Содержание к диссертации
Введение
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
1.1. Экономическая сущность бюджета 9
1.2. Социально-экономическое назначение бюджетных расходов 24
1.3. Концептуальные аспекты бюджетного планирования, ориентированного на результат 41
2. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ РАСХОДНОЙ ЧАСТИ БЮДЖЕТА НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
2.1. Определение взаимосвязи расходной части бюджетов с доходными возможностями территорий Уральского федерального округа 58
2.2. Порядок планирования расходов областного бюджета Свердловской области 76
2.3. Динамика исполнения областного бюджета Свердловской области 92
3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА
3.1. Основные направления совершенствования управления расходами бюджета 111
3.2. Комплексная система показателей оценки эффективности бюджетных расходов 134
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 162
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 169
ПРИЛОЖЕНИЯ 184
- Экономическая сущность бюджета
- Определение взаимосвязи расходной части бюджетов с доходными возможностями территорий Уральского федерального округа
- Основные направления совершенствования управления расходами бюджета
Введение к работе
Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование постоянного роста и обеспечение функционирования социальной сферы. Достижение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов. Повышение результативности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса.
Государственный бюджет является показателем экономического и социального положения государства. Результат экономического реформирования в нашей стране в большей степени зависит от того, насколько бюджетная политика государства адекватна современным требованиям.
В настоящее время в основном решена задача обеспечения финансо
вой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступив
ший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил
основы действующей бюджетной системы и бюджетного процесса, завершен
переход к казначейскому исполнению бюджета, упорядочена система финан
совой поддержки субъектов Российской Федерации. В то же время, несмотря
на определенные результаты в области реформирования бюджетной системы,
в России только получают развитие элементы среднесрочного планирования
и обеспечения результативности бюджетных расходов, включаемые в бюд
жетный процесс. В силу этого изучение теоретических и законодатель
ных основ, практики функционирования бюджетного механизма и внедре
ния мероприятий, позволяющих повысить эффективность его функциони
рования в расходной части, представляется особенно значимым.
' Актуальность темы диссертационной работы предопределяется: необ-
ходимостью глубокого исследования бюджетных проблем, связанных с расходами бюджета на современном этапе развития экономики России и их
трансформации в средне- и долгосрочной перспективе; особенностями реализации бюджетных реформ в регионах; спецификой социально-экономического развития регионов Уральского федерального округа, потребностью повышения эффективности расходования бюджетных средств в Свердловской области.
Современные проблемы расходов бюджета и возможности их решения широко обсуждаются в экономической литературе. В процессе диссертационного исследования автором были изучены и систематизированы труды ведущих российских ученых-экономистов и специалистов - практиков в области финансов и бюджета. Их изучение показало, что процесс реформирования бюджетного процесса и создания эффективной бюджетной системы требует научного подхода. Кроме того, важнейшие аспекты расходов бюджета в каждом регионе имеют свою специфику.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и методических основ оценки эффективности бюджетных расходов. — Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
анализа основных теоретических положений по сущности и назначению бюджета, бюджетных расходов, обобщения зарубежного опыта повышения эффективности бюджетных расходов с точки зрения целесообразности применения его в России;
рассмотрения особенностей современного бюджетного планирования, ориентированного на результат;
комплексной оценки объективных возможностей бюджетов территорий Уральского федерального округа и подробного анализа расходной части бюджетов;
определения логики построения расходов бюджета субъекта Российской Федерации, его специфики и проблем на каждой стадии прохождения показателей и оценки возможностей совершенствования бюджетных процедур в Свердловской области;
- анализа общеэкономической ситуации и ее влияния на областной
бюджет Свердловской области;
- определения оптимальных параметров организационно-
экономических направлений совершенствования управления расходами
бюджета;
- разработки финансово-организационных аспектов при формировании
системы показателей оценки эффективности бюджетных расходов.
Объект исследования - расходы областного бюджета субъекта Российской Федерации, их влияние на социально-экономическое развитие региона посредством исполнения расходной части бюджета.
Предмет исследования - совокупность экономических отношений, возникающих в процессе исполнения бюджета субъекта Федерации по расходам.
Для решения поставленных задач в ходе исследования были использованы такие общенаучные методы исследования, как анализ, синтез, сравнение, классификация, применены специальные методы анализа - расчет коэффициентов, анализ временных рядов.
Теоретическую базу исследования составили фундаментальные труды российских и зарубежных ученых и практиков в области финансов и бюджета: М.Ю. Андреевой, А.И. Архиповой, A.M. Бабича, B.C. Васильева, П.ИВахрина, О.В. Врублевской, М.Ю. Гараджи, Ф.Г. Габунии, A.M. Година, Л.А. Дробозиной, СИ. Иловайского, А.Ю. Казака, Г.М. Колпаковой, А.С.Колесова, Ф. Мошера, A.M. Лаврова, И.Н. Мысляевой, Т.И. Нестеренко, П.И. Лященко, Л.Н. Павловой, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, В.И.Ру-кавишниковой, Б.М. Сабанти В.К. Сенчагова, А.Г. Силуанова, В.В.Соргина, М.И. Ткачук, В.Б. Христенко, Н.К. Фроловой, Г.Л. Шеховцева, В.Б. Шубы, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева и других; законодательные материалы федерального и регионального уровня государственной власти.
Информационной и экспериментальной базой исследования являются материалы Министерства финансов Российской Федерации и Свердловской
области; нормативные, методические, инструктивные материалы финансовых, налоговых и статистических органов Свердловской области; данные общероссийских экономических периодических изданий; материалы всероссийских и региональных научно-практических конференций, семинаров. В диссертации отражены результаты исследования автора и его практической деятельности в Министерстве финансов Свердловской области.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
уточнено и научно обосновано определение «бюджета», как основанной на нормах закона системе отношений, связанной с формированием и использованием денежного фонда, необходимого для эффективного обеспечения и защиты интересов граждан и общества;
выделены принципиальные подходы к повышению эффективности расходов бюджета, заключающиеся в минимизации затрат на достижение заранее определенного результата, и получении наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете;
представлена агрегированная структура расходов, позволяющая осуществлять сопоставление динамики за определенный временной период с учетом изменений в бюджетной классификации;
предложены направления совершенствования процедуры принятия областного бюджета за счет включения в законопроект совокупности расчетов финансовых и натуральных показателей;
разработана комплексная система индикативных показателей оценки эффективности бюджетных расходов, обеспечивающих использование перечня финансовых, кадровых, социальных и специальных (производственных) индикаторов.
Практическая значимость состоит возможности использования разработок автора в учебном процессе в высших учебных заведениях экономического профиля, а также в обосновании создания методических материалов в
финансовых органах Российской Федерации по оценке эффективности бюджетных расходов.
Научно-теоретические и аналитические материалы соискателя использовались в учебном процессе на кафедре финансов, денежного обращения и кредита Уральского государственного экономического университета, были доложены и получили одобрение на научно-практических конференциях по проблемам финансов и бюджета в г.Екатеринбурге (2003-2005гг.). Основные положения диссертации отражены в 10 публикациях общим объемом 3,0 п.л.
Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии из 180 наименований; содержит 52 таблицы, 13 рисунков, 2 приложения.
Во введении обосновывается актуальность темы, научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главе исследуется экономическая сущность бюджета и бюджетных расходов; рассматривается зарубежная практика бюджетных реформ и внедрения бюджетного планирования, ориентированного на результат; анализируется основное содержание бюджетной реформы в России.
Вторая глава посвящена анализу практики исполнения бюджета в расходной части субъектами Российской Федерации. Определяются региональные особенности социально-экономического развития территорий, входящих в состав Уральского федерального округа, характеризуется бюджетная политика, проводимая при планировании и исполнении бюджета субъекта Федерации. На основе обобщения статистических данных проводится сравнительное исследование структуры и динамики расходов бюджета Свердловской области и субъектов, входящих в Уральский федеральный округ; определяются основные проблемы планирования и исполнения регионального бюджета.
В третьей главе основное внимание уделяется возможностям совершенствования процесса планирования и исполнения бюджета субъекта Рос-
сийской Федерации, направленных на повышение эффективности его расходов. В частности, обобщена практика реформирования порядка планирования и исполнения расходов бюджета Чувашской республики, Саратовской и Челябинской областей. На основании исследованного отечественного и зарубежного опыта разработан план внедрения бюджетного планирования, ориентированного на результат в Свердловской области на 2006 -2010 гг.; представлена схема планирования бюджетных расходов в рамках трехлетнего цикла; определены риски при осуществлении предложенных мероприятий и обоснованы рекомендации по их снижению, разработана комплексная система показателей оценки эффективности бюджетных расходов.
В заключении приводятся основные выводы и предложения автора, полученные в ходе исследования. В приложениях приведены информационно-справочные данные, позволяющие наиболее полно раскрыть предмет исследования и решить поставленные задачи.
Экономическая сущность бюджета
Бюджет представляет собой частную по отношению к финансам категорию, следовательно, функциональное предназначение бюджета не может рассматриваться вне такой категории как «финансы». Обобщая концептуальные подходы отечественных экономистов к содержанию и составу финансов, можно условно разделить их на «государственников», не признающих существования частных финансов и связывающих понятие финансов только с деятельностью государства и «негосударственников», признающих существование, наряду с государственным, частного финансового хозяйства. С учетом области исследования и в целях соблюдения корректности терминологии предлагается использовать как более точный термин «государственные финансы» для характеристики сущности и места в них бюджета. Можно выделить характерные признаки государственных финансов, которые определяют экономическую сущность бюджета как важнейшего их элемента.
Финансы выражают денежные отношения между различными субъектами общественного воспроизводства. Данный признак присущ и современному этапу развития финансов. Исторически потребности государства удовлетворялись не только в денежной форме, но и в форме натурального обмена. Государственные ресурсы мобилизовались как за счет денежных средств, так и за счет натуральных податей и повинностей. Эволюционное развитие систем хозяйствования сопровождается вытеснением натурального обмена товарно-денежными отношениями.
Денежный характер финансовых отношений является главным, но не единственным признаком финансов. Второй признак финансов заключается в их тесной связи с фактом существования государства. Финансы, имеющие публичное предназначение, являются необходимой экономической основой существования и деятельности государства, условием реализации им своих основных функций.
Ряд ученых экономистов отмечают государственно-властный и принудительный характер финансовых отношений1. Например, в целях обеспечения выполнения налоговой обязанности и возмещения ущерба, понесенного казной в результате ее неисполнения, законодатель вправе устанавливать меры принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства. Аналогичная ответственность установлена и Бюджетным кодексом Российской Федерации за нарушение бюджетного законодательства.
Третий признак финансов - это их перераспределительный характер. С помощью финансов государство изымает в свое распоряжение часть стоимости совокупного общественного продукта. Следовательно, формирование денежных фондов (доходов) рассматривается как функция государственных финансов.
Конкретное использование доходов, которые образованы в рамках государственного, регионального, местного бюджета, внебюджетных фондов осуществляется посредством реализации следующей функции государственных финансов - использования денежных фондов. Материальное содержание данной функции проявляется в политике расходов.
Третья функция государственных финансов - контрольная. Данная функция финансов на государственном уровне проявляется в организации денежных потоков, в своевременном, рациональном и экономном использовании финансовых ресурсов и повсеместном контроле.
При своем общем принципиальном единстве формы организации и внешнее проявление финансовых отношений различны. В этом смысле можно говорить о системе государственных финансов. Система государственных финансов представлена на рис. 1.
Определение взаимосвязи расходной части бюджетов с доходными возможностями территорий Уральского федерального округа
Расходование бюджетных средств и социально-экономическое развитие регионов тесно взаимосвязаны. Финансовые ресурсы зависят от экономического потенциала территорий. Уральский федеральный округ - один из наиболее экономически значимых и динамично развивающихся в России. Занимая менее 11% территории страны, округ, в котором проживает 8,5% населения страны, производит 15,6% валового продукта России, 19,8% всей промышленной продукции. На долю округа приходится 23% всех российских инвестиций в основной капитал. Здесь собирается 23,4% всех налогов в федеральный бюджет.
В состав округа входят 6 субъектов Российской Федерации: Курганская, Свердловская, Тюменская и Челябинская области, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Эти регионы характеризуются значительным экономическим потенциалом.
По объему валовой продукции ведущей отраслью экономики федерального округа является промышленность (46%). Ведущие отрасли промышленности - топливная промышленность, черная металлургия, машиностроение и металлообработка, цветная металлургия, электроэнергетика1. Основные социально-экономические показатели по субъектам федерации, входящим в Уральский федеральный округ в 2001- 2004 годы представлены в таблицах 5-8.
Как видно из таблиц, регионы, входящие в Уральский федеральный округ, имеют существенные различия по большинству показателей. Первое место по площади среди регионов Уральского федерального округа занимает Тюменская область - 1435,2 тыс. км2., хотя по численности лишь третье место - 3264,9 тыс. человек. Заработная плата в федеральном округе - самая высокая в России, однако ее размеры существенно отличаются. По среднедушевым денежным доходам населения и по среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работающих в экономике первое место занимает Ямало-Ненецкий автономный округ. При значительном отклонении в размере средней заработной платы стоимость фиксированного потребительского набора различается не столь значительно, что позволяет сделать вывод о более высоком уровне жизни населения в автономных округах и Тюменской области.
Свердловская область по большинству показателей, характеризующих уровень жизни и социально-экономическому развитию опережает Курганскую и Челябинскую области. По уровню валового регионального продукта Свердловская область находится на четвертом месте в округе.
Качественной особенностью экономики является переход к инвестиционной модели роста. По объему инвестиций в основной капитал лидируют Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ и Челябинская область. Свердловская область по этому показателю занимает четвертое место. В абсолютном измерении инвестиции в основной капитал в Тюменской области в 2004 г. были в пять раз выше, чем в Свердловской области.
Различия в социально-экономическом потенциале приводят к тому, что регионы имеют различные доходные возможности. Динамику фактических данных доходной части областных бюджетов характеризует таблица 9.
Основные направления совершенствования управления расходами бюджета
Регионы Российской Федерации сюушествляют целенаправленную работу по совершенствованию управления бюджетными расходами. Важная роль в этом процессе принадлежит Фонду реформирования региональных финансов1. Источником образования Фонда реформирования региональных финансов является заем, предоставляемый Международным банком реконструкции и развития на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов.
Среди приоритетных задач совершенствования управления расходами региональных бюджетов можно назвать:
- внедрение в бюджетный процесс системы экономического и финансового прогнозирования, выработки, реализации и оценки выполнения средне- и долгосрочной бюджетной политики, обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджета, установления приоритетов и оптимального соотношения текущих и инвестиционных расходов, собственных и заемных средств;
- повышение обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращение количества пересмотров параметров бюджета, обеспечение своевременности текущих расчетов и погашения ранее образовавшейся кредиторской задолженности;
- разделение бюджетов текущих и капитальных расходов, создание бюджета развития субъекта Российской Федерации, применение формализованной методики отбора и оценки эффективности инвестиционных проектов и критериев финансирования инвестиционных проектов за счет бюджетных средств;
- закончившийся переход к казначейской системе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, обеспечивающей эффективность управления бюджетными ресурсами, повышение их ликвидности, учет бюджетных обязательств, консолидацию внебюджетных средств, обеспечение прозрачности и целевого использования бюджетных и внебюджетных средств;
- обеспечение прозрачности бюджетного процесса для органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов государственной власти Российской Федерации, населения, инвесторов и кредиторов;
- четкое разграничение расходных полномочий бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов на долговременной основе с применением единых критериев и подходов;
- сокращение возложенных на местные бюджеты федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации обязательств, не обеспеченных источниками финансирования;
- создание объективной и прозрачной системы распределения финансовой помощи местным бюджетам на основе оценок налогового потенциала и нормативных расходов местных бюджетов;
- формирование и применение критериев расходования бюджетных средств и оценка эффективности этих расходов, проведение регулярных обследований и аудита бюджетных расходов;
- паспортизация и стандартизация государственных и муниципальных услуг, внедрение формализованных методик оценки их полной стоимости с учетом финансирования за счет средств бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также качества и доступности государственных и муниципальных услуг;
- обеспечение оптимального уровня самостоятельности бюджетных учреждений, создание стимулов для эффективного использования ими бюджетных и внебюджетных средств;
- проведение реструктуризации бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий и расширение, стимулирование доступа на рьшок государственных и муниципальных услуг иных юридическихлиц;
- переход по мере изменения федерального законодательства от льгот, предоставляемых в натуральном виде, к адресной социальной помощи мало имущим гражданам в виде денежных компенсаций;
- работу системы государственного и муниципального заказа и закупок на конкурсной основе в целях обеспечения государственных и муншщпальных нужд.
