Содержание к диссертации
Введение
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ И ОЦЕНКИ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ
1.1 Экономическая сущность расходов бюджета 9
1.2 Общеобразовательные учреждения: их место в системе образования перспективы развития 28
1.3 Исследование понятия эффективности бюджетных расходов 57
2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
2.1 Анализ методик оценки эффективности расходования средств в образовании в мировой практике и в Российской Федерации 77
2.2 Методический подход к оценке эффективности бюджетных расходов в общем образовании 94
2.3 Методика расчета эффективности использования бюджетных средств в общем образовании 106
3. РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
3.1 Ретроспективный анализ системы планирования и финансирования расходов общеобразовательных учреждений г. Новосибирска 123
3.2 Оценка эффективности использования бюджетных средств общеобразовательными учреждениями г. Новосибирска 134
3.3 Пути повышения уровня эффективности использования бюджетных средств общеобразовательными школами 153
ЗАКЮЧЕНИЕ 161
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 167
- Экономическая сущность расходов бюджета
- Анализ методик оценки эффективности расходования средств в образовании в мировой практике и в Российской Федерации
- Ретроспективный анализ системы планирования и финансирования расходов общеобразовательных учреждений г. Новосибирска
Введение к работе
Актуальность исследования. Развитие образования является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития Российской Федерации на ближайшую перспективу, так как в современном мире главным фактором развития страны, её конкурентоспособности на международном рынке являются уровень и качество образования населения. Международные исследования в области школьного образования показали значительное ухудшение уровня общего образования в нашей стране в последнее десятилетие. Возрастающий объём финансирования этой отрасли при снижении качества образования свидетельствует о неэффективном использовании направляемых в эту сферу бюджетных средств.
В последние годы общемировые тенденции повышения эффективности использования бюджетных средств в непроизводственном секторе стали характерны и для России.
Эволюционные процессы развития методов бюджетирования, применяемых в бюджетном секторе, в качестве одного из способов повышения эффективности использования бюджетных средств предполагают переход к планированию и финансированию бюджетных учреждений исходя из достигнутых (планируемых) результатов деятельности.
Одним из главных направлений экономического анализа системы образования на сегодняшний день, учитывая доминирующее влияние государственных финансов, является оценка эффективности расходов бюджета с точки зрения их влияния на результаты образовательного процесса.
При этом нам представляется невозможным использовать методики оценки эффективности, с успехом применяемые коммерческими организациями. Бюджетные организации изначально не имеют действенного набора показателей результата, с помощью которого можно сравнивать различные организации или «продукты», что осложняет процедуру оценки эффективности расходов бюджета.
Для оценки эффективности использования бюджетных средств важным постулатом является то, что принципы финансирования общего образования, достаточно стандартны. Одновременно при стандартных условиях качество образовательных услуг, оказываемых различными учреждениями, может существенно различаться.
Исходя из изложенного, данное исследование представляется актуальным и может внести определенный вклад в исследование теоретических аспектов оценки эффективности бюджетных расходов. Оно приобретает особое значение в условиях проводимой бюджетной реформы, а также в свете реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года.
Проблемы оценки эффективности государственных расходов изложены
в работах таких западных исследователей как Б. Ханушек, Г. Хатри, Б.
Клементе, А. Афонсо, М. Абьян, М. Фаррел, Г.М. Левин и других. Однако,
несмотря на важность разработанных принципов оценки и полученных
выводов, применение результатов исследования ограничено в силу
заложенных в них допущений, а также специфических условий функционирования образовательных учреждений в каждой стране.
В отечественной литературе различные аспекты оценки эффективности бюджетных расходов освещены в работах A.M. Лаврова, А.В. Улюкаева, А.Г. Игудина, Н.В. Фадейкиной, А.Г. Силуанова, Н.В. Бакша, Е.В. Бушмина, А.С. Бараховского, Д.В. Визгалова, М.Ю. Гараджа, М.Д. Дуганова, Т.Л. Клячко, Н.Г. Типенко, Д.В. Фомина, Н.И. Яшиной и других. Однако данные исследования проводились на начальном этапе внедрения оценки эффективности бюджетных расходов в бюджетный процесс, что оказало влияние на выбор методов оценки.
С содержательной точки зрения, большая часть работ в исследовании эффективности бюджетных расходов на образование посвящена в первую очередь анализу финансовых показателей, иные качественные и
количественные характеристики деятельности образовательных учреждений изучены в меньшей степени.
В методическом плане проблема оценки эффективности бюджетных расходов на общее образование в работах российских и зарубежных исследователей проработана недостаточно. Имеющиеся исследования, в основном, ориентированы на оценку эффективности бюджетных расходов, осуществляемых главными распорядителями бюджетных средств. Что же касается вопросов оценки эффективности бюджетных расходов на уровне бюджетных учреждений, то они слабо освещены и практически не разработаны.
Это и определило выбор темы диссертационного исследования, постановку его целей и задач.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в разработке методического подхода к оценке эффективности бюджетных расходов на общее образование (на примере общеобразовательных школ).
Для достижения цели сформулированы следующие задачи:
Проанализировать позиции ученых о сущности расходов бюджета, а также о методах оценки их эффективности.
Показать роль, принципы финансирования общеобразовательных учреждений.
Обосновать необходимость внедрения методов планирования, ориентированных на планируемые результаты деятельности.
Предложить новый методический подход к оценке эффективности бюджетных расходов в учреждениях общего образования, ориентированный на учет конечных результатов деятельности общеобразовательных учреждений.
Апробировать предлагаемый методический подход к оценке эффективности бюджетных расходов на примере общеобразовательных учреждений г. Новосибирска.
6. Сформулировать рекомендации по повышению уровня эффективности расходов бюджета на финансирование общеобразовательных школ.
В качестве объекта исследования выступает система бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений.
Предметом исследования являются методы оценки эффективности бюджетных расходов на общее образование.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
Уточнено содержание понятия «расходы бюджета» с целью отражения их ориентации на результаты деятельности учреждений, что отсутствует в современных трактовках данной дефиниции.
Разработан методический подход к оценке эффективности бюджетных расходов на общее образование, учитывающий специфику деятельности общеобразовательных учреждений и позволяющий комплексно оценить влияние бюджетных ассигнований на результаты их деятельности.
Предложен механизм распределения финансирования между однотипными общеобразовательными учреждениями в соответствии с уровнем эффективности использования бюджетных средств в процессе составления смет доходов и расходов на новый плановый период.
Теоретической основой исследования являются положения теории экономики общественного сектора, позволяющей определять эффективность бюджетных расходов как отношение достигнутых результатов к выделенным ассигнованиям.
Методологической основой исследования является системный подход к изучению факторов, влияющих на эффективность бюджетных расходов в общем образовании.
Глубина исследования, обоснованность научных результатов были обеспечены применением методов обобщения, систематизации и формализации информации, классификации, методов экономической
статистики, финансовых вычислений, методов экспертных и балльных оценок, методов корреляционно-регрессионного анализа, метода индексов, методов факторного анализа, метода рейтинговых оценок и т.д.
Для проведения расчетов при проведения апробации предлагаемого методического подхода была использована интерактивная среда разработки алгоритмов Matlab.
Работа соответствует области исследований п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки).
Информационной базой исследования послужили действующие нормативные и законодательные акты РФ, материалы Отдела образования Администрации Заельцовского района г. Новосибирска, а также ряда общеобразовательных учреждений этого района, специальная литература и публикации периодической печати по изучаемой проблеме, ресурсы сети Интернет.
Теоретическая значимость выполненного исследования состоит в развитии методических основ планирования расходов на основе оценки эффективности бюджетных расходов на общее образование, в уточнении понятия «расходы бюджета», а также в обосновании использования показателей эффективности бюджетных расходов в процессе бюджетного планирования.
Практическая значимость работы . заключается в возможности использования результатов проведенного исследования:
Бюджетными учреждениями и главными распорядителями бюджетных средств в процессе составления смет доходов и расходов и анализа их исполнения.
Научными сотрудниками при исследовании этой проблемы.
3. Преподавателями высших учебных заведений при подготовке студентов финансового профиля, а также реализации программ повышения квалификации и переподготовки специалистов в области управления расходами бюджета.
Апробация работы: основные положения диссертационного исследования докладывались на Всероссийской научной конференции «Наука. Технологии. Инновации - 2006», на Международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы - 2007», а также на научных семинарах кафедры финансов НГУЭиУ в 2005-2008 годах.
Публикации: по теме диссертационного исследования опубликовано 8 работ общим объёмом 2,3 печатного листа, в том числе 2 статьи общим объемом 0,94 печатного листа в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, изложенных на 188 страницах машинописного текста, 3 приложений и списка литературы из 196 наименований. В работе содержится 19 таблиц и 11 рисунков, иллюстрирующих текст диссертационного исследования.
Экономическая сущность расходов бюджета
Государственные и муниципальные финансы всегда служили объектом пристального внимания со стороны государственных органов управления и общества в целом, так как от состояния бюджетов зависит как благополучие отдельных граждан и организаций, так и общее экономическое состояние страны. Достижение устойчивого экономического роста, стабильного социально-экономического развития в регионах невозможно без создания оптимальной системы бюджетных отношений - и именно эту цель в той или иной мере преследуют все проводимые в России реформы бюджетной сферы. В настоящее время и ведущие экономисты, и политики и руководители регионов и муниципальных образований осознали, что дальнейшее поступательное развитие экономики и равномерное улучшение благосостояния граждан во всех регионах может быть достигнуто только при условии совершенствования бюджетной политики, межбюджетных отношений и законодательного обеспечения финансовых основ местного самоуправления [9, 14, 20, 28, 55 и др.].
В условиях действия административно-командной системы управления бюджетные вопросы интересовали сравнительно узкий круг специалистов. Сейчас эта проблема волнует не только профессионалов, но и многочисленных налогоплательщиков которые непосредственно участвуют в формировании доходной части бюджета и которым далеко не безразлично, на какие цели будут использоваться налоговые поступления и каков будет непосредственный конечный результат этого использования.
Бюджетная реформа, начавшаяся в нашей стране с 2004 года, имеет под собой в числе других такую цель как: повысить эффективность использования бюджетных средств. По оценкам Минфина РФ, около 30% всех бюджетных средств расходуются неэффективно [188]. Проблема повышения эффективности бюджетных расходов неоднократно отмечалась и в бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному собранию на 2004-2008 годы [24, 25, 26, 27, 28].
Конечные цели реформирования бюджетного процесса обозначены в Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 [81]:
а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
г) совершенствование и расширение сферы применения программно- . целевых методов бюджетного планирования;
д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
По мнению А.В. Чернявского, их достижение может занять исторически большой временной период (10-30 лет) [3, с. 58].
Анализ методик оценки эффективности расходования средств в образовании в мировой практике и в Российской Федерации
Мировой опыт оценки эффективности деятельности государственного сектора гораздо богаче российского, поскольку зарубежными учёными и практиками эта проблема стала исследоваться на несколько десятилетий раньше: первоначально - как общая проблема эффективности экономической политики правительства, то есть её макроэкономический уровень. Позднее она была перенесена на микроуровень и исследовалась как эффективность деятельности государственных учреждений. В связи с этим, многие методики, применяемые в отдельных субъектах РФ, основаны на зарубежной практике.
Первые попытки создания систем эффективности государственных расходов были предприняты в США в конце 40-ых годов XX века [19, с. 10]. Однако наибольшее внимание проблемам эффективного использования государственных средств стали уделять в 80-е годы XX века. Среди пионеров по распространению мониторинга предоставления услуг следует отметить Австралию и Новую Зеландию [19, 64]. Мониторинг эффективности бюджетных расходов распространяется и продолжает совершенствоваться в таких странах как США, Канада, Великобритания, Франция, Швеция, Испания и многих других. Необходимо отметить, что во многих странах системы оценки эффективности бюджетных расходов используются не только на общегосударственном уровне, но и применяются на региональном и муниципальном уровнях [173,175,176, 180 и др.].
Однако, большинство публикаций по зарубежной практике оценки эффективности бюджетных расходов посвящены определению эффективности расходования бюджетных средств на федеральном уровне министерствами и ведомствами.
Анализ литературы, посвященной оценке эффективности бюджетных средств, позволяет выделить 4 метода анализа эффективности расходования бюджетных средств в образовании, применяемых в общемировой практике [46]:
1) метод минимизации затрат;
2) метод «затраты - результативность»;
3) метод «затраты - выгода»;
4) метод «затраты - полезность». Метод минимизации затрат
Данный метод сводит принятие решения к простому выбору наиболее дешевого варианта, но вовсе не ограничивается лишь оценкой затрат. Для формирования квалифицированного мнения о преимуществе того или иного варианта необходимо быть уверенным, что различий результатов вариантов нет или что эти различия несущественны.
На макроуровне этот метод в образовании практически не применяется, поскольку трудно достичь общественного согласия. На отраслевом уровне примером применения данного метода в образовании может быть программа ликвидации малокомплектных школ. Но при этом сокращение количества школ и перевод учащихся в другие общеобразовательные учреждения в любом случае не должно привести к ухудшению показателей качества образования по сравнению с базовым вариантом. Базовым вариантом является состояние этих показателей до начала реструктуризации системы.
На уровне учреждений метод минимизации затрат широко применяется при государственных или муниципальных закупках однотипного оборудования, продуктов питания, учебных материалов и т.д. В последние годы совершенствуется законодательство в этой области, что существенно облегчает задачу применения этого метода на практике.
Ретроспективный анализ системы планирования и финансирования расходов общеобразовательных учреждений г. Новосибирска
Согласно существующей практике планирования расходов на финансирование общеобразовательных учреждений, суммы финансирования определяются по статьям КОСГУ. Причём к различным видам расходов могут применяться различные методы планирования. Поэтому кроме динамики и структуры общей суммы расходов, проанализирована динамика и структура расходов по отдельным статьям бюджетной классификации.
В первую очередь проведено исследование динамики расходов по основной группе расходов - заработной плате и начисленному ЕСН. Ежегодные темпы прироста заработной платы с ЕСН сопоставимы по исследуемым учреждениям. За период с 2005 по 2007 годы расходы на оплату труда увеличивались на 28-32% ежегодно. Главным фактором увеличения расходов на оплату труда выступало повышение тарифов по ETC с целью доведения уровня заработной платы в бюджетном секторе до установленного прожиточного минимума. Однако расходы на оплату труда в течение исследуемого периода росли менее высокими темпами, чем общая сумма расходов.
Расходы на оплату труда с начисленным ЕСН занимают наибольший удельный вес в общей сумме расходов. Их величина колеблется от 60% до 80% по отдельным учреждениям (табл. 10,11). Необходимо отметить, что после 2004 года наблюдается тенденция снижения удельного веса заработной платы в общей структуре расходов, с одновременным увеличением удельного веса других видов расходов (расходов на приобретение основных средств, на увеличение стоимости материальных запасов, на ремонт оборудования и зданий и т.д.). Этот факт обусловливается внедрением в бюджетный процесс основных положений бюджетной реформы, и в первую очередь, порядка разграничения расходных обязательств по финансированию отдельных видов расходов.
