Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюция и современные проблемы налоговой политики 10
1.1. Налоговые теории как научная основа налоговой политики 10
1.2. Сущность, содержание и инструменты налоговой политики 19
1.3. Региональная налоговая политика как часть общегосударственной налоговой политики федеративного государства 35
Глава 2. Особенности формирования и реализации налоговой политики Тульской области 52
2.1. Социально-экономическое состояние региона - основа дифференцированного подхода к налоговой политике 52
2.2. Результаты налоговой политики Тульской области 67
2.3. Инструментарий региональной налоговой политики 86
Глава 3. Приоритеты и организационный механизм налоговой политики Тульской области 119
3.1. Системный подход к формированию региональной налоговой политики 119
3.2. Развитие механизмов роста деловой активности субъектов экономики в регионе 140
Заключение 154
Список использованной литературы 160
Приложения 179
- Налоговые теории как научная основа налоговой политики
- Социально-экономическое состояние региона - основа дифференцированного подхода к налоговой политике
- Системный подход к формированию региональной налоговой политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Налоговая политика, проводимая в федеративном государстве, не только обеспечивает формирование бюджетов всех уровней бюджетной системы, но является одним из действенных рычагов регулирования социально-экономических процессов. Стабилизация экономики и выполнение функций, отнесенных к компетенции субъектов Федерации, возможны при наличии эффективной региональной налоговой политики, соответствующей особенностям развития региона и экономической ситуации.
Наблюдающаяся в настоящее время чрезмерная централизация полномочий в сфере налогообложения на федеральном уровне, значительно ограничивает самостоятельность субъектов Федерации в формировании ресурсов, необходимых для реализации собственных функций, и практически лишает их возможности управлять налоговой составляющей региональных бюджетов. Практика предоставления федеральным законодательством налоговых льгот и изъятий объектов налогообложения по региональным и местным налогам приводит к необходимости все большего перераспределения финансовых ресурсов через межбюджетные трансферты, что является существенным дестимулирующим фактором обеспечения устойчивости региональных бюджетов. Вместе с тем усиливается процесс дифференциации регионов России по уровню социально-экономического положения. По объему валового регионального продукта на душу населения минимальное и максимальное значение в субъектах Российской Федерации различалось в 2004 году в 73 раза, в 2007 году - в 105,4 раза.
Региональная налоговая политика, являющаяся рычагом воздействия на экономику регионов, как правило, не учитывает различий в социально-экономическом положении, рыночную специализацию, уровень накопленного производственного потенциала. Выбор ее инструментов осуществляется без должного научного обоснования и без увязки с результатами и перспективами социально-экономического развития регионов. Изменяющиеся хозяйственные
связи оказывают значительное влияние на отраслевое соотношение налоговых поступлений в регионах, что требует его изучения и учета при разработке и реализации региональной налоговой политики. Особенно актуальны вопросы формирования эффективной региональной налоговой политики, обеспечивающей сохранение экономического потенциала, финансовой устойчивости, необходимого уровня бюджетной обеспеченности регионов Российской Федерации, которые обострились в условиях спада экономики. Отмеченные обстоятельства обусловили необходимость разработки качественно нового, дифференцированного подхода к региональной налоговой политике и выбору инструментов ее реализации.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросам формирования и реализации государственной налоговой политики посвящены работы отечественных ученых А.В. Аронова, СВ. Барулина, И.В. Горского, А.З. Дадашева, В.А. Кашина, СП. Колчина, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова и др. Рассмотрение и оценка отдельных элементов налоговой политики и налогово-бюджетного федерализма представлены в трудах Л.М. Архипцевой, Х.М. Богова, Д.Г. Бурцева, Е. Бухвальда, О.А. Мироновой, А.Б. Паскачева, Ф.Ф. Ханафеева.
Исследованию проблем регионального развития и региональной экономической и налоговой политики посвящены труды А.Г. Гранберга, Д.Ю.Дойхена, Н.Н. Мамыкиной, Т.Г. Морозовой.
Труды зарубежных авторов по проблемам формирования и реализации налоговой политики не нашли достаточного применения в данном исследовании, так как не учитывают особенности налогового и бюджетного законодательства России, межбюджетных отношений, особенностей хозяйствования.
Вопросы формирования государственной налоговой политики широко освещены в работах отечественных ученых. Вместе с тем, отсутствие системных исследований теории, методологии формирования региональной налоговой политики, учитывающей дифференциацию субъектов Российской
Федерации по уровню социально-экономического развития, предопределило
выбор темы диссертации, цель, задачи, структуру и направления исследования.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке
научно-методических основ и механизма формирования и реализации
региональной налоговой политики, обеспечивающей сохранение
экономического потенциала и необходимого уровня бюджетной
обеспеченности регионов.
Поставленная цель предопределила решение следующих задач:
на основе изучения теоретических основ налоговой политики, ее элементов и механизма реализации уточнить определение налоговой политики, проводимой в федеративном государстве;
обобщить основные требования к формированию и реализации региональной налоговой политики как части налоговой политики федеративного государства;
систематизировать на основе анализа социально-экономического положения Тульской области проблемы экономического и социального характера, решение которых возможно посредством инструментов региональной налоговой политики;
обосновать приоритеты региональной налоговой политики Тульской области на основе анализа социально-экономического положения;
предложить механизм реализации региональной налоговой политики, соответствующий особенностям ее социально-экономического положения, рыночной специализации региона, современной экономической ситуации;
разработать инструменты региональной налоговой политики, учитывающие особенности социально-экономического развития Тульской области.
Объект исследования - региональная налоговая политика и ее реализация в старопромышленном регионе.
Предметом исследования является совокупность финансово-экономических и организационно-экономических отношений в сфере формирования и реализации налоговой политики старопромышленного региона.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные положения, содержащиеся в трудах ведущих отечественных ученых-экономистов в области теории налогообложения, государственной налоговой политики, управления региональной экономикой, налогового планирования и прогнозирования, налогового администрирования.
Информационной базой работы послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Тульской области по вопросам налогообложения, региональной политики, статистические данные Росстата, Управления Федеральной налоговой службы России по Тульской области, материалы периодической печати и официальных сайтов органов государственной власти Российской Федерации и Тульской области.
Для доказательства выдвигаемых теоретических положений и при разработке рекомендаций использовались диалектический метод познания, метод сравнительного анализа, экономико-статистические методы (наблюдения, группировки, сравнения), системный подход.
Научная новизна исследования заключается в разработке научно-методических основ и механизма формирования и реализации региональной налоговой политики, учитывающей особенности развития регионов. Автором получены следующие результаты, обладающие научной новизной:
сформулировано определение налоговой политики на основе обобщения и систематизации требований к налоговой политике федеративного государства;
обоснован дифференцированный подход к формированию региональной налоговой политики, который предложено реализовать на основе использования коэффициента локализации для определения «точек роста» экономики региона, в отношении которых целесообразны налоговые льготы;
показана необходимость использования налогового потенциала региона в процессе планирования налоговых поступлений в период экономического роста
и предложен алгоритм его расчета, учитывающий структуру налоговых поступлений в регионе;
разработаны математические модели на основе полинома первой степени и полинома второй степени для прогнозирования налоговых поступлений как в условиях роста экономики, так и в условиях финансовых кризисов;
обоснована необходимость использования рейтинговой оценки видов экономической деятельности для принятия управленческих решений в части предоставления налоговых льгот, находящихся в компетенции региона;
разработан организационный механизм и методические основы формирования региональной налоговой политики, а также обоснованы инструменты реализации налоговой политики старопромышленного региона, включающие либерализацию режима налогообложения прибыли, дифференциацию налоговых ставок по налогу на имущество организаций, оптимизацию ставок транспортного налога.
Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в возможности использования основных положений и выводов исследования для дальнейшего развития научно-методических основ формирования и реализации региональной налоговой политики как части общегосударственной налоговой политики с учетом типа региона и его социально-экономического положения.
Практическая значимость полученных результатов состоит в том, что применение методических подходов и рекомендаций, предложенных автором, способствует достижению целей регионального развития как в условиях роста экономики, так и в условиях экономического кризиса. Результаты научного исследования могут быть использованы органами власти субъектов Российской Федерации при формировании концепций экономического развития регионов и основных направлений региональной налоговой политики. Основные положения исследования используются в учебном процессе при преподавании налоговых дисциплин в филиале Всероссийского заочного финансово-экономического института в г. Туле.
Апробация работы. Исследование выполнено в соответствии с тематикой госбюджетной НИР ВЗФЭИ «Стратегия и тактика устойчивого развития России в условиях социально-ориентированной экономики». Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях в 2005 - 2009 г.г., а также на III Тульском экономическом форуме 9-11 октября 2008 года. Материалы в виде научной записки переданы в администрацию области, где получили одобрение для использования на различных стадиях бюджетного процесса.
Публикации. Основные материалы диссертационной работы опубликованы в 6 научных статьях общим объемом 1,85 п.л., из них одна работа опубликована в издании, рекомендованном ВАК Минобрнауки РФ.
Объем и структура работы. Диссертационная работа выполнена на 159 страницах машинописного текста, включает 21 рисунок, 26 таблиц в тексте и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 172 наименования и 17 приложений.
В первой главе «Теоретические, правовые и организационные основы региональной налоговой политики» исследована и проанализирована эволюция налоговых теорий как основы формирования государственной налоговой политики, обобщены и систематизированы основные требования к формированию и реализации региональной налоговой политики в федеративном государстве.
Во второй главе «Особенности формирования и реализации налоговой
политики Тульской области» на основе анализа социально-экономического
состояния Тульской области, особенностей и результатов проводимой в регионе
I налоговой политики выявлены ее слабые стороны и определены направления
f совершенствования. Анализ инструментов и результатов региональной
налоговой политики, проведенный в работе, позволил сформулировать
!
* авторское определение налогового потенциала региона и предложить алгоритм
его расчета, учитывающую структуру налоговых платежей в регионе.
\
?
-і
Обосновано использование коэффициента локализации и методики отбора видов экономической деятельности на основе рейтинговой оценки для решения вопросов о предоставлении налоговых льгот.
В третьей главе «Приоритеты и организационный механизм налоговой политики региона» содержатся предложения по формированию региональной налоговой политики, учитывающей особенности социально-экономического положения региона, а также механизм ее реализации.
В заключении представлены основные результаты проведенного исследования.
Налоговые теории как научная основа налоговой политики
История становления и развития государства свидетельствует о том, что налоги и налогообложение являются фундаментом государственного регулирования экономики. Становление систем налогообложения происходило одновременно с эволюцией налоговых теорий, которые представляют ту или иную систему научных знаний о сущности налогов, их функциях и роли для государства и общества. В литературе [58, с.42] сущность налоговых теорий связывается с определенными этапами развития общества. В налоговых теориях воплощаются различные модели построения отношений между государством и налогоплательщиками в зависимости от признания за налогами того или иного назначения. На начальных этапах развития государства налогам отводилась только роль источников пополнения государственной казны. Низкий уровень развития товарно-денежных отношений не вызывал необходимости в регулировании экономики и не способствовал проявлению каких-либо иных функций налогов за исключением фискальной. Ранние западные теории налогообложения — теория обмена и ее более поздние разновидности - также исходили из признания исключительно фискальной функции налогов и возмездного характера налогообложения. Сущность этих теорий состояла в том, что граждане приобретали определенные государственные услуги в обмен на часть имущества. В рамках данных теорий признавалась только фискальная функция налогов как одного из основных доходных источников казны. Впоследствии появились теория налога как общественного договора (С. Вобан, Ж. Монтескье), теория, налога как наслаждения (Ж. Сисмонди), теория налога как страховой премии. (А. Тьер), теория коллективных потребностей (Ф. Нитти). А.В. Аронов и В:А. Кашин [59, с.73], обобщив эти теории, назвали их теориями покупки услуг государства.
Современные российские ученые, в частности, В. Садков и Д. Аронов [147, с. 11], используя положения теории общественного договора, сформулировали концепцию Генерального общественного договора. Суть этого договора заключается в следующем. Каждый гражданин России, как член общества, получая российский паспорт, тем самым одновременно заключает с государством Генеральный общественный договор по выполнению государственными структурами их функций по отношению к гражданам (и наоборот, гражданами по отношению к государству). С целью выполнения делегируемых государству функций граждане и юридические лица платят налоги в бюджет и внебюджетные фонды в необходимых и достаточных размерах для реализации соответствующих функций: По нашему мнению, позиция В. Садкова и Д. Аронова содержит некоторые противоречия. В частности, получение паспорта гражданина Российской Федерации не связано с возникновением обязанности по уплате налога.
Социально-экономическое состояние региона - основа дифференцированного подхода к налоговой политике
Особенности и уровень социально-экономического развития субъектов Федерации является одним из важнейших факторов, оказывающих влияние на выбор методов воздействия на экономику региона, в том числе на принятие решений в сфере налогов и налогообложения. В федеративном государстве необходим дифференцированный подход к формированию и реализации. налоговой политики в субъектах Федерации, что обусловлено многими факторами, среди которых:
1. принадлежность региона к определенному типу, которая определяет характерные общие для определенной группы регионов тенденции развития и проблемы;
2. уровень экономического развития;
3. отраслевая специализация хозяйства региона.
Разработка и обоснование рекомендаций по формированию и реализации региональной налоговой политики должны основываться на положениях федерального законодательства. Учитывая самостоятельность регионов в части налогообложения, определенную Конституцией Российской Федерации и Налоговым кодексом Российской Федерации, а также дифференциацию регионов по уровню социально-экономического развития, подходы к формированию налоговой политики субъектов РФ должны базироваться на анализе социально-экономического положения региона.
Тульская область образована 26 сентября 1937 года. Она расположена в центре европейской части России и занимает площадь 25,7 тыс. кв. километров (0,15 % территории РФ). Административный центр области - город Тула. В области 21 город, в том числе крупные города - Тула, Новомосковск, Алексин, Щекино, Узловая и Ефремов. Основные социально-экономические показатели Тульской области представлены в Приложении 1.
Тульская область в соответствии с классификаций, разработанной Советом по изучению производительных сил (СОПС), по уровню экономического развития относится к так называемым высокоразвитым (опорным) регионам, по стратегическому характеру - к старопромышленным регионам [110, с. 17]. Роль Тульской области в экономике страны до 90 - х годов определялась в основном наукоемким и точным машиностроением, крупнотоннажным химическим производством, металлургией, то есть теми отраслями, которые определяли экономическое благополучие. За период реформ в структуре промышленного производства произошли сдвиги, не свойственные исторически сложившейся специализации и потенциалу региона.
Тульскую область как старопромышленный регион характеризует дефицит конкурентоспособных проектов развития. Однако в последние годы наметился перелом инвестиционной и инновационной политике области. «За прошедшие два года нами был отработан системный комплекс задач, позволяющий сделать Тульскую область узнаваемой и перспективной на российском рынке инвестиций...Есть все основания говорить, что в ближайшие годы наш регион займет свое особое место в системе инвестиционных и инновационных мировых отношений» [50].
Тульская область характеризуется традиционными индустриальными производствами. Структура экономики формировалась и изменялась на разных этапах индустриального развития, начиная с конца XIX века до 1960-1970-х гг. Высокая концентрация предприятий военно-промышленного комплекса, машиностроения, приборостроения создала более напряженную социально-экономическую ситуацию по сравнению с другими старопромышленными регионами, в которых сконцентрированы добывающие отрасли и отрасли первых переделов.
Системный подход к формированию региональной налоговой политики
Налоговая политика региона, учитывающая особенности социально-экономического положения региона и рыночной специализации хозяйства, характеризуется чрезвычайно сложными связями между ее отдельными элементами. Для разработки региональной налоговой политики, необходимо сформулировать ее цели, отвечающие укреплению экономических основ территориальной целостности и стабильности государства и региона и соответствуют определенным параметрам. Для разработки концепции региональной налоговой политики нами сформулированы и систематизированы цели налоговой политики, отвечающие изложенным в главе 1 настоящего исследования требованиям.
Наличие системы целей региональной налоговой политики позволило сформировать перечень задач, решение которых необходимо для достижения конкретных результатов в заданные сроки. Наличие корректно сформулированной цели позволяет оценивать результативность управленческих действий в сфере налогового регулирования и налоговой политики Тульской области, сравнивая текущее состояние с планируемым.. Приоритеты и цели налоговой политики Тульской области должны быть увязаны с федеральными приоритетами и целями, определенными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, проводимыми реформами. Для формулировки региональной налоговой политики нами предлагается использовать системный подход, базирующийся на принципах целостности, структурности, иерархичности, взаимодействия. Системный подход, являющийся инструментом общей теории систем, предусматривает следующие этапы исследования:
1. определение проблемы;
2. установление целей;
3. качественная и количественная оценка параметров анализируемой системы;
4. разработка модели принятия решения;
5. оптимизация системы;
6. решение проблемы управления.
На первом этапе исследования то или иное явление, в данном случае — налоговая политика региона, анализируется ретроспективно и перспективно для четкой локализации проблем. Основные проблемы Тульской области, как показал анализ социально-экономического положения, обусловлены старопромышленным характером развития и сформулированы во второй главе работы.
На втором этапе нами осуществлена формулировка комплекса целей. Цели налоговой политики Тульской области, по мнению автора, должны обладать следующими свойствами:
1. специфичность (цели должны соответствовать области компетенции Тульской области как субъекта Российской Федерации);
2. измеримость (достижение цели можно оценить с помощью количественных индикаторов);
3. достижимость (цели должны быть потенциально достижимы в долгосрочной и среднесрочной перспективе).
