ПА ОБСЕ, АЗЕС и т.д.; международные и межгосударственные соглашения, договоры, конвенции и т.д. Особую группу источников составляют справочники, словари, публикации и материалы информационных агентств (ИТАР ТАСС, КАБАР, AKU-press и др.), размещенные в сети Internet.
Объектом исследования являются процессы интеграции постсоветских стран. Предметом рассмотрения определена роль межпарламентского взаимодействия в процессах Евразийской интеграции.
Цель диссертационного исследования заключается в выявлении онтологического содержания межпарламентского взаимодействия в процессах формирования Евразийского Союза. Вышеназванная цель достигается посредством решения ряда взаимосвязанных исследовательских задач, основные из которых состоят в следующем:
– рассмотреть методологические подходы к исследования межпарламентского взаимодействия постсоветских стран;
– проанализировать теоретические основы современных Евразийских интеграционных процессов;
– исследовать политико-правовые основы деятельности органов межпарламентского взаимодействия государств – участников СНГ, ЕврАзЭС , ОДКБ;
– на основе формальных методов осуществить анализ деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ;
– провести сравнительно-сопоставительный анализ роли парламентов государств - участников ЕврАзЭС в принятии внешнеполитических решений;
– выявить перспективы эволюции межпарламентского взаимодействия в процессах Евразийской интеграции.
Теоретико-методологическую основу исследования составил комплекс общелогических и эмпирических методов в сочетании с концептуальными практико-теоретическими подходами, объединяющими совокупность специфических политологических исследовательских методов.
Исследование динамики эффективности деятельности, оценка возможностей, а так же попытка прогноза развития МПА СНГ, ПА ОДКБ и МПА ЕврАзЭС в направлении Евразийской интеграции осуществлены при помощи методологии системного анализа. При исследовании межпарламентского взаимодействия в качестве системы были избраны в одном аспекте – межпарламентские органы, в которых единицами (частями системы) являются государства, чьи парламентские делегации принимают участие в работе Ассамблей. В другом аспекте – совокупность межпарламентских связей (отношений) всех постсоветских стран.
Процессы становления и развития межпарламентского взаимодействия новых независимых государств исследованы при помощи исторического метода, который позволил оценить современный уровень межпарламентского взаимодействия стран СНГ и спрогнозировать дальнейшую динамику и направление его развития.
Функциональный метод позволил выявить корреляцию степени участия постсоветских стран в межпарламентском взаимодействии в рамках МПА СНГ от уровня двусторонних взаимоотношений России и постсоветских стран.
Формальные (простые количественные экономические) методы и количественный контент-анализ, опирающийся на метод Q-сортировки и шкалирование методом парного сравнения позволили провести сравнительно-сопоставительные анализы эффективности деятельности парламентских комиссий, национальных парламентов и парламентских делегаций МПА СНГ и МПА ЕврАзЭС .
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
Предпринята одна из первых попыток систематизации основных методов политической науки, применимых в процессах исследования межпарламентского взаимодействия постсоветских стран.
Анализ деятельности МПА СНГ в период с 2002 по 2012 гг. впервые осуществлен при помощи формальных научных методов. Проведен количественный контент-анализ эффективности деятельности Ассамблеи СНГ. Анализ деятельности МПА СНГ осуществлен с использованием простых количественных экономических методов. Эти же методы позволили проанализировать применение модельного законодательства в национальных законотворческих процессах государств – участников СНГ.
Осуществлен авторский сравнительно-сопоставительный анализ роли парламентов государств – участников ЕврАзЭС в принятии внешнеполитических решений
Впервые, по мнению автора, на основе определения коррелированности интересов государств – участников и цивилизационной общности народов ЕврАзЭС , обоснована взаимная потребность в активизации процессов Евразийской интеграции.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Определение методологии исследования межпарламентского взаимодействия постсоветских стран обусловлено выбором его объекта, предмета, цели и задач. Достижение наиболее точных, наглядных и убедительных результатов возможно при использовании комбинировании научных методов и методик в рамках комплексных, междисциплинарных подходов.
-
Идеологическим базисом, лежащим в основе современных евразийских интеграционных процессов, является политическая философия неоевразийства. Сегодня, теоретический базис неоевразийства находится в стадии разработки и совершенствования. Необходима его дальнейшая разработка как в направлении упрощения и конкретизации теоретической концептуальной части, так и в направлении разработки механизмов практической реализации.
-
Межпарламентская Ассамблея СНГ и Парламентская Ассамблея ОДКБ не являются ни «международными режимами», ни самостоятельными организациями. Термин «орган» в наибольшей степени отражает сущностное содержание МПА СНГ и ПА ОДКБ. МПА ЕврАзЭС не является самостоятельной организацией, но имеет признаки «международного режима», «международной организаций» и «международного института».
-
Стремление постсоветских стран к более тесным формам интеграции в рамках Таможенного союза, Единого Экономического Пространства, Евразийского Экономического Союза и Евразийского Союза обусловлено их активным участием в работе органов СНГ (в том числе и в рамках МПА). СНГ является политической площадкой, позволяющей постсоветским странам осуществлять непосредственной наблюдение за процессами формирования новых интеграционных объединений. Формат СНГ позволяет странам присоединиться к новым интеграционным процессам либо по определенным направлениям или вопросам, либо на правах полноправных участников. МПА СНГ представляет собой высокоэффективный орган межпарламентского взаимодействия, в работе которого заинтересованы все страны СНГ. Эффективность работы МПА в части разработки и применения модельного законодательства свидетельствует о преждевременности попыток ликвидации СНГ как международной организации, исчерпавшей свои возможности.
5. Унифицируемость процессов принятия внешнеполитических решений в странах ЕврАзЭС является благоприятным фактором при интенсификации процессов Евразийской интеграции.
6. Создание Евразийского парламента обусловлено ходом эволюции межпарламентского взаимодействия постсоветских стран: от консультативного межпарламентского органа в рамках СНГ, координирующего деятельность национальных парламентов к рекомендательному органу, разрабатывающему типовые проекты законодательных актов в рамках ЕврАзЭС . Перспектива направлена на создание Евразийской Межпарламентской Ассамблеи, а в дальнейшем и Евразийского наднационального Парламента в рамках Евразийского Союза.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Результаты исследования могут быть полезны парламентам и государственным структурам постсоветских стран как при определении целей, приоритетов и механизмов участия в межпарламентском взаимодействии, так и при принятии конкретных политических решений в направлении строительства Евразийского союза. Основное содержание работы может быть использовано специалистами, докторантами, аспирантами и студентами, осуществляющими исследовательскую, учебную и преподавательскую деятельность в области политологии, истории, международного права и т.д. Теоретические обобщения и выводы диссертации применимы в научном и учебном процессах высших учебных заведений при разработке специальных и факультативных курсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации отражены в монографии: «Роль межпарламентского взаимодействия новых независимых государств в процессах Евразийской интеграции » (Бишкек: КРСУ, 2012. – 12,2 п.л.), а также в пяти научных статьях, общим объемом 2,48 п.л. (две из них – в рецензируемых научных журналах, определённых ВАК РФ), в докладах и выступлениях автора на международных и региональных научно-практических семинарах и конференциях (г. Санкт-Петербург, г. Бишкек, 2007–2013 гг.).
Структура диссертации. Диссертационное исследование, объемом 190 страниц, включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и библиографический список использованных источников и литературы, состоящий из 203 наименований.
Методология исследования межпарламентского взаимодействия постсоветских стран
Методы исследования представляют собой средства анализа, а также способы проверки и оценки теории. Существуют различные классификации политологических методов. По одной из них, политологические методы включают в себя методику «экспериментов, методы обработки эмпирических данных, методы построения научной теории, методы изложения научных результатов. По другой классификации, методы делятся на философские, общенаучные и специально-научные. Так, методы, имеющие общенаучный характер - это сравнение, анализ и синтез, обобщение, восхождение от абстрактного к конкретному, индукция и дедукция, наблюдение. Есть иная классификация. Она опирается на различие методов качественного и количественного изучения реальности. В настоящее время углубление взаимосвязи наук приводит к тому, что результаты, модели и методы одних наук все более широко используются в других, конкретизируясь в каждой отдельной науке»7.
Исследование международных политических процессов характеризуется определенной степенью эклектичности, симбиоза методики гуманитарных исследований и техники эмпирических исследований. Эмпирико-аналитическое течение в политологии - сциентистское (представление о единстве наук), основано на предположении о том, что наукам свойственны одни и те же научно-логические эмпирико-аналитические критерии8.
По мнению Ю. Косова «в политологии представляется целесообразным разграничение методов и методик. Если метод характеризует способ, подход к изучению действительности, отражающей общую взаимосвязь и логику политических процессов, то методика есть сумма приемов, применяемых для накопления и систематизации эмпирического материала.
Методологическое оснащение современного политического анализа включает:
- общие принципы формирования исследовательской стратегии, правила определения проблемы, объекта и предмета, постановки целей и задач исследования, операционализации понятий и выдвижения гипотез. Данные позиции фиксируются на программном уровне любого политико аналитического исследования;
- совокупность методов сбора информации, ее тестирования в соответствии с заданными критериями;
- количественные (формализованные) и качественные (содержательные) методы анализа данных;
- аналитические стратегии, формируемые различными парадигматическими подходами к пониманию политики и политической науки»9.
При избрании методологии исследование межпарламентского взаимодействия постсоветских стран возникает ряд объективных препятствия. Прежде всего, до сих пор не выработано общего понимания самого
Сциентизм (от лат. scientia наука, знания) - общее название идейной позиции, представляющей научное знание наивысшей культурной ценностью и основополагающим фактором взаимодействия человека с миром. Сциентизм ставит науку во главу идейной и культурной жизни общества. Сциентизм сам по себе не является стройной системой взглядов, а скорее может рассматриваться как определённая ориентация различных систем. (См.: http://ru.wikipedia.org/wiki/Cu,HeHTH3M) парламентаризма. Происходит это по ряду причин. В каждой из стран СНГ сложилась своя модель парламентской практики. Между ними имеется много различий и особенностей. Прежде всего, в вопросах статуса, пределов полномочий, принципов, организационно-правовых механизмов формирования депутатского корпуса и т.д. Но есть и общее мнение. Парламент и парламентаризм - это сложная и постоянно развивающаяся система. Каждый ее компонент выполняет свою функцию, подчиняется общим правилам и требованиям. Система отличается комплексностью. В ней нет второстепенных элементов, все важны и значимы. Эффективность государственной власти определяются надежностью парламентских институтов, то есть парламентаризмом как системой общественных отношений и ценностей.
Кроме того, Межпарламентская Ассамблея (МПА) СНГ, Парламентская Ассамблея (ПА) ОДКБ, Межпарламентская Ассамблея (МПА) ЕврАзЭС являются «органами», чьи функции, цели и задачи отличаются от функций, целей и задач создаваемой сегодня «полноценной международной организации», в рамка формирующейся межпарламентской структуры Евразийского союза.
Обозначенные исследовательские проблемы не могут быть решены только с помощью традиционных методов одной из общественных наук. Поэтому методология политического исследования межпарламентского взаимодействия стран СНГ может и должна включать методы политологии, социологии, права, истории, научной критики источников и т.д.
Не менее продуктивным в изучении такого многогранного политического института, каким является институт парламентаризма, в общем, и межпарламентского взаимодействия стран СНГ в частности является междисциплинарный подход. Он учитывает не только социально-политические условия и правовые нормы, но также экономические, социально-психологические факторы, воздействующие на процессы формирования и функционирования парламентаризма в каждой из стран -участниц МПА СНГ.
Системный подход - это подход, при котором любая система (объект) рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов (компонентов), имеющая выход (цель), вход (ресурсы), связь с внешней средой, обратную связь. Системный подход представляет собой форму приложения теории познания и диалектики к исследованию процессов. Его сущность состоит в реализации требований общей теории систем, согласно которой каждый объект в процессе его исследования должен рассматриваться как большая и сложная система и, одновременно, как элемент более общей системы. Системный подход - направление методологии исследования, в основе которого лежит рассмотрение объекта как целостного множества элементов в совокупности отношений и связей между ними, то есть рассмотрение объекта как системы. Основоположниками системного подхода являются Л. фон Берталанфи10, А.А. Богданов11, Г. Саймон12, П. Друкер, А. Чандлер.
Решение вопроса о специфических признаках системного подхода предопределяется тем, что понимается под системой. Термин «система» употребляется во многих значениях. Под системой понимается: «Комплекс элементов, находящихся во взаимодействии» (Л. Берталанфи); «Нечто такое, что может изменяться с течением времени», «любая совокупность переменных..., свойственных реальной логике» (Р. Эшби); «Множество элементов с соотношением между ними и между их атрибутами (А. Холл, Р. Фейдшин)»; «Совокупность элементов, организованных таким образом, что изменения, исключения или введение нового элемента закономерно отражаются на остальных элементах» (В.Н. Топоров); «Взаимосвязь самых различных элементов», «все состоящее из связанных друг с другом частей» (С. Бир); «Отображение входов и состояний объекта в выходных объекта» (М. Месарович)13.
Органы межпарламентского взаимодействия государств - участников Содружества Независимых Государств, Евразийского Экономического Сообщества, Организации Договора о Коллективной Безопасности
27 марта 1992 года в городе Алма-Ате (Республика Казахстан) Председатель Верховного Совета (ВС) Республики Армения Араркцян В.Г., Заместитель Председателя ВС Республики Беларусь Шолодонов В.И., Председатель ВС Республики Казахстан Абдильдин С.А., Председатель ВС Республики Кыргызстан Шеримкулов М.Ш., Председатель ВС Российской Федерации Хасбулатов Р.И., Заместитель Председателя ВС Республики Таджикистан Джабаров К.К., Заместитель Председателя ВС Республики Узбекистан Бугров Б.И. подписали Соглашение «О Межпарламентской Ассамблее (МПА) государств - участников Содружества Независимых Государств»103.
Согласно подписанному соглашению была учреждена «Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес» (Ст. 1).
Основное внимание в своей деятельности МПА СНГ уделяет вопросам, связанным со сближением и гармонизацией законодательств государств -участников СНГ. Результатом этой работы являются принимаемые МПА СНГ модельные законодательные акты и рекомендации, при создании которых учитывается опыт парламентов стран Содружества и международных парламентских организаций.
Было принято решение о том, что МПА «формируется из парламентских делегаций Сторон» (Ст. 2), которые «обладают равными правами и имеют по одному голосу» (Ст. 3).
МПА была наделена правом «обсуждать политические и социально-экономические вопросы, требующие согласования Сторонами; рассматривать вопросы парламентского сотрудничества; разрабатывать и направлять предложения Верховным Советам (парламентам), являющимся Сторонами настоящего Соглашения, Совету глав государств, Совету глав правительств государств - участников СНГ» (Ст. 4).
Для осуществления своих полномочий МПА «может создавать рабочие органы» (Ст. 5). Организацию деятельности МПА осуществляет «Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций» (Ст. 6).Решение МПА по обсуждаемым вопросам «принимаются на основе консенсуса» (Ст. 7). МПА принимает свои решения «в форме заявлений; обращений; рекомендаций; предложений. МПА может «разрабатывать рекомендательные (модельные) законодательные акты по вопросам, находящимся в сфере общих интересов Сторон» (Ст. 8). Соглашение было «открыто для подписания ВС (парламентами) государств - участников СНГ» (Ст. 14). К настоящему Соглашению с согласия всех Сторон могли «присоединиться парламенты иных государств» (Ст. 15). Соглашение заключалось «на неопределенный срок. Каждая Сторона могла выйти из Соглашения» (Ст. 16) .
Правовая легитимность деятельности МПА бала закреплена в Разделе VII. «Межпарламентское сотрудничество» Устава СНГ104 принятого 22 января 1993 г. на заседании Совета глав государств в городе Минске.
В Уставе были закреплены положения Соглашения. В частности, в Уставе сказано, что МПА «проводит межпарламентские консультации, обсуждает вопросы сотрудничества в рамках Содружества, разрабатывает совместные предложения в сфере деятельности национальных парламентов» (Ст. 36). МЛА «состоит из парламентских делегаций. Организацию деятельности МПА осуществляет Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций. Процедурные вопросы деятельности МПА регулируются ее Регламентом. Местом пребывания МПА является город Санкт-Петербург»105 (Ст. 37).
26 мая 1995 года в городе Минске главами Новых независимых государств Алиевым Г., Тер-Петросяном Л., Ельциным Б., Лукашенко А, Рахмоновым Э., Шеварнадзе Э., Акаевым А. и представителем Республики Казахстан Асанбаевым Е. была подписана Конвенция «О Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств»106.
При подписании государства - участники Конвенции приняли во внимание зафиксированные в Меморандуме Совета глав государств СНГ от 21 октября 1994 г. положения, учли положения, содержащиеся в Уставе СНГ и положения Соглашения о МПА государств - участников СНГ, а так же Регламент МПА. Конвенция была пописана в целях придания МПА надлежащего правового статуса.
МПА стала «межгосударственным органом» СНГ (Ст. 1). В отличие от ряда других парламентских ассамблей, МПА СНГ «вправе заключать международные договоры в пределах компетенции, установленной Конвенцией» (Ст. 12).
То есть, в целях совершенствования механизма межпарламентского сотрудничества в рамках СНГ МПА превратилась из «органа межпарламентского сотрудничества» в «межгосударственный орган».
МПА: «обсуждает вопросы сотрудничества государств-участников в различных областях и направляет свои рекомендации по этим вопросам Совету глав государств и/или Совету глав правительств, другим органам СНГ, парламентам в зависимости от существа рассматриваемого вопроса; рассматривает вопросы, переданные ей Советом глав государств и/или Советом глав правительств, и направляет рекомендации по ним соответственно Совету глав государств и/или Совету глав правительств, а также другим органам СНГ; принимает рекомендации по сближению законодательства государств-участников; принимает типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направляет их парламентам государств - участников настоящей Конвенции107 ;принимает рекомендации по синхронизации процедур ратификации (утверждения) парламентами государств - участников СНГ договоров (соглашений), заключенных в рамках Содружества, а в случае соответствующего решения, принятого Советом глав государств или Советом глав правительств СНГ, - и иных международных договоров, участие в которых государств - участников Содружества является весьма желательным для достижения их общих целей, закрепленных в Уставе СНГ; принимает рекомендации по приведению законодательства государств-участников в соответствие с положениями международных договоров, заключенных этими государствами в рамках СНГ; содействует осуществлению обмена между государствами-участниками информацией правового характера; обсуждает иные вопросы межпарламентского сотрудничества» (Ст. 4).
«Парламентская делегация каждого государства-участника имеет один голос. Решения МПА принимаются парламентскими делегациями, присутствующими на заседании и принимающими участие в голосовании, в Положение «О разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых соответствии с Регламентом . Решения МПА могут приниматься только на ее пленарных заседаниях» (Ст. 6).
Организацию деятельности Ассамблеи «осуществляет Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций государств-участников. Совет Ассамблеи избирает Председателя Совета, который руководит его деятельностью» (Ст. 9)
Формальный анализ деятельности Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств
Межпарламентская Ассамблея (МПА) государств - участников Содружества Независимых Государств (СНГ) создана в соответствии с Соглашением подписанным главами парламентов-учредителей 27 марта 1992 года, в Алма-Ате (Республика Казахстан). МПА СНГ создана в целях сближения законодательств государств - участников СНГ. В соответствии со своими уставными целями и задачами МПА:
- обсуждает вопросы сотрудничества государств-участников в различных областях и направляет свои рекомендации по этим вопросам Совету глав государств и/или Совету глав правительств, другим органам СНГ, парламентам в зависимости от существа рассматриваемого вопроса;
- рассматривает вопросы, переданные ей Советом глав государств и/или Советом глав правительств, и направляет рекомендации по ним Совету глав государств и/или Совету глав правительств, а также другим органам СНГ;
- принимает рекомендации по сближению законодательства государств-участников;
- принимает модельные законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направляет их парламентам государств - участников Конвенции о МПА СНГ;
- принимает рекомендации по синхронизации процедур утверждения парламентами государств - участников СНГ соглашений, заключенных в рамках Содружества;
- принимает рекомендации по приведению законодательства государств участников в соответствие с положениями международных договоров, заключенных этими государствами в рамках СНГ;
- содействует осуществлению обмена между государствами участниками информацией правового характера176.
Модельные законодательные акты МПА СНГ - это адаптированные к условиям Содружества международные, прежде всего европейские, правовые стандарты. После принятия в Ассамблее модельные законы предлагаются странам Содружества, как образцы для национального законодательства177.
Количество модельных законодательных актов, принятых Ассамблеей наиболее наглядно демонстрирует эффективность ее деятельности в целом.
В 2002 г. МПА было принято 20 модельных законов, ряд рекомендаций и других правовых актов . В 2003 г. в постоянных комиссиях подготовлено и доработано более 40 модельных законодательных актов. По инициативам комиссий МПА СНГ в 2003 г. принято 17 модельных законов, 6 рекомендаций и других правовых актов Ассамблеи179. В 2004 г. МПА СНГ по инициативе постоянных комиссий было принято 24 модельных законодательных акта . В 2005 г. Ассамблеей по инициативе постоянных комиссий принято 14 модельных законодательных актов181. В 2006 г. МПА по инициативе ее постоянных комиссий было принято модельных законодательных актов и других документов . В 2007 г. - 22 модельных законодательных акта и других документов . В 2008 г. - 24 модельных законодательных акта и других документов . В 2009 г. - 28 модельных законодательных актов и других документов . В 2010 г. - 17 модельных законодательных актов и других документов186. В 2011 г. - 12 модельных законодательных актов и других документов. На рассмотрении постоянных комиссий МПА СНГ находилось более 60 документов, 14 из них были внесены на тридцать седьмое пленарное заседание Ассамблеи .
Таким образом, за период 2002-2011 гг. МПА было принято 195 модельных законодательных акта, что свидетельствует о высокой эффективности ее работы.
В структуре МПА СНГ действуют постоянные комиссии по экономике и финансам, социальной политике и правам человека, политическим вопросам и международному сотрудничеству, правовым вопросам, вопросам обороны и безопасности, культуре, информации, туризму и спорту, изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления, аграрной политике, природным ресурсам и экологии, науке и образованию. А так же контрольно-бюджетная комиссия и Оиъединенная комиссия по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в СНГ.
Количественные результаты работы комиссий в период с 2002 по 2012 гг. возможно проанализировать по количеству фактически принятых Ассамблеей модельных законодательных актов и других документов. Выглядят следующим образом:
На основе предложений Постоянной комиссии МПА СНГ по экономике и финансам МПА приняты 3 раздела и 1 глава модельного Кодекса, 3 модельных Закона, 1 модельные законодательные Положения и 1 Концепция.
По предложению Постоянной комиссии МПА СНГ по правовым вопросам Ассамблеей принято 9 модельных Законов, 1 Положение, 2 Рекомендации, изменения в 1 модельный Кодекс, 1 Глоссарий.
По инициативе Постоянной комиссии МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления были приняты 2 модельных Закона, 1 модельный Кодекс и 1 Декларация.
По результатам работы Постоянной комиссии МПА СНГ по культуре, информации, туризму и спорту было принято 19 модельных Закона, 1 модельный Кодекс и 1 Рекомендации.
Постоянной комиссией МПА СНГ по аграрной политике, природным ресурсам и экологии предприняты шаги по решению ряда проблем в области охраны окружающей природной среды. На основании работы комиссии приняты 13 модельных Закона, новые редакции 2 модельных законов, 5 модельных Кодексов, проект новой редакции 1 Конвенции.
Постоянной комиссией МПА СНГ по социальной политике и правам человека подготовлены, Ассамблеей приняты 11 модельных Законов, 2Рекомендации, 1 Рекомендательный глоссарий, а также Концепция 1 модельного закона.
По итогам проведенной Постоянной комиссией МПА СНГ по вопросам обороны и безопасности работы приняты и рекомендованы странам СНГ 7 модельных Законов, 3 Рекомендации, изменения и дополнения к 3 модельным Кодексам, 5 модельным законам, 2 Рекомендациям.
Приняты Ассамблеей по предложению Постоянной комиссией МПА СНГ по науке и образованию проекты 6 модельных Законов, Общая часть 1 модельного кодекса, 4 рекомендации.
Итогом работы Постоянной комиссией МПА СНГ по политическим вопросам и международному сотрудничеству явились 1 Декларация, 1 Соглашение, 1 Заключение и 1 Рекомендации, принятые МПА СНГ.
Количество пронятых МПА по предложению постоянных комиссий модельных актов не может являться критерием эффективности их работы. Тем не менее, этот количественный показатель может характеризовать сферы взаимодействия, в которых национальные парламенты заинтересованы в большей или меньшей степени.
Межпарламентское взаимодействие в процессах формирования Евразийского союза
Межпарламентское взаимодействие постсоветских стран по вопросам формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства, при переходе на новый этап интеграции - Евразийский экономический союз (ЕАЭС), осуществлялось в период с 2003 года по настоящее время в рамках Межпарламентской Ассамблеи (МПА) СНГ и Межпарламентской Ассамблеи (МПА) ЕврАзЭС.
Прежде, чем проводить анализ парламентского измерения ЕАЭС, считаем необходимым, рассмотреть исторические предпосылки и саму концепцию его формирования.
СНГ образовано 10 декабря 1991 г. Государства - участники СНГ сохранили суверенитет, но передали определенную часть своих полномочий надгосударственным органам, с помощью которых координируют свою деятельность. Правовой основой межгосударственного объединения являются конституции стран - участниц.
Межгосударственные объединения позволяют совместными усилиями решать внутренние проблемы государства-участника, объединить ресурсы для решения глобальных задач. Сообщества (содружества) в силу своих организационных принципов имеют переходный характер и в зависимости от исторических тенденций могут развиться в более тесный союз (конфедерацию или федерацию) или выступить в качестве этапа окончательной дезинтеграции245.
Сегодня на постсоветском пространстве сформировалось ядро стран (Беларусь, Казахстан, Россия), принявших курс на формирование конфедеративного союза.
Конфедерация - союз суверенных государств для достижения конкретных целей, при которой объединившиеся государства, полностью сохраняя суверенитет и значительную независимость, передают часть своих собственных полномочий совместным органам власти для координации некоторых действий. Как правило, это внешняя политика, связь, транспорт, вооружённые силы и т.д. Конфедерация - самая редко встречающаяся форма государственного устройства. Некоторые политологи склонны не считать конфедерацию полноценным государством. Центральный орган в конфедерации не обладает непосредственной юрисдикцией над гражданами государства и действует только через субъекты. Решения органов совместного управления не обладают силой прямого действия. Такие решения могут вступить в силу только после утверждения центральными органами власти государств-членов конфедерации. В конфедерации нет единого высшего законодательного органа, также как и единого гражданства. Страны-участницы конфедерации имеют право выйти из состава конфедерации, то есть расторгнуть конфедеративный договор. Согласно Э. Хейвуду, концепция конфедерации - самая слабая форма наднационального сотрудничества. Она охватывает любые формы взаимодействия государств, которые сохраняют независимость и суверенитет каждой страны. Тем не менее, конфедерация является более тесной формой интеграции, чем Содружество и в то же время является переходной формой при создании еще более интегрированного образования.
3 октября 2011 года была опубликована статья премьер-министра РФ «Новый интеграционный проект для Евразии - будущее, которое рождается сегодня», предлагающая видение В.В. Путина путей эволюции постсоветских интеграционных объединений и комплекса преимуществ, которые могут получить страны, в них вошедшие. Уже через месяц (18 ноября 2011 года) лидерами России, Белоруссии и Казахстана подписана Декларация о Евразийской интеграции.
Формирование интеграционного альянса должно пройти три стадии: зону свободной торговли в рамках СНГ (подписание соответствующего соглашения состоялось 18 октября 2011 года), Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС (имеет характер выборочного членства и поэтапно реализуется с 2008 года) и Единое экономическое пространство (РФ, РК, РБ), состоящее из ряда проектов и соглашений, членство в которых определяется каждой страной самостоятельно. Документы о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП) в рамках ЕврАзЭС вступили в силу с 1 января 2012 года. Завершающим звеном этой конструкции должно стать создание Евразийского союза в форме политической надстройки, позволяющей консолидировать весь спектр постсоветских международных организаций и экономических структур. В перспективе декларируется возможность установления новым объединением режима свободной торговли с ЕС и заключения соответствующих соглашений со странами АТР (объединением ШОС, Китаем, участниками зоны АСЕАН+).
Общая схема выглядит следующим образом: СНГ (Зона свободной торговли) — Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) (2001) (в его рамках Таможенный союз (2010)) — Единое экономическое пространство (2012) — Евразийский экономический союз (-2015) —» Евразийский союз (ЕАС) (после 2015).
Евразийский союз (ЕАС) - проект конфедеративного союза государств с единым политическим, экономическим, военным, таможенным, гуманитарным, культурным пространством, предполагаемого к созданию на базе союза России, Казахстана и Беларуси и соответствующих отраслевых тесных интеграционных структур СНГ - ЕврАзЭС, ЕЭП, ОДКБ, Таможенного союза.
С 1 января 2012 года, на территории трёх стран-участниц Таможенного союза, начало действовать Единое Экономическое Пространство (ЕЭП). После подписания лидерами России, Белоруссии и Казахстана декларации о Евразийской интеграции , была создана Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК), контролирующая около 170 функций союза. ЕЭК состоит из совета и коллегии. В совет входит по одному вице-премьеру от правительства каждой страны, в составе коллегии - по три представителя каждой стороны. Также в составе ЕЭК предусмотрены департаменты, которые готовят решения, и заниматься мониторингом в подведомственных отраслях, и консультативных органов. Полномочия ведомства будут существенно расширены, а численность увеличится со 150 человек до 1,2 тыс.
Согласно проекту предполагается формирование «ряда наднациональных органов»: Совет глав республик и глав правительств ЕАС - высший орган политического руководства; Совет министров иностранных дел ЕАС -координация внешнеполитической деятельности; Межгосударственный исполнительный комитет - постоянно действующий исполнительно-контролирующий орган; Информационное бюро Исполкома ЕАС; Совет по вопросам образования, культуры, науки - формирование согласованной политики в этой области; Парламент ЕАС - высший консультативно-совещательный орган Союза.
В целях создания единого экономического пространства в рамках ЕАС предлагается создание наднациональных структур: Комиссии по экономике (будет определять макроэкономическую политику); Комиссии по сырьевым ресурсам (устанавливает цены и квоты на сырьевые товары и энергоносители, координирует политику в области добычи, продажи золота и других драгоценных металлов, и др.); Комиссии по вводу расчетной денежной единицы и т.д.
Предполагается получение макроэкономических эффектов от интеграции постсоветских стран. Это: снижение цен на потребительские товары; стимулирование конкуренция на общем рынке ЕАС; увеличение средней заработной платы; наращивание производства; увеличение благосостояния народов стран ЕАС; повышается окупаемость новых технологий и товаров и т.д.
В практическом плане в рамках МПА СНГ 15 апреля 2004 года по инициативе Совета Федерации Федерального Собрания РФ в Санкт-Петербурге была проведена международная научно-практическая конференция «Единое экономическое пространство: правовое обеспечение процесса формирования».
