Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Формирование российской модели бюджетного федерализма... 11
1.1. Развитие западных теорий экономического и Фискального Федерализма 12
1.2. Эволюция теоретических подходов к организации межбюджетных отношений в Российской Федерации 29
1.3. Особенности современной российской модели бюджетного федерализма 47
ГЛАВА II. Механизм функционирования бюджетного федерализма на примере Курской области ...70
II. 1. Место Курской области в системе «асимметричного» федерализма России 71
II.2. Межбюджетные отношения Курской области с федеральным центром 88
П.З. Особенности распределения консолидированного бюджета Курской области 104
ГЛАВА III. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в России ... 116
1. Сокращение асимметрии в российской модели бюджетного Федерализма 116
2. Совершенствование разграничения доходных полномочий между центром и регионами 135
3. Упорядочение распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы 149
Заключение 162
Библиография.
- Эволюция теоретических подходов к организации межбюджетных отношений в Российской Федерации
- Особенности современной российской модели бюджетного федерализма
- Межбюджетные отношения Курской области с федеральным центром
- Совершенствование разграничения доходных полномочий между центром и регионами
Введение к работе
" ^ Q ~J 1.
Актуальность темы исследования. В 90-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы. Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования макро-, мезо- и микроэкономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвьиайно важным исследование теоретических основ моделирования бюджетного федерализма и методологии развития межбюджетных отношений в современной России. Отсутствие надлежащей позитивной и нормативной теории федерализма существенно тормозит социально-экономические преобразования в субъектах РФ, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и долгосрочной перспективах.
Практическая востребованность проблематики диссертационного исследования подтверждается многократными попытками исполнительной власти России разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений. Однако вплоть до настоящего времени все практические действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов РФ, ощутимых результатов не дали. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; а также с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие приемлемых способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.
Тем более актуальным становится исследование этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в западной экономике, когда
наука вынуждена провозглашать необходимость поиска некоего нового принципа
организации экономических систем на фоне признанных ее авторитетами «провалов» как рынка, так и государства. В этой связи возникает необходимость углубления знаний об институциональных ограничениях на пути формирования различных моделей бюджетного федерализма, а также о сравнительных преимуществах и недостатках каждой из них в случае применения в Российской Федерации.
Эти и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам моделирования бюджетного федерализма в современной России.
Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Аллахвердян, А.Г. Зверев, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, В.Б.Христенко, Н.А. Ширкевич.
В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как С.Д. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др.
Следует упомянуть работы А.Г. Игудина, ВТ. Панскова, СП. Солянникова и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.
Публикации А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, А.В. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.
В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам фискального федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р.У. Рефьюза, Ш. Мала, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.
Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Курской области, материалы
Министерства финансов РФ, Государственного комитета РФ по статистике, Управления федерального казначейства по Курской области, Управления финансов администрации Курской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Курской области, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.
В работе анализировались конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения на практике, а также соответствия теоретическим положениям.
Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем. Историко-логический подход применялся при рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; метод аналитических группировок дал возможность выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ позволил оценить финансовые возможности развития регионов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма в России в переходный период, а также основных направлений ее совершенствования на примере типичного для России субъекта РФ.
В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены и решены следующие основные задачи:
- обобщение западных теоретических концепций экономического и
фискального федерализма для выделения проблематики бюджетного
федерализма, связанной с закономерностями развития межбюджетных
отношений в ряде федеративных государств Запада в сравнении с Российской
Федерацией;
- выделение основных организационных принципов, особенное сочетание
которых реализуется в российской модели бюджетного федерализма и
предопределяет финансовую асимметрию межбюджетных отношений; а также критериев их оптимизации;
- сравнительный анализ механизмов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания в России путем оценки эффективности разнообразных форм безвозмездных перечислений из федерального центра с помощью показателей финансовой самодостаточности или зависимости региональных и местных бюджетов;
обоснование приоритетных проблем асимметричной модели бюджетного федерализма в РФ на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения бюджетных полномочий между различными уровнями власти с целью получения адекватной оценки исполнения государством его основных функций на местах;
апробация механизма функционирования современной российской модели бюджетного федерализма на примере типичного субъекта РФ в процессе формирования налоговых и неналоговых доходов, а также закрепления функциональных расходов и поддержания сбалансированности бюджетных параметров;
выявление основных направлений совершенствования модели бюджетного федерализма в России, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала российских регионов и федерального центра, а также использования механизмов стабилизации национальной финансовой системы в целом;
разработка эффективного механизма сокращения финансово-экономической асимметрии как основы формирования конкурентной модели бюджетного федерализма в России.
Предметом исследования является современная модель бюджетного федерализма в России, которая предопределяет особенности движения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы.
В качестве объекта исследования выступает типичный субъект РФ с закрепленными за ним доходными и расходными полномочиями, имеющий определенный уровень их финансового обеспечения.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию
российской модели бюджетного федерализма с целью повышения её эффективности для сокращения финансовой асимметрии субъектов РФ и муниципалитетов. Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
выделены особенности и сформулированы взаимосвязи категорий «экономический федерализм», «фискальный федерализм» и «бюджетный федерализм», а также основные принципы функционирования механизма межбюджетных отношений, включая централизм и децентрализм, в западных странах и в Российской Федерации;
проведено комплексное исследование особенностей бюджетного федерализма в РФ, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков, а также выявить неэффективность механизма реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях федерального центра, субъектов РФ и муниципальных образований как основы их асимметрии;
рассмотрены механизмы финансового выравнивания субъектов РФ с оценкой их эффективности при восстановлении сбалансированности межбюджетных отношений путем реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.;
выявлены особенности интеграции типичного субъекта РФ - Курской области - в систему межбюджетных отношений, позволившие построить российскую модель бюджетного федерализма, основное противоречие которой заключается в несоответствии распределения доходных и расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы, с одной стороны, и их финансовой обеспеченности, с другой;
установлена непосредственная связь между ростом асимметрии в существующей модели российского федерализма и механизмами фискального регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации региональной власти;
предложены формы и методы совершенствования модели бюджетного федерализма в Российской Федерации, связанные с внедрением принципов конкурентности в организацию межбюджетных отношений.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в
разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости регионов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий.
Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию модели бюджетного федерализма, а также администрацией Курской области при составлении проектов бюджетов.
Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, докладывались на научно-практических конференциях в Кубанском государственном технологическом университете в 2001 - 2002 гг. по теме «Научные исследования как источник педагогических инноваций», а также были использованы при разработке госбюджетной НИР на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» ВЗФЭИ.
Основные положения и результаты научного исследования использованы Республиканским Центром высшего экономического образования Министерства образования РФ при разработке новых образовательных стандартов по специальности «Финансы и кредит», а также при подготовке программ соответствующих учебных дисциплин.
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 0,8 печатного листа.
Структура диссертации. Диссертационная работа изложена на 186 страницах печатного текста, включает более 50 таблиц, рисунков, схем и графиков и состоит из введения, трех глав, заключения, списка
использованных источников литературы, в котором около 200 наименований.
Диссертация имеет следующую структуру: ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА I. Формирование российской модели бюджетного федерализма
1.1. Развитие западных теорий экономического и фискального
федерализма
1.2. Эволюция теоретических подходов к организации межбюджетных
отношений в Российской Федерации
1.3. Особенности современной российской модели бюджетного
федерализма
ГЛАВА И. Механизм функционирования бюджетного федерализма на примере Курской области
II. 1. Место Курской области в системе «асимметричного» федерализма
России
П.2. Межбюджетные отношения Курской области с федеральным центром
П.З. Особенности распределения консолидированного бюджета Курской области ГЛАВА III. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в России
III. 1. Сокращение асимметрии в российской модели бюджетного
федерализма
III.2. Совершенствование разграничения доходных полномочий между
центром и регионами
Ш.З. Упорядочение распределения расходных полномочий между
уровнями бюджетной системы ЗАКЛЮЧЕНИЕ БИБЛИОГРАФИЯ
Эволюция теоретических подходов к организации межбюджетных отношений в Российской Федерации
Термин «федерализм» произошел от латинского «foedus» — «союз, договор», и в самом широком смысле слова характеризует объединение хозяйственных субъектов на принципах федерации, т.е. с сохранением определенной самостоятельности [155 с. 23].
Политико-правовой аспект федерализма связан с системой государственного устройства на федеративных началах в противоположность конфедерализму. Последний означает объединение государств, сохраняющих независимое (суверенное) существование, но объединенных одним или несколькими общими органами [152 с. 16]. Другими словами, если федерация — это государство, состоящее из субъектов с некоторым суверенитетом и, как правило, с правом выхода из союза, то конфедерация представляет собой временный союз суверенных государств, возникший в связи с военными, политическими, экономическими и другими интересами.
В развитие теории федеративного государственного устройства внесли свой вклад И. Альтузиус (1562-1638 гг.), Ш.Л. Монтескье (1689-1755 гг.), П.Ж. Прудон (1809-1865 гг.), а также основатели США Дж. Медисон, Дж. Джей и А. Гамильтон.
И. Альтузиус рассматривал государство как союз нескольких политических образований, объединившихся в силу наличия у них некоторого комплекса общих интересов, что получило дальнейшее развитие в теории федеративного устройства в XVIII и ХГХ вв [40 с. 34].
В XVIII в. Ш.Л. Монтескье употреблял термин «федерализм» для обозначения основополагающего принципа объединения нескольких равноправных государств, при котором сохраняется их самостоятельность и учитывается право голоса [95, с. 124].
П.Ж. Прудон, известный французский теоретик анархизма, основал даже одно из мелкобуржуазных философских течений под названием «федерализм». Он идеализировал общество мелких самостоятельных товаропроизводителей и проповедовал необходимость образования общества на началах федерации — союза отдельных самостоятельных производственно-потребительских коммун. Дж. Медисон, Дж. Джей и А. Гамильтон изложили основные принципы республиканской формы правления и федеративного устройства государства. Их проект федерализма был изначально нацелен на защиту личной свободы американских граждан и контроль за деятельностью сильного правительства, нацеленного на осуществление возложенных на него функций. В результате их усилий США стали первым федеративным, как по форме, так и по содержанию, государством нового времени [51 с. 24-28].
Федеративное устройство, будучи сложным и многоплановым явлением, порождало и порождает множество споров и разногласий. Так, американский федерализм ставит своей целью исключение сепаратизма и усиление федеральной власти. Что же касается европейского федерализма, то он, напротив, расценивает усиление центра как угрозу самостоятельности субъектов федерации [157, с. 21]. В XX столетии понятия «федерализм» и «федерация» приобретают еще большую популярность, а федеративный тип государственного устройства утверждается во многих странах.
В современном мире федеративная форма государственного устройства имеет место в 20 странах: 4 федерации в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Россия,), 4 — в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан), 6 — на Американском континенте (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США), 4 — в Африке (Коморские " острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия), 2 — в Океании (Австралия, Папуа— Новая Гвинея). Большинство федераций — это крупные или средние государства, в которых проживает около трети населения Земли [153, с. 36].
За последние 200 лет в экономической теории и международной практике сложилось общее понимание политической и правовой природы федерализма. Термин «федерализм» означает форму государственного устройства на федеративных началах. В этом случае речь идет о едином государстве, созданном на добровольной основе, в качестве союза государств или территориальных образований (например, бывший СССР) с единой конституцией, общими органами власти и управления, обеспечивающими его функционирование. Субъекты федерации по своему конституционному статусу равноправны, имеют свои конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы.
По характеру территориально-административного устройства различают унитарные и федеративные государства. И те и другие объединяет принцип горизонтального разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако принципиальное различие заключается в том, что только в федеративных государствах этот принцип дополняется вертикальным распределением властных полномочий между центром и субъектами федерации, что и обеспечивает подлинный децентрализм и реальные условия для включения всех уровней власти в решение общенациональных задач[96, с. 51 ].
Широко известны работы зарубежных финансистов, посвященные проблемам фискального федерализма, финансовой децентрализации. Это работы канадских (П. Бут, Д. Кларк), немецких авторов, экспертов Всемирного банка (Р.У. Рефьюза, Ш. Мад, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Вонга и др.). В последние годы появились интересные совместные издания зарубежных и отечественных экономистов, посвященные рассматриваемым проблемам в контексте адаптации зарубежного опыта к российским условиям [49,50,108,118].
Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны: если децентрализация государственной власти относится к политическим целям федерализма, то одновременно она является предпосылкой децентрализации финансовых полномочий между федерацией и субъектами, что относится уже к его экономическим целям [141].
Особенности современной российской модели бюджетного федерализма
Формирование в Российской Федерации современных межбюджетных отношений берет свое начало в 1991 г. и связано с образованием независимого российского государства. К началу 90-х годов бюджетная система РСФСР представляла собой часть централизованной системы государственного бюджета Советского Союза, которая включала в себя союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик, бюджеты государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, состояли из республиканского бюджета союзной республики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в состав союзной республики, и местных бюджетов. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, городов республиканского подчинения, районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, городских поселков, сельские бюджеты [31, с. 12].
Местные органы власти вплоть до 1991 г. в принципе не имели своих бюджетов и финансировались по смете, утверждаемой властями региона. В доходы местных бюджетов поступали отчисления из прибыли предприятий местного подчинения и трансферты из вышестоящих бюджетов.
Распределение доходов отражало специфику советской налоговой системы, которая не позволяла обсуждать вопросы распределения доходных полномочий между различными уровнями власти, так как большинство основных показателей подлежало утверждению вышестоящими органами.
В Конституции РСФСР 1978 г. не существовало понятия субъектов Российской Федерации. Подписание Федеративного договора положило начало формированию нового российского федерализма. Статус субъекта Федерации наряду с республиками обрели края, области и другие административно-территориальные образования. Но все они тогда еще не получили одинакового правового статуса. Распределение субъектов по статусу по нисходящей линии выглядело следующим образом: республики, края, области, города федерального значения, автономные образования [47].
Правовой основой современной системы бюджетных отношений в Российской Федерации стала принятая в 1993 г. Конституция РФ [1]. Все крупные национально- и административно-территориальные образования получили статус субъектов Российской Федерации. Введение в юридический оборот термина «субъект Федерации» имело отнюдь не формальное значение, а означало приобретение всеми территориями, входящими в состав Российской Федерации, статуса государственно-правовых образований, т. е. перевод отношений с ними в договорную плоскость и признание их суверенитета в областях, не переданных в ведение Федерации. В результате разграничения в Конституции полномочий Российской Федерации и ее субъектов были определены и зафиксированы - вопросы ведения и полномочия Российской Федерации (статья 71), вопросы совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (статья 72), все остальные полномочия отдавались в ведение субъектов Федерации (статья 73). Местное самоуправление было отделено от государства и определена сфера его компетенции (глава 8) [1].
Конституция закрепила следующий состав субъектов Российской Федерации: в нее вошли 89 субъектов, в том числе 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург (статья 65). Все субъекты Федерации признаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти [1].
В то же время Конституция сохранила элементы неопределенности статуса (правомочий) субъектов Федерации. В частности, в надстроечных вопросах (язык, гражданство, право на принятие Конституции, а не устава) республики получили больший статус, чем не республики. В некотором смысле особое положение среди субъектов Федерации заняли автономные округа и автономная область, входящие в состав иных субъектов Федерации. Не были полностью урегулированы вопросы разделения полномочий между федеральным и региональным уровнями, нечетко определены предметы ведения. Кроме того, Конституция предоставила федеральному правительству право заключать с регионами двусторонние соглашения. Все эти моменты создали основу возникновения проблемы асимметричных бюджетных взаимоотношений в Федерации.
На протяжении последнего десятилетия существовала проблема регионов с особым статусом. Три республики — Татарстан, Башкортостан и Якутия — ввели его еще в 1991—1992 гг. В отличие от других регионов они фактически не перечисляли налоговые поступления в федеральный бюджет [90, с. 67].
Первый договор был подписан в феврале 1994 г. с Татарстаном и Башкортостаном, в 1995 г. — с Якутией. Заключение этих договоров в тот период позволило частично разрешить политический конфликт между федеральными и республиканскими властями. Начиная с 1994 года, с территории Татарстана и Башкортостана началось перечисление налогов в федеральный бюджет, хотя их доля до последнего времени и была гораздо ниже среднероссийской. С территории Якутии средства в Федеральный бюджет не перечислялись до 1996 г.[128, с. 87]
В Федеральных законах на 2001 и 2002 гг. появилась статья, в соответствии с которой Правительству РФ было разрешено «в целях урегулирования межбюджетных отношений» оказывать Татарстану и Башкортостану финансовую помощь. Таким образом, оставление на территории республик дополнительных средств от федеральных налогов фактически было заменено предоставлением республиканским бюджетам финансовой помощи.
Межбюджетные отношения Курской области с федеральным центром
Таким образом, рост реального дохода населения Курской области был намного скромнее. Следовательно, рост доли налога на доходы физических лиц в консолидированном бюджета опять, как и в случае с налогом на прибыль, обусловлен фискальными мероприятиями федерального центра.
Если оценить долю налогового компонента в доходах бюджета Курской области, то во второй половине 90-х годов она постоянно снижалась: с 71,99% в 1997 г. до 66,49% - в 2000 г. и 53,48% - в 2002 г. Эти цифры свидетельствует об укреплении централизма, поскольку оставшуюся долю необходимых региональным властям доходов делят между собою неналоговые доходы (в 1997-2002 гг. - 8,81 - 1,61%) и различные формы помощи из центра (в 1997 г. — 17,84% и в 2002 г. — 28,22%), а также доходы целевых бюджетных фондов (в 1997 г. — 1,36% и в 2002 г. -10,48%). С 2001 г. в стране стал действовать новый трансфертный фонд- Фонд компенсаций - для финансирования двух из трех самых крупных федеральных расходных мандатов в регионах: детских пособий и льгот инвалидам, за счет утраченных доходов по линии поступления НДС в региональные бюджеты. Однако предложение о включении сюда дополнительного финансирования третьего крупного мандата - льгот ветеранам - не прошло в Государственной думе. Вместо этого была увеличена с 84 до 99% доля поступлений налога на доходы физических лиц, направляемая в субнациональные бюджеты (с 2002 г. - до 100%), но с учетом того, что эти дополнительные доходы будут использованы для финансирования федеральных мандатов. От такого политического » компромисса выиграли только относительно обеспеченные регионы, а многие регионы в результате создания Фонда компенсаций потеряли значительные ресурсы.
Налоговая реформа 2001 г. также ликвидировала или сократила различные налоги с оборота, сосредоточенные, главным образом на субнациональном уровне. Среди этих мер - упразднение местного налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (1,5% с оборота) и снижение федерального «потолка» регионального налога на пользователей автомобильных дорог (с 3,25% до 1%, с 2003 г. данный налог отменен). Хотя в некоторых других сферах налогообложения были предприняты определенные компенсационные меры, компенсация не оказалась адекватной и покрыла далеко не все потери территориальных бюджетов от этих изменений.
В целом все эти изменения привели к увеличению относительного размера федерального бюджета и росту федерального финансирования социальных расходов. Доля доходов субнациональных бюджетов в суммарных государственных (бюджетных) доходах снизилась с 54% в 1998 г. до немногим более 40% в 2001 г. Хотя вплоть до 2001 г. доходы субнациональных бюджетов по отношению к ВВП снижались , незначительно, что отражало общее увеличение консолидированного бюджета страны и рост собираемости налогов.
В 2001 г. доля федеральных трансфертов регионам увеличилась более чем на 1% ВВП, прежде всего благодаря созданию Фонда компенсаций, который призван способствовать большему бюджетному выравниванию регионов (см. таблицу 21)..
Это объясняется тем, что его источником является НДС, а распределяется он только согласно числу нуждающихся в детских пособиях и льготах для инвалидов Не случайно, в ходе первой стадии реформы в 2000-2001 гг. не было по существу зафиксировано никаких позитивных сдвигов в этом направлении. Напротив, общей тенденцией было снижение субнациональной бюджетной автономии. Централизацию бюджетных ресурсов сопровождала даже большая централизация эксплицитных полномочий по принятию решений. Прежде всего, благодаря ликвидации или сокращению двух важнейших децентрализованных местных налогов, о чем говорилось выше, доля доходов субнациональных бюджетов от налогов, находящихся под формальным контролем региональных или местных органов власти, фактически упала с 15 до 11-12%.
Совершенствование разграничения доходных полномочий между центром и регионами
В результате усиливающаяся «трансфертизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета формирует иллюзию бюджетного равенства субъектов Федерации. На деле же регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными в плане социально-экономического обеспечения. Регионы-реципиенты, напротив, как уже отмечалось, нередко относительно благополучны в этом плане. Все это приводит к все более нарастающим различиям в уровнях жизни и социально-экономического развития регионов и соответственно к обострению межрегиональных коллизий.
Поэтому приоритетной целью бюджетного выравнивания является выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе использования потенциалов всех форм собственности.
Федеральное Правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов на основании их фискального потенциала, но в конечном итоге ответственность за балансирование региональных бюджетов, за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов Федерации. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной [125, с. 35].
Отнесение вопросов разработки методик всех форм финансовой помощи (в т. ч. и расчета трансфертов) к совместной компетенции Федерации и ее субъектов позволило бы значительно сократить количество критических замечаний со стороны регионов. Так, решение вопроса о «несправедливом» порядке формирования и распределения средств финансовой помощи из федерального бюджета способствовало бы укреплению единой бюджетной системы как основы российского государства, устранению центробежных тенденций в регионах. Однако в окончательно принятом варианте Бюджетного кодекса этого сделано не
Утвержденное Бюджетным кодексом закрепление бюджетных полномочий по формированию доходов бюджетов также не решает задач реального развития бюджетного федерализма. Например, глава о закреплении доходных полномочий по уровням бюджетной системы предваряется рассмотрением общих положений о доходах бюджетов, где определяется понятие собственных и регулирующих доходов бюджетов. При этом собственные доходы бюджетов определяются как «виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации».
В трактовке Бюджетного кодекса особенность «регулирующих доходов» состоит в том, что они могут использоваться для распределения между бюджетами разных уровней по нормативам, утвержденным на определенный срок (не менее трех лет). Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает собственные доходы, либо законом о бюджете того уровня, который распределяет переданные ему собственные доходы бюджета другого уровня.
По сути, содержание категории «регулирующие доходы» сводится к практике отчислений от налогов в иные бюджеты, без отражения этой передачи в своем бюджете, поскольку в доходы федерального бюджета зачисляются собственные его налоговые доходы (за исключением налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы).
Таким образом, в Бюджетном кодексе искажено содержание категории «регулирующие доходы». Оно сведено к «отчислениям от собственных доходов в бюджеты иного уровня» по нормативам на определенный срок. Однако при этом из текста окончательного варианта закона исключен перечень закрепленных и регулирующих налогов, включая их постоянные доли, закрепляемые за соответствующими уровнями бюджетной системы. И это является существенным недостатком, т. к. имея лишь разграничение видов доходов между звеньями бюджетной системы, Бюджетный кодекс в значительной степени теряет свое значение, поскольку не решает одну из основных задач бюджетных отношений. Он не обеспечивает четкое разграничение доходов и расходов по уровням бюджетной системы в целях максимально возможного балансирования бюджетов и минимизации сферы бюджетного регулирования в зависимости от имеющегося налогового потенциала на соответствующих территориях. Именно поэтому предусмотренное кодексом распределение доходных полномочий не отвечает принципу самостоятельности бюджетов.
Данный подход не свидетельствует о некомпетентности разработчиков документа. Он — результат недостаточно продуманной бюджетной стратегии, направленной на сверхцентрализацию налогового потенциала на уровне федерального Центра в целях реализации его фискальных интересов [88].
Не случайно, излагая далее содержание принципа самостоятельности бюджетов, авторы Бюджетного кодекса считают достаточным для реализации этого принципа лишь «наличие собственных источников доходов» независимо от их уровня в объеме соответствующего бюджета. Следовательно, самый главный недостаток межбюджетных отношений в России — чрезмерно большая концентрация «собственных» доходов на федеральном уровне и, как следствие, низкий уровень собственных доходов в территориальных бюджетах — закрепляется законодательно.
Уход от решения задачи самостоятельности бюджетов всех уровней (а не только федерального бюджета) лишь подтверждает тот факт, что основная идея проводимой в России бюджетной реформы — это усиление централизации налогов в федеральном бюджете, что противоречит принципам бюджетного федерализма.
